Proposition de loi relative à la création d'établissements publics à caractère culturel

Rapport n° 357 (2000-2001) de M. Ivan RENAR , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 6 juin 2001

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N° 357

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi de M. Ivan RENAR, Mme Hélène LUC, M. Jack RALITE, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Michel DUFFOUR , Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT et Mme Odette TERRADE portant création d' établissements publics à caractère culturel ,

Par M. Ivan RENAR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Pierre Guichard, Marcel Henry, Roger Hesling, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 288 (1998-1999)

Établissements publics.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les lois de décentralisation ont laissé l'action culturelle en dehors de la logique des blocs de compétence.

Elles ont ainsi favorisé un remarquable essor des initiatives des collectivités territoriales, qui sont devenues les principaux acteurs du rééquilibrage de l'aménagement culturel du territoire, dans les domaines notamment de la politique patrimoniale, de la création, de la production et de la diffusion culturelles et de la démocratisation de l'accès à la culture.

Mais les réussites mêmes de la « décentralisation culturelle » mettent en évidence la nécessité d'élaborer des instruments juridiques adaptés à la spécificité des services culturels -à l'image de ceux dont l'État est actuellement le seul à disposer. Elles exigent aussi que les différentes collectivités publiques puissent conduire dans des conditions satisfaisantes les partenariats qu'impose la concurrence de leurs compétences et dont dépendront de plus en plus l'efficacité du soutien public à l'action culturelle et l'avenir des grandes institutions indispensables à la vitalité de la création autant qu'à la valorisation du patrimoine.

La création d'établissements publics culturels est depuis une dizaine d'années une demande exprimée et réitérée par de très nombreux élus -elle figure du reste parmi les propositions de la commission « Mauroy » pour l'avenir de la décentralisation- mais aussi par des créateurs, des artistes, des responsables d'institutions culturelles.

Elle a été le sujet de colloques, de déclarations ministérielles, de rapports souvent remarquables ^{1 ( * )} .

Mais elle n'a pas connu le moindre commencement de réalisation. Le projet de loi sur les musées déposé en janvier 1993, et qui consacrait un titre à la création d'« établissements publics territoriaux à vocation culturelle », n'est jamais venu en discussion, ni la proposition de loi déposée en 1996 par votre rapporteur et quinze autres sénateurs. La proposition de loi déposée la même année à l'Assemblée nationale par M. Christian Vanneste et une cinquantaine de députés n'a pas non plus abouti : elle a été fondue dans une proposition de loi « facilitant la création d'établissements publics locaux », adoptée en première lecture en janvier 1997 mais qui n'a pas été plus loin.

En demandant au Sénat d'adopter la présente proposition de loi, dans une rédaction recentrée sur la priorité que constitue l'organisation du partenariat culturel entre l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, mais créant un « outil » qui pourra aussi être utilisé par les collectivités territoriales, votre commission et votre rapporteur espèrent enrayer enfin cette « dynamique de l'enlisement » et donner une nouvelle impulsion à la décentralisation culturelle.

*

* *

I. UNE PRIORITÉ : ORGANISER UN PARTENARIAT ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES POUR LA GESTION D'ÉQUIPEMENTS CULTURELS STRUCTURANTS

En dépit de quelques progrès, on ne peut pas estimer que la gamme des outils dont disposent les collectivités territoriales pour gérer, seules ou en coopération, des services culturels, soit encore parfaitement adaptée.

Certes, on peut se féliciter que la loi « intercommunalité » ait fait une plus grande place à la coopération culturelle, en inscrivant la gestion « d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels » -s'ils sont d'intérêt communautaire- parmi les compétences obligatoires des communautés urbaines et en donnant une compétence culturelle optionnelle aux communautés d'agglomération et de communes.

On doit aussi prendre acte de la parution en février dernier, du décret -longtemps attendu- relatif aux régies personnalisées, même si l'on peut regretter que ce décret ne permette pas, comme l'avait souhaité le rapport « Chiffert », une meilleure prise en compte de la spécificité des services culturels.

On peut regretter, aussi, que les perspectives du recours à la régie personnalisée pour gérer certains services publics culturels soient singulièrement réduites par le fait que la loi de 1999 n'a pas étendu à toutes les collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté de créer des régies personnalisées pour la gestion de services publics industriels et commerciaux.

Cependant, il a semblé à votre rapporteur que, pour sortir du blocage actuel, il fallait se concentrer sur une priorité, et combler d'abord le « manque » le plus criant, c'est-à-dire l'absence d'une structure permettant d'organiser, pour la gestion des équipements structurants, le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, en dotant ces équipements d'un statut qui leur donne les mêmes atouts que ceux dont disposent les grands établissements parisiens.

Mais votre rapporteur vous proposera aussi que ce statut puisse également bénéficier à des institutions culturelles d'intérêt local, en ouvrant la possibilité aux collectivités territoriales de créer des EPCC.

1. Une réalité irréversible : le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales et le « financement croisé » des grands équipements culturels.

Comme on l'a déjà rappelé, les lois de décentralisation n'ont pas procédé, dans le domaine de la culture, à la définition de « blocs de compétences ».

Cela tient sans doute pour une part au fait que, si féconde que soit l'imagination des faiseurs de système, la singularité du secteur culturel, comme l'a souligné le rapport Rizzardo ^{2 ( * )} sur la décentralisation culturelle, se prêtait mal au découpage et à la répartition des compétences, « du fait de l'articulation nécessaire des différentes fonctions qui le régissent et du décloisonnement des domaines artistique et culturel ». Mais cela tient aussi aux réticences du ministère de la culture à transférer aux collectivités territoriales des compétences qu'il s'estimait seul capable d'exercer.

Les termes de la loi du 7 janvier 1983, repris à l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, ont consacré ce « non-partage » des compétences culturelles en disposant que les communes, les départements et les régions concourent avec l'État, entre autres missions, « au développement culturel ».

Ils ont fondé l'engagement des collectivités territoriales dans l'action culturelle, et leur très large usage des compétences facultatives qu'ils leur reconnaissaient. Communes, départements et régions ont en effet rapidement investi le domaine, naguère réservé à l'État, des « affaires culturelles » et l'occupent activement, en y consacrant du reste deux fois plus de moyens que l'État -et même beaucoup plus si l'on ne considère que la part « non parisienne » du budget de la culture.

Cet engagement paraît aujourd'hui irréversible, ce dont il y a tout lieu de se féliciter. Répondant à une forte demande de la population, il a en effet largement renouvelé et « dépoussiéré » l'action culturelle, et en a fait un instrument privilégié d'intégration et de renforcement du lien social.

Il faudra d'ailleurs en tenir compte, pour votre rapporteur, dans le cadre du projet de loi de décentralisation annoncé, voire dans celui d'une « loi d'orientation » redéfinissant le rôle fondamental de la politique culturelle.

De larges secteurs de la politique culturelle sont donc devenus des domaines d'« intervention concurrente » de l'État et des collectivités territoriales, ce qui les contraint, pour agir efficacement, à s'entendre, à travailler ensemble -et à associer leurs moyens.

C'est ce que constatait M. Michel Duffour, secrétaire d'État au patrimoine et à la décentralisation, lors de son audition devant votre commission en décembre dernier, en relevant que les financements croisés -par ailleurs perçus par beaucoup comme une garantie de pluralisme- constituent aujourd'hui la trame du développement culturel et de l'intervention des collectivités territoriales.

2. L'absence de structures adaptées à la gestion de services publics culturels d'intérêt à la fois national et local

Comme l'avait également souligné M. Michel Duffour devant votre commission, le partenariat culturel entre l'État et les collectivités territoriales et la mise en place corrélative de « financements croisés » connaissent un début d'organisation dans le cadre de la politique contractuelle -à travers la mise au point du volet culturel des contrats de plan État-région ou l'expérience nouvelle des protocoles de décentralisation culturelle- et de l'élaboration du schéma collectif des services culturels.

Il leur manque cependant encore l'essentiel : un outil de gestion des services culturels qui permette à la fois d'institutionnaliser la coopération entre l'État et les collectivités territoriales et de doter d'un statut opérationnel les grandes institutions culturelles d'intérêt à la fois local et national.

C'est cette lacune qu'entendait combler le rapport « Chiffert » en proposant de créer un « établissement public culturel à vocation mixte », ou, selon la dénomination proposée par M. Michel Duffour, un « établissement public de coopération culturelle ».

* Une structure de coopération entre l'État et les collectivités territoriales : un nouvel outil de la décentralisation

Au terme d'une étude fouillée et exhaustive, le rapport sur la rénovation des instruments juridiques des services publics culturels locaux n'a relevé que deux exemples de structures existantes pouvant servir ou ayant servi -de manière marginale- à organiser la coopération entre les collectivités territoriales et l'État en matière culturelle : le groupement d'intérêt public et la société d'économie mixte.

La formule du GIP, adaptée au secteur culturel par la loi de 1987 sur le mécénat, et par un décret du 28 novembre 1991 relatif aux GIP constitués dans le domaine de la culture, a théoriquement un vaste champ d'application, puisqu'il permet la coopération entre l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des associations et de toute personne privée pour « exercer des activités dans les domaines de la culture ainsi que pour créer ou gérer ensemble des équipements ou des services d'intérêt commun nécessaires ».

En réalité, le GIP n'est pas une formule utilisable pour gérer sur le long terme une structure importante, non tant d'ailleurs en raison de sa durée limitée -elle peut en effet être prorogée- que du fait que les moyens du GIP procèdent essentiellement d'apports de ses membres, qu'il ne dispose généralement pas d'un capital et, surtout, qu'il ne peut recruter de personnels propres que dans des conditions très limitées.

Il paraît donc plus adapté à la gestion de projets ponctuels (comme le comité de gestion de la mission du cinquantenaire des débarquements et de la Libération), voire de services techniques pluridisciplinaires comme Nucléart à Grenoble, spécialisé dans le domaine de la restauration du bois.

Quant aux sociétés d'économie mixte, le rapport Chiffert ne les cite en quelque sorte que « pour mémoire », notant qu'elles sont peu adaptées à la gestion d'entreprises culturelles et qu'il est aussi difficile à l'État de participer à une SEM locale qu'à une collectivité locale de participer à une société d'économie mixte « non locale »...

L'association, avec tous ses inconvénients, est donc en fin de compte le seul support juridique permettant une action commune de l'État et des collectivités territoriales dans le domaine culturel.

Paradoxalement, en dépit des instructions ministérielles limitant le recours au statut associatif, ce dernier est encore souvent proposé dans la pratique pour servir de cadre à des institutions associant l'État et des collectivités territoriales. C'est par exemple le cas des centres de formation des enseignants de la danse et de la musique (CEFEDEM). Ces centres, co-financés par l'État et les conseils régionaux, ont dû adopter une forme associative. Il en va de même du studio national des arts contemporains Le Fresnoy, créé grâce à un partenariat entre l'État, la région Nord-Pas-de-Calais et la ville de Tourcoing.

Ce sont donc aujourd'hui les « grands projets » d'intérêt national autant que local justifiant un effort conjoint de l'Etat et d'une ou plusieurs collectivités locales qui encourent les risques du recours au régime des associations para-administratives, qu'a parfaitement résumés le rapport public de la Cour des Comptes pour 1995 :

« - un risque financier pour la collectivité au titre des engagements pris ou de garanties données à la légère en raison de l'insuffisante sécurité des documents financiers et comptables de l'association et de la déficience des procédures de suivi et de contrôle de son activité ;

« - un risque pour les personnes, élus ou fonctionnaires de la collectivité, impliquées dans la création et la gestion d'une association et exposées à s'ingérer sans titre dans le maniement de deniers publics, du fait de la confusion des relations entre les deux instances ;

« - un risque de mise en jeu par le juge judiciaire de la responsabilité des dirigeants de l'association qui auraient commis des fautes de gestion, et qui peuvent être condamnés à participer au remboursement des dettes de la personne morale. »

* Un statut adapté aux équipements structurants en matière culturelle

Les avantages de la création d'une nouvelle catégorie d'établissements culturels ne se résument cependant pas à des objectifs de sécurité juridique et financière, si importants qu'ils soient.

Un tel statut paraît également indispensable pour permettre aux grandes institutions culturelles en région de développer une « personnalité » -et pas uniquement au sens juridique du terme- de mettre en oeuvre des projets d'établissement, de nouer des partenariats avec d'autres institutions nationales et étrangères, ou avec des partenaires privés, d'avoir une politique de communication.

Dans le cas des musées, par exemple, on peut étendre à tous les grands musées de France les recommandations que formulait pour les musées nationaux le rapport d'information sur les musées déposé l'an dernier par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ^{3 ( * )} : « la plupart des musées nationaux devraient en pratique pouvoir être transformés en établissements publics administratifs afin de leur garantir un budget défini et autonome, alimenté tout à la fois par leurs ressources propres et une dotation publique ».

Et la même observation vaudrait pour les grandes institutions culturelles de production et de diffusion, même si elles ont, quant à elles, davantage vocation à devenir, comme l'Opéra de Paris ou la Comédie-Française, des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC)...

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi déposée par votre rapporteur avait pour objet de faciliter la création d'établissements publics culturels nationaux ou locaux, et qui pouvaient être créés à l'initiative soit de l'Etat, soit d'une ou plusieurs collectivités locales.

A la suite des nombreuses auditions auxquelles il a procédé, et en tenant compte des réflexions menées par le ministère de la culture à la suite du rapport de l'inspection générale des affaires culturelles, votre rapporteur a jugé nécessaire d'en cibler le dispositif sur le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales, tout en proposant un modèle transposable à l'échelon local.

Le texte adopté par votre commission a donc pour objet de définir une nouvelle catégorie d'établissement public, « l'établissement public de coopération culturelle », adapté à la gestion des équipements culturels structurants, c'est-à-dire de ceux qui, indépendamment d'ailleurs de leur taille, jouent un rôle important, en raison de leur qualité et du rayonnement de leur activité, dans le « maillage » culturel du territoire.

Le dispositif retenu, et dont l'analyse détaillée figure dans l'examen des articles, procède de trois préoccupations principales :

- offrir un cadre d'organisation adapté aux spécificités des services culturels :

- répondre aux nécessités de la gestion des différentes catégories d'établissements ;

- permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat, entre les collectivités publiques associées à la création de l'EPCC.

1. Un statut adapté à la spécificité des services culturels

• Pour votre commission, le choix du statut d'établissement public, qui est par définition doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, entend permettre de répondre au besoin ressenti par chaque institution culturelle d'affirmer son identité, d'individualiser son activité.

Il y a parfaitement réussi pour les établissements publics nationaux, qui, tout en étant placés sous la tutelle de l'Etat, jouissent d'une réelle autonomie et ont chacun leur « personnalité », leur image, leur influence.

Certes, cette forte « individualité » des établissements publics nationaux est, souvent, le fruit d'une longue histoire. Mais l'exemple du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou démontre aussi que de « jeunes » établissements publics peuvent rapidement conquérir une place originale et importante dans la vie culturelle nationale.

• Votre commission a aussi eu le souci que les règles générales d'organisation du futur EPCC, inspirées elles aussi de celles des établissements publics nationaux, permettent de garantir l'indépendance de leurs gestionnaires dans les choix artistiques ou culturels. C'est à cet objectif que doivent concourir :

- la composition du conseil d'administration, qui certes comportera une majorité de représentants des collectivités publiques, mais qui fera aussi une large place aux personnalités qualifiées, aux représentants élus du personnel et, pour les établissements d'enseignement supérieur, des étudiants ;

- le « libre choix » du président, qui sera élu par le conseil et ne sera pas obligatoirement choisi parmi les représentants des personnes publiques ;

- les modalités de désignation du directeur, qui sera lui aussi désigné par la majorité du conseil d'administration, sur une liste de candidats établie en commun par les personnes publiques représentées au conseil ;

- la faculté de prévoir l'institution, auprès du directeur, d'un « conseil consultatif d'orientation » qui pourra être une structure de concertation et de dialogue avec des partenaires extérieurs comme avec les usagers du service.

La création des EPCC devrait ainsi non seulement permettre de renforcer l'identité du service public de la culture, mais aussi faciliter l'exercice de leurs responsabilités par les différents acteurs de la politique culturelle.

2. Un statut adapté à la diversité des services publics culturels

Schématiquement, trois catégories d'entreprises culturelles peuvent avoir vocation à être érigés en EPCC : des musées, des établissements d'enseignement supérieur, des structures de production et de diffusion (orchestres, théâtres lyriques, dramatiques ou chorégraphiques).

Il paraît donc indispensable, pour répondre à la diversité de leurs missions, et de leurs modes de gestion et de fonctionnement, de permettre que l'EPCC puisse être soit un établissement public à caractère administratif -quand il gérera un musée ou un établissement d'enseignement- soit un établissement public à caractère industriel et commercial -quand il gérera une entreprise de spectacles.

Là encore, cette proposition de votre commission tend à offrir aux EPCC les mêmes opportunités qu'aux établissements nationaux : les établissements d'enseignement supérieur et les musées nationaux érigés en établissements publics (Musée du Louvre, Musées Gustave-Moreau, Henner et Rodin, musée et domaine de Versailles) sont des EPA ; les théâtres dramatiques, lyriques et chorégraphiques sont des EPIC.

Cette possibilité de choix est en particulier essentielle pour garantir que le statut du personnel sera adapté à chaque établissement, et facilitera au surplus la transformation des structures existantes en EPCC, notamment en ce qui concerne les institutions exerçant leur activité dans le domaine du spectacle vivant, qui ont fréquemment un statut privé.

Deux éléments de souplesse supplémentaires sont prévus :

- les établissements publics administratifs pourront recruter sur des contrats à durée indéterminée les personnels occupant des emplois permanents auxquels ne correspondent pas de cadre d'emploi de la fonction publique territoriale. Cette possibilité, inspirée de celle donnée par la loi sur l'innovation et la recherche aux universités et aux instituts de recherche créant des « services d'activités industrielles et commerciales », pourra notamment faciliter l'organisation par les musées de leur politique de communication et de diffusion.

- Dans les cas de transformation d'un organisme privé en EPCC administratif, qui seront exceptionnels -ils ne pourraient en effet concerner que quelques établissements d'enseignement fonctionnant actuellement sous un statut associatif- une mesure transitoire prévoit que les personnels de ces établissements recrutés par l'EPCC conserveront le bénéfice des stipulations de leur contrat de travail antérieur, dont, en particulier, la durée ne sera pas modifiée.

Enfin, les EPCC, en tant qu'établissements publics locaux, pourront naturellement bénéficier de détachements ou de mises à disposition de fonctionnaires territoriaux. Une disposition expresse prévoit qu'ils puissent également recevoir le concours de fonctionnaires de l'Etat détachés ou mis à disposition auprès d'eux.

3. Un statut adapté à un partenariat équilibré entre les collectivités territoriales et l'Etat.

La formule d'un établissement public associant collectivités territoriales et Etat n'est pas inédite. Même dans un secteur -l'éducation nationale- où l'Etat exerce les compétences liées à l'organisation d'un service public national, la création des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) a permis d'associer l'Etat et les collectivités territoriales pour la gestion et l'organisation de la vie des établissements scolaires que les collectivités territoriales ont désormais la responsabilité de construire et d'entretenir.

Elle paraît donc a fortiori justifiée dans un domaine où l'Etat et les collectivités territoriales exercent des compétences concurrentes.

Encore faut-il que le statut et l'organisation de cet établissement public traduise un véritable partenariat et ne porte aucune atteinte à l'autonomie des collectivités territoriales.

La proposition de loi prévoit à cet égard un certain nombre de garanties :

- l'initiative de la création d'un EPCC ne pourra appartenir qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements, l'Etat étant en revanche libre d'accepter ou de refuser sa création : aucune des collectivités publiques partenaires ne pourra donc être « contrainte » de participer à un EPCC ;

- le nombre de sièges attribués à l'Etat au sein du conseil d'administration ne pourra en aucun cas excéder le tiers des sièges attribués à l'ensemble des personnes physiques : ce « plafond » pourra trouver à s'appliquer dans le cas, au demeurant improbable, où l'EPCC n'associerait que deux personnes publiques, l'Etat et une collectivité ou un groupement. Et il est de toute façon prévu que le nombre et la répartition des sièges au conseil d'administration seront, pour chaque établissement, fixés d'un commun accord par les personnes publiques concernées.

EXAMEN DES ARTICLES

Comme le met en évidence le tableau comparatif ci-après, le dispositif adopté par votre commission retient, sans en bouleverser la structure, une présentation différente de celle de la proposition de loi initiale.

Son article premier propose en effet d'insérer dans le code général des collectivités territoriales neuf articles nouveaux regroupant les dispositions relatives à la définition, à l'organisation et au fonctionnement de la nouvelle catégorie d'établissements publics que représente « l'établissement public de coopération culturelle », dispositions qui faisaient l'objet des articles 1 à 12 de la proposition de loi portant création d'établissements publics à caractère culturel.

Son article 2 prévoit la constitution d'EPCC par les collectivités territoriales ou leurs groupements.

Enfin, son article 3 prévoit les dispositions transitoires en cas de transformation en EPCC à caractère administratif de structures de droit privé.

Article premier
(articles L. 1431-1 à L. 1431-9 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)

Création et règles constitutives des établissements publics
de coopération culturelle

Cet article a pour objet de compléter le livre IV (services publics locaux) de la première partie (dispositions générales) du CGCT par un titre III nouveau, intitulé « établissements publics de coopération culturelle ».

Il paraît en effet important que les dispositions relatives à l'EPCC, qui est destiné à devenir un nouvel outil de la décentralisation culturelle, figurent dans le code général des collectivités territoriales : on rappellera que l'Assemblée nationale avait fait le même choix lorsqu'elle avait adopté, en janvier 1997, une proposition de loi « facilitant la création d'établissements publics locaux » qui procédait de préoccupations voisines de celles qui inspirent la présente proposition de loi.

Le chapitre unique du titre III (nouveau) du CGCT comporterait neuf articles.

• Article L. 1431-1 (nouveau) : définition des EPCC

Cet article définit une nouvelle catégorie d'établissements publics, les établissements publics de coopération culturelle, qui pourront être constitués par des collectivités territoriales ou leurs groupements et par l'Etat pour leur permettre de gérer conjointement un service public culturel « présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause ».

Cette définition permet de cerner la spécialité du nouvel établissement public, qui comporte deux éléments :

- il constitue une structure de coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales ;

- il a vocation à gérer des services publics culturels, qui pourront certes être de nature diverse, mais qui devront présenter la caractéristique commune d'être à la fois « d'intérêt local » et « d'intérêt national », en raison de leur importance et de la qualité de leur contribution à la création ou à la diffusion artistique, à la formation des artistes, à la conservation et à la valorisation du patrimoine. Comme on l'a déjà souligné dans le présent rapport, l'EPCC est un statut conçu pour des « équipements structurants ».

La dernière phrase du premier alinéa du texte proposé précise que ne pourront être érigés en EPCC les services, qui par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par les collectivités territoriales elles-mêmes. Cette restriction, qui d'ailleurs serait appliquée par le juge administratif même si elle ne figurait pas dans le texte ^{4 ( * )} , vise les services culturels, et en particulier les archives, qui ont fait l'objet, dans le cadre des lois de décentralisation, de transferts de compétences obligatoires aux différents échelons de l'administration territoriale. Ces services ne peuvent dès lors être gérés par un établissement public associant l'Etat et les collectivités locales, ce qui reviendrait à « confondre » les niveaux de compétence que le législateur a entendu distinguer.

Le second alinéa du texte proposé pour l'article L. 1431-1 (nouveau) du CGCT dispose que les EPCC pourront être soit des établissements publics à caractère administratif, soit des établissements publics à caractère industriel et commercial. Ce choix, qui devra être effectué au moment de la création de chaque EPCC, est indispensable pour tenir compte de la variété des entreprises culturelles qui pourront être érigées en EPCC : un EPCC gérant une structure de production et de diffusion (théâtre dramatique, lyrique ou chorégraphique, orchestre) aura vocation à être à caractère industriel et commercial, un établissement d'enseignement supérieur ou un musée seront gérés par un EPCC à caractère administratif.

L'article L. 1431-1 ne précise pas que l'EPCC sera un établissement public local : cette précision semble en effet inutile, le caractère local de l'établissement ressortant clairement de l'ensemble des dispositions de l'article premier de la proposition de loi.

• Article L. 1431-2 (nouveau) : création des EPCC

Votre rapporteur a estimé, et c'est de sa part un choix délibéré, que la création d'un EPCC ne pouvait être imposée par l'État, qui devra en revanche avoir toute latitude pour approuver ou non cette création.

D'autre part, le « consensus » qui est pour votre rapporteur le fondement même de la création d'un EPCC devra aussi trouver à s'exprimer dans la fixation de la composition du conseil d'administration et de la répartition des sièges au sein de ce conseil.

* Les collectivités territoriales ou les groupements intéressés auront donc seuls l'initiative de la création d'un EPCC, qu'ils demanderont par délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes délibérants. Bien entendu, le représentant de l'État aura toute latitude pour « suggérer » aux groupements et collectivités concernés de prendre une telle initiative. Il pourra aussi user de ce pouvoir de suggestion pour souligner l'opportunité que toutes les collectivités ayant vocation à participer à un EPCC s'associent à l'initiative de sa création et pour exprimer ainsi un avis informel sur le « périmètre local » souhaitable du futur EPCC. Mais il faut qu'il soit bien clair que la décision de proposer la création d'un EPCC ne pourra émaner que des collectivités territoriales et de leurs groupements.

* Il reviendra en revanche à l'État de prendre la décision de création de l'EPCC. La compétence discrétionnaire dont il disposerait à cet égard n'est évidemment pas seulement justifiée par un souci de cohérence avec les procédures de création des établissements publics territoriaux. Elle procède de la nature même de l'EPCC, organe de coopération entre l'État et les collectivités locales : aucun des « partenaires » de l'entreprise commune que représente l'EPCC ne saurait être contraint d'y participer contre son gré.

Selon que les collectivités et groupements ayant pris l'initiative de demander la création de l'EPCC appartiendront ou non à une même région, l'arrêté décidant de la création de l'EPCC devra émaner du ou des représentants de l'État dans la ou les régions concernées.

* Pour votre commission, la composition du conseil d'administration de l'EPCC et la répartition des sièges devront aussi être déterminées de manière consensuelle, par accord amiable entre l'ensemble des personnes publiques intéressées. Bien entendu, les termes de cet accord devront s'inscrire dans le cadre fixé par le I de l'article L. 1431-4 (nouveau) et par les décrets d'application prévus à l'article L. 1431-9 (nouveau). Mais il ne paraît ni utile ni souhaitable que la loi restreigne en ce domaine la liberté de négociation des parties intéressées au delà de ce qu'impose le respect de la compétence législative en matière de fixation des règles constitutives des catégories d'établissements publics.

• Article L. 1431-3 (nouveau) : organes dirigeants de l'EPCC

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 1431-3 (nouveau) dispose, sans prétendre à l'originalité, que les EPCC seront administrés par un conseil d'administration et son président et par un directeur.

Le second alinéa prévoit que les statuts de chaque EPCC pourront prévoir d'instituer, auprès de son directeur, un conseil consultatif d'orientation composé de personnalités qualifiées.

La création, purement facultative, de cette instance ne sera pas nécessaire dans tous les EPCC. Cependant, il a semblé qu'elle pourrait, dans le cas par exemple d'un musée, ou d'une structure de production et de diffusion culturelle, permettre au directeur de disposer d'un organe de concertation et de dialogue avec le -ou « les »- publics de l'établissement, avec des associations, d'autres services culturels ou des établissements d'enseignement, par exemple pour organiser des actions de diffusion culturelle (accueil du public scolaire ou étudiant, participation à des animations, à des manifestations culturelles, à des actions d'éducation artistique) ou pour développer des projets communs avec d'autres institutions culturelles.

• Article L. 1431-4 (nouveau) : conseil d'administration

* Le paragraphe I du texte proposé pour cet article définit les règles générales applicables à la composition du conseil d'administration des EPCC et à la désignation de ses membres.

- Le conseil sera composé, pour la majorité de ses membres, de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements et de l'Etat. Les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements seront désignés en leur sein par leurs conseils et organes délibérants : ce seront donc uniquement des élus, et la durée de leur mandat d'administrateur sera liée à celle de leur mandat électif.

Votre rapporteur a tenu à prévoir que le maire de la commune-siège de l'établissement public de coopération culturelle serait membre de droit du conseil d'administration de cet établissement. Même si la gestion d'un établissement culturel a été transférée à un établissement public territorial, cet établissement joue en effet un rôle majeur dans la vie et l'animation de la ville qui en est le siège et il a semblé à votre rapporteur qu'il fallait tenir compte de cette réalité.

Le texte proposé fixe un plafond à la représentation de l'État, qui ne pourra excéder le tiers des sièges réservés aux personnes publiques représentées au conseil d'administration. Ce plafond, respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, paraît raisonnable dans la mesure où il est peu vraisemblable qu'un EPCC associe l'État et une seule collectivité territoriale ou un seul établissement public.

Il pourra naturellement être réduit, aux termes de l'accord amiable prévu au troisième alinéa de l'article L. 1431-2 nouveau, en fonction du nombre de personnes publiques participant à l'EPCC.

- La deuxième catégorie de membres du conseil d'administration sera celle des personnalités qualifiées, qui seront désignées par les personnes publiques représentées dans ce conseil.

- La troisième catégorie sera celle des représentants élus du personnel.

- Enfin, votre commission a prévu que lorsque l'EPCC serait un établissement d'enseignement artistique, ses étudiants éliraient également des représentants au conseil d'administration.

Il reviendra aux statuts des établissements de fixer la durée du mandat des membres du conseil d'administration autres que les représentants des collectivités territoriales : il faudra naturellement que cette durée n'excède pas celle des mandats des élus siégeant au conseil.

Le dernier alinéa du I prévoit que le président d'administration sera élu en son sein. Il n'impose pas, en revanche, qu'il soit choisi parmi une catégorie de ses membres plutôt qu'une autre, étant entendu qu'il ne pourra être désigné contre l'avis unanime des représentants de l'État et des collectivités territoriales, qui disposeront d'une majorité au sein du conseil.

Le texte proposé ne précise pas les pouvoirs du président, non plus que l'article L. 1431-5 nouveau ne précise l'étendue des compétences du directeur.

Cette omission est volontaire. Il paraîtrait en effet souhaitable à votre rapporteur que les décrets d'application du présent texte puissent, comme le décret n° 2001-184 du 23 février 2001 relatif aux régies chargées de l'exploitation d'un service public, répartir les fonctions exécutives entre président du conseil d'administration et directeur en fonction de la nature -administrative ou industrielle et commerciale- de l'établissement.

Le directeur des régies personnalisées chargées de l'exploitation d'un SPIC dispose en effet, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration, de larges compétences pour assurer le fonctionnement de la régie : il prend les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du conseil d'administration, dirige les services, recrute et licencie le personnel, prescrit l'exécution des recettes et dépenses de la régie...

Dans les régies chargées de l'exploitation d'un SPA, c'est en revanche le président du conseil d'administration qui exécute les décisions du conseil, nomme les personnels, est l'ordonnateur de la régie.

Une fois n'est pas coutume, la logique administrative rejoindrait ainsi les exigences de la spécificité culturelle, et les directeurs des EPCC de production et de diffusion pourraient bénéficier de l'autonomie de gestion indispensable à leur activité créatrice et à la conduite de leur projet.

* Le paragraphe II du texte proposé par l'article L. 1431-4 nouveau définit les compétences du conseil d'administration de l'EPCC.

Le premier alinéa de ce paragraphe, inspiré des dispositions applicables aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (article L. 711-7 du code de l'éducation), dispose que le conseil sera compétent pour approuver les statuts de l'établissement, par une délibération statutaire prise à une majorité qualifiée, ces statuts devant par ailleurs respecter le cadre fixé par les dispositions législatives et réglementaires applicables à l'EPCC.

Cette procédure a en effet paru à votre commission propre à affirmer l'autonomie de l'EPCC et à mieux associer à l'entreprise commune toutes les composantes de son conseil d'administration.

Elle lui a donc paru préférable à la solution consistant à prévoir que les statuts soient annexés à la décision de création de l'établissement public, même si cette procédure, non plus d'ailleurs que celle proposée, n'interdit pas que les parties intéressées s'entendent avant la création de l'établissement sur les modalités futures de son fonctionnement.

Les deux derniers alinéas du paragraphe II définissent, en des termes assez « classiques », les compétences du conseil d'administration.

• Article L. 1431-5 (nouveau) : directeur de l'EPCC

Pour les raisons évoquées dans le commentaire du texte proposé pour l'article L. 1431-4 (nouveau), le texte proposé par cet article ne précise pas les pouvoirs du directeur.

Il précise en revanche les conditions de sa nomination.

- Le premier alinéa du texte proposé prévoit que le directeur sera nommé par le conseil d'administration (à la majorité des suffrages exprimés, puisqu'aucune règle spéciale de majorité n'est prévue), sur une liste de candidatures établie par les personnes publiques représentées au conseil.

Ce mode de nomination devrait garantir la qualité du candidat retenu tout en dissipant les craintes parfois exprimées à votre rapporteur par certains dirigeants d'entreprises culturelles, qui redoutent que l'institution des EPCC ne crée un lien de subordination préjudiciable à la liberté de création entre les dirigeants de l'établissement et l'une ou l'autre des personnes publiques qui auront participé à sa création.

A la lumière de son expérience personnelle, votre rapporteur estime que cette crainte est largement infondée. Dans les faits, la nomination des dirigeants des services publics culturels faisant l'objet d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités locales résulte déjà, le plus souvent, d'un accord entre le ministère de la culture et les collectivités concernées. Ne serait-ce d'ailleurs que parce que la nomination d'un candidat contre la volonté de l'un des partenaires ferait mal augurer de l'avenir tant du « partenariat » que du service public en cause.

Permettre que toutes les collectivités publiques intéressées puissent proposer des candidats, et assurer qu'aucune d'entre elle n'aura à elle seule le moyen d'imposer la nomination du directeur -ou son licenciement- devrait en tout cas être un moyen d' « institutionnaliser » ce consensus et de lui garantir la liberté d'action nécessaire.

- Le second alinéa a quant à lui pour objet de garantir que, par exemple, les fonctions de direction des musées ou des établissements d'enseignement qui seront érigés en EPCC soient respectivement assurées par des conservateurs et par des enseignants.

Les candidats proposés à la nomination du conseil d'administration devront donc pouvoir faire état des qualifications indispensables. Ces dispositions, reprises de la proposition de loi initiale, figuraient également dans les dispositions relatives aux établissements publics à vocation culturelle incluses dans le projet de loi sur les musées déposé en janvier 1993 par le gouvernement de Pierre Bérégovoy.

• Article L. 1431-6 (nouveau) : statut des personnels des EPCC

Cet article définit le statut des personnels des EPCC, avec le double souci de répondre aux exigences spécifiques de ces établissements et de rester dans la logique de notre droit, conciliation que facilitera notamment l'option possible, selon la nature du service géré par l'EPCC, entre la formule de l'établissement à caractère administratif et celle de l'établissement à caractère industriel et commercial.

* Le paragraphe I du texte proposé définit le statut des personnels des EPCC à caractère administratif , -institutions patrimoniales ou établissements d'enseignement- qui seront soumis, selon les dispositions du droit commun, aux dispositions applicables à la fonction publique territoriale. C'est d'ailleurs généralement déjà le cas, les services culturels en cause étant, au moins pour ceux qui seraient susceptibles de devenir des EPCC, gérés dans un cadre de droit public. Selon les chiffres cités par le rapport Chiffert, sur 1 074 musées classés ou contrôlés, 865 sont gérés directement par des collectivités territoriales, des syndicats mixtes ou des syndicats de commune.

Dans le domaine des établissements d'enseignement supérieur -ou qui devraient être considérés comme tels- la situation, toujours selon le rapport Chiffert, est plus contrastée. Et un certain nombre d'établissements, organisés sous forme associative, pourraient relever des dispositions transitoires prévues à l'article 2 de la proposition de loi.

En revanche, les conservatoires nationaux de région (CNR) et les écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique (ENMD), sont tous gérés en régie directe par des communes ou, beaucoup plus rarement, par des syndicats.

Cependant, votre commission est bien consciente du fait que les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale ne répondent pas à tous les besoins spécifiques des services publics culturels « administratifs ».

C'est particulièrement le cas des musées, dont la contribution à la connaissance du patrimoine, à l'éducation artistique, à l'égal accès à la culture, dépend de plus en plus de leur capacité à « aller vers le public » en développant des politiques de communication, d'animation culturelle, d'accueil du public, voire des activités commerciales (vente de reproductions, de catalogues, de « produits dérivés »). Ces politiques nécessitent le recrutement de personnels spécifiques et de qualité, lesquels ne seront sans doute guère susceptibles d'être attirés et encore moins retenus par les conditions d'emploi qui peuvent leur être offertes dans le cadre de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984.

Le même problème s'était posé lorsque le ministère de l'éducation nationale et de la recherche avait souhaité, en 1998, favoriser le développement, dans les universités et les établissements de recherche, de services de valorisation de la recherche spécialisés dans la gestion d'activités industrielles et commerciales. Afin de permettre le recrutement de personnels disposant des compétences nécessaires, la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a permis à ces établissements publics de recruter des personnels contractuels sur des contrats à durée indéterminée.

Votre commission vous propose donc d'ouvrir la même faculté aux EPCC à caractère administratif.

* Le paragraphe II du texte proposé prévoit, conformément au droit commun, que les personnels des EPCC à caractère industriel et commercial , c'est-à-dire notamment les entreprises de spectacle vivant, seront soumis au code du travail, à l'exclusion, comme il est de règle, du directeur et de l'agent comptable. Ces établissements n'auront donc aucune difficulté pour recruter les personnels techniques spécialisés dont ils ont besoin, ni pour offrir aux artistes des conditions de rémunération décentes.

* Enfin, le paragraphe III permet aux EPCC de bénéficier du détachement ou de la mise à disposition de fonctionnaires d'Etat. Les EPCC étant des établissements culturels locaux, un texte est en effet nécessaire pour leur donner cette possibilité. Ils pourront en revanche bénéficier de la mise à disposition ou du détachement de fonctionnaires territoriaux en application de la loi du 26 janvier 1984.

• Article L. 1431-7 (nouveau) : contrôle de légalité et contrôle financier des EPCC

Cet article définit les modalités du contrôle de légalité et du contrôle financier applicables aux EPCC, en s'inspirant de celles applicables aux syndicats mixtes. Cette référence a paru à votre rapporteur la plus appropriée, les syndicats mixtes étant des établissements publics pouvant associer une grande variété de collectivités et de personnes publiques.

• Article L. 1431-8 (nouveau) : ressources des EPCC

Cet article nouveau définit les catégories de ressources dont pourront bénéficier les EPCC, dont l'énumération fait partie des règles constitutives des catégories d'établissements publics qui doivent figurer dans la loi.

Ces ressources pourront comprendre, à côté de subventions publiques et de concours privés, notamment dans le cadre du mécénat, toutes celles que l'établissement retirera de son activité et de l'exploitation de son patrimoine.

• Article L. 1431-9 (nouveau) : décrets d'application

Cet article prévoit que les conditions d'application du dispositif législatif relatif aux EPCC résulteront de décrets en Conseil d'État. Il paraît en effet indispensable, comme cela a été fait pour les régies personnalisées et pour les mêmes raisons- la grande variété des « entreprises culturelles » qui pourront adopter le statut d'EPCC -que le pouvoir réglementaire soit habilité à définir par décret en Conseil d'État le cadre de l'organisation administrative et financière des EPCC.

Article 2
(article L.  1412-3 (nouveau) du code général
des collectivités territoriales)

Constitution d'établissements publics de coopération culturelle par les collectivités territoriales ou leurs groupements

Cet article, qui tend à insérer un article L. 1412-3 nouveau dans le code général des collectivités territoriales, a pour objet d'étendre aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui le souhaiteraient la possibilité de constituer des établissements publics de coopération culturelle pour la gestion de services publics culturels relevant de leur compétence.

S'insérant à la suite des articles issus de la loi intercommunalité du 12 juillet 1999 relatifs aux régies non personnalisées de SPIC et aux régies personnalisées de SPA, il permettra de compléter, dans le domaine culturel, la « gamme » des outils de gestion dont peuvent disposer les collectivités territoriales.

Article 3

Dispositions transitoires applicables aux personnels
des EPCC à caractère administratif

Cet article prévoit l'hypothèse du transfert à un EPCC à caractère administratif de la gestion d'un service public culturel auparavant assuré par une personne morale de droit privé, association ou société (il s'agit généralement, dans ce dernier cas, d'une SARL).

C'est dans cette situation, en effet, que peuvent se poser des problèmes sérieux en termes de statut des personnels.

Comme on l'a déjà indiqué, elle ne devrait se présenter que dans un nombre assez restreint de cas, essentiellement ceux de certains établissements d'enseignement supérieur artistique actuellement organisés sous forme d'association et dont l'importance justifierait qu'ils soient transformés en EPCC : on peut penser à cet égard aux centres de formation des enseignants de la danse et de la musique (CEFEDEM), à certains établissements d'enseignement de la danse (centre national de danse contemporaine d'Angers, école Roland Petit à Marseille) à l'enseignement des arts du cirque, à certaines écoles municipales d'art plastique qui assurent, en fait, des enseignements supérieurs.

Ce problème a déjà été abordé, à propos du transfert à une personne publique d'une mission de service public précédemment assurée par une association, par la loi du 12 juillet 1999. Malheureusement, la solution prévue par l'article 63 de cette loi n'est pas satisfaisante. En effet, si les personnels concernés peuvent continuer à bénéficier des stipulations de leurs contrats antérieurs, sont néanmoins applicables à ces contrats les conditions de durée prévues par l'article 3 de la loi relative à la fonction publique territoriale. Ce qui signifie que leur contrat de travail devient un contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans, et qui ne peut être renouvelé que par reconduction expresse.

Votre commission estime pour sa part qu'il est indispensable de pouvoir garantir aux salariés bénéficiant de CDI dans les organismes privés transformés en EPCC le maintien de leurs conditions d'emploi. Ne serait-ce d'ailleurs que parce que l'on risquerait, sinon, d'assister à une hémorragie des personnels qui auront assuré, souvent dans des conditions très difficiles, la réussite de ces organismes.

Elle souligne, par ailleurs, que cette mesure n'aura qu'une portée limitée. D'une part, elle est de nature uniquement transitoire -elle ne s'appliquera pas, en effet, aux personnels qui seront recrutés après la création de l'EPCC- et, d'autre part, elle ne trouvera à s'appliquer que pour un nombre restreint d'organismes.

*

* *

Au bénéfice de ces observations, votre commission demande au Sénat d'adopter la présente proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, et qui figure ci-après .

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mardi 6 juin sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, président, la commission a examiné, sur le rapport de M. Ivan Renar , la proposition de loi n° 288 (1998-1999) portant création d'établissements publics à caractère culturel , présentée par M. Ivan Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Soulignant qu'il avait entendu avec beaucoup d'intérêt les propositions du rapporteur, et convenant que l'établissement public était préférable à l'association pour l'organisation de services publics culturels, M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est inquiété des conditions dans lesquelles pourrait se réaliser l'accord des personnes publiques partenaires, que ce soit sur les règles d'organisation de l'établissement -notant que cet accord devrait intervenir avant sa création- ou sur la nomination du directeur.

Mme Hélène Luc s'est félicitée que la proposition de loi ait pu être inscrite à l'ordre du jour du Sénat. Soulignant que la création d'établissements publics culturels était très attendue par de nombreux responsables, elle a espéré que le dispositif proposé puisse aussi être utilisé pour améliorer le fonctionnement des centres d'activités culturelles de beaucoup de villes qui ne disposent pas actuellement de statut adapté à leurs besoins et se heurtent à de nombreux problèmes, notamment en terme de statut et de carrière de leurs personnels.

M. Ambroise Dupont a demandé pour quels services culturels la formule de l'établissement public de coopération culturelle pourrait être utilisée et s'il constituerait un cadre susceptible de s'adapter aux besoins spécifiques des différents activités culturelles et des différentes collectivités territoriales.

M. Jean Bernadaux a évoqué les problèmes de gestion de fait auxquels s'exposaient les élus dans leurs rapports avec des associations et il a souhaité être assuré que le recours à l'EPCC pourrait prévenir de tels risques.

M. Adrien Gouteyron , président , a demandé si les EPCC à caractère administratif pourraient bénéficier du concours de fonctionnaires détachés.

Répondant aux intervenants, M. Ivan Renar , rapporteur , a notamment apporté les précisions suivantes :

- un des objectifs de la création des EPCC est d'offrir une alternative au statut associatif et aux risques juridiques qu'il peut comporter, notamment la gestion de fait. Mais, plus généralement, l'EPCC a pour vocation d'offrir un mode d'organisation mieux adapté à la gestion des services publics culturels que ceux auxquels il est actuellement possible de recourir ;

- les EPCC devront avoir un objet culturel ou artistique, et le texte proposé offre un choix, selon la nature du service qu'ils géreront, entre des établissements à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial. L'EPCC pourra notamment être utilisé pour la gestion d'« entreprises culturelles » qui font déjà l'objet d'un « partenariat de fait » entre l'Etat et les collectivités territoriales ou leurs groupements -tels de grands musées, des établissements dispensant un enseignement supérieur artistique, les conservatoires nationaux de région, les scènes nationales ou les centres dramatiques nationaux- et de mieux organiser ce partenariat dans lequel, actuellement, l'Etat a souvent tendance à imposer ses choix. Mais il pourra être également utilisé par les collectivités territoriales si elles le souhaitent ;

- la proposition de loi ne permettra certainement pas de résoudre tous les problèmes qui se posent dans le domaine de l'action culturelle, notamment en matière de statut des personnels, mais elle répond à une demande exprimée par de nombreux élus et responsables d'institutions culturelles ;

- il faudra bien entendu que les personnes publiques qui décideront de constituer un EPCC se mettent d'accord avant sa création sur ses règles de fonctionnement et la composition de son conseil d'administration.

Quant à la procédure proposée pour la nomination des directeurs d'établissements, elle doit permettre d'ouvrir un débat. Actuellement, les directeurs des centres dramatiques nationaux sont nommés par le ministre. Cette procédure remonte à l'époque de la « première décentralisation culturelle » réalisée par André Malraux, qui a permis une véritable « dissémination » artistique sur l'ensemble du territoire. Mais ces structures étaient alors entièrement prises en charge par l'Etat. Aujourd'hui, les villes et d'autres collectivités territoriales contribuent largement à leur financement. Il semble donc logique que la nomination de leur directeur puisse se faire en concertation entre l'Etat et ces collectivités. C'est d'ailleurs ce qui se passe déjà actuellement dans beaucoup de cas, et cela ne peut que renforcer la liberté d'action et l'autonomie des directeurs ;

- Les EPCC pourront bénéficier du détachement et de la mise à disposition de fonctionnaires de la fonction publique territoriale et de fonctionnaires de l'Etat.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté , à l'unanimité des commissaires présents, la proposition de loi dans le texte proposé par son rapporteur .

*

* *

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi relative à la création
d'établissements publics de coopération culturelle

Article premier

Le livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un titre III ainsi rédigé :

« TITRE III

« ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION CULTURELLE

« CHAPITRE UNIQUE

« Art. L. 1431-1 .- Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l'Etat un établissement public de coopération culturelle chargé de la gestion d'un service public culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause et contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la culture. Sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même.

« Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, les établissements publics de coopération culturelle sont des établissements publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial, selon l'objet de leur activité et les nécessités de leur gestion.

« Art. L. 1431-2. - La création d'un établissement public de coopération culturelle ne peut intervenir qu'à la demande de l'ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés, exprimée par des délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes délibérants.

« Elle peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans la ou les régions concernées.

« La composition du conseil d'administration et la répartition des sièges sont fixées par accord amiable de l'ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés et de l'Etat ».

« Art. L. 1431-3 .- L'établissement public de coopération culturelle est administré par un conseil d'administration et son président ainsi qu'un directeur.

« Les statuts de l'établissement peuvent prévoir d'instituer, auprès du directeur, un conseil consultatif d'orientation composé de personnalités qualifiées.

« Art. L. 1431-4 .- I. Le conseil d'administration de l'établissement public de coopération culturelle est composé :

« 1° Pour la majorité de ses membres, de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, désignés en leur sein par leurs conseils ou leurs organes délibérants, et de représentants de l'Etat.

« Le maire de la commune siège de l'établissement est membre de droit du conseil d'administration.

« Le nombre des représentants de l'Etat ne peut être supérieur à la moitié du nombre des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements.

« 2° De personnalités qualifiées désignées par les collectivités territoriales, leurs groupements et l'Etat ;

« 3° De représentants élus du personnel.

« Le conseil d'administration des établissements publics de coopération culturelle dont l'objet est de dispenser des enseignements ou des formations professionnelles artistiques comprend en outre des représentants élus des étudiants.

« Le président du conseil d'administration est élu en son sein.

« II. Le conseil d'administration détermine, par délibération statutaire prise à la majorité absolue de ses membres, les statuts de l'établissement, conformément aux dispositions du présent chapitre et des décrets pris pour son application.

« Il détermine la politique de l'établissement, approuve son budget et en contrôle l'exécution.

« Il approuve les créations, modifications et suppressions d'emplois et fixe les caractéristiques des emplois à pourvoir ».

« Art. L. 1431-5.- Le directeur de l'établissement public de coopération culturelle est nommé par le conseil d'administration parmi une liste de candidats établie d'un commun accord par les personnes publiques représentées au sein de ce conseil.

« Les décrets prévus à l'article L. 1431-9 déterminent les catégories d'établissement public de coopération culturelle dont le directeur doit relever d'un statut ou être titulaire d'un diplôme figurant sur une liste établie par ces décrets ».

« Art. L. 1431-6 .- I. Les personnels des établissements publics de coopération culturelle à caractère administratif sont soumis aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

« Toutefois, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l'article 3 de la même loi, les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois permanents peuvent être engagés par des contrats à durée indéterminée.

« II. - Les personnels des établissements publics de coopération culturelle à caractère industriel et commercial, à l'exclusion du directeur et de l'agent comptable, sont soumis aux dispositions du code du travail.

« III. - Les fonctionnaires de l'Etat peuvent être détachés ou mis à disposition auprès d'établissements publics de coopération culturelle.

« Art. L.1431-7 .- Sous réserve des dispositions des décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article L.1431-9, sont applicables à l'établissement public de coopération culturelle :

« - les dispositions du titre III du livre I de la troisième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des autorités départementales ;

« - les dispositions des chapitres II et VII du titre unique du livre VI de la première partie relatives au contrôle budgétaire et aux comptables publics ».

« Art. L. 1431-8 .- Les ressources de l'établissement public de coopération culturelle peuvent comprendre :

« 1. Les subventions et autres concours financiers de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et de toute personne publique ;

« 2. Les revenus de biens meubles ou immeubles ;

« 3. Les produits de son activité commerciale ;

« 4. La rémunération des services rendus ;

« 5. Les produits de l'organisation de manifestations culturelles ;

« 6. Les produits des aliénations ou immobilisations ;

« 7. Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ;

« 8. Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur.

« Art. L. 1431-9 .- Des décrets en Conseil d'Etat déterminent les conditions d'application du présent chapitre.

Article 2

Il est inséré, après l'article L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, un article L. 1412-3 ainsi rédigé :

« Art. L.1412-3.- Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes peuvent individualiser la gestion d'un service public culturel relevant de leur compétence par la création d'un établissement public de coopération culturelle soumis aux dispositions du chapitre unique du titre III du présent livre. »

Article 3

Les personnels employés par une personne morale de droit privé créée avant la date de promulgation de la présente loi dont la dissolution résulte du transfert intégral de son objet et de ses moyens à un établissement public de coopération culturelle à caractère administratif et qui sont recrutés par cet établissement, peuvent continuer à bénéficier des stipulations de leur contrat de travail antérieur lorsqu'elles ne dérogent pas aux dispositions légales et réglementaires régissant les agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Toutefois, ne sont pas applicables à ces contrats les conditions de durée résultant du troisième alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

Par dérogation à l'article L. 122-9 du code du travail, les personnes recrutées dans les conditions fixées à l'alinéa précédent ne perçoivent pas d'indemnités au titre du licenciement lié à la dissolution de la personne morale de droit privé.

TABLEAU COMPARATIF

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Texte de la proposition de loi ___	Conclusions de la Commission ___
Proposition de loi portant création d'établissements publics à caractère culturel	Proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle
Article premier	Article premier Le livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un titre III ainsi rédigé : « TITRE III « ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION CULTURELLE « CHAPITRE UNIQUE
Il est créé une catégorie de personne morale de droit public, dotée de l'autonomie administrative et financière et dénommée « établissement public à caractère culturel ». Ces établissements relèvent, selon l'autorité qui a l'initiative de leur création, de la tutelle de l'Etat ou d'une ou plusieurs collectivités locales. Ils ont pour mission de gérer toute activité à caractère culturel, d'oeuvrer à l'initiation, l'animation, le renforcement et le développement du tissu culturel national et local.	« Art. L. 1431-1 .- Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l'Etat un établissement public de coopération culturelle chargé de la gestion d'un service public culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause et contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la culture. Sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même. « Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, les établissements publics de coopération culturelle sont des établissements publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial, selon l'objet de leur activité et les nécessités de leur gestion.
Article 2 Les établissements publics à caractère culturel sont créés par arrêté interministériel ou le cas échéant par l'assemblée délibérante de la collectivité créatrice.	« Art. L. 1431-2 .- La création d'un établissement public de coopération culturelle ne peut intervenir qu'à la demande de l'ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés, exprimée par des délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes délibérants.
Article 3 Les établissements publics à caractère culturel sont dotés d'un domaine public. Ils peuvent exercer dans les conditions prévues à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme un droit à préemption.	« Elle peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans la ou les régions concernées. « La composition du conseil d'administration et la répartition des sièges sont fixées par accord amiable de l'ensemble des collectivités territoriales ou des groupements intéressés et de l'Etat ».
Article 4 Les établissements publics à caractère culturel sont administrés par un conseil d'administration. Celui-ci comprend quatre catégories de membres : - des représentants de l' Etat ; - des représentants de la ou des collectivités territoriales ; - des personnalités qualifiées ; - des représentants des personnels de l'établissement. Lorsque l'établissement public culturel n'est pas communal, le maire de la commune sur le territoire de laquelle l'établissement est situé ou son représentant désigné par le conseil municipal est membre de droit du conseil d'administration. La ou les collectivités territoriales de rattachement désignent pour cinq ans en leur sein, par un scrutin à la représentation proportionnelle au plus fort reste, des représentants qui formeront le conseil d'administration de l'établissement public culturel. Le nombre d'administrateurs qui ne peut être inférieur à cinq ni supérieur à vingt-cinq est fixé par arrêté ministériel ou le cas échéant par délibération de l'assemblée de la collectivité territoriale créant l'établissement ou par délibération concordante des collectivités créatrices. Article 5	« Art. L. 1431-3.- L'établissement public de coopération culturelle est administré par un conseil d'administration et son président ainsi qu'un directeur. « Les statuts de l'établissement peuvent prévoir d'instituer, auprès du directeur, un conseil consultatif d'orientation composé de personnalités qualifiées. « Art. L. 1431-4 .- I. Le conseil d'administration de l'établissement public de coopération culturelle est composé : « 1° Pour la majorité de ses membres, de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, désignés en leur sein par leurs conseils ou leurs organes délibérants, et de représentants de l'Etat. « Le maire de la commune siège de l'établissement est membre de droit du conseil d'administration. « Le nombre des représentants de l'Etat ne peut être supérieur à la moitié du nombre des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements. « 2° De personnalités qualifiées désignées par les collectivités territoriales, leurs groupements et l'Etat ; « 3° De représentants élus du personnel. « Le conseil d'administration des établissements publics de coopération culturelle dont l'objet est de dispenser des enseignements ou des formations professionnelles artistiques comprend en outre des représentants élus des étudiants.
La présidence du conseil d'administration des établissements publics culturels est assurée par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale dont dépend l'établissement. Sur proposition de l'autorité exécutive de la collectivité territoriale dont dépend l'établissement, la présidence est dévolue à un représentant élu, désigné en son sein par l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale concernée. Lorsque l'établissement relève de la tutelle de plusieurs collectivités territoriales, le président du conseil d'administration est élu par le conseil parmi les membres représentant les collectivités territoriales. Lorsque l'établissement public à caractère culturel est de l'initiative de l'Etat, ses statuts peuvent prévoir que la présidence de l'établissement sera confiée à un représentant de la collectivité territoriale à laquelle est rattachée ledit établissement.	« Le président du conseil d'administration est élu en son sein. « II. Le conseil d'administration détermine, par délibération statutaire prise à la majorité absolue de ses membres, les statuts de l'établissement, conformément aux dispositions du présent chapitre et des décrets pris pour son application. « Il détermine la politique de l'établissement, approuve son budget et en contrôle l'exécution. « Il approuve les créations, modifications et suppressions d'emplois et fixe les caractéristiques des emplois à pourvoir ». « Art. L. 1431-5.- Le directeur de l'établissement public de coopération culturelle est nommé par le conseil d'administration parmi une liste de candidats établie d'un commun accord par les personnes publiques représentées au sein de ce conseil.
Article 6 Le conseil d'administration se réunit au moins deux fois par an. Il fixe le programme général des activités de l'établissement, approuve le budget de l'établissement et en contrôle l'exécution.	« Les décrets prévus à l'article L. 1431-9 déterminent les catégories d'établissement public de coopération culturelle dont le directeur doit relever d'un statut ou être titulaire d'un diplôme figurant sur une liste établie par ces décrets ».
Il approuve les créations, modifications et suppressions de postes, et fixe les caractéristiques des postes à pourvoir. Les actes affectant le patrimoine immobilier de l'établissement sont soumis à l'approbation préalable du conseil d'administration.
Article 7 Le comité culturel de l'établissement est composé de personnalités qualifiées représentant les différents secteurs d'activité culturelle existant sur le territoire de la ou des collectivités territoriales de rattachement.	Cf. art. L. 1431-3. 2° alinéa
La délibération de l'assemblée créant l'établissement fixe le nombre des membres du comité culturel, qui ne peut être inférieur à six ni supérieur à vingt-quatre.
Elle précise les secteurs d'activités culturelles qui doivent être représentés au sein du comité.
Lorsque l'établissement relève de la tutelle de plusieurs collectivités territoriales, les décisions relevant du précédent alinéa sont prises par délibérations concordantes des collectivités dont il relève.
Le mandat des membres du comité culturel est de six ans. Leur nomination appartient pour un tiers au représentant de l'Etat dans le département, pour un tiers au président du conseil d'administration et pour un tiers à la ou aux assemblées de la ou des collectivités territoriales de rattachement.
Pour les établissements publics culturels rattachés à une région, la nomination des membres du comité culturel appartient pour un tiers au représentant de l'Etat dans la région, pour un tiers au comité économique et social de la région et pour un tiers au conseil régional de rattachement.
Les membres du comité culturel sont renouvelés tous les trois ans par moitié. Leur mandat est renouvelable une fois.
Article 8 Le comité culturel est consulté pour avis sur toutes les décisions soumises à la délibération du conseil d'administration telles que visées aux alinéas 2 et 3 de l'article 6 de la présente loi.
L'avis est réputé favorable en cas de silence du comité culturel à l'expiration d'un délai de trente jours.
Le comité peut en outre soumettre au directeur de l'établissement toute proposition relevant du domaine d'action de l'établissement.
Il peut être chargé par le président du conseil d'administration ou par le directeur de réaliser toute étude relative au champ culturel local.
Article 9 Le directeur de l'établissement public culturel est nommé pour cinq ans par le président du conseil d'administration après avis de ce conseil et avis consultatif du comité culturel. Un décret fixe la liste des catégories d'établissements publics culturels qui sont placés sous la responsabilité scientifique ou pédagogique d'une personne relevant d'un statut ou titulaire d'un diplôme figurant sur une liste fixée par décret.
Article 10 Le personnel des établissements publics à caractère culturel est soumis aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale lorsqu'ils doivent leur création à l'initiative d'une collectivité territoriale aux règles de la fonction publique d'Etat lorsque l'établissement public à caractère culturel relève de la tutelle de l'Etat.	« Art. L. 1431-6.- I. Les personnels des établissements publics de coopération culturelle à caractère administratif sont soumis aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. « Toutefois, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l'article 3 de la même loi, les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois permanents peuvent être engagés par des contrats à durée indéterminée.
Toutefois, dans le cadre des missions spécifiquement culturelles de ces établissements, le personnel auquel il est fait appel et dont l'emploi ne peut, du fait de son existence, relever d'une filière du statut de la fonction publique devra relever d'un contrat de droit privé et dépendre des dispositions liées à l'application de la convention collective en vigueur dans le secteur d'activité concerné.	« II. - Les personnels des établissements publics de coopération culturelle à caractère industriel et commercial, à l'exclusion du directeur et de l'agent comptable, sont soumis aux dispositions du code du travail. « III. - Les fonctionnaires de l'Etat peuvent être détachés ou mis à disposition auprès d'établissements publics de coopération culturelle.
Article 11	« Art. L.1431-7 .- Sous réserve des dispositions des décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article L.1431-9, sont applicables à l'établissement public de coopération culturelle : « - les dispositions du titre III du livre I de la troisième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des autorités départementales ; « - les dispositions des chapitres II et VII du titre unique du livre VI de la première partie relatives au contrôle budgétaire et aux comptables publics ».
Les recettes de l'établissement public culturel comprennent : 1° Les concours de l' Etat et des collectivités territoriales créatrices de l'établissement ; 2° Les subventions de toute collectivité publique ou de tout organisme privé souhaitant participer au développement culturel local ; 3° Les revenus des biens meubles ou immeubles ; 4° Les produits tirés de la vente ou de la location de biens ou services ; 5° Les produits tirés de l'exploitation directe ou indirecte de la cession de droits de propriété industrielle ; 6° Les produits de l'organisation de manifestations culturelles ou festives ; 7° Les produits des aliénations ou immobilisations ; 8° Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ; 9° Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur.	« Art. L. 1431-8. - Les ressources de l'établissement public de coopération culturelle peuvent comprendre : « 1. Les subventions et autres concours financiers de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et de toute personne publique ; « 2. Les revenus de biens meubles ou immeubles ; « 3. Les produits de son activité commerciale ; « 4. La rémunération des services rendus ; « 5. Les produits de l'organisation de manifestations culturelles ; « 6. Les produits des aliénations ou immobilisations ; « 7. Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ; « 8. Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur. « Art. L. 1431-9 .- Des décrets en Conseil d'Etat déterminent les conditions d'application du présent chapitre.
Article 12 L'établissement public culturel est soumis en matière de gestion financière et comptable aux règles de la comptabilité publique.
	Article 2 Il est inséré, après l'article L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, un article L. 1412-3 ainsi rédigé : « Art. 1412-3 .- Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes peuvent individualiser la gestion d'un service public culturel relevant de leur compétence par la création d'un établissement public de coopération culturelle soumis aux dispositions du chapitre unique du titre III du présent livre. »
	Article 3 Les personnels employés par une personne morale de droit privé créée avant la date de promulgation de la présente loi dont la dissolution résulte du transfert intégral de son objet et de ses moyens à un établissement public de coopération culturelle à caractère administratif et qui sont recrutés par cet établissement, peuvent continuer à bénéficier des stipulations de leur contrat de travail antérieur lorsqu'elles ne dérogent pas aux dispositions légales et réglementaires régissant les agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Toutefois, ne sont pas applicables à ces contrats les conditions de durée résultant du troisième alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale Par dérogation à l'article L. 122-9 du code du travail, les personnes recrutées dans les conditions fixées à l'alinéa précédent ne perçoivent pas d'indemnités au titre du licenciement lié à la dissolution de la personne morale de droit privé.
Article 13 Le sixième alinéa du II de l'article 125 0-A du code général des impôts est ainsi rédigé : « d) A 5% lorsque la durée des contrats est supérieure à huit ans. »

* ¹ En particulier, le rapport de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles sur « la rénovation des instruments juridiques des services publics culturels locaux », rédigé par Mme Anne Chiffert et MM. Robert Lecat et Philippe Reliquet, mais aussi, par exemple, le rapport de la commission nationale d'étude sur le développement des arts plastiques qui a mis en évidence l'organisation incertaine, hors les établissements parisiens, de l'enseignement supérieur des arts plastiques.

* ² René Rizzardo : « La décentralisation culturelle » - La Documentation française, 1990.

* ³ Rapport d'information présenté par M. Alfred Recours, doc. AN n° 2418 (11° législature).

* ⁴ Cf. arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 21 janvier 1999 (département des Pyrénées orientales) qui a jugé illégale la création par plusieurs départements d'une association destinée à participer à l'organisation de la gestion informatisée de leurs services d'archives.