Projet de loi relatif à la Corse

Rapports législatifs

Rapport n° 49 (2001-2002), déposé le

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX DROITS DE SUCCESSION

Article 45
(art. 641 bis, 750 bis A, 885 H, 1135, 1135 bis, 1728 A et 1840 G undecies
du code général des impôts)
Normalisation progressive du régime fiscal des successions en Corse

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE DROIT JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2001

Contrairement aux idées reçues, la Corse ne bénéficie pas d'une exonération de droits de succession .

Le régime fiscal des successions en Corse est déterminé par les dispositions de l'arrêté du 21 prairial an IX concernant l'Enregistrement, plus connu sous le nom d' « arrêté Miot », dont l'article 3 dispose que « ces droit seront exigibles dès que le Receveur de l'Enregistrement au Bureau de la situation des biens aura la connaissance du décès de l'ex-propriétaire, il en suivra le recouvrement sur les héritiers qui seront tenus en acquittant ces droits d'ajouter la déclaration des immeubles fictifs ainsi que celle du mobilier ».

Des droits de succession sont d'ailleurs perçus chaque année en Corse. Le produit perçu s'établissait à 44 millions de francs en 1998, 31 millions de francs en 1999 et à 48 millions de francs en 2000 (soit 0,13 % du produit total perçu en France en 2000, qui s'élevait à 35 milliards de francs).

Sont en revanche applicables en Corse deux mesures qui dérogent au droit commun :

- l'absence de déclaration des successions n'est pas sanctionnée , l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX prévoyant que « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ». L'absence de sanction aboutit à un très faible taux de déclaration des successions en Corse (environ 25 %, contre près de 100 % dans le reste de la France) :

-
Départements

1998 - Successions
(source DGI)

1997 - Décès
(source INSEE)

DÉCLARATIONS PRINCIPALES

AUTRES DÉCLARATIONS

Nombre de décès

% de décès entraînant le

Imposables

Non imposables

Imposables

Non imposables

total

dépôt d'une déclaration de succession

ARDECHE

788

1 269

320

675

3 052

3 044

100,26 %

CANTAL

483

652

285

473

1 893

1 902

99,53 %

CORREZE

813

965

206

764

2 748

3 089

88,96 %

CREUSE

581

883

92

528

2 084

2 050

101,66 %

LOZERE

265

460

61

109

895

916

97,71 %

CORSE DU SUD

59

96

40

111

306

1 226

24,96 %

HAUTE CORSE

80

100

15

132

327

1 435

22,79 %

Total Corse

139

196

55

243

633

2 661

23,79 %

Total France (y compris la Corse)

137 705

205 616

68 042

122 697

534 060

539 390

99,01 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'absence de déclaration des successions a pour effet d' exonérer de fait de droits de succession non seulement les biens immobiliers mais également l'ensemble du patrimoine non immobilier tel que « le patrimoine mobilier, notamment les comptes en banque, les portefeuilles détenus auprès d'établissements bancaires ou financiers ou de succursales situées en Corse, ainsi que d'autres éléments du patrimoine économique non négligeables : parts de sociétés, fonds de commerce, etc. » 217 ( * ) ;

L'absence de déclaration des successions contribue aussi à entretenir en Corse un taux de partage des successions inférieur au reste de la France . En matière immobilière, les travaux de la commission « Badinter », menés dans les années 80 et jamais actualisés depuis, ont établi que le régime de l'indivision concernait en Corse 14,8 % des propriétés bâties et 39 % des propriétés non bâties. En France continentale, ces pourcentages s'établissent respectivement à 13,1 % et 16 % dans le Cantal et à 12,6 % et 18,8 % en Lozère.

L'ensemble de ces facteurs permet au patrimoine immobilier corse de se caractériser très largement par l'absence de titre de propriété ;

- l'évaluation des biens immobiliers en Corse n'a pas de base légale , depuis que l'arrêt de la Cour de cassation Perrino du 2 janvier 1992 a déclaré illégal le régime en vigueur jusqu'alors.

L'absence de base légale pour l'évaluation des biens immobiliers en Corse

Dans son commentaire de l'article 19 ter du projet de loi de finances rectificative de l'hiver 2000 218 ( * ) , notre collègue M. Philippe Marini, rapporteur général, rappelait les régimes successifs d'évaluation des biens immobiliers en Corse :

« Le premier alinéa de l'article 761 du code général des impôts dispose que pour la liquidation des droits de mutation à titre gratuit, les immeubles, quelle que soit leur nature, sont estimés d'après leur valeur vénale réelle à la date de la transmission, d'après la déclaration détaillée et estimative des parties.

En Corse, il en va différemment puisque l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX précise que « la valeur des immeubles situés en Corse est déterminée pour l'assiette des droits de succession en multipliant par 100 le montant de la part de la contribution foncière revenant à l'Etat ».

L'application de ce dispositif conduisait à attribuer une valeur « fiscale » des biens immobiliers qui correspondait à environ 1 à 2  % de leur valeur vénale. Le décret du 9 décembre 1948 ayant donné un caractère d'impôt exclusivement local à la contribution foncière, le ministre des finances avait décidé, le 24 avril 1951, que les immeubles situés en Corse seraient évalués, comme sur le continent, à leur valeur vénale.

Cette décision avait soulevé de telles protestations que le ministre avait accepté, le 14 juin suivant, de surseoir à la mise en vigueur du régime de droit commun jusqu'à ce que le Parlement se soit prononcé sur le régime applicable en Corse.

En l'absence de règles nouvelles, la valeur des immeubles avait été calculée, depuis le 14 juin 1951, en appliquant au registre cadastral servant de base à la contribution foncière perçue au profit des départements et des communes, le coefficient de 18, puis de 22, correspondant au taux de la taxe proportionnelle sur le revenu des personnes physiques. Cette taxe ayant été supprimée en 1959, le taux de 22 % avait été remplacé par le taux de 24 correspondant à celui de la seule taxe proportionnelle qui subsistait en matière d'impôt sur le revenu, à savoir celle perçue sur les revenus de capitaux mobiliers. Or, cette méthode d'évaluation a été condamnée par la Cour de cassation dans un arrêt Perrino du 2 janvier 1992. Faute d'une base de calcul légale, les droits de succession sur les biens immobiliers en Corse ne pouvaient plus être recouvrés. »

Par conséquent, en Corse, même quand les successions sont déclarées, les biens immobiliers ne sont pas taxés.

Il faut noter que ce vide juridique, qui perdure en matière de droits de successions, a été comblé s'agissant de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). L'article 885 H du code général des impôts précise que les spécificités corses en matière d'évaluation des biens immobiliers et (d'absence) de sanction en cas de non déclaration ne s'appliquent pas à l'ISF. Les biens immobiliers sont évalués à leur valeur vénale et l'absence de déclaration est sanctionnée dans les conditions de droit commun.

Cependant, les immeubles pour lesquels il n'existe pas de titre de propriété échappent à l'impôt de solidarité sur la fortune.

B. LE DROIT À COMPTER DU 1 ER JANVIER 2002

L'article 21 de la loi de finances pour 1999 a modifié le régime fiscal des successions en Corse.

L'article 25 de loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a prévu que ses dispositions s'appliqueraient au 1 er janvier 2002.

A compter de cette date :

Le défaut de déclaration des successions sera sanctionné dans les conditions de droit commun. Le premier alinéa de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 supprime en effet la dernière phrase de l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX, selon laquelle « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ».

Par conséquent, à compter du 1 er janvier 2002, les successions devront être déclarées dans un délai de six mois et l'absence de déclaration sera réprimée dans les conditions prévues par le code général des impôts :

- le montant des droits mis à la charge du contribuable ou résultant d'une déclaration ou d'un acte déposé tardivement est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 10 % (article 1728). Le taux de l'intérêt de retard mentionné à l'article 1727 est fixé à 0,75 % par mois, et s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé. La majoration de 10 % n'est applicable qu'à compter du premier jour du septième mois suivant celui de l'expiration du délai de six mois (donc le premier jour du treizième mois du décès) ;

- cette majoration est portée à 40 % lorsque le document n'a pas été déposé dans les trente jours suivant la réception d'une mise en demeure, notifiée par pli recommandé, d'avoir à le produire dans ce délai, et à 80 % lorsque le document n'a pas été produit dans les trente jours suivant une deuxième mise en demeure (article 1728 A).

L'évaluation des biens immobiliers sera réalisée dans les conditions de droit de commun pour les successions ouvertes en 2002 et pour les années suivantes.

Le rétablissement d'une base légale pour l'évaluation des biens immobiliers est une condition nécessaire du retour au droit commun en matière de droits de succession puisque, aujourd'hui, en son absence, il n'existe pas d'assiette des droits de succession en Corse.

De plus, la mise en oeuvre de la sanction du défaut de déclaration restera inopérante tant qu'il n'y aura pas de base légale pour l'évaluation des biens immobiliers puisque la sanction est calculée en appliquant un intérêt de retard au montant des successions. Faute de cette disposition, seul le patrimoine non immobilier aurait pu être taxé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI

Le présent article propose pour la Corse un régime spécifique, dérogatoire du droit commun, en matière de délais de déclaration des successions, et de sanctions de leur non respect. Ce faisant, et même s'il ne modifie pas le texte de l'arrêté du 21 prairial an IX, il rend sans objet les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 en matière de sanction du défaut de déclaration des successions. Votre rapporteur observe néanmoins qu'il conviendrait de reporter l'entrée en vigueur de celles-ci, faute de quoi le droit commun s'appliquerait en Corse dès le 1 er janvier 2002.

En revanche, s'agissant des règles d'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, les dispositions du présent article sont sans incidence sur celles de l'article 21 de la loi de finances pour 1999.

A. ALLONGER LE DÉLAI DE DÉCLARATION DES SUCCESSIONS

Le rétablissement des sanctions de droit commun de la non déclaration des successions en Corse pourrait se heurter à un problème pratique. Quand bien même les héritiers voudraient s'acquitter de leur obligation légale (déclaration dans les six mois du décès), tous ne seraient pas en mesure de le faire, en raison de l'absence fréquente de titres de propriétés en Corse, et des difficultés à les reconstituer.

Afin de lever cet obstacle, le I du A du présent article insère dans le code général des impôts un article 641 bis , qui porte de six à vingt-quatre mois le délai maximal de déclaration des successions :

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels le droit de propriété du défunt a été constaté antérieurement ;

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres de propriété (« les attestations notariées visées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ») ont été reconstitués au cours du délai de vingt-quatre mois.

L'allongement du délai est applicable aux successions ouvertes entre le 1 er janvier 2002 et, suite à l'adoption en première lecture par les députés d'un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission des lois, le 31 décembre 2008 . La rédaction initiale du projet de loi prévoyait que le délai de vingt-quatre mois serait applicable jusqu'au 31 décembre 2010.

Le critère emportant le bénéfice d'allongement du délai de déclaration est celui de l'existence ou non, au sein de la succession, d'immeubles et droits immobiliers situés en Corse. Ce critère s'applique quel que soit le lieu de résidence du défunt, et indépendamment de l'existence ou non de titres de propriétés avant la mort du défunt. A contrario, l'allongement ne s'applique pas aux successions ne comportant pas d'immeubles ou de droits immobiliers , quand bien même le défunt ou ses héritiers résideraient en Corse.

B. INCITER À LA RECONSTITUTION DES TITRES DE PROPRIÉTÉ PAR DES EXONÉRATIONS DE DROITS DE SUCCESSIONS JUSQU'EN 2012

Le III du A du présent article insère dans le code général des impôts un article 1135 bis qui met en place, au profit des contribuables ayant déclaré leurs successions dans le délai de vingt-quatre mois et qui auront pu produire les titres de propriété dans ce délai, un « bonus » : une exonération de droits de mutation par décès (droits de succession) dus au titre des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse. Le reste des successions est imposable.

L'exonération est totale pour les successions ouvertes entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2008 . Elle est applicable à concurrence de la moitié de la valeur des immeubles et droits immobiliers situés en Corse entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 . Le droit commun s'applique pour les successions ouvertes à compter du 1 er janvier 2013 .

Dans la rédaction initiale du projet de loi, le terme du premier délai était fixé au 31 décembre 2010 et celui du deuxième délai au 31 décembre 2015. Les délais ont été raccourcis à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale d'amendements présentés par le rapporteur au nom de la commission des lois.

La proposition initiale du Gouvernement ( neuf ans d'exonération totale) était déjà en retrait par rapport à la proposition du Gouvernement aux « représentants élus de la Corse » du 20 juillet 2000 qui indiquait que « pendant [une] période de dix ans, l'exonération sera complète ».

C. LES SANCTIONS PRÉVUES

Bien que la rédaction du présent article entretienne la confusion, il convient de distinguer les sanctions applicables en cas de non respect des délais de déclaration et les sanctions applicables en cas de non reconstitution des titres de propriété.

Les sanctions prévues par les deux régimes étant calculées par référence à la valeur des biens et droits immobiliers, les mesures proposées par le présent article ne pourront être appliquées en pratique que lorsque les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999, qui rétablissent une base légale pour l'évaluation des biens immobiliers en Corse, entreront en vigueur.

Le I du présent article crée un article 641 bis du code général des impôts qui porte à vingt-quatre mois les délais de déclaration pour les successions comportant des immeubles situés en Corse pour lesquels les titres de propriété existaient à la mort du défunt ou pour lesquels les titres de propriété ont été reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès.

Le II du présent article modifie l'article 1728 A du code général des impôts afin de tenir compte de ce nouveau délai pour l'application des sanctions de droit commun. Il en résulte, en cas de dépôt de la déclaration de succession postérieurement à l'expiration du délai de vingt-quatre mois :

- que, si les titres de propriété n'ont pas tous été reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès, les sanctions s'appliquent comme si le délai de droit commun (six mois) n'avait pas été respecté . Les pénalités sont alors calculées à compter de l'échéance du délai de six mois et s'appliquent à la totalité de la succession. Les sanctions encourues sont l'acquittement des droits dus, un intérêt de retard qui court à compter du sixième mois du décès et une majoration de 10 % à compter du treizième mois du décès ;

- que, si les titres de propriété existaient à la mort du défunt (donc pour les contribuables qui se trouvent dans la même situation que les héritiers de biens situés sur le continent, pour lesquels les titres existent dans la plupart des cas), les sanctions courent seulement à compter de l'échéance du délai de vingt-quatre mois, et s'appliquent également à toute la succession.

Pour éviter d'avoir à payer des pénalités sur l'ensemble de la succession, les héritiers de biens pour lesquels les titres de propriétés n'existaient pas à la mort du défunt pourront déclarer la fraction de la succession ne posant pas de problème particulier dans le délai de six mois puis, lorsqu'ils auront reconstitués les titres de propriété, compléter leur déclaration par une déclaration complémentaire. Si cette déclaration complémentaire intervient dans le délai de vingt-quatre mois, aucune pénalité ne leur sera appliquée. Si elle est postérieure, les pénalités ne seront appliquées qu'aux biens figurant dans la déclaration complémentaire.

Le IV du présent article introduit dans le code général des impôts un article 1840 G undecies dont l'objet n'est pas de sanctionner le défaut de déclaration mais uniquement la non reconstitution des titres de propriété dans le délai de vingt-quatre mois. Cette sanction est conçue comme celle d'une « usurpation » de l'exonération de droits de succession mise en place par la rédaction proposée par le II du présent article pour l'article 1135 bis du code général des impôts.

L'exonération s'applique aux biens immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres existaient à la mort du défunt ou pour lesquels les titres ont été reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès. Si cette dernière condition n'est pas remplie, les héritiers sont réputés avoir bénéficié à tort de l'exonération depuis la mort du défunt. Il est donc proposé de leur faire acquitter dans le mois suivant l'expiration du délai de vingt-quatre mois, les droits de succession, un droit supplémentaire de 1 % et l'intérêt de retard, lequel court à compter des six mois du décès.

Le régime de sanction proposé appelle de la part de votre rapporteur plusieurs remarques :

- le dispositif d'allongement des délais de déclaration est source d'insécurité juridique pour les héritiers de biens et droits immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt.

Le délai de déclaration des successions a été porté à vingt-quatre mois car cette durée est considérée techniquement nécessaire pour reconstituer les titres de propriété, le délai de six mois étant jugé irréaliste au vu de la situation corse.

Dans ces conditions, il est inéquitable, voire contestable, que le non respect d'un délai jugé techniquement nécessaire (délai de vingt-quatre mois) soit sanctionné comme si c'était le délai jugé irréaliste (délai de six mois) qui avait été méconnu ;

- le dispositif proposé aboutit à appliquer aux héritiers de biens immobiliers situés en Corse se trouvant dans une situation identique à celle des héritiers de biens immobiliers situés sur le continent (existence des titres de propriété à la mort du défunt) un régime de sanctions (le défaut de déclaration sanctionné à compter du vingt-quatrième mois du décès) plus favorable qu'aux héritiers de biens situés en Corse pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt et qui n'ont pas été publiés dans les vingt-quatre mois du décès. Cette situation est d'autant plus paradoxale que l'allongement du délai à vingt-quatre mois est justifié par la volonté de mettre en place un régime favorable aux héritiers des biens pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt ;

- il sera en pratique impossible d'appliquer la disposition de l'article 1840 G undecies selon laquelle l'absence de reconstitution des titres dans les vingt-quatre mois du délai s'accompagne de l'acquittement des droits dus dans le mois suivant l'expiration du délai de vingt-quatre mois. En effet, tant que les titres de propriété ne sont pas publiés, l'administration fiscale ne dispose d'aucun moyen d'être informée qu'un contribuable bénéficie indûment de l'exonération de droits de succession. ;

- les sanctions de l'article 1840 G undecies (qui sont calculées par référence à la valeur du bien immobilier) peuvent d'autant moins être appliquées que, tant que les titres de propriété n'ont pas été publiés et que le bien n'a pas été déclaré, il n'est pas possible de connaître la valeur du bien dont l'exonération de droits de successions est usurpée, et par conséquent la sanction n'a pas d'assiette ;

- les sanctions prévues par la rédaction proposée pour l'article 1840 G undecies (acquittement des droits dus au titre du bien pour lequel les titres de propriété n'ont pas été reconstitués, majoration de 1 %, intérêt de retard) recoupent les sanctions de droit commun en cas de défaut de déclaration dans les délais (acquittement des droits dus, majoration de 10 %, intérêt de retard). Il se demande si les deux régimes sont exclusifs l'un de l'autre, ou si les sanctions prévues à l'article 1840 G undecies s'ajoutent aux sanctions de droit commun (auquel cas le redevable devrait acquitter deux fois les droits dus et l'intérêt de retard).

Il a été indiqué à votre rapporteur qu'aucune de ces deux hypothèses ne devait être retenue, et que les deux régimes devaient être « combinés » :

Droits dus

Majoration de 10 %

Intérêt de retard

Droit supplémentaire de 1 %

Biens déclarés dans les 24 mois mais titres reconstitués postérieurement

X

X

X

Bien déclaré « hors délai » mais titres reconstitués dans les 24 mois du décès

X

X

X

Bien déclaré « hors délai » mais titres reconstitués postérieurement aux 24 mois du décès

X

X

X

X

Votre rapporteur considère que cette combinaison entre les différentes sanctions encourues n'apparaît pas clairement dans la rédaction actuelle du présent article.

D. PROROGER LE DISPOSITIF ACTUEL D'INCITATION À LA SORTIE DE L'INDIVISION

L'article 11 de la loi de finances pour 1986, relatif à la fiscalité des entreprises nouvelles en Corse, comporte, à la suite de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Nicolas Alfonsi présenté en nouvelle lecture, deux dispositions devenues les articles 750 bis A et 1135 du code général des impôts, dont l'objet est d'inciter les contribuables corses à sortir du régime de l'indivision et à procéder au partage des successions :

- l'article 750 bis A exonère, entre le 1 er janvier 1986 et le 31 décembre 2001, à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse, les actes de partage des successions et les licitations de biens héréditaires du droit de 1 % dû lorsque ces actes interviennent au profit de membres originaires de l'indivision, de leur conjoint, de leurs ascendants ou descendants ou des ayants droits à titre universel de l'un ou de plusieurs d'entre eux ;

- l'article 1135 dispose que les procurations et les attestations notariées après décès sont exonérées de toute perception au profit du Trésor, entre le 1 er janvier 1986 et le 31 décembre 2001, lorsqu'elles sont établies en vue du règlement d'une indivision successorale comportant des biens immobiliers situés en Corse.

A l'occasion de l'examen par le Sénat, le 18 décembre 2000, d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2000, présenté par notre rapporteur général M. Philippe Marini, demandant au Gouvernement de réaliser un bilan de ces dispositions, la secrétaire d'Etat chargée du budget a considéré que « la vérité oblige cependant à reconnaître que ces mesures, certes utiles, ont eu un très faible effet. Je le déplore, mais cela doit être mis en rapport avec les vicissitudes des retours ou non-retours au droit commun. Il faut bien admettre que, pour cette raison, ce dispositif n'a pas été très incitatif ».

Le présent article modifie ces dispositions sur deux points :

- le 1 du VI du A du présent article porte du 31 décembre 2001 au 31 décembre 2012 le terme du bénéfice des exonérations ;

- le 2 du VI du A du présent article ajoute à la liste des actes bénéficiant de l'exonération prévue à l'article 1135, à compter du 1 er janvier 2002, « les actes de notoriété [...] en vue du règlement d'une indivision successorale comportant des biens immobiliers situés en Corse ». Cette modification ne semble pas de nature à modifier l'analyse développée l'année dernière par la secrétaire d'Etat chargée du budget. Votre commission spéciale vous propose un amendement rédactionnel précisant que l'exonération porte sur les biens et droits immobiliers.

E. APPLIQUER LE DROIT COMMUN AUX BIENS IMMOBILIERS ACQUIS APRÈS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété le dispositif proposé par le Gouvernement en introduisant un C dans le présent article, issu de l'adoption, contre l'avis du Gouvernement, d'un amendement présenté par notre collègue M. Charles de Courson, défendu en séance par notre collègue M. René Dosière et auquel le rapporteur au nom de la commission des lois a donné un avis favorable, le présentant comme « un amendement de moralisation ».

Le nouveau paragraphe propose de limiter le bénéfice de l'allongement du délai de dépôt des déclarations de succession et de l'exonération de droits de successions aux biens et droits immobiliers acquis 219 ( * ) en Corse avant l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

L'objectif recherché est de permettre, par le biais des outils proposés par le présent article, la normalisation de la situation des titres de propriété des immeubles et droits immobiliers détenus en Corse avant l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi (le « stock »), tout en évitant que ces outils ne donnent lieu à des acquisitions (« flux ») en Corse motivées par des effets d'aubaine plutôt que par l'évolution normale du marché immobilier.

Par exemple, il pourrait être envisageable que certains contribuables âgés résidant en Corse ou sur le continent, estimant leur espérance de vie inférieure à la date d'expiration de l'exonération de droits de succession, achètent des immeubles en Corse, dont leurs héritiers deviendraient propriétaires sans avoir à acquitter les droits de succession.

De plus, puisque les acquéreurs de biens et droit immobiliers situés en Corse après l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi bénéficieront par définition d'un titre de propriété, l'opportunité de les englober dans le champ de dispositions tendant précisément à favoriser la reconstitution de titre de propriété n'est pas totalement apparente.

Votre rapporteur observe que l'application des dispositions du présent C obligerait les héritiers à déposer deux déclarations pour une même succession lorsque celle-ci comporte à la fois des biens acquis avant l'entrée en vigueur des dispositions du présent article pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt et des biens acquis après l'entrée en vigueur des dispositions du présent article.

La mesure « anti-abus » proposée par le présent C ne doit cependant pas conduire à geler les partages de biens entre héritiers indivisaires. Dans cette perspective, votre commission spéciale vous propose un amendement disposant que l'exonération de droits de succession s'applique aux biens et droits immobiliers ayant fait l'objet d'une licitation ou d'un rachat entre indivisaires, même postérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions du présent article.

F. LA COORDINATION AVEC LE RÉGIME DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

L'article 885 H du code général des impôts dispose qu'un certain nombre d'exonérations en matière de droits de mutation ne s'appliquent pas pour le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Le V du A du présent article ajoute à cette liste l'exonération prévue dans le nouvel article 1135 bis , créé par le présent article.

Le V du A du présent article procède également à la suppression de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 885 H, selon laquelle ne sont pas applicables à l'ISF les « règles dévaluation propres aux droits de succession tenant au lieu de situation des immeubles et à l'absence de sanction pour défaut de déclaration pour le paiement de ces droits ». En d'autres termes, à l'heure actuelle, il n'existe pas de spécificité corse en matière d'ISF : lorsque des titres de propriété existent, l'impôt est calculé selon les modalités de droit commun et le défaut de déclaration est sanctionnée.

La suppression de cette phrase ne s'explique pas par une volonté de mettre en place une spécificité corse en matière d'ISF, mais parce que cette disposition, avec le rétablissement des sanctions et l'adoption par la Corse du droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers, devient sans objet.

Votre rapporteur observe que c'est l'article 21 de la loi de finances pour 1999, et non le présent article, qui soumet l'évaluation des biens immobiliers situés en Corse au droit commun. Par conséquent, et pour éviter toute conséquence fâcheuse qui pourrait résulter d'un éventuel décalage entre la date d'entrée en vigueur des dispositions du présent article et celle d'entrée en vigueur de l'article 21, votre commission spéciale vous propose deux amendements, tendant à conditionner la suppression de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 885 H à l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999.

En effet, si pour une raison ou pour une autre, les dispositions du présent projet de loi entraient en vigueur en 2002 mais l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 était différée au delà du 1 er janvier 2003, le droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers pour le calcul des cotisations d'ISF ne pourrait plus s'appliquer, les biens immobiliers situés en Corse ne seraient plus taxés à ce titre.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE

A. SUR LES OBJECTIFS RECHERCHÉS

Votre rapporteur est favorable au processus de normalisation du régime fiscal des successions immobilières en Corse, initié en 1999, à l'Assemblée nationale, par nos collègues MM. Charles de Courson et Didier Migaud 220 ( * ) et au Sénat, par nos collègues MM. Michel Charasse 221 ( * ) et Philippe Marini 222 ( * ) .

Deux types de considération justifient qu'il soit mis fin à la situation actuelle :

1. Des considérations tenant à l'égalité des citoyens devant l'impôt

Si des raisons historiques et l'héritage du passé justifient que le retour dans le droit commun du régime fiscal des biens et droits immobiliers situés en Corse soit réalisé selon des modalités progressives et dérogatoires au droit commun, aucune différence de situation ni aucun objectif d'intérêt général ne justifie en revanche que les héritiers, donataires ou légataires de biens situés en Corse n'acquittent pas les droits de succession dans les mêmes conditions que les héritiers de biens et droits immobiliers situés sur le continent.

On rappellera qu'en 1994, les membres du groupe socialiste du Sénat avaient déféré devant le Conseil la loi relative au statut fiscal de la Corse, contestant le fait que ce texte fasse référence à des dispositions qui, « en raison d'une absence d'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, permettent à ces derniers de bénéficier d'une exonération de fait, contraire au principe d'égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt ». Dans sa décision n° 94-350 DC, le Conseil constitutionnel n'a pas retenu ce moyen, mais pour des raisons de pure procédure 223 ( * ) .

2. Pour des considérations tenant au développement économique de la Corse

Si, sur le plan symbolique, la spécificité du régime fiscal des successions en Corse est parfois considérée comme une compensation accordée aux corses en dédommagement de traitements d'une qualité inférieure au reste de la France dans d'autres domaines, cette approche émotionnelle doit être dépassée.

La spécificité corse en matière de fiscalité des successions, qui aboutit à un taux anormal d'indivision et d'absence de titre de propriété, constitue non pas une faveur mais un handicap subi par l'économie corse.

Les inconvénients de l'absence de titres de propriété ont été mis en évidence par le rapport de la commission mixte chargée de formuler des propositions relatives au régime fiscal spécifique applicable en Corse et destinées à faciliter la sortie de l'indivision, instituée en application des dispositions de l'article 22 de la loi de finances pour 1999 :

« Cette absence de titres, même si elle ne touche qu'une part minoritaire du patrimoine en valeur, est un handicap important pour l'île.

- En premier lieu, elle se traduit par des indivisions inorganisées dont les inconvénients seront évoqués ci-dessous.

- En second lieu, cette absence de titres est un frein au développement et à la modernisation de l'agriculture . Elle empêche la présentation de baux réguliers, est un obstacle à l'obtention de prêts hypothécaires en l'absence de prise de sûretés, ne facilite pas l'accès au statut du fermage et à d'autres modes d'organisation agricole plus modernes.

- En troisième lieu, c'est un facteur négatif pour le développement économique et la mise en valeur touristique car les transactions foncières sont entravées ; la détérioration du patrimoine qui en résulte favorise la désertification des villages et l'exode rural.

- En quatrième lieu, la protection de l'environnement n'est pas facilitée , l'abandon de fait de nombreux terrains avec le développement corrélatif du maquis ne permet pas une lutte préventive efficace contre l'incendie.

- Enfin, cela compromet l'exercice des prérogatives de la puissance publique, la fonction judiciaire et l'application de la loi , par exemple dans les domaines du remembrement et des expropriations pour cause d'utilité publique, rendant plus longue et difficile dans certains cas la réalisation d'équipements publics et privant de ressources les collectivités locales . »

Enfin, on peut également considérer que le fort taux d'indivision en Corse pénalise l'ensemble de la Nation puisque, si elle constitue une forme légitime d'exercice du droit de propriété, l'indivision se traduit par de moindres recettes fiscales pour l'Etat.

En effet, l'indivision diminue la valeur des biens immobiliers concernés (qui souvent, s'agissant de terres agricoles abandonnées, est déjà faible), donc leur valeur vénale, qui représente l'assiette des droits de succession, de mutation à titre onéreux et de l'impôt de solidarité sur la fortune.

B. SUR LES MODALITÉS PROPOSÉES

Le dispositif proposé doit être apprécié au regard de trois critères :

- est-il conforme au principe d'égalité des citoyens devant l'impôt ?

- est-il de nature à permettre la reconstitution des titres de propriété et la sortie de l'indivision ?

- les sanctions prévues en cas de non reconstitution des titres de propriété et de non déclaration des successions sont-elles applicables ?

1. Le dispositif proposé est-il conforme au principe d'égalité des citoyens devant l'impôt ?

Les dispositions du présent article introduisent des différences de traitement entre les redevables des droits de succession :

- entre, d'une part, les propriétaires de biens et droits immobiliers situés sur le continent et pour lesquels les titres de propriété existent avant la mort du défunt, qui doivent déclarer la succession dans un délai de six mois et qui acquittent les droits et d'autre part, les propriétaires de biens et droits immobiliers situés en Corse et pour lesquels les titres de propriété existent avant la mort du défunt qui, jusqu'en 2013, devront faire leur déclaration dans un délai de vingt-quatre mois et seront exonérés de droits de succession ;

- au sein des propriétaires de biens et droits immobiliers situés en Corse, entre ceux qui héritent de biens et droits immobiliers acquis avant l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, et ceux qui héritent de biens et droit immobiliers acquis postérieurement à cette entrée en vigueur.

La première différence de traitement a conduit le Conseil d'Etat à « disjoindre » les dispositions du présent article, considérant que la rédaction proposée pour l'article 641 bis du code général des impôts, en étendant le bénéfice de l'allongement aux successions pour lesquels les titres de propriété existaient avant la mort du défunt, laisserait « subsister, pendant longtemps, entre les héritiers de biens immobiliers, selon que ces biens sont situés en Corse ou sur le continent, des discriminations qui ne peuvent pleinement être justifiées ni par des différences de situation ni par des objectifs d'intérêt général en rapport avec l'objet du projet de loi et seraient donc contraires au principe constitutionnel d'égalité ».

Votre rapporteur considère que, en l'espèce, il importe surtout de ne pas traiter les héritiers de ceux qui avaient fait l'effort de détenir des titres de propriété d'une manière moins favorable que les héritiers de ceux qui n'en possédaient pas.

La situation que les dispositions du présent projet de loi laisseraient « subsister, pendant longtemps » (et pour une durée raccourcie en première lecture par l'Assemblée nationale) est celle qui existe en Corse depuis 1801, dans laquelle l'ensemble des héritiers de biens et droits immobiliers situés en Corse (indépendamment de l'existence de titres de propriété) est traité différemment de l'ensemble des héritiers de biens et droits immobiliers situés sur le continent. Le présent article ne fait que prolonger, temporairement, cette distinction, dans le but de mieux la faire disparaître.

Lorsque le Conseil constitutionnel a examiné la conformité à la Constitution des dispositions de la loi de finances pour 1999, il n'a pas estimé que le législateur, en fixant au 1 er janvier 2001 le retour de la Corse dans le droit commun, laissait subsister pendant longtemps des discriminations entre propriétaires. Le Conseil constitutionnel n'a pas non plus conclu en ce sens à l'occasion de son examen de la conformité à la Constitution des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2000 du 30 décembre 2000, lorsque le législateur a encore repoussé d'un an le retour de la Corse dans le droit commun.

Votre rapporteur constate également que les amendements proposés par votre commission spéciale ont pour effet d'appliquer aux héritiers de biens immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres de propriété existaient à la mort du défunt les mêmes délais de déclaration que les héritiers de biens de même nature situés sur le continent.

S'agissant de la distinction entre les héritiers de biens et droits immobiliers situés en Corse en fonction de la date à laquelle ont été acquis le biens transmis, elle ne peut être regardée comme attentatoire au principe d'égalité des citoyens devant l'impôt. Les bénéficiaires des mesures favorables (allongement des délais de déclaration, exonération de droits de successions) ont été déterminés en fonction de l'objectif poursuivi : mettre de l'ordre dans le régime des titres de propriété en Corse, en apurant le passé, afin d'encourager le développement économique de l'île et de mettre fin à une inégalité devant l'impôt.

Si les propriétaires de biens et droits immobiliers acquis en Corse postérieurement à l'éventuelle entrée en vigueur des dispositions du présent article détiendront nécessairement des titres de propriété, ce ne sera pas par civisme (comme ça pouvait l'être auparavant, lorsque ce n'était pas obligatoire) mais par simple application de la loi. Il n'apparaît donc pas justifié de les faire bénéficier d'un traitement favorable, d'autant plus que, si tel était le cas, des risques d'effets d'aubaine existeraient.

Le régime des sanctions applicables en cas de non respect des délais de déclaration présente des incohérences :

- les héritiers de biens pour lesquels les titres de propriété existaient à la mort du défunt, dont on peut penser qu'ils auront peu de difficultés à respecter le délai de vingt-quatre mois pour déclarer leur succession, se voient appliquer, en cas de non respect de ce délai, des sanctions moins lourdes que les héritiers de biens pour lesquels les titres n'existaient pas et qui n'ont pas réussi à les reconstituer dans les vingt-quatre mois du décès ;

- les héritiers de biens situés en Corse pour lesquels les titres n'existaient pas à la mort du défunt, et qui n'ont pas réussi à les reconstituer dans les vingt-quatre mois du décès, sont sanctionnés en cas de non respect du délai de vingt-quatre mois de la même manière que les héritiers de biens situés sur le continent, alors que les héritiers de biens situés en Corse mais présentant les mêmes caractéristiques que les biens situés sur le continent (les titres de propriété existent à la mort du défunt) bénéficient d'un régime préférentiel ;

- les héritiers de biens situés en Corse se voient accorder un délai plus long que sur le continent au motif que le délai applicable sur le continent est jugé irréaliste pour la reconstitution des titres de propriété. Mais si le délai allongé n'est pas respecté, les héritiers sont sanctionnés comme s'ils n'avaient pas respecté le délai jugé irréaliste.

Les amendements que votre commission vous soumet, et qui vous sont présentés ci-dessous, permettent de lever ces incohérences.

2. Le dispositif proposé est-il de nature à permettre la reconstitution des titres de propriété et la sortie de l'indivision ?

Le présent article repose sur la logique suivante : si les actuels dispositifs d'incitation fiscale à la sortie des indivisions et à la reconstitution des titres de propriété doivent être maintenus, seul le rétablissement de la sanction en cas de non déclaration des successions et la mise en place de sanctions en cas de non publication des titres de propriété par les héritiers sont de nature à permettre un retour progressif à une situation normale.

Le retour pur et simple au droit commun (sanction de la non déclaration dans un délai de six mois) étant voué à l'échec car impraticable, le délai de six mois de déclaration des successions est porté à vingt-quatre mois.

S'il est plus souple que le droit commun, votre rapporteur observe que ce délai reste fortement contraignant pour les héritiers de biens et droits immobiliers situés en Corse, si l'on se réfère au rapport établi en 1984 par MM. André Valls et Noël de Saint-Pulgent, inspecteurs des finances, qui estimaient que « l'obligation de déclaration ne peut pas toutefois être rétablie sans ménagements ni transition en Corse, car souvent le partage des biens n'y a pas été effectué depuis plusieurs générations et les successions consécutives n'ont pas été liquidées. Or, pour que les successions futures puissent être déclarées, il faut que celles qui les ont précédées aient préalablement été réglées. La remise en ordre de la situation héritée du passé requiert du temps ( au minimum cinq à dix ans dans certains cas ). L'obligation de déclaration ne pourrait donc entrer en vigueur que progressivement. »

Votre rapporteur n'a pas le sentiment que les évolutions de la situation des titres de propriété en Corse intervenues depuis 1984 soient forcément de nature à raccourcir les délais nécessaires, d'autant plus que, plus le temps passe, et moins nombreux sont ceux qui ont la mémoire des partages oraux auxquels il a pu être procédé. La procédure habituelle des actes de notoriété, dans lesquels des témoins assurent de la réalité des partages oraux auxquels il a pu être procédé, peut de moins en moins être utilisée.

En outre, le projet de loi ne reprend pas une disposition de la « proposition du Gouvernement soumise aux représentants élus de la Corse » du 20 juillet 2000, qui prévoyait que, pour inciter à la reconstitution des titres de propriété, des mesures « d'aide à l'expertise seront financées avec le concours de la collectivité et de l'Etat ».

La mise en oeuvre de telles aides, dont le Gouvernement a assuré votre rapporteur qu'elle ne nécessitait pas de disposition législative, est indispensable compte tenu du coût élevé de la recherche des titres de propriété 224 ( * ) pour les redevables. Comme le souligne le rapport de la commission mixte chargée de formuler des propositions relatives au régime fiscal spécifique applicable en Corse et aux dispositions destinées à faciliter la sortie de l'indivision, mise en place en application de l'article 22 de la loi de finances pour 1999, « il importe que les opérations de reconstitution des titres de propriété ne soient pas entravées par des obstacles pécuniaires ».

Cette commission suggérait « que l'Etat, avec le concours de la collectivité territoriale de Corse, prenne en charge les frais d'intervention, non des notaires dont l'intervention est obligatoire pour l'établissement des actes translatifs de la propriété immobilière et dont le rôle a un caractère purement privé, mais des géomètres experts et des généalogistes dont la présence peut seule, généralement, permettre la reconstitution des titres de propriétés ». Si elles ne sont pas complétées par la mise en oeuvre de telles aides, l'efficacité des diverses exonérations de droits d'enregistrement et de timbre reconduites ou créées par le présent article n'est pas susceptible de s'améliorer.

La commission proposait également un nombre important de mesures techniques susceptibles d'encourager la sortie de l'indivision. Leur mise en oeuvre ne nécessite pas d'intervention du législateur.

La reconstitution des titres de propriété et l'encouragement de la sortie de l'indivision nécessitent des mesures plus incitatives que celles proposées par le présent article, qui représentent néanmoins un progrès par rapport à la situation actuelle.

Le règlement des seules successions résultant des décès de propriétaires de biens et droits immobiliers situés en Corse qui interviendront avant le 1 er janvier 2013 ne suffira vraisemblablement pas à remettre en ordre les titres de propriété relatifs aux immeubles situés en Corse dans les proportions qui seraient souhaitables.

Votre commission spéciale vous propose, afin d'aller plus loin, un amendement créant une exonération de droits de mutation à titre gratuit entre vifs pour les donations . Cette exonération serait calquée sur l'exonération de droits de succession mise en place au III du A du présent article et concernerait les seuls biens et droits immobiliers contenus dans la donation pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la date d'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

Une telle mesure serait de nature à inciter les propriétaires de biens et droits immobiliers situés en Corse dont l'espérance de vie est supérieure au 31 décembre 2012 à procéder au partage de leurs biens et, par là, à reconstituer leurs titres de propriété.

Elle permettrait également de favoriser la transmission de biens à des générations plus soucieuses de détenir des titres de propriété. La dépense fiscale correspondante ne devrait pas être très élevée puisque, aujourd'hui, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les donations auxquelles il est procédé en Corse concerneraient assez peu les biens immobiliers.

Par coordination, et pour éviter les abus, votre commission spéciale vous propose un amendement écartant du bénéfice de la mesure les donations afférentes à des biens acquis après l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi.

Votre commission spéciale vous propose un autre amendement , qui revient à la rédaction initiale du projet de loi s'agissant des périodes d'exonérations de droits de succession.

Pour les biens et droits immobiliers pouvant en bénéficier, l'exonération serait totale entre 2002 et 2010, puis de 50 % entre 2011 et 2015. Le droit commun serait applicable à compter de 2016.

3. Les sanctions prévues en cas de non reconstitution des titres de propriété et de non déclaration des successions sont-elles susceptibles d'être appliquées en Corse ?

Si des sanctions ne sont pas appliquées efficacement en cas de défaut de déclaration d'une succession, tout l'édifice du présent article s'écroule car la situation actuelle perdurera.

Les sanctions étant assises sur la valeur des biens immobiliers, le dispositif proposé par le présent article ne sera viable que lorsque les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999, qui prévoient le retour de la Corse dans le droit commun pour l'évaluation des biens immobiliers, seront entrées en vigueur.

Le droit actuel permet aux services fiscaux de retrouver les héritiers et de s'assurer que des droits de mutation sont bien acquittés sur les biens transmis par le défunt.

Le rapport remis au Parlement en application de l'article 22 de la loi de finances pour 1999 rappelle les moyens dont disposent les services fiscaux :

« L'article L. 102 A du livre des procédures fiscales fait obligation aux maires « d'adresser dans les mois de janvier, avril, juillet et octobre au service des impôts les relevés des actes de décès établis au cours du trimestre ». Ces relevés (1 fiche par défunt) doivent comporter le nom de ce dernier, le nom des héritiers connus ainsi que les éléments du patrimoine successoral. Les services locaux apurent les fiches au fur et à mesure au vu des déclaration de mutation. Lorsque les déclarations fiscales ne sont pas parvenues au centre des impôts, le service destinataire recherche s'il y avait un intérêt fiscal à ce que le dépôt soit fait. Dans la négative, il procède à un classement sans suite. Dans l'affirmative, il relance les héritiers par voie de mise en demeure si ceux-ci sont connus, la connaissance d'un seul étant suffisante en raison de la solidarité pesant sur les héritiers pour le paiement des droits de mutation par décès (art. 1709 du CGI).

Si les héritiers ne sont pas connus, le centre des impôts local doit entreprendre toute recherche utile au moyen de tous les éléments d'information dont il peut disposer (fiches d'immeuble du bureau des hypothèques, registre des formalités pour la période antérieure au 1 er janvier 1956, fichier des notaires qui ont passé les actes, syndics de copropriété, etc...), dans le but de retrouver au moins l'un des héritiers. Une telle identification devrait permettre de contribuer à la reconstitution de la chaîne des héritiers. »

Cependant, en l'absence de connaissance précise du patrimoine du défunt tant par les services fiscaux que parfois par les héritiers eux-mêmes, l'exhaustivité des déclarations de succession qui seront déposées en Corse n'est pas garantie. Par conséquent, il est à craindre qu'une partie du patrimoine immobilier de Corse ne figure pas dans les déclarations de succession et que ce défaut de déclaration ne puisse pas être sanctionné, l'administration ne pouvant apporter la preuve de la propriété de l'héritier. Cette situation ne devrait pas être rare s'agissant des terrains non bâtis du centre de l'île.

Si elle approuve la logique des modalités retenues par le présent article pour accompagner le retour au droit commun en Corse en matière de sanction du défaut de déclaration (allongement du délai, exonération), et si elle approuve le principe de la mise en place de sanctions en cas de défaut de reconstitution des titres dans les vingt-quatre mois du décès, votre commission spéciale souhaite modifier le dispositif proposé afin que les sanctions soient véritablement efficaces, et qu'elles ne frappent pas de manière aveugle.

Dans cette optique, elle vous soumet un amendement , modifiant le texte proposé pour l'article 641 bis du code général des impôts, afin de réserver l'allongement du délai de déclaration des successions à vingt-quatre mois aux seuls biens et droits immobiliers pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt .

Ainsi, les héritiers devraient déposer leur déclaration de succession dans les six mois du décès, et y faire figurer l'ensemble des biens non immobiliers et des biens immobiliers pour lesquels les titres de propriété existaient à la mort du défunt. Les biens pour lesquels les titres de propriété n'existaient pas à la mort du défunt devront faire l'objet d'une déclaration complémentaire dans les vingt-quatre mois du décès.

Cette disposition n'est pas destinée à pénaliser les propriétaires d'immeubles situés en Corse, mais à les protéger. Dans le dispositif proposé par le présent article, si les titres de propriété ne sont pas reconstitués dans le délai de vingt-quatre mois, les pénalités de droit commun s'appliquent à l'ensemble de la succession.

Cet amendement a également pour effet de supprimer les ambiguïtés du texte du projet de loi provoquées par la notion d' « allongement conditionnel » du délai de déclaration, en prévoyant que les sanctions du défaut de déclaration s'appliquent à compter de l'expiration du délai de vint-quatre mois.

Par coordination avec cet amendement, votre commission vous propose un amendement de conséquence au C du présent article.

Un autre amendement , modifiant le texte proposé pour l'article 1840 G undecies du même code, prévoit que les sanctions de la non reconstitution des titres de propriété dans le délai de vingt-quatre mois s'appliquent à compter de la date de publication de ces titres.

Faute de cette précision, le dispositif proposé est inopérant. Il est notamment impossible d'obliger un héritier à acquitter des droits de succession « dans le mois suivant l'expiration du délai de deux ans » alors que les titres prouvant qu'il en est bien le propriétaire n'auraient pas été reconstitués.

Avec l'amendement qui vous est soumis, le dispositif proposé par le présent article devient opérationnel. Dans sa rédaction actuelle, l'article 1840 G undecies est inopérant car les sanctions n'ont pas d'assiette.

Cet amendement permet également de coordonner de manière plus claire le régime des sanctions du défaut de déclaration et le régime des sanctions de la non reconstitution des titres de propriété dans le délai de vingt-quatre mois.

Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter le présent article.

Article 45 bis
Prise en charge par l'Etat d'une partie des cotisations sociales
dues par les employeurs de main d'oeuvre agricole en Corse

I . LA SITUATION ACTUELLE

A. DES AGRICULTEURS CORSES TRES ENDETTES

1. La dette globale

Evoquant les multiples dettes du monde agricole en Corse, le rapport de la commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse, constituée en 1998 à l'Assemblée nationale, distinguait « trois grandes masses de dettes : les dettes bancaires, les dettes sociales, et les impayés d'eau ».

Ce rapport estimait la dette au Crédit Agricole à environ 1 milliard de francs, la dette sociale à 880 millions de francs et les impayés d'eau à plus de 56 millions de francs.

Il jugeait « saisissant » le rapprochement entre ces montants et le revenu brut d'exploitation de l'agriculture corse, qui s'établissait à 445 millions de francs en 1997.

2. La dette au titre des cotisations sociales

La caisse centrale de la mutualité sociale agricole (MSA) a fourni à votre rapporteur les éléments suivants relatifs à la dette sociale des agriculteurs exerçant leur activité en Corse :

Impayés de cotisations légales et conventionnelles au 31 décembre 1999

(en millions de francs)

Actifs

Radiés

Total

Cotisations exploitants

216,1

48,1

264,3

Cotisations sur salaires

259,4

53,5

313,0

Total cotisations

475,5

101,7

577,2

Majorations de retard

279,2

117,9

397,1

Total général

754,7

219,6

974,3

Source : caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Les arriérés de cotisations dus par les actifs représentent les trois quarts de la dette constatée à la fin de l'année 1999. Les majorations de retard constituent environ 40 % de l'endettement.

Celui-ci est la conséquence d'un taux de recouvrement très faible jusqu'en 1999 :

Part des restes à recouvrer dans le total des émissions au titre de l'exercice, et du solde restant dû au 31 mars suivant :

(en %)

1995

1996

1997

1998

1999

Caisse de Corse

67,71

68,06

71,06

71,22

74,49

Moyenne des caisses de la Mutualité sociale agricole

7,08

6,81

6,46

6,58

6,17

Source : caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Le solde global des restes à recouvrer au titre des cotisations légales et conventionnelle s'est réduit de 22,7 % entre 1999 et 2000. Il s'établissait au 31 décembre de l'année 2000 à 753,6 millions de francs.

Cette amélioration tient sans doute, en partie, aux réformes entreprises au sein de la caisse de la Mutualité sociale agricole de Corse depuis 1999.

B. UNE CAISSE DE LA MUTUALITE SOCIALE AGRICOLE PAS ENCORE REDRESSEE

1. Une gestion pas encore rigoureuse

Le rapport de la commission d'enquête constituée à l'Assemblée nationale, ainsi que les contrôles sur pièces et sur place auxquels s'est livré notre collègue M. Charles de Courson, rapporteur spécial du budget annexe des prestations sociales agricoles au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ont révélé de graves dysfonctionnements au sein de la MSA de Corse.

Il en a résulté la suspension par le ministre de l'agriculture de son conseil d'administration, le 30 septembre 1998, et la nomination d'un administrateur provisoire. Le nouveau conseil d'administration été installé le 17 janvier 2000.

Il semble cependant que la MSA de Corse ne soit pas encore parvenue à remédier au désordre comptable dans lequel elle se trouvait.

A titre d'illustration, on constate que, en 1999, pour trois affaires concernant la MSA de Corse jugées par la Cour d'appel de Bastia, la MSA a perdu trois fois. En 2000, pour quatre appels, la MSA n'a obtenu gain de cause que deux fois. Au premier septembre 2001, la MSA avait perdu huit fois sur neuf. Le même phénomène serait constaté dans les tribunaux de première instance.

Dans le cadre des procédures contentieuses qui l'opposent à des agriculteurs qu'elle tient pour endettés à son endroit, la MSA ne parvient généralement pas à justifier les montants qu'elle réclame, et place les magistrats dans l'obligation de lui donner tort. Pourtant, la caisse centrale de la MSA a indiqué à votre rapporteur que les frais d'huissiers et de contentieux engagés par la MSA de Corse étaient dix fois supérieurs à ceux constatés dans des caisses de même taille.

2. Une caisse qui fonctionne grâce aux interventions de la caisse centrale

Les informations communiquées à votre rapporteur laissent penser que la survie de la caisse de la MSA en Corse ne serait due qu'aux interventions de la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, qui lui accorde un régime d'avances de trésorerie plus favorable qu'aux autres caisses.

Par ailleurs, la caisse centrale de la MSA verse à la caisse de Corse une dotation annuelle de 20 millions de francs, prélevée sur les fonds institutionnels du réseau.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un amendement présenté par le Gouvernement. Donnant l'avis de la commission sur cet amendement, le rapporteur au nom de la commission des lois s'est contenté d'indiquer que « cet amendement a été adopté par la commission ».

Le présent article a pour objet d'alléger la « dette sociale » des employeurs de main d'oeuvre agricole exerçant leur activité en Corse. Ses dispositions ne sont pas codifiées.

A. LA PRISE EN CHARGE PAR L'ETAT DE LA MOITIE DES ARRIERES DES COTISATIONS PATRONALES

1. Une prise en charge versée à la MSA

La I du présent article prévoit la mise en place, au profit de certains employeurs de main d'oeuvre agricole, d'une aide de l'Etat au titre de leur arriérés de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1 er janvier 1999.

L'aide ne peut excéder 50 % des cotisations dues.

Le huitième alinéa du II prévoit que l'aide ne peut être versée que si le bénéficiaire a autorisé « l'Etat à se subroger dans le paiement des cotisations sociales auprès de la caisse de mutualité sociale agricole ». Cette disposition signifie que l'aide ne sera pas versée à l'agriculteur, mais directement à la MSA.

Votre rapporteur se demande s'il ne conviendrait pas de préciser que l'Etat se subroge pour le paiement de la moitié des arriérés de cotisations patronales dus pour les périodes antérieures au 1 er janvier 1999.

Le V dispose que les aides au désendettement des personnes rapatriées sont déduites du montant de l'aide créée par le présent article. Le VI précise que l'aide ne peut être versée aux employeurs dont l'exploitation est soumise à une procédure de liquidation judiciaire.

Les crédits correspondant au versement de cette aide pourraient figurer à l'article 43 du chapitre 44-77 « Compensation de l'exonération de cotisations sociales » du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Cette précision figure dans les observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances rectificative de l'hiver 2000. Elle s'appliquait à un dispositif de même nature que celui du présent article, qui a fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel 225 ( * ) .

2. Une prise en charge qui ne concerne que les cotisations patronales

Le I précise que l'aide ne peut porter que sur les « cotisations patronales » dues par les employeurs de main d'oeuvre agricole. Sont donc exclues du champ de l'aide :

- les cotisations salariales (le « précompte ouvrier ») ;

- les cotisations « exploitants » (que les employeurs acquittent pour leur propre couverture sociale) ;

- les cotisations conventionnelles, c'est-à-dire les cotisations recouvrées par la MSA pour le compte de l'UNEDIC, au titre de l'assurance chômage ; et de la CAMARCA, au titre de la couverture complémentaire des retraites des salariés agricoles ;

- les majorations de retard.

3. Une prise en charge à certaines conditions

Le I limite le bénéfice de l'aide à la moitié des cotisations dues « pour des périodes antérieures au 1 er janvier 1999 ».

Le II conditionne le bénéfice de cette aide au respect de certaines conditions :

- apporter la preuve de la viabilité de l'exploitation par un audit extérieur ;

- être à jour de ses « cotisations sociales » afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998. L'expression « cotisations sociales » englobe toutes les cotisations, et pas seulement les cotisations patronales ;

- être à jour de la part salariale des cotisations patronales, ou s'engager à leur paiement intégral par la conclusion d'un échéancier de deux ans signé « entre l'exploitant et la caisse ». Bien que le texte ne le précise pas, on peut penser que la « caisse » désigne la caisse de mutualité sociale agricole de Corse.

La part salariale des cotisations patronales étant une sous-catégorie des cotisations sociales, on peut penser, bien que le texte ne le précise pas, que cette condition s'applique à la part salariale des cotisations patronales dues pour les périodes antérieures au 1er janvier 1999. Pour les périodes postérieures à cette date, l'obligation d'être à jour de la part salariale des cotisations patronales est couverte par la condition, déjà mentionnée, exigeant d'être « à jour des cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998 » ;

- avoir fait la preuve de sa volonté de rembourser sa dette soit en acquittant d'emblée la moitié des arriérés de cotisations patronales, soit en convenant avec la MSA, dans des conditions qui ne sont pas précisées, un échéancier de remboursement pour une période ne pouvant excéder quinze ans. Dans ce dernier cas, l'aide peut intervenir lorsque l'employeur aura acquitté les échéances correspondant aux huit premières années de cet échéancier.

Votre rapporteur déplore que la rédaction du sixième alinéa du II, qui prévoit cette condition, soit inintelligible pour qui ne se serait pas fait expliquer l'objectif recherché. Il est notamment fait référence à un « plan » dont on ne précise pas la teneur. De manière générale, votre rapporteur regrette que le présent article, appelé à figurer dans la loi, soit rédigé comme s'il s'agissait d'une circulaire administrative ou d'un document interne à la mutualité sociale agricole ;

- avoir demandé à bénéficier de l'aide dans l'année suivant l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, en application du III .

Si les demandes doivent être effectuées dans ce délai, les autres conditions d'éligibilité ne doivent pas obligatoirement être remplies à cette date. Mais l'aide ne sera versée que lorsqu'elles le seront toutes (simultanément).

4. Une prise en charge qui entraîne l'abandon des poursuites

Le IV prévoit que, dans le cadre la procédure mise en place par le présent article, « la conclusion d'un échéancier de paiement de la dette avec la caisse de mutualité sociale agricole entraîne la suspension des poursuites ». Il n'est pas précisé quelles poursuites seraient ainsi suspendues. Sachant qu'une lecture interprétative du sixième alinéa du II laisse entendre que l'échéancier ne devrait porter que sur la dette au titre des cotisations patronales 226 ( * ) , il est vraisemblable que la suspension ne porterait elle aussi que sur les poursuites relatives à ces cotisations.

Le présent article ne précise pas non plus si le choix du terme « suspension » signifie que, en cas de non respect par l'agriculteur des engagements auxquels il a souscrit, les poursuites pourraient être « réactivées », et dans quelles conditions.

En tout état de cause, votre rapporteur note que l'adhésion d'un grand nombre d'employeurs de main d'oeuvre agricole exerçant leur activité en Corse pourrait se révéler très utile à la MSA. En concluant des échéanciers de paiement, ceux-ci signent, de fait, une reconnaissance de dettes. Par ce biais, la MSA pourra espérer recouvrer plus d'arriérés de cotisations que par le recours à des procédures contentieuses puisque, devant les tribunaux, celle-ci est souvent bien en peine de prouver la réalité des créances dont elle demande le paiement.

B. UNE MESURE DEJA CENSUREE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le présent article constitue la nouvelle mouture d'une disposition déjà adoptée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances rectificative de l'hiver 2000, et qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel.

1. Le texte censuré par le Conseil constitutionnel

Le présent article est légèrement différent de l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000).

Alors que le présent article prévoit le versement par l'Etat d'une aide à la MSA représentant au plus la moitié des arriérés de cotisations patronales dues par certains exploitants, l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 ouvrait à ces exploitants la possibilité de bénéficier d'un plan d'apurement 227 ( * ) de leur dette au titre des cotisations patronales. L'apurement portait sur les cotisations patronales, mais aussi sur les pénalités et majorations de retard.

Les conditions pour bénéficier de ce plan étaient les mêmes que celles fixées par le présent article pour bénéficier de l'aide. Cependant, l'article 64 était plus précis que le présent article, et nombre de critiques apportées à la rédaction n'auraient pu s'appliquer à l'article 64 du collectif budgétaire de l'hiver dernier.

Il y était notamment précisé que la condition relative à l'acquittement de la part salariale des cotisations sociales concernait les cotisations dues pour les périodes antérieures au 1 er janvier 1999, que la suspension des poursuites était levée en cas de refus de signer le plan d'apurement et que les poursuites étaient définitivement abandonnées au terme de l'exécution du plan d'apurement des dettes.

L'article 64 prévoyait en outre des conditions supplémentaires pour bénéficier de l'aide. Etaient exclues les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pénale pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main d'oeuvre ou pour fraude fiscale au cours des cinq années précédant l'entrée en vigueur de la loi. Les personnes ayant sciemment fait de fausses déclarations ou remis des documents inexacts en vue d'obtenir le bénéfice du plan, celles qui n'auraient pas respecté l'échéancier de paiement ou qui ne paieraient pas leurs cotisations courantes étaient également écartées du bénéfice de la mesure.

Votre rapporteur se demande si, a contrario, ces personnes pourront bénéficier des dispositions du présent article.

2. Les raisons de la censure

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000, le Sénat n'avait pas souscrit au dispositif proposé par le Gouvernement, le jugeant contraire à la Constitution. Il avait supprimé l'article en adoptant un amendement présenté au nom de la commission des finances par notre collègue M. Philippe Marini, rapporteur général. Soixante sénateurs avaient contesté la conformité à la Constitution devant le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision DC 2000-441 du 28 décembre 2000 « qu'il ne résulte ni des termes de la disposition contestée ni des travaux parlementaires qu'une situation particulière justifierait que les exploitants agricoles qui y soient installés bénéficient d'un plan d'apurement de leurs dettes sociales ; que la seule circonstance que les retards observés dans le paiement des cotisations sociales agricoles sont plus importants qu'ailleurs ne saurait justifier la différence de traitement entre les exploitants agricoles installés en Corse et ceux installés sur le continent qui seraient dans une situation analogue ; qu'en outre, ni la loi ni les travaux parlementaires n'évoquent un motif d'intérêt général de nature à fonder une telle différence de traitement ».

2. L'argumentaire du Gouvernement à l'appui du présent article

La présentation par le ministre de l'intérieur de l'amendement devenu le présent article témoigne d'une lecture particulièrement attentive de la décision du Conseil constitutionnel.

Ayant pris acte que la seule circonstance que des retards de paiement plus importants qu'ailleurs ne sauraient justifier la différence de traitement entre les exploitants installés en Corse et ceux exerçant leur activité sur le continent, le ministre s'est efforcé de faire apparaître dans les travaux parlementaires, en l'occurrence le journal officiel des débats, la situation particulière des agriculteurs exerçant leur activité en Corse qui serait de nature à fonder une telle différence de traitement.

Les arguments tendant à mettre en évidence la situation particulière des exploitants agricoles installés en Corse

En présentant la mesure, le ministre de l'intérieur a fait valoir que :

- « la situation particulière de la Corse justifie que les exploitants agricoles qui y sont installés bénéficient de la mesure » ;

- le fort endettement des agriculteurs corses « est lié à l'implantation tardive de l'agriculture en Corse qui ne s'est réellement développée qu'après la Seconde Guerre mondiale. Pour rattraper ce retard, dans les conditions tant géographiques que climatiques propres à cette île, un très important effort d'investissement s'est révélé nécessaire » 228 ( * ) ;

- « des crises conjoncturelles liées à la situation particulière des exploitants sont venues rendre le remboursement de leurs dettes extrêmement difficile pour nombre d'entre eux » ;

- « En l'absence d'une telle disposition, c'est environ un tiers des exploitations qui pourraient être condamnées à la liquidation judiciaire en raison du passif accumulé pour les raisons déjà évoquées ».

Ces arguments avaient déjà été développés, pratiquement mot pour mot, par le Gouvernement dans ses observations sur les recours dirigés contre la loi de finances rectificative pour 2000.

Constatant qu'ils n'avaient pas permis de convaincre le Conseil constitutionnel, le ministre de l'intérieur les a complétés en laissant entendre que les arriérés de paiement constatés en Corse ne seraient pas le seul fait d'exploitants agricoles récalcitrants, mais également une conséquence du désordre constaté au sein de la mutualité sociale agricole de Corse : « les rapports d'inspection diligentés par l'Etat et les travaux parlementaires ont fait apparaître que les défaillances dans le recouvrement des cotisations, qui ont justifié la mise en place de nouvelles instances dirigeantes à la caisse de mutualité agricole de Corse, à partir de 1998, ont provoqué l'accumulation d'un arriéré de paiement important à l'égard de cet organisme.

« Or, une part significative de l'endettement obérant durablement de le développement agricole en Corse est constitué d'arriérés de paiement de cotisations sociales ».

En d'autres termes, le ministre semble considérer qu'il n'est pas entièrement légitime de réclamer aux exploitants agricoles des cotisations qu'ils n'ont pas payées parce qu'on ne les leur a pas réclamées, ou réclamées selon des procédures irrégulières.

Le ministre a également entendu démontrer la situation particulière dans laquelle se trouveraient les employeurs de main d'oeuvre agricole en évoquant « la situation spécifique en Corse [qui] résulte notamment d'une situation économique induisant des charges et des contraintes qui n'existent pas sur le continent ». Il a illustré ce propos en évoquant des données statistiques comparant la situation financière des exploitations situées sur le continent et celle des exploitations situées en Corse. Ces données statistiques, et leur portée, sont analysées plus loin par votre rapporteur.

Les arguments tendant à justifier un traitement particulier en faveur des exploitants agricoles installés en Corse

A l'occasion du débat à l'Assemblée nationale, le ministre de l'intérieur a développé un argument nouveau. Il a placé la mesure en faveur des agriculteurs corses sous le signe de l'aménagement du territoire : « le dispositif proposé par le gouvernement est vertueux. Il est aussi vital pour l'avenir de l'agriculture en Corse, dont le rôle est décisif dans l'aménagement du territoire de l'île ».

Mais surtout, le ministre a contesté implicitement l'analyse de la mesure censurée en décembre 2000 faite à cette occasion par le Conseil constitutionnel. Alors que celui-ci avait en partie justifié son annulation sur l'absence de « motif d'intérêt général de nature à fonder une telle différence de traitement », le ministre choisit de n'évoquer aucun motif d'intérêt général dans son propos.

Il ne reprend pas l'argument développé par le Gouvernement en décembre 2000, dans ses observations sur les recours contre la loi de finances rectificative pour 2000, selon lequel « un évident motif d'intérêt général s'attache à ce que le législateur prenne les mesures permettant de maintenir le tissu agricole insulaire ».

Le ministre ajoute même, sans que cette possibilité ait jamais été évoquée préalablement, qu'il « ne serait cependant ni économiquement, ni opportun en équité, de prendre en la matière des dispositions générales ». Ce faisant, il revendique le traitement spécifique accordé aux exploitants agricoles installés en Corse et confirme son intention d'inscrire la mesure proposée sur le terrain de l'aménagement du territoire. Le ministre n'ignore pas que, en effet, le Conseil constitutionnel a déjà considéré comme conformes à la Constitution des différences de traitement pour des motifs d'aménagement du territoire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE

A. UNE MESURE ATTENDUE

Evoquant le problème de l'endettement, la Chambre régionale d'agriculture de Corse, dans un document remis à votre rapporteur, considère que « ne pas régler ce problème équivaudrait à rejeter tout espoir de développement ».

Cette analyse semble largement partagée puisque, dès l'année 2000, la secrétaire d'Etat chargée du budget et le ministre de l'agriculture ont institué, en Corse, une commission régionale de conciliation (CRC), présidée par le Trésorier-payeur-général de la région et regroupant à la fois les services de l'Etat et les créanciers des exploitants agricoles.

Cette commission a pour objet de procéder à l'examen de l'endettement de 366 agriculteurs endettés. La caisse centrale de la MSA a indiqué à votre rapporteur que, dans ce cadre, « des abandons de créances, autres que de cotisations sociales, des prises en charge au titre des fonds rentrant dans le cadre des dispositifs « agriculteurs en difficulté », ainsi que des échéanciers de paiement doivent permettre de traiter la situation des exploitations qui établissent être économiquement viables ».

De toutes les dettes contractées par les agriculteurs, les arriérés de cotisations patronales sont les seules pour lesquelles il ne soit pas possible aujourd'hui d'abandonner des créances. Le présent article a donc pour objet d'appliquer à ces dettes le même régime que pour les dettes bancaires ou les arriérés de paiement des factures d'eau.

B. UNE MESURE DE PORTEE LIMITEE

Il a été indiqué à votre rapporteur que, parmi les dossiers examinés à ce jour par la commission régionale de conciliation, les dettes correspondant aux arriérés de cotisations patronales pour les années antérieures à 1999 représentaient seulement de l'ordre du sixième des dettes totales. Au cas par cas, cette proportion peut être plus ou moins importante.

Mais surtout, votre rapporteur constate que, à ce jour, très peu d'employeurs de main d'oeuvre agricole exerçant leur activité en Corse remplissent les critères d'éligibilité à la mesure. Le tableau ci-dessous retrace les questions posées par votre rapporteur à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et les réponses qu'il a obtenu :

Question

Réponse

1. Combien y a-t-il d'employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse redevables de cotisations patronales ?

246 (ce chiffre correspond aux employeurs en activité à ce jour)

2 . Combien y a-t-il d'employeurs de main d'oeuvre agricole installés en Corse redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1 er janvier 1999 ?

177 (parmi les 246 de la question 1)

3 . Parmi la population visée à la question 2, combien d'employeurs sont à jour de leurs cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998 ?

58

4. Parmi la population visée à la question 2, combien d'employeurs sont à jour de la part salariale des cotisations de sécurité sociale afférentes aux périodes d'activité antérieures au 1 er janvier 1999 ?

38

Il ressort de la combinaison de ces différents critères que, à ce jour, 38 exploitants au plus pourraient bénéficier des dispositions du présent article. Le caractère très réduit du nombre de bénéficiaires potentiels de la mesure contraste avec l'assertion du ministre de l'intérieur selon laquelle, en l'absence des dispositions proposées par le présent article, le tiers des exploitation agricoles de Corse serait susceptible d'être placé en liquidation judiciaire.

La caisse centrale de la mutualité sociale agricole a indiqué à votre rapporteur que les arriérés de cotisations patronales pour les périodes antérieures au 1 er janvier 1999 s'élevaient à 78,8 millions de francs pour les employeurs en activité à ce jour. Ce montant comprend « les cotisations légales (y compris la part ouvrière) et les cotisations conventionnelles (chômage, retraite complémentaire...) des employeurs en activité à ce jour ». Les cotisations conventionnelles et la « part ouvrière » ne sont pas éligibles à l'aide prévue par le présent article.

Pour les seuls employeurs en activité et à jour de leurs cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998, les arriérés de cotisations (légales et conventionnelles) pour des périodes antérieures au 1 er janvier 1999 s'élèvent à 14,5 millions de francs.

Ces montants contrastent avec le coût des dispositions du présent article annoncé par le Gouvernement, soit de 150 millions de francs.

C. LES AGRICULTEURS CORSES SONT-ILS DANS UNE SITUATION DE NATURE A JUSTIFIER UNE DIFFERENCE DE TRAITEMENT ?

L'agriculture corse est incontestablement dans une situation très difficile. L'emploi non salarié dans ce secteur a diminué de 38 % entre 1990 et 1999. L'INSEE constate que, en terme de part de l'agriculture dans la valeur ajoutée, la Corse se situe dans la moyenne nationale, mais à un niveau inférieur à la France métropolitaine hors Ile-de-France.

A l'Assemblée nationale, le ministre de l'intérieur a considéré que certaines charges et contraintes n'existant pas sur le continent, « et qui se retrouvent dans le revenu moyen par exploitant », expliquaient « l'existence d'un pourcentage plus important que sur le continent d'exploitations endettées ».

Il a précisé son propos en indiquant que « si l'on se réfère aux déclarations fiscales de 1998, le revenu professionnel moyen par exploitation est de 80.000 francs, contre 24.000 francs en Cors e ».

A cet égard, la situation s'est encore dégradée en 1999 puisque le revenu moyen par exploitation pour la France entière (et non pour le seul continent) s'établissait à 84.100 francs, contre 22.200 en Corse.

Le ministre déduisait de cet écart « qu'il en résulte mécaniquement un endettement supérieur en Corse. Selon les résultats 1999 (...) le montant d'endettement 229 ( * ) est de 600.000 francs pour 715.000 francs de production sur l'exercice pour les exploitations sur l'ensemble de la France, alors qu'en Corse, il est de 615.000 francs pour 480.000 francs de production. »

Votre rapporteur a eu connaissance de la décomposition région par région des données avancées par le ministre, qui sont reproduites dans le tableau ci-dessous :

Comparaison des exploitations corses avec celles des autres régions (exploitations « professionnelles »)

(en milliers de francs)

Année 1999

Revenu professionnel moyen par exploitation

(1)

Dettes totales moyennes par exploitation

(2)

Résultats économiques

Production moyenne de l'exercice par exploitation

(2)

Alsace

110,1

660,8

889,5

Aquitaine

79,8

707,9

901,6

Auvergne

48,7

365,6

385,7

Basse-Normandie

70,8

666,1

685,1

Bourgogne

121,5

734,8

812,8

Bretagne

70,4

886,1

921,0

Centre

107,8

718,4

751,9

Champagne-Ardenne

206,9

1.036,1

1.393,3

Franche-Comté

75,3

441,3

575,7

Haute-Normandie

113,6

795,3

869,7

Ile-de-France

149,6

790,4

915,1

Languedoc-Roussillon

43,8

507,0

626,6

Limousin

40,9

325,3

339,3

Lorraine

99,6

882,4

840,4

Midi-Pyrénées

47,4

395,4

397,4

Nord-Pas-de-Calais

118,1

718,3

868,1

Pays-de-la-Loire

81,8

682,0

795,6

Picardie

174,3

1.142,7

1.152,9

Poitou-Charentes

73,2

563,4

626,0

Provence-Alpes Côte d'Azur

67,4

428,4

756,1

Rhône-Alpes

64,0

371,6

550,7

Corse

22,2

663,4

486,1

France entière

84,1

615,7

715,3

Sources : COTNS (1) et RICA (2). Ministère de l'agriculture et de la pêche.

Il ressort de ce tableau que 14 régions métropolitaines ont une dette totale par exploitation supérieure à celle de la Corse et trois régions métropolitaines ont une production moyenne par exploitation inférieure à celle de la Corse.

La région Auvergne est dans une situation plus défavorable que la Corse pour les deux critères.

De ce point de vue, la Corse n'est donc pas dans une situation particulière puisqu'elle n'arrive au dernier rang pour aucun des deux critères, et qu'une région est plus mal placée qu'elle pour les deux critères.

Les données présentées ci-dessus peuvent être complétées par une comparaison des taux d'endettement des exploitations agricoles dans les régions métropolitaines, ainsi que des composantes de ce ratio.

Les données le permettant figurent dans le tableau ci-dessous :

Composantes du taux d'endettement des exploitations agricoles

(en milliers de francs)

Année 1999

Actif total moyen par exploitation

Dettes totales moyennes par exploitation

Taux d'endettement

Alsace

1 816,9

660,8

36,31

Aquitaine

2 152,5

707,9

32,81

Auvergne

1 514,2

365,6

24,11

Basse-Normandie

12 627,5

666,1

40,79

Bourgogne

2 260,4

734,8

32,43

Bretagne

1 644,8

886,1

53,70

Centre

1 961,1

718,

36,54

Champagne-Ardenne

3 524,0

1 036,1

29,32

Franche-Comté

1 612,7

441,3

27,32

Haute-Normandie

1 936,6

795,3

41,03

Ile-de-France

1 586,3

507,0

39,74

Languedoc-Roussillon

1 586,3

507,0

31,89

Limousin

1 614,8

325,3

20,13

Lorraine

2 311,2

862,4

37,22

Midi-Pyrénées

1 442,7

295,4

27,37

Nord-Pas de Calais

1 876,3

718,3

38,17

Pays de la Loire

1 585,2

682,0

42,91

Picardie

2 546,2

1 142,7

44,75

Poitou-Charentes

1 777,7

583,4

32,73

Provence Côte d'Azur

1 449,2

428,4

29,45

Rhône-Alpes

1 277,0

371,6

29,03

Corse

1 304,4

663,4

50,84

France entière

1 751,8

615,7

35,06

Source : RICA (2). Ministère de l'agriculture et de la pêche.

Il apparaît que, en proportion de l'actif du bilan des exploitations agricoles, les exploitations situées en Corse ne sont pas dans la situation la plus défavorable puisque les exploitations bretonnes ont un taux d'endettement supérieur au leur.

S'agissant des composantes de ce ratio, 14 régions ont une dette moyenne par exploitation supérieure à celle de la Corse, et dans l'une d'elles, la région Rhône-Alpes, est constaté un actif total moyen par exploitation inférieur à celui des exploitations situées en Corse.

Le ministre de l'intérieur a également indiqué au cours du débat à l'Assemblée nationale que « les exploitations corses se distinguent de celles du continent en ce que le nombre des exploitations dont le montant total de dettes est supérieur ou égal à 90 % du total du bilan est trois fois plus important que la moyenne nationale. Elles représentent 10,7 % des exploitations endettées alors que, sur le continent, ce pourcentage n'est que de 3,6 %. De plus, ces exploitations cumulent 43 % des dettes totales alors que, sur le continent, ce pourcentage n'est que de 9 % ».

Le 17 juillet 2001, votre rapporteur a demandé au ministre de l'intérieur de lui communiquer ces données pour chacune des régions métropolitaines. Il a reçu, la veille de l'examen de son rapport par votre commission spéciale, les données relatives aux exploitations dont la dette représente plus de 90 % du total de leur bilan. En revanche, il n'a toujours pas été destinataire de la part de l'endettement total constitué par l'endettement de ces exploitations.

Pourcentage des exploitations dont la dette représente plus de 90 % du total de bilan

Année 1999

Pourcentage des exploitations endettées à plus de 90 %

Alsace

2,3

Aquitaine

2,2

Auvergne

0,2

Basse-Normandie

6,7

Bourgogne

3,3

Bretagne

8,7

Centre

3,4

Champagne-Ardenne

1,2

Franche-Comté

0,2

Haute-Normandie

4,2

Ile-de-France

6,8

Languedoc-Roussillon

3,7

Limousin

0,5

Lorraine

0,2

Midi-Pyrénées

2,1

Nord-Pas de Calais

1,9

Pays de la Loire

3,9

Picardie

2,6

Poitou-Charentes

4,8

Provence Côte d'Azur

7,3

Rhône-Alpes

1,9

Corse

10,7

France entière

3,5

Source : RICA 99. Ministère de l'agriculture et de la pêche

Il ressort de ce tableau que la Corse est la région dans laquelle est constatée la plus forte proportion d'exploitations très endettées.

Ce constat général recoupe les informations recueillies par votre rapporteur relatives aux arriérés de cotisations sociales. La caisse centrale de la mutualité sociale agricole constate en Corse à la fois une concentration de la dette sur un petit nombre de gros débiteurs et un éparpillement de la dette sur une multitude de petits débiteurs.

Le rapport de la commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion de services publics en Corse soulignait que « les agriculteurs accusant des retards de paiement de leurs prêts bancaires à la caisse régionale de Crédit agricole ont, pour la plupart d'entre eux, des arriérés - parfois très importants - dans le paiement de leurs cotisations à la mutualité sociale agricole » 230 ( * ) .

Votre rapporteur se demande pour quelle raison le ministre de l'intérieur a choisi de faire référence à la concentration de la dette agricole constatée en Corse pour justifier la mise en oeuvre d'une mesure destinée à bénéficier uniformément à tous les exploitants agricoles endettés implantés en Corse, à concurrence de la moitié de leurs arriérés de cotisations patronales, indépendamment de leur niveau d'endettement.

A cet égard la mesure proposée par le présent article est différente du dispositif prévu par l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000, censuré par le Conseil constitutionnel, qui proportionnait l'allégement des dettes au titre des cotisations patronales « à l'ensemble des dettes de l'exploitation agricole ».

Les données présentées ci-dessus peuvent être récapitulées de la manière suivante :

Critère de comparaison

Régions métropolitaines dans une situation plus défavorable que la Corse

Production moyenne de l'exercice par exploitation

Auvergne, Limousin, Midi-Pyrénées

Dettes totales moyennes par exploitation

Aquitaine, Auvergne, Basse Normandie, Bourgogne, Bretagne, Centre, Champagne-Ardenne, Haute Normandie, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Nord-Pas de Calais, Pays-de-la-Loire, Picardie.

Actif total moyen par exploitation

Rhône-Alpes

Taux d'endettement

Bretagne

Pourcentage d'exploitations dont l'endettement est supérieur à 90 % du total de bilan

Aucune

Revenu moyen par exploitation

Aucune

Il ressort de ces éléments que l'agriculture corse connaît indiscutablement une situation difficile. Toutefois, rien n'interdit au Gouvernement, pour y remédier, de mettre en place des dispositifs d'aide aux filières en crise, telles que la production d'agrume, qui est spécifique à la Corse, sur le modèle des aides mises en place sur le continent au bénéfice de la filière bovine touchée par la crise de la « vache folle » (dont la Corse a d'ailleurs été épargnée).

Il apparaît également que les productions agricoles exploitées en Corse procurent aux agriculteurs installés dans l'île un revenu moyen par exploitation très inférieur aux autres régions métropolitaines. Il conviendrait cependant, pour juger de la pertinence de ce critère, de disposer d'une comparaison par région du revenu moyen des exploitations de France métropolitaines, afin de comparer si, pour un même type de production, les exploitants agricoles installés en Corse sont toujours dans une situation défavorable.

Quoi qu'il en soit, la Corse, en tant qu'entité géographique, ne peut en rien être considérée comme relevant d'une situation particulière.

En conséquence, et sous le bénéfice de ces observations, votre commission spéciale vous propose de supprimer et article.

* 217 Didier Migaud, rapporteur général, JO AN, première séance du vendredi 16 octobre 1998, discussion de l'article 14 du projet de loi de finances pour 1999.

* 218 Sénat, 2000-2001, n° 149, p. 161.

* 219 Les héritiers de biens eux-mêmes hérités par le défunt postérieurement à l'éventuelle entrée en vigueur des dispositions du présent article pourront bénéficier de l'exonération et de l'allongement du délai de déclaration.

* 220 Auteurs d'un amendement au projet de loi de finances pour 1999 tendant à supprimer le défaut de sanction pour non déclaration des successions en Corse. Une fois adopté par l'Assemblée nationale, cet amendement est devenu l'article 14 ter du projet de loi de finances pour 1999.

* 221 Auteur d'un amendement à l'article 14 ter tendant à mettre en place une date d'entrée en vigueur pour le rétablissement des sanctions, et à préciser que les règles d'évaluation des biens immobiliers seraient celles de droit commun.

* 222 Auteur d'un sous amendement précisant la rédaction de l'amendement de M. Michel Charasse. L'article 21 de la loi de finances pour 1999 reprend la rédaction proposée par M. Philippe Marini.

* 223 «La régularité au regard de la Constitution de dispositions de nature législative ne peut être utilement contestée qu'à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui les modifient, les complètent ou en affectent le domaine », ce qui n'était pas le cas en l'espèce.

* 224 Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce coût pourrait parfois être supérieur au produit fiscal résultant de l'imposition de la succession.

* 225 Sur ce point, voir le B du II du présent commentaire d'article.

* 226 Dans le II du présent article, la conclusion de l'échéancier est la deuxième branche d'une alternative, dont la première porte sur l'acquittement d'au moins 50 % de la dette relative aux cotisations patronales de sécurité sociale « antérieures au 1 er janvier 1999 », c'est-à-dire dues au titre de périodes d'activité antérieures à cette date.

* 227 Ce plan est sans doute à l'origine de la référence, dans le texte du présent article, à un « plan » indéterminé.

* 228 La note de l'inspecteur général des finances François Cailleteau, en date du 16 juin 1997 , présente une autre explication du niveau élevé de l'endettement des agriculteurs exerçant leur activité en Corse : « Les exploitations sont assez généralement lourdement endettées, le remboursement des emprunts et le paiement des dettes courantes aux organismes publics (MSA essentiellement) menaçant à tout moment d'être collectivement interrompu, selon un mécanisme classique, jusqu'à obtention d'un moratoire épongeant, grâce à l'argent public, le gros des arriérés ».

* 229 L'endettement auquel se réfère le ministre est l'endettement total des exploitations, et non le seul endettement au titre des arriérés de cotisations sociales.

* 230 Assemblée nationale, , onzième législature, n° 1077, p.262.

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