N° 375
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 13 juin 2001 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l' allocation personnalisée d'autonomie ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 2936 , 2971 et T.A. 656
Commission mixte paritaire : 3090
Nouvelle lecture : 3082 , 3093 et T.A. 683
Sénat : Première lecture : 279 , 315 , 316 et T.A. 95 (2000-2001)
Commission mixte paritaire : 341 (2000-2001)
Nouvelle lecture : 367 (2000-2001)
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Personnes âgées. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL 6
EXAMEN DES ARTICLES 13
TITRE PREMIER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES ET RELATIVES À L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE 13
• Article premier (art. L. 232-1 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles) Allocation personnalisée d'autonomie 13
CHAPITRE II - Allocation personnalisée d'autonomie 13
Section 1 - Allocation personnalisée d'autonomie et qualité des services aux personnes âgées 13
• Art. L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles Fondement du droit au bénéfice de l'allocation personnalisée d'autonomie 13
• Art. L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles Conditions d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie 14
• Art. L. 232-2-1 du code de l'action sociale et des familles Modalités d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie 14
Sous-Section 1 - Prise en charge et allocation personnalisée d'autonomie à domicile 16
• Art. L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles Procédure de détermination du montant de l'allocation personnalisée d'autonomie servie à domicile 16
• Art. L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles Assiette et calcul du montant de la part de l'allocation personnalisée d'autonomie acquittée par le bénéficiaire 17
• Art. L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles Assimilation au domicile de l'hébergement familial à titre onéreux, chez un particulier et dans des hébergements collectifs de petite taille 18
• Art. L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles Modalités propres à garantir la qualité de l'aide servie à domicile 18
• Art. L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles Contrôle et sanctions 19
• Art. L. 232-7-1 du code de l'action sociale et des familles Evaluation de l'effectivité de l'allocation personnalisée d'autonomie 20
• Art. L. 232-7-2 du code de l'action sociale et des familles Suspension du versement de l'allocation personnalisée d'autonomie 20
Sous-section 2 - Allocation personnalisée d'autonomie en établissement 21
• Art. L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles Montants de l'allocation personnalisée d'autonomie servie en établissement et de la participation du bénéficiaire 21
Section 2 - Gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie 22
• Art. L. 232-12 du code de l'action sociale et des familles Autorité compétente pour l'attribution et le service de l'allocation personnalisée d'autonomie 22
• Art. L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles Conventions entre le département et ses partenaires 22
• Art. L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles Procédure d'instruction des demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, date d'ouverture des droits et conditions de liquidation et de révision 23
• Art. L. 232-15 du code de l'action sociale et des familles Personnes morales et physiques auxquelles peut être versée l'allocation personnalisée d'autonomie 23
• Art. L. 232-17 du code de l'action sociale et des familles Evaluation annuelle du dispositif 23
• Art. L. 232-18 du code de l'action sociale et des familles Procédure de règlement à l'amiable des litiges 24
• Art. 232-19 du code de l'action sociale et des familles Recours en récupération 24
Section 3 - Financement de l'allocation personnalisée d'autonomie 25
• Art. L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie 25
Section 4 - Dispositions communes 28
• Art. L. 232-22 à L. 232-28 du code de l'action sociale et des familles Dispositions communes 28
• Article premier bis (art. L. 3334-7-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) Répartition de la majoration de la dotation globale de fonctionnement des départements 29
• Article premier ter Majoration de la dotation globale de fonctionnement des départements 29
TITRE II - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 31
• Art. 2 A Formation des salariés d'aide à domicile 31
• Art. 2 Coordinations avec le code de l'action sociale et des familles 31
• Art. 4 (art. L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles) Conventionnement de certains établissements 32
• Art. 5 (art. L. 315-1 du code de l'action sociale et des familles) Autorités compétentes en matière de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes 33
• Art. 6 (art. L. 315-6 du code de l'action sociale et des familles) Evaluation de la dépendance des personnes âgées accueillies en établissement 34
• Art. 7 (art. L. 135-1 du code de la sécurité sociale) Gestion du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie par le fonds de solidarité vieillesse 34
• Art. 8 (art. L. 135-3 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale) Modification des règles d'affectation de la CSG 35
• Art. 9 (art. L. 162-24-1 et L. 174-8 du code de la sécurité sociale) Tarification des prestations de soins en établissements sociaux et médico-sociaux 35
• Art. 9 bis (art. 199 quindecies du code général des impôts) Majoration de la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement 36
• Art. 12 bis (nouveau) (art. L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales) Traitement dans le budget des départements des dépenses relatives à l'APA 36
• Art. 13 Rapport de bilan d'application de la loi 37
• Art. 14 bis Comité scientifique d'adaptation des outils d'évaluation de l'autonomie 38
• Art. 14 ter (art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale) Exonération de charges patronales pour l'emploi d'une aide à domicile liée à son employeur par un contrat à durée déterminée 38
• Art. 15 Transition entre l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation spécifique de dépendance 39
• Art. 15 bis Suppression de la récupération sur succession ou donation pour la prestation spécifique dépendance (PSD) 39
• Art. 15 ter (art. L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation) Attribution de l'aide personnalisée au logement pour le fait d'occuper une chambre dans un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes 40
TRAVAUX DE LA COMMISSION 41
MOTION présentée par M. Alain Vasselle, au nom de la commission des Affaires sociales TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE 43
TABLEAU COMPARATIF ERREUR ! SIGNET NON DÉFINI.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat, saisi de dix-neuf articles en première lecture du projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, avait adopté huit articles conformes et en avait modifié huit autres, dans une rédaction qui n'était en aucun cas incompatible avec la logique du texte. Il avait simplement cherché à adopter une rédaction plus lisible et à inscrire dans le projet de loi des précisions qui figuraient dans le texte de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la prestation spécifique dépendance (PSD) et qui lui semblaient utiles.
Le Sénat avait supprimé l'article 7, créant un comité scientifique chargé d'adapter les outils d'évaluation de la dépendance. Cette suppression ne signifiait pas non plus un désaccord sur le fond : il avait estimé que cette mission aurait été mieux prise en compte par le comité national de coordination gérontologique, que l'article 2 du projet de loi se proposait initialement de supprimer.
Le Sénat avait en outre adopté trois articles additionnels, les articles 9 bis, 14 ter et 15 ter qui ne paraissaient pas non plus contraires à l'esprit de ce projet de loi.
En revanche, la suppression des articles 7 et 8, et l'introduction parallèle de trois articles additionnels, les articles 1 bis , 1 ter et 2 A, résultait de l'opposition du Sénat aux modalités de financement retenues.
Cinq raisons majeures avaient en effet conduit le Sénat à retenir le principe d'un financement alternatif.
Premièrement, le projet de l'APA représente une grave menace pour les finances locales. Ce point a été largement développé lors des débats de première lecture.
Deuxièmement, le financement de l'APA fait peser une lourde menace sur la sécurité sociale. Le « fonds national de financement de la prestation autonomie » a pour objet de permettre d'y affecter deux recettes émanant de la sécurité sociale, la contribution versée au fonds par les régimes de base d'assurance vieillesse, dont la constitutionnalité apparaît incertaine, et la CSG, alors que l'Etat est le grand absent du financement de l'APA.
La CSG fait en réalité l'objet d'un double détournement.
Le premier détournement de la CSG est de financer une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale. Il est vrai que le Gouvernement a désormais la fâcheuse habitude de solliciter des concours de la sécurité sociale pour d'autres objectifs que le financement de celle-ci : le financement des trente-cinq heures en est l'illustration éclatante.
Le second détournement de la CSG est de financer un fonds de formation professionnelle, à travers la création, au sein du fonds de financement de l'APA, d'un autre fonds, « le fonds de modernisation de l'aide à domicile ».
L'objectif général, évidemment louable, est de former les salariés des associations d'aide à domicile et de contribuer ainsi à la professionnalisation de ce secteur.
Les actions de ce fonds sont déjà plus imprécises et n'ont pas davantage été précisées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Son financement pose de graves questions de principe : comment peut-on justifier qu'un fonds de formation soit financé par la CSG, dont l'objet est de financer de manière exclusive la sécurité sociale ?
Il convient de rappeler que le Gouvernement a refusé d'appliquer une disposition de l'article 16 de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la PSD prévoyant une formation pour les salariés de l'aide à domicile. En somme, l'Etat accepte de former les salariés des associations d'aide à domicile lorsqu'un tel financement est assuré par la sécurité sociale.
C'est pour cette raison que le Sénat avait choisi de « rétablir », en quelque sorte, cette disposition restée inappliquée, par l'adoption de l'article 2 A.
Troisièmement, le financement de l'APA n'est pas assuré.
Le coût total de la prestation « en vitesse de croisière » serait de 23 milliards de francs. Cette « vitesse de croisière » étant atteinte dès 2004, il manquerait ainsi 6,5 milliards de francs.
Le rapport que prévoit le Gouvernement à l'article 13 est prématuré -le bilan de la seule année 2002, qui risque fort d'être une année de montée en charge du dispositif, sera alors disponible- et incomplet , puisque ledit rapport restera sans lendemain. C'est pour cette raison que le Sénat avait procédé à une nouvelle rédaction de cet article, retenant notamment le principe d'une évaluation bisannuelle.
Quatrièmement, ce financement échappe à tout contrôle.
Même s'il est géré par le FSV, le « Fonds de financement de l'APA », ne constituera pas en tant que tel un « organisme concourant au financement des régimes de base » .
En conséquence, il échappera au contrôle du Parlement lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.
Le Fonds n'apparaîtra pas davantage en loi de finances.
Une fraction d'un des prélèvements obligatoires les plus importants disparaîtra purement et simplement du contrôle du Parlement. La fraction de la CSG affectée au fonds de financement n'apparaîtra plus dans les prévisions de recettes de la loi de financement : elle sera « nulle part » . Un tel recul des prérogatives du Parlement en matière de finances sociales, désormais unanimement reconnues, est particulièrement grave.
Cinquièmement, ce financement est contradictoire avec les autres priorités affichées par le Gouvernement.
Le détournement au profit du « fonds autonomie » d'une partie de la CSG affectée au FSV va à l'inverse de la « politique » définie le 21 mars 2000 par le Premier ministre pour l'alimentation du Fonds de réserve des retraites.
Les « excédents » du FSV sont, en effet, censés être la première source d'alimentation de ce Fonds.
Or, afin de financer les 35 heures, le Gouvernement a déjà supprimé l'affectation des droits sur les alcools au FSV (11,5 milliards de francs en 2001) et diminué une première fois le taux de CSG affectée au FSV (7,5 milliards de francs en 2001).
Les recettes du FSV -c'est-à-dire les moyens financiers de garantir l'avenir des retraites- sont ainsi amputées annuellement de plus de 24 milliards de francs (19 milliards de francs résultant de la loi de financement pour 2001, 5 milliards de francs au titre du financement de l'allocation personnalisée à l'autonomie).
En somme, le Gouvernement alimente un nouveau fonds par des recettes destinées à un fonds -le FSV- qui était censé les reverser à un autre : le Fonds de réserve des retraites.
Le rapport de contrôle que votre rapporteur a présenté à la commission des Affaires sociales le 19 avril dernier expliquait ainsi que les « 1.000 milliards » risquaient de ne pas être atteints, puisque, du fait de la politique du Gouvernement, les années 2000, 2001 et 2002 montraient que le tableau de marche était bien mal engagé.
Certes, le FSV est amené à dégager de toute façon des excédents du fait de la diminution du nombre des allocataires du minimum vieillesse. Mais ces excédents ne sont toutefois pas multipliables à l'infini. Lors de son audition en commission sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), Mme Elisabeth Guigou avait promis à votre rapporteur -qui les attend toujours- des explications détaillées sur la masse des excédents du FSV, censés atteindre 650 milliards de francs au lieu des 400 milliards de francs annoncés par le Premier ministre en mars 2000.
En conséquence, le Sénat avait supprimé le « fonds de financement de l'APA » et avait retenu le principe d'un financement alternatif, reposant sur une tout autre logique.
Les modalités de ce financement alternatif avaient été définies par la commission des Finances, saisie pour avis de ce projet de loi, et par son rapporteur, M. Michel Mercier, avec lequel votre rapporteur avait travaillé en étroite concertation.
Il s'agissait de créer une dotation spéciale au sein de la DGF des départements : l'Etat, et non la sécurité sociale, finançait ainsi la moitié des dépenses supplémentaires nées de l'APA. L'effort financier demandé aux départements aurait été ainsi mesuré et contrôlé. L'Etat aurait été soumis à une forme de « ticket modérateur », en raison de sa participation au financement.
Au total, 5 articles montraient un véritable « clivage » entre les deux assemblées et c'est du reste sur le dispositif financier que la commission mixte paritaire, réunie le 29 mai dernier, a échoué.
Mais, l'Assemblée nationale, lors de l'examen de ce texte en nouvelle lecture, ne s'est pas limitée à rétablir son dispositif financier de première lecture.
Alors que le Sénat avait souhaité apporter un certain nombre de précisions et de garanties figurant dans la loi du 24 janvier 1997, parfaitement compatibles avec le texte du Gouvernement, comme l'information des maires, la possibilité de la personne âgée de se faire assister de son médecin ou encore le contrôle régulier de l'effectivité de l'aide apportée, ces précisions et ces garanties ont été systématiquement supprimées par l'Assemblée nationale , qui a entendu revenir pour l'essentiel à son texte initial. Le rapport d'évaluation bisannuel du Gouvernement proposé à l'article 13 a été également supprimé, il ne restera qu'un seul rapport, disponible avant le 30 juin 2003.
Lorsque sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales entendait se rallier au texte du Sénat, le Gouvernement a pris, lui-même, l'initiative de demander à l'Assemblée nationale de n'en rien faire : un amendement de bonne rédaction législative, qui avait été adopté à l'article premier de ce texte, n'a pas été ainsi retenu.
Le destin de l'article 9 bis , adopté par le Sénat à l'initiative de notre excellent collègue Charles Descours, est particulièrement éclairant. Cet article additionnel visait à majorer la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement en portant son taux de 25 % à 50 %. Il s'agissait de contribuer à une meilleure égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement.
Le souhait de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale était de voir cet article adopté conforme. Un tel amendement avait été adopté par ladite commission en première lecture, puis retiré en séance publique à la demande du Gouvernement. Le rapporteur de l'Assemblée nationale soulignait ainsi dans son rapport de nouvelle lecture « l'importance de cet article adopté par le Sénat ». Une telle importance n'a pas résisté à un amendement de suppression déposé par le Gouvernement...
L'Assemblée nationale a en outre modifié son propre texte sur des points centraux pour l'écarter davantage encore des préoccupations exprimées par notre assemblée.
Elle est finalement revenue au mécanisme de « la commission d'instruction » , présidée par le président du conseil général ou son représentant, et qui doit « proposer » au même président du conseil général les décisions qu'il doit prendre. Le texte se contente de prévoir que les modalités de fonctionnement de cette commission, « qui réunit notamment les représentants du département et des organismes de sécurité sociale » sont précisées par décret.
Est-ce que ce dispositif, ou plutôt, selon les termes de la ministre, cette « esquisse » qualifiée encore « d'organe collégial léger » ou de « commission souple », est conforme au principe de libre administration des collectivités locales ?
Nul ne le sait.
En ce qui concerne le financement, l'Assemblée nationale s'est livrée en séance publique -et en nouvelle lecture !- à un véritable travail de commission. Elle a en effet adopté un sous-amendement du Gouvernement, rectifié par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant les règles de répartition du concours du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie » . Tout a été fait pour que le Parlement soit tenu à l'écart des simulations réalisées par la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL).
Ces règles de répartition relèvent assurément de « l'usine à gaz ».
Qu'on en juge !
Dans un premier temps, le montant du concours du fonds est réparti annuellement entre les départements, en fonction de la part des dépenses réalisées par chaque département au titre de l'APA dans le montant total des dépenses au titre de l'APA constaté l'année précédente pour l'ensemble des départements (premier critère). Il est modulé en fonction du potentiel fiscal (deuxième critère) et du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion de chaque département (troisième critère).
Les deux premières années de fonctionnement du fonds (2002 et 2003), le critère du nombre de personnes âgées de soixante-quinze ans remplace le critère, non disponible par définition, des dépenses d'APA.
Ces dispositions reprennent ce qui avait été annoncé en première lecture, mais elles ont été complétées par de curieuses précisions.
Le montant des concours du fonds ne peut excéder par département la moitié des dépenses d'APA dudit département. Mais un autre mécanisme prévoit également que le concours est majoré pour les départements dont la dépense moyenne d'APA par personne âgée de plus de soixante-quinze ans dépasserait de plus de 30 % la moyenne nationale. Cette majoration, égale à 80 % de la gestion des dépenses excédant le seuil de 30 %, est prise en charge par le fonds et minore à due concurrence les montants à répartir par ce fonds aux autres départements.
Nul ne sait si ces deux mécanismes sont cumulatifs.
Par ailleurs, les dépenses relatives à l'APA de chaque département ne peuvent excéder un montant moyen par bénéficiaire égal à 80 % du montant au 1 er janvier 2001 du montant de la majoration pour tierce personne, soit 4.705 francs par mois. Les dépenses effectuées au-delà de ce seuil sont prises en charge en totalité par le fonds et minorent à due concurrence les montants à répartir.
Le fonds ne pourra pas dépenser au-delà des recettes disponibles. Il sera ainsi soumis en permanence à des arbitrages entre la compensation partielle qu'il doit aux départements au titre des « trois critères » et les mécanismes de péréquation mis en place pour tenter de soulager au maximum la charge des départements les plus « touchés ».
De tels mécanismes reposent sur une pérennité chancelante, puisqu'ils devront être réévalués avant la fin de l'année 2003, en fonction du bilan prévu à l'article 13 du projet de loi.
Le Gouvernement s'est engagé en outre à « apporter, sur les quelques points qui pourraient rester en suspens, une information définitive avant le terme du processus législatif » 1 ( * ) qui se traduisent par la création d'un « groupe de suivi » de la tarification, la prochaine installation d'un « groupe de réflexion sur le devenir des petites structures d'hébergement » et d'une réflexion sur la « mise à plat » des aides aux logements pour les personnes hébergées en institutions ; par ailleurs, le Gouvernement demande que lui soient laissées « encore quelques semaines pour formaliser l'esquisse » du dispositif qu'il propose pour l'examen des demandes d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Se trouve ainsi illustrée la démarche du Gouvernement tendant à proposer dans l'urgence au Parlement un texte non abouti et non financé.
Le Gouvernement déplore que « le petit jeu de la navette parlementaire (le contraigne) à une gymnastique complexe dont (il) espère (que) le projet de loi sortira indemne ».
Cette conception du dialogue entre les Assemblées, passablement éloignée des termes et de l'esprit de l'article 45 de la Constitution, confirme le souci du Gouvernement de n'autoriser à l'Assemblée nationale que des remords sur son propre texte, au demeurant fort insuffisants pour en corriger les ambiguïtés et les imperfections et, en tout état de cause, incapables de lui donner une base financière viable.
Votre commission vous propose en conséquence d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi tel que rétabli par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 1 JO Débats Assemblée nationale, séance du 7 juin 2001, p. 3981-3982.