B. LES FLUCTUATIONS DU MONTANT DE LA DOTATION GENERALE DE DECENTRALISATION (DGD)
1. De fortes variations depuis 1999
Les fluctuations du montant de la dotation générale de décentralisation (DGD), plus précisément de la DGD des départements, expliquent l'évolution des crédits des collectivités locales inscrits au budget du ministère de l'intérieur en 1999, en 2000 et en 2001.
La DGD évolue chaque année comme le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Toutefois, cette indexation n'explique pas les fluctuations du montant de la DGD depuis 1999. Celles-ci sont dues aux modifications du contenu de cette dotation.
En 1999, la DGD avait augmenté de 4,1 milliards de francs en raison de l'intégration dans cette dotation de la compensation aux départements de la baisse des droits de mutation.
En 2000, la DGD avait baissé de 4,1 milliards de francs en raison d'un double mouvement : une baisse de 9,1 milliards de francs en raison de la recentralisation de la compétence d'aide médicale opérée par la loi portant création de la couverture maladie universelle ; une augmentation de 4,6 milliards de francs en raison de la prise en charge par la DGD de la compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation perçus par les départements.
En 2001, les crédits de la DGD augmentent de 12,9 milliards de francs, dont 12,5 milliards de francs au titre de l'intégration à la DGD de la compensation aux départements de la suppression de la vignette. Ils s'établissent à 26,6 milliards de francs.
2. La modification du rôle de la DGD des départements
Les modifications du régime de la DGD des départements ne se traduisent pas seulement par une modification de son montant, mais également par une évolution de son contenu, mise en évidence par le graphique ci-dessous :
Depuis l'année dernière, les crédits de la DGD ne servent plus à financer les compétences des départements mais presque exclusivement à compenser les baisses successives du produit des impôts transférées résultant de décisions de l'Etat (extension de la taxe à l'essieu, baisse des droits de mutation, suppression de la vignette).
La DGD versée à la collectivité territoriale de Corse figure au chapitre 41-57. Elle s'élève à 1,4 milliards de francs, en progression de 6 %. Cette augmentation s'explique par la compensation de la suppression à la collectivité territoriale de Corse de la vignette qu'elle percevait auparavant (36 millions de francs).
C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT
1. Les crédits prévus pour 2001
L'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales prévoit que les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) évoluent chaque année comme le taux de progression de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Le taux prévu pour 2001 s'établit à 1,6 %.
Ce taux s'applique aux autorisations de programme. Les crédits de paiement évoluent à des rythmes différents. Pour la DGE des communes, les crédits de paiements sont toujours équivalents aux autorisations de programme (ils s'établissent à 2,6 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001). Pour la DGE des départements, l'évolution des crédits de paiement dépend de l'exécution des programmes subventionnés. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits de paiement de la première part de la DGE des départements augmentent de 2,7 % (ils s'établissent à 1,6 milliard de francs) tandis que ceux de la deuxième part progressent de 74,5 % (ils s'élèvent à 1,1 milliard de francs).
Au total, les crédits de la DGE inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élèvent à 5,5 milliards de francs, en progression de 2,2 % par rapport à 2000.
2. Un montant élevé de crédits reportés
Chaque année, l'ensemble des autorisations de programme est délégué et les élus locaux considèrent souvent que les crédits disponibles sont insuffisants au regard des besoins. Pourtant, on constate des reports de crédits en augmentation constante, aussi bien en autorisations de programmes qu'en crédits des paiement, et aussi bien pour la DGE des communes que pour la DGE des départements, comme en témoigne le tableau ci-dessous :
Les crédits de la DGE en 1998, 1999 et 2000
(en millions de francs)
Le ministère de l'intérieur a indiqué à votre rapporteur que la plupart de ces reports étaient largement inévitables :
- s'agissant de la DGE des communes, qui ne comporte désormais plus qu'une part, les reports viennent du fait que les crédits de paiement ouverts sont équivalents au montant des autorisations de programmes. Comme toutes les opérations ne sont pas réalisées en un an, il reste inévitablement des crédits de paiement ouverts mais non dépensés en fin d'exercice. Ces crédits sont reportés ;
- s'agissant de la DGE des départements, les relations entre les ouvertures d'autorisations de programmes et de crédits de paiement sont complexes mais plus traditionnelles. Les ouvertures de crédits de paiement ne sont pas systématiquement équivalentes à celles des autorisations de programmes, mais dépendent du rythme de réalisation des opérations. Les reports s'expliquent donc autrement, par le fait que les crédits correspondant au quatrième trimestre d'une année sont en réalité versés au premier trimestre de l'année suivante. L'équivalent d'un trimestre est donc reporté sur l'année suivante. Par exemple, en 1999, 2.672 millions de francs de crédits de paiement ont été inscrits en loi de finances et 654 millions de francs ont été reportés sur 2000, soit un peu moins du quart.
Ces explications techniques n'expliquent cependant pas tous les reports et les crédits de la DGE restent caractérisés par l'existence d'autorisations de programme dites " dormantes ". Elles s'élèvent notamment à plus de 1 milliard de francs pour la DGE des communes, correspondant à l'ancienne première part. Le projet de loi de finances rectificative pour 2000 prévoit l'annulation de 600 millions de francs au titre de l'ancienne première part de la DGE des communes. Le reliquat sera " recyclé " au profit des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), conformément aux engagements pris par l'Etat dans le cadre de la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte des résultats du recensement général de population de 1999 sur la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
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Le ministère de l'économie et des finances et les " AP dormantes " Le ministère de l'économie et des finances a communiqué à votre commission des finances les éléments suivants : " Une autorisation de programme (AP) affectée est réputée " dormante " lorsque l'opération d'investissement dont elle constitue la limite d'engagement n'a été ni clôturée ni mouvementée par des paiements durant quatre exercices budgétaires consécutifs. La situation de ces AP est examinée en liaison avec le ministère concerné afin d'identifier les AP devenues inutiles et qu'il convient donc de désaffecter. Les AP dormantes ainsi désaffectées constituent des crédits sans emploi et font l'objet d'une annulation. Les annulations d'AP ainsi clôturées d'office sont déduites des autorisations de programme en compte figurant dans les documents budgétaires de chaque ministère. Le recensement annuel des AP dormantes à partir de l'exploitation de la comptabilité spéciale des investissements, permet d'identifier des reliquats d'AP dormantes sur l'ensemble des sections budgétaires, les trois dernières campagnes annuelles d'annulation ayant porté principalement sur les blocs suivants : " finances et industrie ", " équipement, logement, transports ", " aménagement du territoire ", " intérieur, outre-mer ". Le dispositif permanent de recensement et de clôture automatique des AP " dormantes " a été mis en place, en 1994, à l'initiative du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans le souci d'optimiser la gestion des autorisations de programme votées par le Parlement par un suivi renforcé de la consommation des AP ouvertes en loi de finances. A ce titre, l'apurement automatique opéré dans la comptabilité des investissements de l'Etat institué en 1994, et renouvelé chaque année depuis lors, participe ainsi de l'effort de meilleure lisibilité des procédures budgétaires. " |