IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL : UN BUDGET DE L'IMMOBILISME
A. SUR L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
1. Les limites de la globalisation
L'expérience en cours de globalisation permet d'entrevoir ce que pourrait donner une réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances s'agissant des futurs programmes. En effet, on sent bien à l'expérience d'une année de globalisation des crédits des préfectures que deux impératifs ne se rejoignent pas nécessairement.
D'un côté les services administratifs du ministère et des préfectures sont heureux de pouvoir réaliser cette globalisation qui leur permet de bénéficier, dans le cadre d'un accord conclu avec le ministère des finances, d'une prévisibilité de l'évolution des moyens, d'une fongibilité des enveloppes, d'une possibilité de report des crédits non consommés. Cela va donc dans le sens d'une gestion publique plus saine et plus souple.
De l'autre, la représentation nationale n'est pas mise en mesure d'autoriser en connaissance de cause les crédits ainsi globalisés. En effet, pendant la période de mise en place, aucun instrument d'analyse consolidé ne lui est fourni : comment comparer l'évolution réelle de dépenses de personnel de l'administration territoriale quand plusieurs centaines de millions de francs en sont exclus ?
De plus, si le vert budgétaire fournit un luxe de détail sur la répartition entre paragraphes, permettant ainsi de savoir que 646 francs devaient servir à la préfecture du Finistère pour faire face aux dépenses liées à l'indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes et salissants, il n'est communiqué qu'après l'examen du budget 14 ( * ) . Votre rapporteur spécial, soucieux de la présentation des documents budgétaires, se demande d'ailleurs si la perspective d'un article identifié pour chacune des préfectures, et pourquoi pas d'autres établissements dotés de crédits globalisés, est un objectif sérieux, ou bien s'il faut voir les 14 articles créés comme une expérience intéressante et transitoire dans l'attente de systèmes d'informations fiables permettant un regroupement des crédits par nature.
Enfin, cette globalisation devrait s'accompagner d'objectifs précis assignés à l'action publique, d'indicateurs quantifiables permettant de juger de l'efficacité retirée de cette globalisation etc. Il s'agit de savoir si l'expérience a eu des effets positifs du point de vue qualitatif. Nul n'est besoin de dire que votre rapporteur spécial, qui doit examiner une somme globale de près de 690 millions de francs transférée sans explication ni indicateurs, ne peut que se montrer très réservé devant cette pratique qui augure mal de l'avenir 15 ( * ) .
Il est donc éminemment regrettable que l'administration n'ait pas saisi la chance que représente cette expérience pour illustrer aux parlementaires l'intérêt de travailler dans le sens d'une globalisation des enveloppes en vue d'une réforme de l'ordonnance organique de 1959.
Votre rapporteur spécial est conscient et convaincu que la globalisation des crédits représente un outil d'avenir pour l'administration qui autorisera sa réforme et aidera à la modernisation, appelées des voeux de tous. Il salue ainsi les efforts réalisés par le ministère de l'intérieur pour s'inscrire en pointe sur la réforme de l'ordonnance organique 16 ( * ) . Cependant, il ne faudrait pas oublier qu'elle aura nécessairement pour conséquences un soin plus grand apporté au contrôle et des exigences plus fines, plus précises et plus importantes en matière d'information de la part de la représentation nationale.
2. Les limites de la politique immobilière
Votre rapporteur spécial s'est toujours montré très attentif à la politique immobilière du ministère de l'intérieur s'agissant de l'administration territoriale.
Le patrimoine immobilier des préfectures et sous-préfectures représente certes une charge lourde d'entretien et de gestion. Cependant, il fait partie intégrante du patrimoine de l'Etat, symbolise même la présence de ce dernier dans le plus petit arrondissement du plus petit département français. C'est pourquoi, à côté des opérations importantes liées à l'accroissement démographique de telle ou telle zone ou bien à des changements de découpage de la France administrative, il lui apparaît comme essentiel de consacrer un effort particulier aux sous-préfectures.
Il regrette ainsi de ne pas disposer d'indications précises sur les prévisions précises d'utilisation des sommes qualifiées par le ministère de " montant le plus élevé jamais alloué aux préfectures " . Si tel est le cas - le doute étant toujours permis s'agissant d'autorisations de programme dont la transformation en crédits de paiement reste un dangereux exercice d'équilibriste budgétaire - à quoi servira cet argent ? Votre rapporteur spécial n'est pas en mesure de vous l'indiquer et le déplore très vigoureusement car il sent bien que derrière ce défaut se cache une préférence donnée à de grosses opérations, tandis que nombre de sous-préfectures doivent continuer de se dégrader... Ainsi, le ministère reconnaît-il dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial : " pour 2001, les préfectures doivent répondre, d'une part à une accumulation de projets de restructuration de locaux largement liée à la désimbrication des conseils généraux, et d'autre part aux besoins lourds de crédits de gros entretien dus à un patrimoine vieillissant et inadapté aux attentes des usagers et aux besoins fonctionnels des services. La généralisation des audits de sécurité se traduit également par la réalisation d'importants travaux de mise aux normes incendie et électricité. "
Au total, si là aussi des améliorations existent, votre rapporteur spécial estime que la politique menée reste en-deçà des besoins. Il restera très attentif à l'évolution de cette question.
* 14 Sans parler de la pratique du programme d'emploi des crédits qui constitue une sorte de " para-répartition " des sommes allouées.
* 15 Il sera d'ailleurs heureux que les moyens informatiques permettent, comme cela est prévu, en 2001 une identification fine des dépenses des préfectures globalisées, en espérant que cette dernière aura pour conséquence la suppression de la pratique d'un chapitre par préfecture.
* 16 Ainsi, le ministre de l'intérieur commençait la présentation des crédits de son ministère à l'Assemblée nationale en prenant l'engagement de se placer en pointe sur le thème de la réforme de l'ordonnance organique.