ARTICLE ADDITIONNEL APRES
L'ARTICLE 48
La mission d'assistance de la Cour des comptes au
Parlement
Commentaire : le présent article additionnel vise à consacrer dans la loi organique certaines des déclinaisons concrètes de la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution.
Jusqu'à la réforme réalisée par la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, le rôle de la Cour des comptes n'était mentionné dans la Constitution que par le seul article 47 127 ( * ) , qui lui a confié une mission d'assister le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.
L'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 n'avait guère développé ce que pourrait représenter cette mission d'assistance. Elle s'était bornée à prévoir, en son article 36, que le projet de loi de règlement serait accompagné « d'un rapport de la Cour des comptes », sans autre précision, et de la « déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ».
C'est donc en marge de la loi organique, sur la base de la coutume ou sur celle de lois ordinaires, que se sont développées les relations entre la Cour des comptes et le Parlement.
Votre rapporteur, qui s'en félicite et entend préserver les évolutions ultérieures que pourraient prévoir, dans l'avenir, des lois ordinaires, considère pourtant que la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ne serait pas complète si la très importante institution de contrôle que représente la Cour des comptes n'y voyait pas certaines de ses missions à la fois précisées et consacrées.
C'est parce qu'il a une pleine conscience de la qualité des travaux de la Cour qu'il vous propose, dans le respect des activités juridictionnelles qui sont les siennes et de la protection des magistrats qui la composent, d'en faire l'un des acteurs de cette importante réforme.
I. TRANSFORMER LA DÉCLARATION GÉNÉRALE DE CONFORMITÉ EN UNE CERTIFICATION DES COMPTES DE L'ETAT
A. LA DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE, UNE DECLINAISON PARTICULIERE DE LA MISSION D'ASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES...
La première et jusqu'à présent, en dehors du très précieux rapport sur l'exécution des lois de finances, l'unique déclinaison figurant dans un texte organique de la mission confiée à la Cour d'assister le Parlement pour le contrôle de l'exécution des lois de finances, a été l'obligation mise à la charge de la Cour d'établir une déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres.
Cette obligation a été légèrement modifiée par la loi organique n° 94-1132 relative à certaines dispositions législatives des livres premier et II du code des juridictions financières du 27 décembre 1994. Ce texte ayant, notamment, codifié certaines dispositions relatives aux juridictions financières, une deuxième définition, de nature organique ainsi qu'en a jugé le Conseil constitutionnel 128 ( * ) , fut alors donnée de la déclaration générale de conformité. Celle-ci devint, dans le texte de l'article L.O. 132-1 du code des juridictions financières « la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat », comme telle , « annexée au projet de loi de règlement ».
B. ...DONT LA TRANSFORMATION S'IMPOSE
Votre rapporteur ne peut mieux faire que citer la Cour des comptes elle-même 129 ( * ) .
« a) L'actuelle déclaration générale de conformité (DGC) n'est pas exempte de critiques 130 ( * ) .
Selon la loi organique (art. 36), la DGC est établie « entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ». La réalité n'est pas tout à fait celle-là, et les textes d'application sont imprécis.
Le décret de 1962 précise que la DGC est faite entre les comptes des comptables et le compte général de l'administration des finances (art. 150), lui-même défini à l'article 141 comme comprenant la synthèse des comptes des comptables et le développement des recettes et des dépenses budgétaires par ministère.
La loi du 22 juin 1967 (art. 132-1 du code des juridictions financières) ajoute que la DGC est réalisée entre les comptes des comptables et les comptes généraux de l'Etat.
Concrètement, la DGC est établie entre les comptes des comptables, qui relèvent de la Direction générale de la comptabilité publique, et leur synthèse élaborée par l'Agent comptable central du Trésor, qui relève également de cette direction, dans le compte général de l'administration des finances.
Il s'agit donc d'un exercice de vérification de la cohérence formelle de comptes issus du même réseau administratif ; un tel exercice est nécessaire, et la Cour des comptes doit s'assurer de son bon accomplissement, mais il n'est pas suffisant en lui-même pour attester de la sincérité des comptes.
b) La DGC ne peut s'assimiler non plus à une véritable certification des comptes
- Les textes relatifs à la Cour ne sont pas explicites
Selon le code des juridictions financières (art. L 111-1-2-3), « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics,... elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances,... elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat,... ». Il n'est pas prévu que la Cour « certifie » les comptes de l'Etat, c'est-à-dire assure qu'ils sont à la fois réguliers, sincères et donnent une image fidèle (si l'on retient la définition usuelle, en comptabilité privée, de la certification).
Non explicite, ce texte ne paraît pas non plus rédhibitoire. Il existe cependant actuellement deux autres difficultés.
- En l'état actuel de la comptabilité de l'Etat, la certification n'est pas possible.
Dans cette hypothèse, il ne s'agirait pas seulement de vérifier l'exactitude des comptes et la régularité des opérations financières (ce qui est déjà fait, par la Cour des comptes), mais d'assurer, en outre, que les comptes sont sincères et donnent une image fidèle.
La régularité est déjà contrôlée. La sincérité pourrait l'être : il faudrait vérifier que le gouvernement a exprimé, avec vérité, ce qu'il savait au moment de la réalisation du budget, compte tenu des règles en vigueur, de la situation nationale, et des interprétations possibles de la réalité budgétaire par le pays.
En revanche, la fidélité des comptes ne serait pas facile à établir : la Cour devrait dire non seulement si les règles budgétaires et comptables ont été respectées, mais encore si les comptes permettent d'avoir une vision relativement objective de la situation financière de l'Etat et son patrimoine. Or, à l'heure actuelle, la présentation « patrimoniale » des comptes de l'Etat reste trop embryonnaire et ne respecte pas les règles couramment appliquées en la matière.
Ainsi, les comptes de l'Etat ne sont pas aujourd'hui certifiables : la certification serait établie au mieux avec réserve, ce qui donnerait lieu à des débats certainement polémiques.
- Les comptes des comptables sont jugés après l'établissement de la DGC.
L'une des missions essentielles de la Cour des comptes est de juger les comptes des comptables. Or, la Cour est destinataire de ces comptes et de leurs pièces justificatives bien après la réception du compte général de l'administration des finances. En outre, au plan des principes, il n'est pas envisageable que ces comptes soient examinés et jugés dans les délais qui président à l'établissement de la DGC.
c) Toutefois, la DGC peut évoluer de manière substantielle
L'adoption de l'obligation de sincérité rendrait le statu quo difficilement tenable.
Les efforts engagés pour réduire la durée de la période complémentaire vont permettre d'annexer, à nouveau, au projet de loi de règlement, la DGC et le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.
Plus fondamentalement, au-delà de l'examen des opérations d'exécution auquel elle procède, la Cour devrait se prononcer sur la situation patrimoniale de l'Etat et sur la validité de sa comptabilité, pour autant que celles-ci soient établies selon des principes et des bases qui permettent de le faire.
Une telle novation impliquerait que la Cour soit dotée de moyens pour procéder à un tel contrôle.
Par ailleurs, cette novation conduirait également le ministère des finances à fournir à la Cour les comptes des comptables plus tôt dans l'année (dans l'idéal, et conformément aux textes, l'ensemble des comptes devraient être joints au compte général de l'administration des finances). S'agissant des ordonnateurs, une réflexion pourrait être conduite sur l'établissement et la transmission de leurs comptes, qui ne sont actuellement que des « annexes » des comptes budgétaires établi par le ministère des finances.
Cette réforme obligerait enfin la Cour à faire évoluer ses méthodes de contrôle dans ce domaine : elle devrait procéder toute l'année à des sondages, sur pièces et sur place, pour vérifier la qualité de la tenue de la comptabilité par les ministères.
Dans ces conditions, la Cour pourrait être en mesure d'apprécier si le budget et la comptabilité de l'Etat rendent comptent fidèlement de sa situation financière.
Compte tenu de ce qui a été dit s'agissant de la mission juridictionnelle de la Cour, cette DGC modernisée serait réalisée sans préjuger de l'examen au fond des comptes des comptables effectué ultérieurement.
A terme, la DGC ne se distinguerait guère d'une certification des comptes de l'Etat. »
Le principe de la rénovation des comptes de l'Etat étant posé par la présente loi organique, votre rapporteur vous propose de sauter le pas et de confier à la Cour une véritable mission de certification.
Celle-ci sera incluse dans le rapport relatif à l'exécution des lois de finances et il est souhaitable qu'elle soit accompagnée d'une mention des vérifications effectuées.
II. CONSACRER LES FORMES TRADITIONNELLES DE L'ASSIS-TANCE DE LA COUR ET SES TRADUCTIONS PLUS RÉCENTES
La pratique, parfois reprise par le droit (mais ce n'est pas toujours le cas), a vu le développement du nombre des rapports remis par la Cour pour permettre au Parlement d'apprécier l'exécution des lois de finances. Ces formes traditionnelles de l'assistance de la Cour méritent une consécration organique.
Il en va ainsi pour d'autres modalités d'assistance de la Cour, moins éprouvées en pratique, soit parce que prévues par des textes, elles n'ont guère été mises en oeuvre (le droit d'enquête), soit parce que, non organisées, elles n'ont connu de développement que récemment (l'assistance aux missions de contrôle et d'évaluation).
A. UNE CONSÉCRATION DES TRAVAUX DE LA COUR DES COMPTES
La mention dans la loi organique de certaines des modalités d'assistance de la Cour des comptes n'a pas pour objectif et ne doit pas avoir pour effet d'affecter les compétences de la Cour dont la loi organique ne traiterait pas.
Il en va ainsi, bien sûr, pour ses missions juridictionnelles. Dans son activité juridictionnelle, la Cour est et restera totalement indépendante. Même si de principale, la place de cette activité est passée à un rang plus second, la préservation de l'activité juridictionnelle de la Cour, à laquelle votre rapporteur sait que des évolutions pourraient être apportées, devra être assurée.
Votre rapporteur relève cependant que, d'ores et déjà, la Constitution, en conférant à la Cour une mission d'assistance au Parlement, n'a pas considéré que son statut de juridiction opposait quelqu'obstacle que ce soit à une telle activité. D'ailleurs, les activités juridictionnelles du Conseil d'Etat n'empêchent nullement ce dernier d'être aussi le conseil du gouvernement.
La préservation des autres missions de la Cour, c'est aussi celle des missions d'assistance au Parlement que ne mentionne pas le présent article, en matière de lois de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que celle des autres activités de contrôle dont la Cour assume la charge.
Les dispositions du présent article ne seraient donc pas exclusives d'autres modalités d'assistance.
Votre rapporteur souligne en particulier l'intérêt de la suggestion émise par M. Pierre Joxe, alors Premier président, de saisir la Cour de certains textes. Il veut en citer l'expression telle qu'elle figure dans l'article « Assister le Parlement » du numéro 59 de la Revue française des finances publiques :
« Enfin, et en guise de conclusion provisoire, pourquoi à l'avenir, ne pas associer davantage la Cour aux travaux législatifs ou même réglementaires ? Pourquoi ne pas la consulter à l'occasion d'un dépôt de projet de loi ou même d'un projet de décret ayant une dimension financière ou budgétaire, comme cela existe dans beaucoup de pays ?
Le président Séguin, il y a trois ans, avait émis l'idée que la Cour devrait être consultée sur le projet de budget, comme l'est le Conseil d'Etat. Le paradoxe est qu'aujourd'hui le Conseil d'Etat est consulté sur le projet de lois de finances mais pas la Cour des comptes ! Pour commencer, il faudrait au moins s'assurer que des projets de lois ou des décrets réglementaires prennent en compte des observations que la Cour a formulées dans le domaine qu'ils ont à couvrir. Ce n'est malheureusement pas toujours le cas ! ».
Votre rapporteur est bien conscient que le développement des activités de la Cour des comptes est de nature à lui poser des problèmes d'organisation. Il appartient à la Cour des comptes de régler ceux qu'elle peut seule régler et au Parlement et au gouvernement d'apporter leur contribution pour ceux qui relèvent de leur compétence.
B. CONSACRER LES FORMES USUELLES DE L'ASSISTANCE DE LA COUR
Votre rapporteur vous propose de mentionner dans la loi organique le rapport sur l'exécution des lois de finances qui fait déjà l'objet d'une disposition organique, ainsi qu'en a jugé de Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, et d'y adjoindre deux mentions nouvelles :
• celle du rapport préliminaire qu'en pratique la Cour remet au moment du dépôt du rapport d'orientation budgétaire du gouvernement ;
• celles de rapports déposés conjointement à tout projet de loi de finances et consacrés aux mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans le projet de loi de finances concerné.
Votre rapporteur, qui salue l'utilité des documents transmis par la Cour, n'ignore pas que le contenu du rapport sur l'exécution des lois de finances devra être adapté au nouvel objet des lois de règlement. Celles-ci devront être un moment fort permettant au Parlement d'apprécier les performances des différentes actions publiques. Il est ainsi souhaitable que s'instaure un dialogue entre le Parlement et la Cour afin de préciser au mieux les attentes du Parlement et les conditions dans lesquelles la Cour pourrait les satisfaire.
Votre rapporteur relève, d'ores et déjà, que la démarche entreprise par la Cour d'aborder l'exécution budgétaire à travers des monographies aujourd'hui ministérielles peut constituer un aperçu de ce que sera l'examen par la Cour des futures missions et programmes.
Votre rapporteur souhaite également que la Cour des comptes puisse, en cette occasion, analyser la pertinence formelle des indicateurs dont seront assortis les programmes et puisse s'interroger sur les méthodes utilisées par les administrations pour les informer. Il s'associe pleinement à la préoccupation exprimée par notre collègue, Yves Fréville, à l'occasion de l'audition du Premier Président, M. Logerot, le 9 mai dernier, et voit dans la réponse de celui-ci une promesse pour l'avenir.
Enfin, il veut souligner l'intérêt de la suggestion du Premier président tendant à ce que la Cour puisse, dans le rapport sur l'exécution des lois de finances, adjoindre quelques indications sur la situation du budget en cours d'exécution.
C. CONSACRER LES FORMES MOINS ÉPROUVÉES DE L'ASSISTANCE DE LA COUR
1. Prévoir l'assistance de la Cour aux missions de contrôle et d'évaluation prévues par le présent chapitre
Du fait de leurs qualifications et de leurs fonctions professionnelles, les personnels de la Cour des comptes, magistrats et fonctionnaires, disposent d'une expertise dont le Parlement connaît la qualité à travers les documents transmis à lui.
Cette expertise est d'ailleurs très largement reconnue et va même, paradoxalement, jusqu'à poser quelques difficultés d'organisation à la Cour puisque c'est à cause d'elle que les personnels de la Cour exercent de nombreuses missions extérieures et font l'objet d'un turn over impressionnant, décrit en ces termes par le Premier président Logerot :
« Que ce soit pour la certification ou pour répondre à des demandes supplémentaires du Parlement, nous ne pouvons pas vivre avec une telle limitation et, surtout, une telle instabilité de moyens. Comme vous le savez, parce que nous avons ce statut dit de grand corps comme le Conseil d'Etat ou l'inspection des finances, les ministères, les entreprises, les administrations, viennent puiser à qui mieux mieux dans les effectifs, notamment de conseillers référendaires . Chaque année, 60 à 70 mouvements de personnel ont lieu à la Cour des Comptes. Nous créons une équipe et parfois, trois semaines ,plus tard, elle est déjà détruite parce qu'un jeune conseiller référendaire est appelé à un cabinet ministériel. »
Votre rapporteur ne souhaite pas ajouter à cette confusion.
Mais, se basant sur l'expérience de la collaboration entre la Cour des comptes et la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) créée à l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère que la collaboration des personnels de la Cour aux contrôles et évaluations du Parlement, qui est déjà inscrite dans les pratiques, est trop précieuse pour ne pas être fondée dans un texte de droit.
Il comprend pleinement les analyses du Premier président sur cette assistance, qu'il veut citer :
« Certes, je comprends bien que cette idée entre dans le champ du contrôle de l'exécution de la loi de finances. Ce n'est pas contestable mais, nous concernant, c'est en dehors de nos procédures traditionnelles, à savoir en dehors de l'examen des comptes rendus -appuyés de pièces justificatives- à la Cour, car l'on peut penser que ce seront des missions déclenchées, comme les commissions parlementaires en ont le droit, pour vérifier certaines opérations...
C'est une disposition envisageable, devant avoir lieu en toute clarté, à savoir que les services contrôlés sachent qu'il s'agit de contrôles déclenchés par les commissions du Parlement en vertu des pouvoirs dont elles disposent et pour lesquels elles ont demandé une collaboration technique de la Cour. Ces contrôles se dérouleront selon les procédures et les modalités que les commissions des finances ont arrêtées et presque nécessairement, pas selon les méthodes de la Cour, en particulier sans les délais de contradiction écrite ou orale qui, comme vous le savez, s'imposent à nous et sont parfois la raison de la longueur de nos procédures et des délais dans lesquels nous délivrons nos rapports. »
Votre rapporteur est en plein accord avec cette analyse et considère qu'en effet, l'assistance ainsi fournie par la Cour s'exercera dans le cadre propre aux missions de contrôle et d'évaluation du Parlement.
2. Consacrer dans la loi organique le droit de demander des enquêtes à la Cour des comptes
Depuis une loi de 1950, les commissions des finances du Parlement peuvent demander à la Cour de faire porter ses investigations sur tel sujet qu'elles souhaitent.
La commission des finances du Sénat a été la première à user, en 1975, de cette faculté, qui dans les faits, se heurte à de nombreuses difficultés.
De ces difficultés, il résulte en pratique, pour reprendre la formule utilisée par M. Jacques Magnet, Président de chambre à la Cour, dans son article intitulé « Les institutions supérieures de contrôle des comptes et le pouvoir législatif : Aperçu de droit comparé » 131 ( * ) , que « C'est elle seule qui décide, d'après ses charges de travail, l'intérêt qu'elle porte à tel ou tel sujet, ce qu'elle va mettre ou ne pas mettre à son programme de l'année suivante. »
Votre rapporteur considère que, sans mettre le programme de contrôles de la Cour sous la tutelle du Parlement, il importe que ce programme tienne mieux compte qu'aujourd'hui des intérêt manifestés par les représentants de la Nation.
Il a bien entendu les propos du Premier président de la Cour selon lesquels « le problème du moment où ces demandes sont faites est pour nous très important, car une institution comme la Cour ne peut pas travailler sans un programme tenant compte d'un certain nombre de priorités. Celles que nous imposent nos missions premières, nos missions à l'égard du Parlement, de jugement des comptables publics dans un délai raisonnable, la mission de contrôle des comptes des entreprises publiques en groupant trois ou quatre exercices mais, autant que possible, pas plus, et, sur la plage restant libre de notre potentiel, les sujets que nous choisissons. »
Il souligne les propos suivants :
« Bien évidemment, les demandes d'enquête du Parlement doivent être prioritaires et je crois pouvoir dire que, dans le passé, il est déjà arrivé que la Cour soit amenée à modifier son programme en cours de route pour satisfaire une demande dans le cadre du Parlement. Si les demandes du Parlement peuvent nous parvenir au moment où nous constituons nos programmes annuels à l'automne, en octobre-novembre, il est bien plus facile de les intégrer d'emblée sans avoir à désorganiser des équipes et un programme de travail déjà en cours. »
Il souhaite y ajouter qu'il est très souhaitable, pour satisfaire les souhaits légitimes de la Cour, que celle-ci lui transmette systématiquement son projet de programme de contrôle suffisamment tôt pour que les commissions des finances puissent y apporter les suggestions qui conviennent.
Moyennant ces progrès d'organisation, votre rapporteur vous propose de rappeler le caractère prioritaire des demandes du Parlement. Il souhaite en outre qu'elles puissent être satisfaites dans de bons délais.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.
* 127 L'article 13 prévoit, quant à lui, les conditions de nomination des membres de la Cour, conditions qui diffèrent de celles posées pour les magistrats de l'ordre judiciaire.
* 128 Décision n° 94-349 DC du 20 décembre 1994.
* 129 Texte de la deuxième contribution de la Cour des comptes pour la réforme de l'ordonnance organique reproduit dans le rapport n° 37 de M. Alain Lambert au nom de la commission des finances du Sénat -2000-2001.
* 130 Les caractères gras sont issus d'un ajout de votre rapporteur.
* 131 Revue française des finances publiques n° 59-1997.