Projet de loi de finances pour 2002 : première partie de la loi de finances

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2

Barème de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend à actualiser les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu et des seuils associés, ainsi qu'à prévoir la conversion en euros des principaux montants nécessaires au calcul de l'impôt sur le revenu.

Comme chaque année, le présent article du projet de loi de finances tend à l'actualisation du barème de l'impôt et des seuils associés en fonction de l'inflation prévisionnelle.

En l'occurrence, l'indexation est effectuée sur la base de l'évolution des prix hors tabac, soit 1,6 % pour 2001. Au cours des années récentes, votre commission des finances s'était élevée contre un système permettant, en définitive à l'État, de capter à son seul profit les dividendes de la croissance et qui avait pour conséquence d'augmenter mécaniquement, notamment en bas de l'échelle des revenus, le poids de l'impôt dans la mesure où le SMIC évolue plus vite que le barème.

Cette année, votre commission n'a pas souhaité proposer à nouveau le mécanisme d'indexation partielle sur le produit intérieur brut. Elle estime que, comme ce sera le cas de beaucoup de ses initiatives antérieures, elles doivent faire l'objet d'un examen général dans le cadre d'une « mise à plat » de l'ensemble du régime de l'impôt sur le revenu.

L'autre objet de cet article est de prévoir la conversion en euros des seuils-limites fixés en loi de finances .

En fait, deux méthodes étaient possibles : convertir « au plus juste » les seuils en francs ou chercher à les simplifier pour, au cas par cas, leur substituer des « chiffres ronds » en euros. La première méthode a paru, à juste titre, préférable au motif qu'elle laissait moins de place à l'arbitraire ou au soupçon que pouvaient porter les contribuables sur les raisons ayant présidé à tel ou tel arbitrage. On peut ajouter que, par le jeu de l'indexation, ces seuils ne seraient pas restés des « chiffres ronds » et que l'on aurait perdu très rapidement le bénéfice de la simplification.

Les conversions auxquelles procède le présent article n'appellent donc pas de commentaires particuliers, sauf pour ce qui concerne les deux seuils suivants : les modalités d'arrondis des plafonds de l'abattement de 20 % seront fixées par référence à la centaine d'euros supérieure et non en fonction du millier de francs, ce qui est un peu moins favorable au contribuable ; le montant de l'abattement sur le revenu prévu au titre du rattachement d'un enfant majeur au foyer fiscal est fixé à 2.017 euros soit un niveau très légèrement supérieur au montant en francs par suite de son mode de calcul qui fait intervenir le taux de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, soit 52,75 % en 2002.

Il faut souligner qu'on ne touche pas au minimum de recouvrement de l'impôt actuellement fixé à 400 francs par le 2 ^ème alinéa du 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts, tel qu'il résulte la loi de finances pour 2001. Celle-ci était revenue sur la diminution de 400 francs à 200 francs du minimum de perception de l'impôt sur le revenu prévu par l'article 96 de la loi de finances pour 1997 dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu voulue par le gouvernement de M. Alain Juppé.

Selon les informations portées à la connaissance de votre rapporteur général, il serait dans les intentions du gouvernement de convertir ce seuil en euros dans le cadre de la loi de finances rectificative, probablement au niveau de 61 euros, à comparer aux 60,98 euros qui constituent la contre-valeur exacte des 400 francs actuels.

On aura également remarqué que le présent article ne fixe pas les taux de l'impôt pour 2002 . En effet ceux-ci ont été fixés dès la loi de finances pour 2001 dans le cadre du plan gouvernemental d'allègement de l'impôt sur le revenu et il est donc normal qu'aucune disposition spécifique ne soit prévue à ce titre.

S'agissant des effets de la réforme de l'impôt décidée par le présent gouvernement, notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, relève en particulier que la réforme de la décote a élargi le nombre de ses bénéficiaires avec cette conséquence que la charge de l'impôt s'est alourdie sur les contribuables continuant à le payer. C'est ainsi que la part de l'impôt sur le revenu acquittée par les foyers fiscaux du dernier décile, c'est-à-dire par les 10 % des foyers les plus imposés, passe de 64,5 % à 73,2 %.

Enfin, pour prolonger cette remarque sur la concentration de l'impôt, on ne peut pas ne pas évoquer le débat suscité par la parution, au début du mois de septembre dernier, de l'ouvrage de M. Thomas Piketty intitulé « Les hauts revenus en France au XX ^ème siècle - Inégalités et redistributions » mettant en avant le rôle des baisses d'impôt dans l'accroissement des inégalités.

A ce sujet, on ne peut, en l'occurrence, que partager certaines analyses du rapport précité de notre collègue député Didier Migaud, selon lesquelles et, contrairement aux thèses défendues dans cet ouvrage par ailleurs très documenté, l'accroissement des hauts revenus ces dernières années résulte, non de l'insuffisance du caractère redistributeur de l'impôt, mais d'un certain nombre de facteurs structurels qui ont permis la constitution de nouvelles fortunes individuelles.

Quant à la prétendue insuffisance de la pression fiscale et l'incapacité de l'impôt à réduire les inégalités, il faut se rappeler que, pour un certain nombre de personnes ayant des compétences très spécifiques, la rémunération est bien souvent négociée nette d'impôt et donc que les effets de la fiscalité sont pour une bonne part neutralisés.

Il convient par ailleurs d'examiner la structure des revenus de façon globale en tenant compte non seulement des revenus directs soumis à l'impôt, mais également des prestations et plus généralement des transferts qui viennent corriger les inégalités nées du marché. Dans le monde ouvert qui est le nôtre, il convient d'agir moins ex post sur les revenus au moyen d'une redistribution accrue qui passe par des prélèvements de plus en plus mal supportés, qu' ex ante au niveau de la formation des revenus.

En tout état de cause, le système fiscal de la France continue, lorsqu'on le compare à celui de ses principaux concurrents, à présenter les mêmes défauts : poids et concentration excessifs, absence de lisibilité, instabilité et, surtout, complexité des règles comme de la pratique.

Votre commission des finances n'a pas cru opportun de présenter cette année les amendements pourtant utiles qui permettraient de corriger les défauts de l'impôt sur le revenu. C'est l'ensemble du système fiscal qu'il faut réformer. Les échéances électorales du printemps prochain permettront d'y procéder.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 2 bis (nouveau)

Exonération au titre de l'impôt sur le revenu
des aides-vacances versées par les comités d'entreprise

Commentaire : le présent article tend à modifier l'article 6 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 pour étendre l'exonération prévue en faveur de cet avantage social au regard de l'impôt sur le revenu aux aides-vacances versées sous cette forme par les comités d'entreprise et par certains autres organismes sociaux.

Le présent article adopté à l'initiative de notre collègue député Henri Emmanuelli, président de la commission des finances, a pour objet d'assimiler aux chèques-vacances les aides-vacances accordées par les comités d'entreprises et les organismes sociaux.

On rappelle que ces aides ne bénéficient pas actuellement de l'exonération, au titre de l'impôt sur le revenu, prévue par le paragraphe 19 bis de l'article 81 du code général des impôts.

En effet, celui dispose qu'est exonéré le complément de rémunération résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition de chèques-vacances par les salariés, ce qui exclut les aides ne comportant aucune contribution de l'employeur. En pratique, il s'agit des aides-vacances, accordées par les comités d'entreprises ou par les divers organismes à caractère social habilités à les distribuer, comme les caisses d'allocations familiales de la mutualité sociale agricole ou des mutuelles et services sociaux de l'État ou des collectivités locales.

Le présent article tend par une modification de l'article 6 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances à éviter que les bénéficiaires de ces aides ne puissent risquer de les voir réintégrer dans leur revenu imposable avec pour conséquence, non seulement une augmentation de l'impôt dû voire une pénalité, mais la perte d'avantages sociaux liés à la non-imposabilité ou au non-dépassement d'un certain nombre de seuils de revenus.

On note que le régime fiscal proposé pour ces aides-vacances est entièrement aligné sur celui applicable aux chèques-vacances, c'est-à-dire :

- l'avantage en nature ne peut excéder un SMIC apprécié sur une base mensuelle ;

- le revenu des bénéficiaires ne peut excéder un certain montant, en l'occurrence un revenu fiscal de référence égal pour l'année 1999 à 16.624 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 3.107 euros par demi-part supplémentaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Doublement du montant de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article vise à procéder au doublement de la prime pour l'emploi, à plusieurs aménagements techniques et à indexer et convertir en euros les différents seuils et limites relatifs à sa mise en oeuvre.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA PRIME POUR L'EMPLOI

1. Le droit existant

a) Le bénéfice de la prime

Peuvent bénéficier de la prime pour l'emploi (PPE) les personnes physiques, ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts, c'est à dire :

• les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

• celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité n'est qu'accessoire ;

• celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques ;

• les agents de l'Etat qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus.

La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Des conditions de revenu sont nécessaires pour bénéficier de la PPE. Les revenus du foyer fiscal ne peuvent ainsi dépasser, pour 2000 :

• 76.000 francs pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés (soit 1,54 SMIC) ;

• 152.000 francs pour les deux premières parts en cas d'imposition commune (soit 3,08 SMIC) ;

• plafonds auxquels s'ajoutent 21.000 francs par demi-parts suivantes (soit 0,4 SMIC).

Ainsi, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas, première condition, avoir un revenu fiscal dépassant 194.000 francs pour 2000. En cas de mariage, décès, ou de passage en cours d'année à une imposition distincte, ces plafonds sont convertis sur une base annuelle, la référence étant 360 jours, soit 30 jours par mois par souci de simplification.

Par ailleurs, la prime est soumise à des conditions portant sur les revenus d'activité professionnelle. Cette condition est appréciée de manière individuelle selon les membres du foyer fiscal. Pour bénéficier de la PPE, chacun ne peut déclarer ni plus, en 2000, que 96.016 francs (1,4 SMIC), ni moins que 20.575 francs (0,3 SMIC). Afin de tenir compte de la mono ou de la bi-activité au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 146.257 francs pour un foyer dont un seul membre travaille où dont l'autre membre gagne moins de 20.575 francs. Ainsi, un couple bi-actif peut avoir droit à la PPE jusqu'à 192.032 francs de revenus d'activité, du moment que chacun de dépasse pas le plafond de 96.016 francs, tandis que dans un foyer où seul un membre travaille, ce plafond n'est que de 146.257 francs, soit une différence de plus de 30 %.

Ainsi, le plafond de 96.016 francs s'applique :

• aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

• aux personnes mariées lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 20.575 francs ;

• aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle lui procurant plus de 20.575 francs.

Le plafond de 146.257 francs s'applique quant à lui :

• si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 20.575 francs ;

• si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants à charge.

Ces plafonds permettent de ne pas prendre en compte des petits travaux réalisés de manière occasionnelle et de favoriser une certaine stabilité dans l'emploi.

Est intégrée la durée du travail pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité. Il s'agit de prendre en compte le cas des personnes n'exerçant pas, sur l'année, une activité à plein temps. Par exemple, quelqu'un qui gagne deux fois le SMIC, mais à mi-temps, ou bien qui gagnerait l'équivalent d'un SMIC annuel mais en n'ayant travaillé que deux mois dans l'année, ne bénéficiera ainsi naturellement pas de la PPE. Le mode de conversion se fait à partir d'une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaires) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année donne un coefficient qui ne saurait être inférieur à un. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés, pour voir s'ils ne dépassent pas les limites maximales (96.016 francs ou 146.257 francs). Les heures prises en compte intègrent les congés payés (soit une majoration de 10 % des heures travaillées) ainsi que les heures supplémentaires. Les périodes de maladie, de maternité ou d'arrêt suite à accident du travail sont prises en compte au même titre que les périodes travaillées. Un mécanisme particulier est prévu pour les agents publics (conversion selon leur quotité de temps de travail) et les personnes non salariés (conversion selon le nombre de jours d'activité).

Le cas des personnes à durée du travail variable est relativement complexe puisqu'il leur faudra calculer la durée de travail pour chaque période et les additionner. Cependant, par souci de simplification, il est précisé par l'administration fiscale que, si un salarié voit sa quotité de travail changer au cours d'un même mois, il peut retenir la quotité la plus élevée pour l'ensemble du mois. Par exemple, quelqu'un qui aura travaillé à 80 % au début du mois, puis sera passé à 50 % pourra retenir 80 % pour l'ensemble dudit mois.

Le cas des professions salariées spécifiques non soumises à la législation relative à la durée du travail ou non rémunérées selon le nombre d'heures travaillées n'est pas directement traité par le présent projet de loi, mais l'administration fiscale indique dans les documents mis à la disposition du public que les salariés concernés devront déterminer sous leur responsabilité le nombre d'heures rémunérées. Par exemple, les salariés rémunérés à la tâche l'établiront en faisant le rapport entre leur rémunération perçue dans l'année et le montant moyen du SMIC horaire net imposable majoré des congés payés. De même, les cadres payés au forfait suivront la formule suivante : (nombre de jours travaillés / 217) x 1.820.

Sont considérés comme des revenus tirés de l'activité professionnelle, les revenus imposables suivants :

• les traitements et salaires (y compris la partie imposable des indemnités maladie, maternité et accident du travail) ; deux exclusions sont prévues. Il s'agit d'abord des allocations chômage et de préretraite ce qui s'explique par la condition d'activité. L'autre exclusion concerne l'ensemble des rémunérations et indemnités reçues à l'occasion d'un mandat électif ou assimilé (indemnités versées aux parlementaires dans l'exercice de leur mandat, aux membres du Parlement européen, aux membres du Conseil économique et social et aux élus locaux) en raison du principe constitutionnel de l'égal accès aux fonctions électives. Il ne faudrait pas en effet que la perception de telles indemnités fasse perdre le bénéfice de la PPE ;

• les rémunérations allouées aux gérants et associés de sociétés, les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices agricoles et les bénéfices non commerciaux.

L'appréciation du caractère professionnel ou non des activités industrielle, commerciale, non commerciale ou agricole, se fera selon les règles d'imputation sur le revenu global du foyer fiscal des déficits résultant de ces activités. Ainsi, si l'activité non salariée est déficitaire, le contribuable ne peut bénéficier de la PPE au titre de cette activité. De même, en cas d'activité mixte, salariée et non salariée, pour un même membre du foyer fiscal, le déficit éventuel de l'activité non salariée s'impute sur l'activité salariée.

Par ailleurs, pour les indépendants, les revenus d'activités sont majorés de 11,11 % pour prendre en compte l'absence de l'abattement pour frais professionnels.

Sont réintégrés dans le montant total des revenus des exploitants et des entrepreneurs les diverses exonérations dont il bénéficient en application des articles 44 sexies à 44 decies , soit : certaines entreprises nouvelles, celles implantées dans les zones franches urbaines, les entreprises de pêche maritime et celles implantées en Corse. Ceci permet d'élever le seuil au-delà duquel le contribuable n'a plus le droit à la PPE.

b) Les modalités de calcul de la prime

La prime comprend deux parties, la prime de base et les majorations.

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu compris entre 0,3 et 1 SMIC, la prime est de 2,2 % du revenu. Pour un revenu compris entre 1 SMIC et 1,4 SMIC, elle est de 5,5 % de la différence entre le revenu et le plafond (soit 5,5 % de 96.016 francs - revenu).

Bien évidemment, le montant de cette prime est « redressé » pour ceux qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, selon le même coefficient que celui établi pour convertir le revenu annuel.

Calcul de la prime de base hors majorations

(en francs)

Situation de famille	Revenu d'activité R compris entre :	Formule de calcul sans majoration
Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs ou personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 20.575 F	20.575 < R < 68.583	R x 2,2 %
	68.583 < R < 96.016	(96.016 - R ) x 5,5%
Mariés mono-actifs	20.575 < R < 68.583	(R x 2,2 %) + 500 F
	68.583 < R < 96.016	[(96.016 - R ) x 5,5%] + 500 F
	96.016 < R < 137.166	500 F
	137.166 < R < 146.257	(146.257 - R) x 5,5 %
Célibataires, veufs divorcés élevant seul des enfants à charge	20.575 < R < 68.583	R x 2,2 %
	68.583 < R < 96.016	(96.016 - R ) x 5,5%
	96.016 < R < 146.257	0 F (susceptible de majoration forfaitaire)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples mono-actifs, l'autre pour personnes à charge.

Dans le cas de mono-actifs ou des couples dont l'un des membres a gagné moins que 0,3 SMIC, la prime est, selon le 3° du A :

• majorée de 500 francs pour un revenu d'activité inférieur à 1,4 SMIC ;

• égale à 500 francs pour un revenu compris entre 1,4 SMIC et 2 SMIC ;

• égale à 5,5 % de la différence entre 146.257 francs (2,13 SMIC) et le revenu si celui-ci dépasse 2 SMIC.

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu :

• 200 francs par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

• 400 francs pour le premier enfant des personnes isolées ;

• 200 francs quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs au revenu compris entre 1,4 et 2,13 SMIC (400 francs pour le premier enfant en cas de personne isolée).

Au total, voici la plupart des cas de majorations possibles :

Situation de famille	Revenu d'activités professionnelles	Une personne à charge	Deux personnes à charge	Trois personnes à charge
Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs	20.575 < R < 96.016	200 F	200 x 2 = 400 F	200 x 3 = 600 F
Mariés mono-actifs	20.575 < R < 96.016	200 F	200 x 2 = 400 F	200 x 3 = 600 F
	96.016 < R < 146.257	200 F	200 F	200 F
Célibataires, veufs, divorcé élevant seul des enfants à charges	20.575 < R < 96.016	400 F	400 F + 200 F = 600 F	400 F + 200 F + 200 F = 800 F
	96.016 < R < 146.257	400 F	400 F	400 F

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. La mise en place

Mise en place par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi, la prime pour l'emploi a bénéficié, au 15 septembre, à 8,1 millions de foyers ^{1 ( * )} , qui ont reçu une prime s'élevant en moyenne à 144 euros. Cette prime prend la forme, pour les deux tiers, d'un chèque du Trésor public accompagné d'une lettre signée du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du secrétaire d'Etat au budget, pour le dernier tiers d'une imputation sur l'impôt normalement dû. Le quart des contribuables est ainsi concerné. La moitié des bénéficiaires ont un revenu mensuel déclaré inférieur à 1.065 euros. Un peu plus du tiers a moins de trente ans. Les trois cinquièmes vivent seuls.

D'ores et déjà plus de 1,6 million de foyers ont bénéficié de la prime dès septembre 2001, et ce alors même que lors des débats de novembre 2000 sur le crédit d'impôt en faveur de l'activité proposé par le Sénat le gouvernement avait estimé que pas moins de quinze mois seraient nécessaires entre l'adoption de la mesure et les premiers versements. Votre rapporteur général se réjouit de cette sensible accélération du calendrier prévisionnel, puisqu'une loi adoptée fin mai voit ses premiers effets se faire sentir fin septembre : on est passé de quinze à quatre mois !

B. LES MESURES PROPOSÉES

L'Assemblée nationale n'a adopté au texte proposé par le gouvernement qu'un amendement destiné à réparer une erreur matérielle. Le présent article 3 révise donc sur de nombreux points le dispositif de la prime pour l'emploi qui figure à l'article 200 sexies du code général des impôts.

1. La pérennisation du dispositif

Le A du I du présent article supprime le dispositif provisoire mis en place pour que la prime pour l'emploi s'applique immédiatement et donc soit calculée sur les revenus 2000. Sans cette précision, la loi adoptée en mai 2001 aurait porté sur les revenus 2001 et donc la prime aurait été versée à partir de 2002. Dorénavant, le dispositif est donc pérenne.

2. L'indexation et la conversion en euros

Le B du I du présent article réalise une double modification des montants en francs figurant à l'article 200 sexies du code général des impôts.

La première modification consiste en l'indexation du barème. Le gouvernement a fait le choix de retenir une indexation selon la prévision d'inflation utilisée pour l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu (1,6 %), et non pas selon l'évolution des salaires ou du SMIC autour duquel pourtant le dispositif est conçu. Ce choix de l'inflation sur le SMIC introduit un décalage avec les empêchant désormais de parler en pourcentage de SMIC.

La seconde modification revient à convertir les montants ainsi obtenus en euros.

Indexation et conversion des limites et seuils

	Montant en 2000 (en francs)	Montant indexé (en francs)	Montant indexé et converti (en euros)	Montant 2001 (en euros)
Revenu de référence pour les personnes seules	76.000	77.216	11.771,5	11.772
Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune	152.000	154.432	23.543,01	23.544
Majoration de revenu de référence pour chaque demi part supplémentaire	21.000	21.336	3.252,65	3.253
Limite inférieure de revenu professionnel déclaré	20.575	20.904,2	3.186,82	3.187
Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum	68.583	69.680,33	10.662,70	10.623
Revenu professionnel déclaré au delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé	96.016	97.552,26	14.871,75	14.872
Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers monoactifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 500 F actuellement	137.166	139.360,66	21.245,40	21.246
Plafond de revenu professionnel déclaré au delà duquel, pour les foyers monoactifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé	146.257	148.597,11	22.653,48	22.654
Majoration de la prime pour les foyers monoactifs	500	508	77,44	78
Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas	200	203,2	30,98	31
Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls	400	406,40	61,96	62
Montant minimum de la prime par foyer	160	162,56	24,78	25

3. Le doublement de la prime

Le D du I du présent article procède au doublement de la prime de base.

Ainsi, pour un revenu compris entre 3.187 euros ^{2 ( * )} et 10.623 euros ^{3 ( * )} , la prime passe de 2,2 % à 4,4 % du revenu.

Pour un revenu compris entre 10.623 euros et 14.872 euros ^{4 ( * )} , elle passe de 5,5 % à 11 % de la différence entre le revenu et le plafond (soit 11 % de 14.872 euros - revenu).

Évolution de la prime pour l'emploi selon le revenu et la composition du foyer

(en euros)

Revenu d'activité du foyer	Prime 2001 ^(1)	Prime 2002
1 + 0 SMIC sans enfant 1 enfant 2 enfants	305 335,4 365,9	518 549 580
0,5 + 0,5 SMIC sans enfant 1 enfant 2 enfants	228,7 259,2 289,6	478 509 540
1,5 + 0 SMIC sans enfant 1 enfant 2 enfants	76,2 106,7 106,7	78 109 109
1 + 0,5 SMIC sans enfant 1 enfant 2 enfants	343 373,5 404	679 710 741

(1) Compte non tenu des mesures proposées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001

4. Les ajustements techniques

a) Ajustements pour les non salariés

(1) La validation législative de la doctrine de l'administration sur la prise ne compte des déficits des années antérieures et des plus-values et moins-values professionnelles à long terme

Le C du I du présent article complète la liste des revenus d'activité professionnelle ouvrant le bénéfice de la prime pour l'emploi, en précisant que les déficits des années antérieures et que les plus-values et moins-values professionnelles à long terme ^{5 ( * )} ne sont pas pris en compte. Cette précision figurait déjà dans l'instruction fiscale relative à la prime pour l'emploi. Il s'agit donc en quelque sorte d'une validation législative de la doctrine de l'administration.

(2) Les modalités de prise en compte des déficits professionnels

Le E du I du présent article revoit la manière dont sont pris en compte les déficits professionnels des revenus non salariaux.

Pour éviter que les non salariés soient défavorisés par rapport aux salariés, le III de l'article 200 sexies a en effet prévu d'augmenter de 11,11 % les revenus non salariés déclarés et pris en compte pour la prime pour l'emploi. Cela compense l'abattement forfaitaire de 10 % appliqué sur les revenus salariés au titre des frais professionnels.

Cependant la loi créant la prime pour l'emploi n'a pas envisagé le cas d'une personne exerçant plusieurs activités, certaines présentant un bénéfice et d'autres un déficit. Celui-ci n'étant pas majoré de 11,11 %, le montant total des revenus déclarés redressés pris en compte pour le bénéfice de la prime peut alors, soit ne pas donner lieu à attribution de la prime, soit donner droit à une prime inférieure à ce à quoi la personne aurait eu droit normalement.

Le texte propose donc de diminuer, en cas de déficit, le revenu déclaré de 11,11 %.

b) Ajustement pour les indemnités afférentes aux fonctions électives

Les II et III du présent article modifient la détermination du revenu fiscal de référence et les obligations déclaratives des élus locaux en matière de prime pour l'emploi.

Les indemnités de fonction des élus locaux ne sont pas considérées comme des revenus d'activité et sont imposées, sauf choix contraire de l'élu, selon l'article 204-0 bis du code général des impôts, par la méthode de la retenue à la source libératoire de l'impôt sur le revenu. Mais, en ce cas, ces indemnités ne sont alors pas prises en compte dans le revenu fiscal de référence : un élu local ayant fait ce choix peut alors bénéficier de la prime pour l'emploi alors que ses ressources dépassent les plafonds prévus par la loi.

Le II ajoute donc les indemnités de fonction électives soumises à la retenue à la source, net de la part représentative des frais d'emploi, au revenu imposable net pour le calcul du revenu fiscal de référence utilisé pour le calcul de la prime pour l'emploi. Cette disposition ayant pour conséquence d'augmenter le revenu fiscal de référence des élus locaux se répercutera bien entendu sur leur taxe d'habitation, faisant perdre à certains élus locaux le bénéfice d'abattements liés à leur revenu.

Le III oblige quant à lui les élus à déclarer le montant de ces indemnités soumises à la retenue à la source, net de la part représentative des frais d'emploi, afin de faciliter le calcul par l'administration fiscale du revenu fiscal de référence. Il s'agit là d'une contrainte supplémentaire pour le contribuable, destinée à ne pas ajouter un travail supplémentaire à l'administration fiscale.

c) Ajustements pour les salariés détachés à l'étranger

De même que pour les élus locaux, les II et III modifie les modalités de calcul du revenu fiscal de référence pour les salariés détachés à l'étranger ^{6 ( * )} .

En effet, dans trois cas, ces derniers peuvent bénéficier d'une exonération de leur impôt sur le revenu payé en France ^{7 ( * )} :

• exonération totale pour les salariés soumis à un impôt dans leur Etat d'accueil, si cet impôt représente les deux-tiers de celui qu'ils auraient acquitté en France ;

• exonération totale pour les salariés ayant accompli pendant au moins 183 jours consécutifs une mission de chantier de construction, de montage, d'installation, de mise en route ou d'exploitation d'ensembles industriels ainsi que de prospection ou d'ingénierie de ces opérations;

• exonération partielle pour les autres salariés expatriés à la demande de leur employeur (ils sont soumis à l'impôt sur le revenu à concurrence du revenu qu'ils auraient perçus en France pour la même activité).

Ces revenus totalement ou partiellement exonérés n'étant pas intégrés au revenu fiscal de référence porté à la connaissance de l'administration fiscale, certains foyers peuvent bénéficier de la prime pour l'emploi alors même que leurs revenus excèdent les seuils prévus par le législateur.

Le II du présent article réintègre donc ces revenus dans le revenu fiscal de référence (avec la même conséquence pour les impositions locales que pour les élus locaux), et le III oblige les contribuables à porter sur leur déclaration de revenus ces sommes.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LES PREMIERS SUCCÈS DE LA PRIME

1. Une mesure réussie qui s'inscrit dans le cadre dessiné par le Sénat

La prime pour l'emploi résulte d'un processus législatif complexe s'étendant du plan de baisse des prélèvements obligatoires du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en août 2000 à l'adoption de la loi portant création de la prime pour l'emploi en mai 2001. Il s'agit d'une mesure proposée par le Sénat en novembre 2000 et à laquelle le gouvernement avait du se rallier suite à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG).

Ce dispositif avait deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi et diminuer les prélèvements obligatoires. Toutes les tranches de revenus sont ainsi concernées.

Répartition du total de la prime pour l'emploi en 2002 entre l'ensemble des foyers fiscaux

Décile de revenu	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	Total
Part de la PPE (en %)	2,0	15,0	21,3	21,5	10,1	6,1	8,4	11,2	4,2	0,1	100
Prime moyenne (en euros)	15	109	155	156	73	44	61	81	30	1	73

Votre rapporteur général ne peut que se réjouir des premiers succès rencontrés qui viennent confirmer l'analyse faite par le Sénat en novembre 2000 à laquelle le gouvernement s'est, tardivement et de mauvaise grâce, rallié en janvier 2001.

2. Un doublement annoncé

Le doublement de la prime de base était prévu dès l'origine du dispositif. Il devrait être suivi par une nouvelle augmentation dans le projet de loi de finances pour 2003, portant le coût total du dispositif de 1,22 milliard d'euros en 2001 ^{8 ( * )} à 2,28 milliards d'euros en 2002 et 3,35 milliards d'euros en 2003.

B. DEUX CHOIX DU GOUVERNEMENT QUI FONT DÉBAT

1. Le mode d'indexation du barème

Le gouvernement a décidé d'indexer les limites de revenu donnant droit à la prime sur l'inflation, comme le barème de l'impôt sur le revenu, et non sur l'évolution du SMIC.

Notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, justifie ce choix de l'inflation par un argument de simplicité ^{9 ( * )} : « dans la mesure où l'adoption de la technique du crédit d'impôt a conduit à faire de la prime pour l'emploi un accessoire de l'impôt sur le revenu, on ne saurait faire grief au gouvernement d'avoir fait le choix de la simplicité et de la cohérence et d'avoir retenu pour la prime pour l'emploi les mêmes principes d'actualisation que pour le barème de cet impôt. Toute autre solution aurait créé un facteur de complexité et aurait d'autant plus fait perdre sa cohérence au système actuel de l'indexation de l'impôt sur le revenu que le SMIC évolue actuellement selon des modalités atypiques en raison du rattrapage consécutif à la mise ne place des 35 heures ».

Votre rapporteur général ne saurait accepter cette manière de voir. L'argument de la simplicité ne vaut guère puisque la prime pour l'emploi ne dépare déjà pas dans le paysage extrêmement complexe de l'impôt sur le revenu. Il l'avait ainsi noté dès l'examen du projet de loi portant création de la prime pour l'emploi en première lecture :

L'obstacle de la complexité vu par votre commission

« Il n'en reste pas moins qu'un obstacle à la promotion du retour à l'emploi peut résider dans la complexité su texte. Le mécanisme proposé par le gouvernement reste ainsi probablement encore trop complexe. Certes, de ce point de vue, il ne se distingue ni de la ristourne dégressive de CSG ni du crédit d'impôt adopté par le Sénat. Cependant, en raison des multiples opérations qu'il occasionne (calcul du temps de travail, redressement du revenu en cas de temps partiel sur une base annuelle, cas des régimes mixtes de salariés et non salariés, etc ), il rend quasiment impossible le calcul par le contribuable de la prime à laquelle il a droit. Ceci soulève une question de fond quant à la lisibilité du système fiscal et sa capacité d'influencer les décisions des agents, surtout des plus démunis. Si l'objectif d'allégement de la pression fiscale sera atteint ici ou là, ainsi que celui de redistribution de pouvoir d'achat, il y a fort à parier que l'incitation à l'emploi ne sera pas facilitée par la complexité du mécanisme de la prime.

Il conviendra donc d'une part de fournir un effort d'explication, d'autre part de ne pas négliger de prêter, ainsi que le revenu minimum d'activité en montre la voie, une attention particulière à ceux qui restent confinés dans la précarité » .

Source : rapport n° 237 (2000-2001) page 31

Il paraît donc un peu facile d'avancer la complexité pour écarter le principe d'une indexation sur le SMIC.

Plus réels sont à la fois les inconvénients de ce choix et les avantages de l'indexation sur l'évolution prévisionnelle des revenus professionnels ou du SMIC au regard d'un des deux objectifs de la mesure : favoriser le retour à l'emploi.

En effet, le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC : il s'agissait d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus de l'inactivité. Les seuils retenus l'ont donc été en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC, dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC, majorations entre 1,4 et 2,1 SMIC, etc.

L'indexation sur l'inflation conduit donc à s'écarter de ces seuils. En pratique, alors que la prime était maximale au niveau du SMIC, elle le sera désormais en dessous du SMIC : celui-ci a été revalorisé de 4,05 % au 1 ^er juillet 2001, alors que les seuils augmenteraient seulement de 1,6 %, d'où un décalage de 2,45 points. La prime entame donc sa dégressivité avant le SMIC, ce qui ne semble pas conforme à l'esprit même de la mesure.

En dehors de toute majoration, un célibataire ayant déclaré comme revenu d'activité un SMIC annuel, soit 10.875 euros, bénéficiera d'une prime de 440 euros ; si le barème avait calculé sur l'évolution du prime, la prime aurait été de 478,5 euros.

Ce décrochage est lourd de conséquences. Dans l'immédiat, il diminue l'intérêt du doublement pour des salariés payés au SMIC et favorise donc le maintien dans la précarité. Dans l'avenir, il risque de voir se créer un décalage croissant, qui atteindra vite des proportions importantes, susceptible de rendre inopérante la mesure. Il ne faudrait pas la voir se transformer en un minimum social alors qu'elle avait été conçue comme un mécanisme innovant favorisant l'activité et l'élévation dans la grille des salaires.

Votre rapporteur général vous proposera donc un amendement tendant à faire évoluer les barèmes de la prime pour l'emploi comme le SMIC.

2. L'absence de doublement des majorations

La prime pour l'emploi, outre la prime de base, est composée également de majorations. Il en existe deux types, celles liées à la mono-activité, et celles liées à la composition du foyer.

Le gouvernement, soutenu en cela par l'Assemblée nationale, a décidé de n'augmenter aucune des majorations forfaitaires.

S'agissant de la prime pour les couples dont un seul des membres travaille, le gouvernement avance des arguments liés à l'égalité devant l'impôt et à l'objet du dispositif.

Les arguments présentés par le gouvernement

« L'objectif assigné à la majoration de 78 euros [500 francs] ne paraît cependant pas justifier son doublement, lequel au demeurant ne viendrait qu'atténuer les écarts constatés, pour les motifs suivants :

« a- Les couples monoactifs bénéficiaires de la prime au taux maximum ne supportent aucune discrimination.

« En effet, abstraction faite de la majoration, le montant de la prime est identique pour les couples monoactifs et biactifs qui déclarent des revenus professionnels identiques n'excédant pas le montant à partir duquel la prime commence à décroître. Dans cette situation, la majoration de 78 euros [500 francs] confère même un avantage aux couples monoactifs par rapport aux couples bi-actifs.

« Or, les couples qui se situent dans cette tranche de revenus constituent le « coeur de cible » de la prime pour l'emploi.

« A l'inverse doubler le montant de la majoration conduirait à donner à ces foyers un avantage excessif susceptible de constituer, sans justification au regard des objectifs poursuivis par la prime pour l'emploi, une rupture d'égalité au détriment des couples biactifs.

« b- L'objectif de la prime pour l'emploi justifie l'existence d'un traitement spécifique des couples biactifs.

« La vocation de la prime pour l'emploi est en effet de favoriser le retour vers l'emploi et d'inciter à occuper un emploi à temps plein. Cet objectif a d'ailleurs conduit le Conseil d'Etat à valider le texte du Gouvernement au regard des principes constitutionnels.

« Il convient d'ailleurs de noter qu'au sein d'une même catégorie de bénéficiaires de la prime pour l'emploi il existe de multiples différences de traitements. Ainsi, parmi les foyers biactifs le montant de la prime varie selon la répartition des revenus professionnels entre chacun des conjoints ou selon que l'un ou l'autre, ou l'un et l'autre, travaillent à plein temps ou à mi-temps. Ces différences sont justifiées par l'objectif de la prime.

« Les couples biactifs supportent des charges supérieures à celles des couples monoactifs.

« Il en est ainsi notamment pour la garde des enfants, et tous les frais liés à la double activité. Cette situation, combinée à l'objectif économique de la prime qui vise à favoriser l'emploi, est de nature à justifier une discrimination positive pour les couples biactifs.

« Le Conseil d'Etat a admis cette approche en début d'année et l'a confirmée lors de l'examen du texte figurant dans le projet de loi de finances pour 2002 ».

Source : cité par le rapport général n° 3320 (XIème législature), Tome II, page 80

En revanche, le gouvernement est muet s'agissant des majorations pour personnes à charge. Or, de ce point de vue, il existe un intérêt économique à favoriser la prime pour l'emploi des foyers ayant des personnes à charge, ainsi que le Sénat l'avait démontré dans le cadre de l'examen de la ristourne dégressive de CSG, ainsi que l'avait reconnu le Conseil constitutionnel, et ainsi, enfin, que le gouvernement l'avait reconnu en ajoutant ces majorations forfaitaires. Ne pas les augmenter dans la même proportion que la prime de base revient donc non seulement à ne pas respecter le « contrat » initial que représentait la prime pour l'emploi, mais en plus à laisser se combler à nouveau, progressivement, le fossé séparant des personnes inactives ayant « charge d'âmes » et des personnes actives ayant la même « charge d'âmes ». Il existe ainsi une double logique, de politique familiale et de politique économique, à doubler les majorations pour personnes à charge.

Elles passeraient ainsi, en tenant compte de la revalorisation en fonction du SMIC :

• de 31 à 64 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

• de 62 à 124 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

• de 31 à 64 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs au revenu compris entre 1,4 et 2,13 SMIC (62 à 124 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

Au total, le jeu combiné des deux propositions de votre rapporteur général augmenterait ainsi les montants figurant à l'article 200 sexies du code général des impôts :

	Montant en 2000 (en francs)	Montant 2001 gouvernement (en euros)	Montant 2001 proposé (en euros)	Différence (en euros)
Revenu de référence pour les personnes seules	7.600	11. 772	12.056	284
Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune	152.000	23.544	24.111	567
Majoration de revenu de référence pour chaque demi part supplémentaire	21.000	3.253	3.332	79
Limite inférieure de revenu professionnel déclaré	68.983	10.623	3.264	77
Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum			10.879	256
Revenu professionnel déclaré au delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé	96.016	14.872	15.231	359
Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers monoactifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 500 F actuellement	137.166	21.246	21.758	512
Plafond de revenu professionnel déclaré au delà duquel, pour les foyers monoactifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé	146.257	22.654	23.200	546
Majoration de la prime pour les foyers monoactifs	500	78	80	2
Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas	200	31	64	33
Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls	400	62	124	65
Montant minimum de la prime par foyer	160	25	26	1

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4

Aménagement du régime des dons aux organismes sans but lucratif et du statut fiscal de leurs dirigeants

Commentaire : le présent article a trois objets relatifs aux dons aux organismes d'intérêt général et au statut fiscal des rémunérations de leurs dirigeants  : il relève la limite des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt accordée au titre des dons effectués par les personnes physiques, en application de l'article 200 du code général des impôts, de 6 à 10 % ; il adapte la façon dont sont produits les justificatifs relatifs à ces dons, lorsque la déclaration d'impôt est transmise par voie télématique ; enfin, il propose, à certaines conditions, de ne plus remettre en cause le caractère désintéressé de la gestion d'un organisme à caractère associatif au seul motif que certains de ses dirigeants sont rémunérés.

I. ADAPTATION DU RÉGIME DE LA RÉDUCTION D'IMPÔTS PRÉVUE À L'ARTICLE 200 DU CGI

Poursuivant le processus de simplification et d'assouplissement du régime des dons aux organismes à caractère non lucratif, le présent projet de loi de finances tend d'une part, à aménager la procédure de production des justificatifs pour favoriser le développement de la télétransmission, et d'autre part, et c'est l'objet du paragraphe II , à élever de 6 à 10 % du revenu imposable le plafond des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt .

Il faut rappeler que quatre grandes catégories d'organismes sont susceptibles de recevoir des dons ouvrant droit à la réduction d'impôt. Il s'agit :

- des oeuvres ou organismes d'intérêt général, ainsi que les fondations reconnues d'utilité publique, à condition que ces organismes présentent un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel, ou bien concourent soit à la mise en valeur du patrimoine artistique, soit à la défense de l'environnement naturel, soit à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ;

- des établissements d'enseignement supérieur ou artistique, publics ou privés ;

- des associations cultuelles ou de bienfaisance, ainsi que des établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle ;

- les dons aux organismes politiques dans les conditions prévues par la loi ^{10 ( * )} ;

- les dons faits aux organismes sans but lucratif d'aide aux personnes en difficulté.

On note que la réduction d'impôt, qui est désormais unifiée à 50 % de la dépense depuis la loi de finances pour 2001, va jusqu'à 60 % lorsqu'il s'agit de l'aide aux personnes en difficulté dans une limite qui était fixée à 2.100 francs en 2001 et que l'article 4 bis du présent projet de loi de finances veut porter à 400 euros.

Il faut également rappeler -et ce point a fait l'objet d'un débat lors de la discussion du projet de loi sur les musées de France en ce qui concerne les dons en nature d'oeuvres d'art- que le bénéfice de la réduction d'impôt n'implique pas nécessairement, sauf pour les organismes de financement de la vie politique, le versement d'une somme d'argent.

La dépense fiscale résultant de ce dispositif est évaluée à 350 millions d'euros soit 2,3 milliards de francs pour les exercices 2000 et 2001.

Suite au relèvement du plafond prévu au paragraphe I du présent article, la dépense fiscale devrait augmenter de 18 millions d'euros, soit environ 118 millions de francs . Cette estimation a été faite sur la base du nombre des contribuables atteignant actuellement le plafond de 6 %, qui se monte à 44.300.

Le paragraphe II du présent article introduit une disposition de procédure dispensant, à titre expérimental, des obligations de justification des dons en cas de déclaration de revenus par voie électronique.

Le A concerne le régime des cotisations syndicales en application de l'article 199 quater C, tandis que B du même paragraphe II aménage de la même manière le régime des dons aux organismes d'intérêt général mentionnés à l'article 200 du CGI.

On note que, en vertu de la loi « informatique et libertés », cette obligation ne s'applique pas aux dons d'un montant inférieur à 3.000 euros, soit 19.678,71 francs, destinés à des organismes à caractère politique ou syndical.

Il faut préciser qu'une telle facilité ne fait pas obstacle à l'exercice du contrôle fiscal, puisque même dans le cas de versements à finalité politique ou syndicale, le contribuable restera tenu de produire les justificatifs de ses versements.

Plus de 16.000 déclarations ont été effectuées par voie électronique et cette pratique va certainement se développer. Le nouveau régime, qui n'a qu'un caractère expérimental - il n'est valable que pour les revenus des exercices 2002, 2003 et 2004 - , devrait encore en favoriser la diffusion.

Les associations en France

On estime généralement qu'il existe entre 700 000 et 800 000 associations en France. Le chiffre exact est impossible à connaître, notamment parce que les associations ne sont pas tenues de déclarer leur « disparition ». Ce qui est sûr, c'est que le nombre d'associations qui se créent chaque année, est en nette progression : près de 60 000 nouvelles associations sont maintenant enregistrées chaque année, contre de 20 000 créations dans les années 1970.

20 millions de personnes de plus de 14 ans étaient, en 1996, membres d'une association. Ce nombre a peu évolué depuis 20 ans, mais la participation des moins de 25 ans et des plus de 49 ans s'est beaucoup renforcée.

On constate que, sur les 20 dernières années, les associations de défense d'intérêts communs ont plutôt régressé ou se sont maintenues, alors que les associations développant des activités en commun (sports, loisirs en groupe, associations d'activités pour le 3ème âge) ont beaucoup augmenté.

Le domaine des sports a toujours représenté plus de 15 % des créations annuelles. Entre 1987 et 1990, plus d'une nouvelle association sur 5 était une association sportive. Mais les activités culturelles constituent aujourd'hui le premier pôle de création d'associations, dépassant depuis 1990 le domaine sportif. Depuis 1990, près d'une association sur 4 nouvellement créée est une association culturelle, avec une place particulière pour les associations de musique, devançant depuis peu la danse, le théâtre et les bibliothèques.

Les associations sont un des premiers employeurs de France : au 31 décembre 1995, plus de 120 000 associations employaient près de 1,2 million de personnes, (960 000 salariés équivalent temps plein). Les associations du secteur de la santé et de l'action sociale emploient à elles seules près de 560 000 salariés (380 000 équivalent temps plein). Plus de la moitié des travailleurs sociaux sont employés par des associations . Dans le secteur de l'éducation, les associations emploient 167 000 salariés. La culture et le sport représentent près de 85 000 salariés. Enfin, 71 % de ces emplois associatifs sont occupés par des femmes.

Le secteur associatif est aussi le premier employeur de titulaires de contrats emploi solidarité, avec 35 % de l'ensemble de ces CES . Ceux-ci représentent 13 % de l'emploi associatif. Les associations sont également le principal utilisateurs d' « emplois jeunes » avec près de 92 000 emplois. 25 % de ces emplois sont déjà "solvabilisés", c'est-à-dire que l'association a trouvé un financement pour pérenniser l'emploi après l'arrêt de l'aide de l'État au bout de cinq ans. Pour les autres emplois, le gouvernement a annoncé le 6 juin 2000 un plan important comportant une aide financière aux associations qui ont besoin d'un délai supplémentaire pour trouver un financement et un concours financier pour les emplois jeunes prolongeant le service public.

II. STATUT FISCAL DES RÉMUNERATIONS DES ORGANISMES PRÉSUMÉS SANS BUT LUCRATIF

Au moment où l'on célèbre le centenaire de la loi de 1901, le présent projet de loi de finances vient clarifier le statut fiscal des rémunérations des dirigeants d'organismes qui restent sans but lucratif, mais qui ont, par suite du développement de leur activité, tendance à se professionnaliser.

L'extension des domaines d'intervention des associations s'était accompagné d'une diversification des régimes fiscaux telle, qu'un processus de clarification devenait nécessaire.

Le point de départ de ce processus ^{11 ( * )} a été un rapport remis en décembre 1997 au Premier ministre par M. Guillaume Goulard, maître des requêtes au Conseil d'État. Puis, le Premier ministre a demandé en avril 2000 à notre collègue député Bernard Derosier, un rapport sur les conséquences de la professionnalisation de la vie associative. Les conclusions de ce rapport ont été examinées en février 2001 par le Conseil national de la vie associative (CNVA), qui a rendu son avis intitulé « La situation des dirigeants associatifs » le 6 juin 2001.

Le paragraphe III du présent article tire les conséquences de ce processus de concertation en autorisant à certaines conditions la rémunération des dirigeants des organismes présumés sans but lucratif, sans que cela puisse remettre en cause le caractère désintéressé desdits organismes et entraîner leur soumission au régime fiscal des sociétés commerciales.

On peut rappeler que, en application des instructions fiscales n° 4H-5-98 du 15 septembre 1998 et n° 4H-1-99 du 16 février 1999, un organisme présumé sans but lucratif peut être considéré comme hors du champ de la TVA, de l'impôt sur les sociétés ou de la taxe professionnelle, dès lors que ses activités remplissent les conditions de non lucrativité. Celles-ci sont définies de la façon suivante :

- l'organisme doit , en premier lieu, satisfaire les critères de la gestion désintéressée au regard de l'article 261 du code général des impôts (en son paragraphe d du 1° du 7), c'est-à-dire qu'il doit être géré et administré à titre bénévole par des personnes n'ayant elles-mêmes, ou par personne interposée, aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats d'exploitation ; en d'autres termes, l'organisme ne doit procéder à aucune distribution directe ou indirecte des bénéfices et les membres de l'organisme et leurs ayants-droit ne doivent pas pouvoir être déclarés attributaires d'une part quelconque de l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports ;

- en deuxième lieu, l'administration fiscale prend en compte un critère de concurrence en examinant le marché sur lequel intervient l'organisme pour proposer ses prestations : si aucune concurrence n'est constatée - par exemple s'il n'existe pas dans la zone de club sportif proposant les mêmes services et exerçant son activité sous forme commerciale -, l'organisme est susceptible d'être considéré comme à but non lucratif ;

- en dernier lieu, s'il y a concurrence entre un organisme présumé sans but lucratif et un ou plusieurs organismes à caractère lucratif, la non lucrativité est évaluée par la méthode du faisceau d'indices définie par quatre critères, dits des « 4 P » , qui sont par ordre d'importance : le produit proposé, le public visé, le prix demandé et la publicité pratiquée.

Bien que, en principe, un organisme soit soumis aux trois impôts commerciaux ou à aucun d'entre eux, le fait pour un organisme présumé sans but lucratif de remplir certaines conditions, et notamment la première relative à la gestion désintéressée, peut lui permettre de bénéficier de certaines dispositions favorables et notamment de l'exonération de TVA ^{12 ( * )} .

Mais le régime actuel, même clarifié avec les instructions déjà citées de 1998 et 1999, restait insatisfaisant .

Bien que le bénévolat des dirigeants ne soit pas une obligation légale -la loi du 1 ^er juillet 1901 relative aux contrats d'association laissant toute liberté aux intéressés à cet égard-, il constituait un critère essentiel pour permettre à l'administration fiscale d'apprécier le caractère désintéressé de la gestion et conditionnait, dans les conditions que l'on a rappelées, le bénéfice de la non-soumission aux impôts commerciaux.

Sur la base d'une décision du 17 octobre 1984 du Conseil d'État, reprise dans l'instruction du 15 septembre 1998, il avait été considéré que le versement à un dirigeant d'une rémunération brute mensuelle pouvant aller jusqu'aux ¾ du salaire minimum interprofessionnel de croissance n'était pas de nature à remettre en cause le caractère désintéressé de la gestion de l'organisme présumé à caractère non lucratif.

On note à cet égard, que l'instruction du 15 septembre 1998 définit la notion de rémunération de façon très large, englobant les avantages directs ou indirects dont pouvait bénéficier le dirigeant.

Compte tenu de la professionnalisation croissante du secteur associatif et de la diversification de leurs interventions, comme du poids économique de plus en plus lourd qu'il représente - cf. encadré -, ces principes avaient paru de nature à pénaliser son développement.

Aussi, à la suite du processus de concertation rappelé plus haut, vous est-il proposé, par le présent article, de permettre , à certaines conditions , de rémunérer les dirigeants en fonction de leurs responsabilités effectives, sans que cela puisse remettre en cause le caractère désintéressé de la gestion de l'organisme.

Quatre conditions sont exigées :

- la transparence financière définie par trois modalités : la rémunération doit être prévue par les statuts, autorisée par un vote de l'instance délibérative et faire l'objet de la présentation d'un rapport à l'organe délibérant par le représentant légal ou, s'il y a lieu, par le commissaire aux comptes ;

- l'élection régulière et périodique des dirigeants de l'organisme ;

- le contrôle effectif de la gestion de l'organisme par ses membres , dans des conditions à définir par décret en Conseil d'État, qui devrait prévoir la fourniture aux membres de l'association d'informations sur la rémunération des dirigeants ;

- enfin , l'adéquation de la rémunération aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants de l'organisme . Les conclusions du groupe mixte - cf. encadré - mettent l'accent sur deux événements permettant d'apprécier ce critère : le caractère effectif du travail effectué et un niveau de rémunération comparable à celui offert pour des responsabilités équivalentes. En fait, il semblerait que les principes seraient très voisins de ceux résultant du 1° du I de l'article 39 du code général des impôts qui prévoit qu'une rémunération versée à un dirigeant n'est déductible du bénéfice imposable que si elle correspond à un travail effectif et n'est pas excessive au regard du service rendu.

C'est cette référence implicite au régime des sociétés qui peut faire craindre un rapprochement entre le mode de fonctionnement des entreprises et des associations.

Le paragraphe 2 du III du présent article complète ce dispositif en prévoyant que les rémunérations des dirigeants des organismes présumés sans but lucratif sont imposées comme des traitements et salaires , égalité de traitement qui n'équivaut pas à une assimilation de façon à respecter une jurisprudence de la Cour de cassation refusant de traiter ces rémunérations comme de purs et simples salaires.

On note que, si l'organisme ne satisfaisait pas au critère de gestion désintéressée, les rémunérations pourraient être considérées non comme des salaires mais, selon les cas, comme des bénéfices non commerciaux ou des revenus de capitaux mobiliers.

Relevé de conclusions du groupe mixte « administrations-associations »
constitué à la suite de la saisine du Premier ministre du 20 février 2001
sur la fonction de dirigeant associatif

I - Rappel de quelques principes généraux

Le bénévolat est le moteur de la vie associative. Les fonctions de dirigeants associatifs sont dont gratuites. Toutefois, dans certaines conditions, l'assemblée générale de l'association peut décider d'allouer une rémunération à certains de ses mandataires élus.

Dans le silence de la loi et en vertu du principe de liberté contractuelle, les sociétaires choisissent librement le nombre, l'appellation et les fonctions des personnes responsables de la direction ou de l'administration de l'association. Ces stipulations sont des clauses essentielles du contrat d'association et doivent donc être mentionnées dans les statuts (CE avis du 17 oct. 1978).

Les dirigeants élus des associations sont considérés comme des mandataires sociaux (Cass. com. 5 avril 1965). En application de l'article 2004 du code civil, le mandant peut révoquer sa procuration quand bon lui semble.

Aucun texte interdit à une association de rémunérer ses dirigeants tant sous forme de salaire que d'indemnité en contrepartie de l'exercice de ses fonctions de direction. La rémunération comme contrepartie d'une fonction dirigeante ne saurait à elle seule, en droit, être assimilée à un partage de bénéfices (CE avis du 22 oct. 1970, C.A. Reims, 19 février 1980).

La rémunération des dirigeants d'association ne contrevient à aucune des dispositions de la loi de 1901. Elle est distincte de la lucrativité, qui se rapporte à l'activité de l'association elle-même, et non aux conditions d'exercice des fonctions de ses dirigeants. Elle n'est pas, par principe, contraire à la notion de gestion désintéressée.

Elle constitue en revanche, l'un des critères fondamentaux d'appréciation de la gestion désintéressée. De ce point de vue, les instructions fiscales du 15 septembre 1998 et du 16 février 1999 se situent dans la continuité de la doctrine de l'administration fiscale et de la jurisprudence.

II - Rappel du problème posé

Des associations, en nombre semble-t-il limité, mais importantes au regard de leur poids au sein du monde associatif, ont désormais recours à une professionnalisation accrue de certains de leurs dirigeants.

Toutefois, certaines réglementations font obstacle à une telle rémunération ou en tirent des conséquences lourdes pour les associations concernées :

- tel est notamment le cas des règles fiscales qui font de la non-rémunération des dirigeants associatifs une condition formelle pour apprécier le caractère désintéressée de la gestion d'une association ;

- il en va de même des statuts-type des associations reconnues d'utilité publique qui excluent que les membres du conseil d'administration reçoivent une telle rétribution en raison des fonctions qui leur sont confiées ;

- de même, certains ministères ont la même exigence pour octroyer un agrément aux associations qui relèvent de leur champ de compétences ;

- enfin, il faut souligner la jurisprudence de la Cour de Cassation qui refuse systématiquement la qualification de salaire aux rémunérations versées à un dirigeant associatif  ; la relation entre association et dirigeant étant exclusive de tout lien de subordination.

Il importe donc :

- de définir des critères qui permettent de distinguer dans quelles conditions la rémunération de certains de ces dirigeants par une association ne remet pas en cause le caractère désintéressé de sa gestion ;

- de préciser les conditions de cette rémunération ;

- d'assurer la transparence de cette rémunération à l'égard des adhérents et des donateurs éventuels de l'association ;

- d'éviter les détournements au profit d'associations de convenance.

III - Propositions :

A. Principes partagés :

Le bénévolat est le moteur de la vie associative. Les associations doivent demeurer libres de leur organisation interne. Les abus doivent pouvoir être sanctionnés.

B. Cadre proposé :

1. La rémunération des dirigeants est une décision qui relève du contrat d'association. Il ne revient donc pas à l'administration « de l'autoriser » ou « de l'interdire ». La décision prise par l'association d'y recourir n'emporte aucune conséquence sur le caractère désintéressé de la gestion si un certain nombre de principe sont respectés notamment en termes de transparence politique et financière.

Cette transparence doit être assurée tant à l'égard des membres de l'association que de l'ensemble des organismes ou personnes qui en assurent le financement.

Ces principes sont les suivants :

la transparence financière . Celle-ci est garantie par :

- les statuts qui doivent explicitement prévoir la possibilité de rémunérer certains dirigeants,

- une délibération et un vote de l'instance délibérative statutairement compétente qui fixent le niveau et les conditions de rémunération hors de la présence du dirigeant concerné,

- la présentation d'un rapport à l'organe délibérant par le représentant légal ou, s'il en existe un, le commissaire aux comptes sur les conventions prévoyant une telle rémunération. En l'absence d'organe délibérant, le rapport est joint aux documents communiqués aux adhérents.

le fonctionnement démocratique. Il se manifeste par :

- l'élection démocratique régulière et périodique des dirigeants ;

- un contrôle effectif sur la gestion de l'organisme effectué par les membres de l'association.

l'adéquation de la rémunération aux sujétions des dirigeants. Elle est supposée acquise si :

- la rémunération versée est la contrepartie de l'exercice effectif de son mandat;

- des règles de cumul sont établies par les associations (cumul dans le temps et dans l'espace, parallèle avec les règles existantes en droit du travail y compris en termes d'équivalence) ;

- la rémunération est comparable à celles couramment versées pour des responsabilités équivalentes.

2. La rémunération des dirigeants sera un des critères d'appréciation du caractère lucratif d'une activité au même titre que l'affectation des excédents".

3. La question de la simplification du régime social des rémunérations ainsi perçues pourra être étudiée .

En outre, le 3 du III du présent article tend à préciser que les indemnités, remboursements et allocations forfaitaires pour frais versés par ces organismes à l'un de ses dirigeants sont imposables dans les mêmes conditions que ceux perçus par les dirigeants de société en application de l'article 80 ter du code général des impôts.

Enfin, il faut signaler que l'article 3 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale, pour 2002 prévoit l'assujettissement au régime général de la Sécurité sociale des dirigeants des organismes présumés sans but lucratif, à condition que soient réunis les critères prévus au présent article et notamment le caractère désintéressé de la gestion.

En revanche, il faut souligner que, paradoxalement, la clarification proposée au présent article ne bénéficiera pas aux associations reconnues d'utilité publique. Bien que celles-ci aient, en principe du moins, le plus haut degré de reconnaissance de leur utilité sociale, et que leur besoin de professionnalisation de leurs instances dirigeantes ne soit pas moins légitime, elles se trouvent exclues du bénéfice de ce nouveau régime dans la mesure où le bénévolat fait pour l'instant partie des conditions exigées pour l'octroi de leur statut.

En définitive, le dispositif qu'il est proposé au Sénat d'adopter tire les conséquences d'une évolution du monde associatif vers une plus grande professionnalisation, sans pour autant aboutir à un système où la professionnalisation serait limitée aux seuls salariés des organismes. Le souci de la réforme est de maintenir l'originalité de la vie associative, en l'occurrence le rôle essentiel réservé aux dirigeants, sans encourager le développement d'une bureaucratie associative toute puissante. Au risque peut-être d'ôter une partie de sa substance à l'idée de bénévolat et d'estomper un peu plus les frontières entre le monde de la vie associative et celui de l'entreprise.

Sans proposer à ce stade d'amendement, votre commission des finances n'en tient pas moins à exprimer ses interrogations sur la confusion des genres que tend à institutionnaliser le présent dispositif.

Le statut des dirigeants à l'étranger

La plupart des pays autorisent, sous certaines limites, la rémunération des dirigeants d'organismes à but non lucratif.

En Allemagne, si les dirigeants peuvent être rémunérés, cela ne doit aboutir à aucun avantage indu résultant soit d'indemnités excessives ou injustifiées, soit de la prise en charge de dépenses personnelles.

En Belgique, le dirigeant peut recevoir une rémunération dès lors qu'elle constitue la contrepartie de prestations effectives non étrangères à l'activité de l'association et qu'elles ne sont pas excessives.

Aux Etats-Unis, les dirigeants d'organismes à but non lucratif peuvent également percevoir des rémunérations dans la mesure où leur montant peut être considéré comme raisonnable.

En Italie, l'exonération fiscale dont bénéficient les organismes à but non lucratif est conditionnée par l'absence de versements aux membres des organes de direction d'indemnités d'un montant supérieur à 41.467 euros.

Enfin, deux pays connaissent des situations extrêmes : le Royaume-Uni où la rétribution des administrateurs n'est admise que dans des cas tout à fait exceptionnels et la Suisse qui autorise les dirigeants à percevoir une rémunération sans que cela puisse remettre en cause le caractère non lucratif de l'organisme.

En règle générale, le caractère disproportionné ou non raisonnable de la rémunération entraîne la perte pour l'organisme de son statut fiscal privilégié sauf dans le cas des Etats-Unis où il est également possible d'appliquer des pénalités aux bénéficiaires des rémunérations jugées excessives.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 bis (nouveau)

Aménagement du régime des dons aux organismes
d'aide aux personnes en difficulté

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier le régime des dons aux organismes venant en aide aux personnes en difficulté.

Le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Brard, tend à apporter divers aménagements au régime des dons aux associations venant en aide aux personnes en difficulté, prévu au paragraphe 4 de l'article 200 du code général des impôts.

Le dispositif actuel, plus connu sous le nom de dispositif « Coluche », tend à prévoir pour les dons aux organismes qui fournissent des repas ou qui contribuent au logement de personnes en difficulté que le taux de la réduction d'impôt est porté de 50 % à 60 %.

L'initiative de l'Assemblée nationale tend - et c'est l'objet du a) du présent article - à fixer avec une année d'avance le plafond des versements éligibles à la réduction d'impôt, afin de rendre le dispositif plus lisible tant pour les organismes bénéficiaires que pour les donateurs qui pourraient connaître ainsi exactement le plafond de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt de 60 %.

Par ailleurs, il a également pour objet de fixer à 400 euros, au lieu des 326 euros prévus pour 2001, le plafond de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt de 60 %.

Le nouveau système - en vertu duquel on pourrait d'ores et déjà connaître le plafond applicable aux dons effectués en 2002 qui s'élèverait ainsi à 407 euros - permettrait aux organismes concernés de « faire le plein » des dons, alors qu'actuellement ils sont obligés, en fait, de faire figurer dans leurs appels de fonds le plafond avant indexation.

Enfin, la règle d'arrondi est fixée non à la dizaine de francs mais à l'euro supérieur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 ter (nouveau)

Augmentation du seuil d'exonération des impôts commerciaux en faveur des associations qui exercent des activités lucratives accessoires

Commentaire : le présent article propose d'une part de porter à 60.000 euros au lieu de 250.000 francs (soit 38.112,25 euros) le montant maximum de recettes lucratives accessoires que des organismes constitués sous forme associative et dont la gestion est désintéressée peuvent percevoir sans être assujettis aux impôts commerciaux (impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée et taxe professionnelle) ; d'autre part de porter à 84.000 euros au lieu de 350.000 francs (soit 53.317,16 euros) le montant maximum de recettes lucratives accessoires que des organismes de ce type peuvent recevoir sans avoir à acquitter des acomptes d'impôt sur les sociétés.

I. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU RÉGIME FISCAL DES ASSOCIATIONS

Pour appréhender la finalité et la portée de la mesure proposée par le présent article, il convient sans doute de rappeler l'évolution récente du régime fiscal des associations.

A. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU RÉGIME FISCAL DES ASSOCIATIONS

En effet, comme votre rapporteur général le souligne par ailleurs dans le commentaire de l'article 4 du présent projet de loi de finances, l'extension des domaines d'intervention des associations a rendu nécessaire une clarification de leur statut fiscal, dont le point de départ fut un rapport remis en décembre 1997 au Premier ministre par M. Guillaume Goulard, maître des requêtes au Conseil d'Etat.

Ce rapport rappelait tout d'abord les principales dispositions législatives prévoyant l'octroi aux associations d'un régime fiscal privilégié. L'encadré ci-après précise celles qui sont toujours en vigueur.

Les principales dispositions législatives relatives au régime fiscal des associations sans but lucratif recensées en 1997 par le rapport Goulard et toujours en vigueur

• En matière d'impôt sur les sociétés (IS)

L'impôt sur les sociétés s'applique à toutes les « personnes morales se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif » (article 206-1 du CGI). Les associations sont donc passibles de cet impôt si et seulement si elles se livrent à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif. Des exonérations spécifiques sont toutefois prévues à l'article 207 du CGI en faveur  des associations organisant avec le concours des collectivités territoriales des manifestations telles que foires, expositions et réunions sportives.

Les associations sans caractère lucratif sont toutefois soumises à l'impôt sur les sociétés à hauteur des revenus de leur patrimoine (location d'immeubles bâtis et non bâtis, exploitation des propriétés agricoles ou forestières, revenus de capitaux mobiliers hors actions de sociétés françaises et obligations) mais ces revenus sont taxés au taux de 24 % et même de 10 % pour les dividendes émanant de certaines sociétés immobilières et sociétés agréées.

• En matière de taxe professionnelle

L'article 1447-I du CGI dispose que « la taxe professionnelle est due chaque année par les personnes physiques ou morales qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée ». Il a constamment été interprété comme plaçant les associations à but non lucratif hors du champ d'application de la taxe professionnelle. Le CGI prévoit en outre certaines exonérations au profit, notamment des entreprises de spectacle (article 1464 A)  et des établissements d'enseignement du second degré qui ont passé avec l'Etat un contrat et des établissements d'enseignement supérieur qui ont passé une convention ou qui ont fait l'objet d'une reconnaissance d'utilité publique (article 1460).

• En matière de taxe sur la valeur ajoutée

Le champ d'application de la TVA n'exclut pas a priori les associations à but non lucratif. En effet, l'article 256 A du CGI dispose que « sont assujetties à la TVA les personnes qui effectuent de manière indépendante une activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, quels que soient le statut juridique de ces personnes, leur situation au regard des autres impôts et la forme ou la nature de leurs interventions ». Cependant, l'article 261-7-1° du CGI exonère spécifiquement, sous certaines limites ou conditions, les services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres par des organismes légalement constitués agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée, ainsi que les opérations faites au bénéfice de toutes personnes par des oeuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou philanthropique et dont la gestion est désintéressée.

Ce rapport soulignait que le bénéfice de ce régime fiscal privilégié est toutefois subordonné au caractère non lucratif de l'activité des associations, qui s'apprécie à l'aune de deux critères : la gestion doit être désintéressée, c'est à dire que l'association ne doit concourir, ni directement ni indirectement, à l'enrichissement de ses membres, d'une part ; les objectifs et les méthodes de gestion doivent être distinctes de celles des entreprises commerciales, d'autre part.

Selon l'article 261-7-1° du CGI, qui concerne les exonérations de TVA, le caractère désintéressé de la gestion peut être plus précisément évalué au regard de trois critères :

- l'organisme doit être géré et administré à titre bénévole par des personnes n'ayant aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l'exploitation ;

- l'organisme ne doit pas procéder à aucune distribution directe ou indirecte des bénéfices, sous quelque forme que ce soit ;

- les membres de l'organisme et leurs ayants-droit ne doivent pas pouvoir être déclarés attributaires d'une part quelconque de l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports.

Cependant, même gérée de façon désintéressée, une association peut être considérée comme un organisme à but lucratif pour l'application des impôts commerciaux dès lors qu'elle exerce une activité similaire à celle d'une entreprise commerciale et qu'elle l'exerce dans les mêmes conditions que celle-ci .

B. LES DIFFICULTÉS D'INTERPRÉTATION DU RÉGIME FISCAL DES ASSOCIATIONS

Bien que non contestable, ce dernier principe, selon lequel une association peut être considérée comme un organisme à but lucratif pour l'application des impôts commerciaux dès lors qu'elle exerce une activité similaire à celle d'une entreprise commerciale et qu'elle l'exerce dans les mêmes conditions que celle-ci, était toutefois celui qui donnait lieu à la plus grande partie des difficultés concrètes , à la fois parce que les services fiscaux en retenaient une interprétation trop large et parce qu'il était très inégalement appliqué sur l'ensemble du territoire.

En outre, les critères fixés il y a plus de vingt ans pour bénéficier du régime d'exonération s'étaient révélés inadaptés à la situation actuelle caractérisée par l'intervention croissante du milieu associatif, et les élus s'étaient fait l'écho des inquiétudes émanant des associations à la suite de la multiplication des redressements fiscaux et de l'insécurité fiscale qu'une telle situation engendre.

En effet, comme le relevait le rapport précité de M. Goulard, à la différence des sociétés commerciales pour lesquelles les impositions supplémentaires résultant de redressements fiscaux sont « économiquement supportables », une association qui subit un contrôle et un redressement se voit souvent contrainte de supporter « d'un seul coup » la totalité de l'impôt dû au titre des trois années précédentes. Les redressements ainsi notifiés aux associations sont donc presque toujours disproportionnés par rapport à leurs possibilités financières.

C. LES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT GOULARD

Compte tenu de ce diagnostic, le « rapport Goulard » préconisait trois séries de mesures :

- la publication d'une instruction clarifiant le régime fiscal des associations en déterminant de façon objective la frontière entre les activités lucratives et les activités non lucratives. Cette proposition a donné lieu à l'instruction du 15 septembre 1998 détaillée ci-après ;

- l'institution de voies de recours adaptées, qui supposent une extension de la compétence de la commission départementale des impôts et un aménagement de sa composition. Cette proposition a fait l'objet de l'article 111 de la loi de finances pour 1999 ;

- l'institution d'une procédure de « garantie » ou de « rescrit » permettant aux associations d'interroger l'administration sur leur statut fiscal sans encourir de contrôle et de redressement. Cette préconisation a été également mise en oeuvre. En effet, pour connaître leur statut fiscal, les associations peuvent désormais s'adresser au « correspondant associations » des services fiscaux départementaux et la réponse de ce correspondant engage alors l'administration fiscale au sens de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales, qui dispose que « lorsque l'administration a formellement pris position sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal... il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différent sur l'interprétation par le redevable de bonne foi de ce texte fiscal ».

Il convient toutefois de noter que cette réponse de l'administration fiscale ne se fonde que sur les éléments de fait transmis par l'association.

En conséquence, la réponse de l'administration ne peut donc réellement l'engager pour l'avenir dès lors ces éléments de fait tendraient à changer.

En outre, la réponse de l'administration est tributaire de la qualité, de la précision et de l'exhaustivité des éléments de fait transmis par les associations . Or cette procédure de rescrit a été parfois mal interprétée par des associations qui l'ont vécu comme une inquisition fiscale et ont transmis des dossiers extrêmement laconiques par « peur du fisc », alors que cette procédure, qui n'était nullement obligatoire, ne visait en principe qu'à renforcer leur sécurité juridique.

D. L'INSTRUCTION DU 15 SEPTEMBRE 1998

Conformément aux préconisations du « rapport Goulard », l'instruction 4 H-5-98 du 15 septembre 1998 visait à remédier aux incertitudes relevées ci-dessus en clarifiant le régime fiscal des associations dans le cadre de la législation en vigueur.

Cette instruction prévoyait ainsi qu'une association ne peut se trouver assujettie aux impôts commerciaux que si sa gestion est intéressée, c'est-à-dire si des rémunérations ou des avantages significatifs sont consentis aux dirigeants ^{13 ( * )} ou à des tiers ; ou si elle développe une activité exercée par une entreprise lucrative, en visant le même public, en pratiquant des prix comparables et en ayant recours à des méthodes commerciales ^{14 ( * )} .

Par ailleurs, pour apprécier si une association relève effectivement du secteur lucratif ou non, cette instruction invite désormais à procéder à l'analyse suivante :

La procédure d'examen du caractère lucratif ou non-lucratif d'une association

Un préalable consiste à examiner si l'association n'exerce pas son activité principalement au profit d'entreprises . Dans ce cas, l'association est nécessairement soumise aux impôts commerciaux. A défaut, le principe d'égalité devant l'impôt ne serait pas respecté.

Il convient ensuite de vérifier le caractère désintéressé de la gestion de l'organisme. Si la gestion est intéressée (rémunération significative des dirigeants, avantages en nature consentis à ces derniers et à leurs proches, etc ...), l'association est soumise aux impôts commerciaux.

L'interrogation suivante en cas de gestion désintéressée consiste à déterminer si les activités exercées par l'organisme ne concurrencent pas une entreprise.

Si la gestion est désintéressée et si l'activité n'est pas concurrentielle, il n'est pas nécessaire de poursuivre l'analyse, l'organisme n'est pas soumis aux impôts commerciaux.

Dans le cas contraire, dès lors que l'activité est concurrentielle, l'analyse doit être poursuivie.

La dernière interrogation porte alors sur les modalités d'exercice de chaque activité de l'organisme afin de vérifier que l'organisme ne cherche pas à se « placer » sur le marché, comme n'importe quelle autre entreprise. Les modalités à examiner sont au nombre de quatre, classées par ordre d'importance décroissante :

le « produit » : l'activité (prestation, vente) tend-elle à satisfaire des besoins déjà pris en compte par le marché, ou pas ?

le « public » concerné : l'activité est-elle réalisée au profit de catégories de personnes en situation difficile sur le plan moral, physique ou financier ?

les « prix » pratiqués : les tarifs sont-ils nettement inférieurs à ceux des organismes lucratifs ?

la « publicité » utilisée : l'organisme a-t-il recours aux mêmes méthodes et procédés commerciaux que les entreprises pour se créer une clientèle (recours à la publicité, etc...) ?

Il convient de souligner que les associations ont bénéficié d'un délai , qui sera finalement de 15 mois (de septembre 1998 à janvier 2000) pour prendre connaissance et se conformer aux nouvelles dispositions de l'instruction. Pendant ce délai, elles ont bénéficié d'un moratoire sur les contrôles fiscaux des associations de bonne foi. Enfin, les redressements pendants relatifs aux associations de bonne foi ont été en principe abandonnés.

Enfin, l'instruction précise qu'un organisme dont l'activité principale est non lucrative peut réaliser des opérations de nature lucrative, notamment quand celles-ci sont nécessaires à l'exercice de son activité non lucrative . Dans cette hypothèse, le caractère non lucratif d'ensemble de l'organisme n'est pas contesté si :

- les opérations lucratives sont dissociables de l'activité principale non lucrative ;

- et si l'activité non lucrative demeure « significativement prépondérante », la partie lucrative ne devant pas orienter l'ensemble de l'activité de l'organisme.

Ces deux derniers critères ont été précisés par une nouvelle instruction en date du 16 février 1999.

E. L'INSTRUCTION DU 16 FÉVRIER 1999

Une nouvelle instruction est en effet parue le 16 février 1999 (n° 4H-1-99) afin de détailler la situation d'une association à exerçant des activités lucratives accessoires, c'est à dire dont l'activité non lucrative demeure significativement prépondérante, cette notion de prépondérance devant s'appréhender de la manière qui rende le mieux compte du poids réel de l'activité non lucrative de l'organisme ^{15 ( * )} .

Cette instruction précisait notamment que les associations exerçant des activités lucratives accessoires peuvent conserver pour leurs activités non lucratives un statut fiscal privilégié si :

- les activités lucratives sont dissociables de l'activité principale non lucrative, c'est à dire notamment si elles correspondent à des prestations de nature différente : vente d'un journal, même si le thème de ce dernier correspond à l'objet social de l'organisme, exploitation d'un bar ou d'une buvette, vente d'articles divers, même illustrés du logo de l'association, location de salles, etc. ;

- les activités lucratives sont effectivement dissociées, c'est à dire réalisées dans le cadre d'un secteur d'activité distinct ou d'une filiale , et soumises aux impôts commerciaux.

F. LES EFFORTS DE PÉDAGOGIE DE L'ADMINISTRATION FISCALE

La direction de la législation fiscale a accompli, vis-à-vis des services fiscaux départementaux comme des associations, des efforts de pédagogie d'une ampleur inédite pour faciliter la mise en oeuvre du dispositif.

En particulier, 14 circulaires spécifiques et plus de 100 fiches sectorielles ont été rédigées et mises à la disposition des associations, et de très nombreuses réunions d'information ont été organisées, tant par l'administration fiscale que par les services déconcentrés.

En outre, la procédure de rescrit fiscal auprès des correspondants association nommés dans chaque département, dont les coordonnées sont largement diffusées (notamment via le site Internet du ministère), connaît un relatif succès : selon les informations transmises à votre rapporteur plus de 42.000 associations ont transmis un dossier à l'administration fiscale et plus de 38.000 avis ont été rendus, dont moins de 5 % ont fait l'objet d'un recours hiérarchique.

On peut d'ailleurs souligner que la diffusion de cette procédure, au travers de laquelle l'administration s'engage à l'écoute et au service de l'usager afin de réduire son insécurité juridique, constitue à bien des égards pour les services fiscaux déconcentrés l'amorce d'une révolution culturelle , dont votre rapporteur ne peut que souhaiter l'approfondissement.

G. LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION DES INSTRUCTIONS DU 15 SEPTEMBRE 1998 ET DU 16 FÉVRIER 1999

Malgré ces efforts de pédagogie, il est apparu rapidement impossible à un grand nombre de petites associations de se conformer aux conditions leur permettant de rester hors du champ d'application des impôts commerciaux alors même que leur activité demeurait essentiellement non lucrative.

Ces difficultés ne trouvent guère leur origine dans la complexité de rédaction des circulaires elles-mêmes. En effet, ces circulaires tendent effectivement plutôt à clarifier la législation existante.

En fait, ces difficultés trouvent plutôt leur origine dans le contraste entre :

- d'un côté, l'ambition cartésienne du régime fiscal des associations, qui vise à opérer au premier franc la distinction entre les activités lucratives et les activités non-lucratives, afin de prévenir tous les abus et de supprimer systématiquement les distorsions de concurrence éventuelles au détriment des entreprises ;

- de l'autre, la complexité et la diversité du monde associatif, dirigé le plus souvent par des bénévoles à temps partiel dont les préoccupations sont en toute bonne foi bien éloignées de celles de l'administration fiscale et qui éprouvent parfois de réelles difficultés à entendre la subtile logique de la législation fiscale.

H. LES REMÈDES SUCCESSIFS ANNONCÉS PAR LE GOUVERNEMENT

Le contraste précédent est, à bien des égards, insoluble. Le Premier ministre a toutefois annoncé des mesures visant à le réduire.

D'un côté, à l'occasion des assises de la vie associative tenues à Paris les 20 et 21 février 1999, il a annoncé le report au 1 ^er janvier 2000 de l'entrée en vigueur des instructions du 15 septembre 1998 et du 16 février 1999, ainsi que l'instauration d'exonérations d'impôts commerciaux pour certaines activités accessoires développées par les associations dans les conditions détaillées ci-après. Cette mesure visait à rapprocher la législation fiscale du principe de réalité.

De l'autre, à l'occasion du centenaire de la loi de 1901, il a annoncé les mesures qui font l'objet de l'article 4 du présent projet de loi de finances. Ces mesures visent notamment à permettre, sous certaines conditions, que des rémunérations soient versées aux dirigeants d'organismes présumés sans but lucratif sans que cela ne remette en cause le caractère désintéressé de leur gestion. En d'autres termes, elles visent à favoriser la « professionnalisation » des dirigeants associatifs.

I. LE DISPOSITIF INSTITUÉ PAR L'ARTICLE 15 DE LA LFI 2000 D'EXONÉRATION DES IMPÔTS COMMERCIAUX EN FAVEUR DES ASSOCIATIONS EXERÇANT DES ACTIVITÉS LUCRATIVES ACCESSOIRES

Concrétisant l'une des promesses ainsi faites par le Premier ministre au monde associatif, l'article 15 de la loi de finances initiale pour 2000, qui avait été adopté sans modification par le Sénat, s'efforçait de remédier à la situation des petites associations exerçant des activités lucratives accessoires.

En effet, cet article exonère explicitement d'impôts commerciaux les organismes sans but lucratif constitués sous forme associative qui remplissent les trois conditions suivantes :

- leur gestion est désintéressée ;

- leurs activités non lucratives restent significativement prépondérantes (on a vu que cette notion avait été explicitée par l'instruction du 16 février 1999 précitée) ;

- le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au titre des activités lucratives au cours de l'année civile n'excède pas 250.000 francs (38.112,25 euros) par an ^{16 ( * )} .

Sont concernées par le bénéfice de ce dispositif les associations de la loi de 1901, les associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les fondations d'entreprise ou reconnues d'utilité publique, ainsi que les congrégations.

Il convient de souligner que ce dispositif ne s'adresse qu'aux seuls organismes associatifs exerçant des activités lucratives accessoires qui ne peuvent ou ne souhaitent séparer celles-ci de leurs activités principales et les assujettir aux impôts commerciaux. Il n'empêche aucunement une association de conserver un statut fiscal privilégié pour ses activités principales, tout en percevant des recettes tirées d'activités lucratives accessoires pour un montant supérieur à 250.000 francs dès lors que ces activités accessoires sont séparées et soumises aux impôts commerciaux.

Il convient en revanche de signaler que la loi de finances initiale pour 2000 mentionne les seules recettes d'exploitation, ce qui exclut de l'exonération toutes les autres recettes : produits des parts et actions de sociétés, résultats de participation, produits de créances, etc. En outre, les organismes à but non lucratif sont assujettis à l'impôt sur les sociétés en raison des résultats de leurs activités financières lucratives et de leurs participations.

Par ailleurs, on peut souligner que la loi de finances initiale pour 2000 a fait oeuvre de simplification de la législation, dont les développements qui précèdent avaient souligné la complexité, en introduisant explicitement le même critère d'exonération dans les articles du CGI 206-1 bis (pour l'impôt sur les sociétés), 261-7-1b (pour la TVA) et 1447-II (pour la taxe professionnelle), alors que le lien entre l'assujettissement aux trois impôts commerciaux n'avait jusqu'alors été reconnu que par la jurisprudence.

Inversement, aussitôt que l'une des trois conditions ci-dessus n'est plus remplie, les organismes exonérés deviennent passibles à la fois de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de la taxe professionnelle, mais selon des modalités différentes :

- s'agissant ainsi de l'impôt sur les sociétés , la loi de finances initiale pour 2000 précise que les organismes exonérés deviennent passibles de l'impôt sur les sociétés à compter du 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle l'une des trois conditions n'est plus remplie. En application du droit commun, la totalité de l'impôt dû au titre d'une année est alors liquidé le 15 avril de l'année suivante.

La loi de finances initiale pour 2000 a toutefois modifié l'article 1668 du code général des impôts afin d'éviter qu'une association qui aurait dépassé de peu une année donnée le seuil de 250.000 francs ne doive par surcroît systématiquement verser des acomptes d'IS l'année suivante, conformément au principe général selon lequel l'impôt sur les sociétés est payé en quatre termes déterminés provisoirement d'après le résultat du dernier exercice clos.

Pour ce faire l'article 1668-1 dispense désormais en tout état de cause les organismes sans but lucratif du paiement des acomptes à condition que le chiffre d'affaires du dernier exercice clos soit inférieur à 350.000 francs (53.357,16 euros) ^{17 ( * )} .

- s'agissant de la taxe professionnelle , les organismes exonérés deviennent également imposables à compter de l'année au cours de laquelle l'une des trois conditions n'est plus remplie.

Dans le cas général, cette situation est assimilée à une création d'établissement et, en vertu du II de l'article 1478 du CGI, la taxe professionnelle n'est pas due pour l'année de cette création. En outre la base du nouvel exploitant est réduite de moitié pour la première année d'imposition, en vertu du troisième alinéa du II de l'article 1478.

Toutefois, la LFI pour 2000 a dérogé à ce principe en introduisant dans le CGI un article 1478-VI qui prévoit d'une part que lorsque l'organisme se livrait à une activité lucrative l'année précédant celle au cours de laquelle il devient imposable, cette réduction de base n'est pas applicable ; d'autre part qu'un organisme exonéré qui ne l'était pas l'année précédente reste redevable de la taxe professionnelle pendant un an.

Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler que, sauf en cas de gestion intéressée, l'assujettissement des activités lucratives d'une association aux impôts commerciaux ne constitue aucunement une remise en cause de l'objectif non lucratif de l'association, qui est d'ailleurs inhérent aux associations constituées sous l'emprise de la loi de 1901 : la législation fiscale se contente d'apprécier les moyens - lucratifs ou non lucratifs - qui sont mis en oeuvre par l'association pour atteindre ses objectifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'AUGMENTATION DU SEUIL D'EXONÉRATION DES ACTIVITÉS LUCRATIVES ACCESSOIRES

L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général du budget est extrêmement simple dans son principe, puisqu'il vise principalement à augmenter à 60.000 euros, contre 250.000 francs (soit 38.112,25 euros), le seuil d'exonération introduit par l'article 15 de la loi de finances initiale pour 2000 et codifié à l'article 206-1 bis du code général des impôts.

Seraient ainsi automatiquement exonérées d'impôts commerciaux les associations de la loi de 1901, les associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les fondations d'entreprise ou reconnues d'utilité publique et les congrégations qui remplissent les trois conditions suivantes :

- leur gestion est désintéressée ;

- leurs activités non lucratives restent significativement prépondérantes ;

- le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au titre des activités lucratives au cours de l'année civile n'excède pas 60.000 euros par an.

Ce dispositif vise à resserrer les mailles du « filet de sécurité » destiné, selon les propres termes du rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale à « adoucir » la situation des associations qui ne sont pas reconnues comme des associations sans but lucratif dans le cadre du nouveau régime fiscal des associations parce qu'elles tirent des recettes accessoires d'activités lucratives qu'elles ne peuvent ou ne souhaitent pas dissocier de leurs activités principales.

Cependant, comme la législation existante, ce dispositif ne ferait évidemment pas obstacle à ce qu'une association sans but lucratif soit exonérée d'impôts commerciaux pour ses activités principales, même si les recettes tirées de ces activités lucratives dépassent le seuil de 60.000 euros à condition que ces activités lucratives soient accessoires, dissociées de ses activités principales et assujetties aux impôts commerciaux.

Par coordination, le présent article propose par ailleurs de relever dans les mêmes proportions, à 84.000 euros, contre 350.000 francs (soit 53.317,16 euros), le seuil d'exonération d'acomptes d'impôt sur les sociétés de l'article 1668-1 du code général des impôts, cette disposition ne concernant que les organismes à gestion désintéressée ayant tiré l'année précédente entre 60.000 et 84.000 euros d'activités lucratives accessoires.

Il convient de signaler que la perte de recettes résultant pour les collectivités locales des exonérations supplémentaires de taxe professionnelle ainsi consenties ne sont pas compensées. En l'espèce, cette compensation aurait été toutefois techniquement extrêmement difficile.

Enfin, à défaut de mention expresse contraire, le calendrier d'entrée en vigueur de ce dispositif apparaît complexe puisque l'exonération s'appliquerait pour l'impôt sur les société aux exercices clos au 31 décembre 2001, mais pour la TVA à partir du 1 ^er janvier 2002. Il revient sans doute au gouvernement de simplifier cette rédaction.

B. UNE MESURE « D'APAISEMENT » »

Le dispositif proposé s'inscrit dans un contexte particulier : les débats de la commission des finances de l'Assemblée nationale, puis l'examen de l'article 4 en séance publique à l'Assemblée nationale, ont en effet permis à nos collègues députés de toutes tendances politiques de souligner les difficultés d'application du nouveau régime fiscal des associations :

- l'application concrète de ce régime est difficile et conduit à des contentieux à haute charge symbolique alors même que les montants en jeu sont très modestes et que les dirigeants associatifs concernés sont de bonne foi ;

- dans certains cas, l'assujettissement d'associations aux impôts commerciaux se traduit avant tout par l'augmentation des subventions qui leur sont allouées par les collectivités locales et par des difficultés de gestion décourageantes pour nombre de bénévoles associatifs ;

- enfin, en dépit des efforts de la direction de la législation fiscale, l'interprétation de la législation par les correspondants des associations au sein des services déconcentrés est très inégale et parfois très restrictive . Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, semble d'avoir en avoir pris conscience puisqu'elle a annoncé lors de l'examen du présent dispositif en première lecture à l'Assemblée nationale la rédaction sous un mois d'une nouvelle instruction de « rappel », dont la parution serait aujourd'hui imminente, selon les informations transmises à votre rapporteur général.

Au total, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale peut s'interpréter ainsi comme une mesure d'apaisement susceptible de régler, pour l'avenir , certaines difficultés particulières.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE MESURE QUI ILLUSTRE LA « NAVIGATION À VUE » DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE FISCALITÉ DES ASSOCIATIONS

L'évolution récente du régime fiscal des associations retracée dans les développements qui précèdent montre bien que la politique du gouvernement en matière de fiscalité des associations se caractérise par une navigation à vue avec des « coups de barre » successifs, au fur et à mesure que lui parviennent des doléances des associations et des élus, mais sans cohérence d'ensemble .

S'agissant ainsi de l'article 4, votre rapporteur général a déjà souligné que l'assouplissement proposé des contraintes relatives à la rémunération des dirigeants ne bénéficiera paradoxalement pas aux grandes associations reconnues d'utilité publiques . En effet, bien que celles-ci aient, en principe du moins, le plus haut degré de reconnaissance de leur utilité sociale, et que leur besoin de professionnalisation de leurs instances dirigeantes ne soit pas moins légitime, elles se trouvent exclues du bénéfice de ce nouveau régime dans la mesure où le bénévolat fait pour l'instant partie des conditions exigées pour l'octroi de leur statut.

De la même manière, on peut souligner que le présent article ne règle pas le contentieux accumulé et ne simplifie pas le régime des associations grandes ou moyennes, notamment de certaines associations omnisports, dès lors que leurs activités lucratives accessoires dépasseraient le nouveau seuil proposé de 60.000 euros par an.

Plus généralement, on peut souligner que le présent projet de loi de finances ne prévoit d'accroître les dérogations fiscales accordées aux associations afin de faciliter l'exercice de leurs activités qu'après que les lois de finances initiales pour 1999, pour 2000 et pour 2001 aient méthodiquement réduit les ressources de nombres d'entre elles, dans des proportions parfois bien supérieures.

On peut en effet rappeler que dans les lois de finances initiales pour 1999, pour 2000 et pour 2001 le gouvernement a abaissé successivement le taux de l'avoir fiscal pour les seules personnes morales de 50 % à 45 % en 1999, 40 % en 2000, 25 % en 2001 et 15 % en 2002, sans opérer aucune distinction entre les entreprises et les associations ou fondations reconnues d'utilité publique.

Votre rapporteur général s'était d'ailleurs étonné de ce que le gouvernement remette ainsi en cause la coutume consistant à faire bénéficier les associations et les fondations reconnues d'utilité publique du régime fiscal le plus favorable dès lors qu'il était susceptible de leur être appliqué sans conduire à des distorsions de concurrence.

Surtout, ces dispositions ont fortement pénalisé des fondations et les associations reconnues d'utilité publique pour la partie de leurs ressources tirée de leurs fonds propres, sans que cela ne réponde à aucune justification d'opportunité ou de principe.

En particulier, il convient de rappeler que les fondations sont, par nature, vouées à fonctionner grâce aux revenus dégagés année après année du placement de leur dotation initiale et qu'il est logique que ce placement s'effectue pour une large part sous forme d'actions puisque le rendement de ce type de placement est plus élevé à long terme, au delà des vicissitudes de court terme. La baisse du taux de l'avoir fiscal pour toutes les personnes morales a par exemple significativement réduit les ressources de la Fondation de France.

B. UN SEUIL APPROPRIÉ ?

S'agissant plus particulièrement du fond du dispositif proposé par le présent article, on peut formuler deux observations.

Il convient tout d'abord de rappeler que l'assujettissement d'une association aux impôts commerciaux soit pour l'ensemble de ses activités, soit à raison de ses seules activités lucratives accessoires ne constitue pas, de la part de l'administration fiscale, sauf en cas de gestion intéressée, une remise en cause de son but non lucratif.

En outre, l'assujettissement d'une association à l'impôt sur les sociétés, à la taxe professionnelle et à la taxe sur la valeur ajoutée n'est pas nécessairement défavorable .

Certes, cet assujettissement rend sa gestion plus complexe.

Néanmoins, les bases de taxe professionnelle des associations sont souvent réduites dès lors qu'elles ont peu de salariés et peu d'immobilisations ou qu'elles bénéficient d'exonérations spécifiques. En outre l'assujettissement d'une association aux impôts commerciaux lui permet de récupérer la TVA facturée par ses fournisseurs. Enfin, les contributions des entreprises au secteur à but lucratif d'une association peuvent être considérées comme des charges déductibles de publicité et de promotion (les entreprises sont alors considérées comme des « sponsors » et peuvent récupérer la TVA facturée par l'association), alors que les contributions des entreprises à une association sans but lucratif sont soumises au régime plus restrictif du mécénat (les dons sont limités selon les cas à 0,325 % ou à 0,225 % du chiffre d'affaires des entreprises, qui ne récupèrent pas la TVA).

Quoi qu'il en soit, le présent article soulève plus généralement un problème d'équilibre .

D'un côté, il semble indispensable de ne pas assujettir aux impôts commerciaux les activités lucratives accessoires, comme la vente de gâteaux, générant pour des petites associations des recettes aussi modestes que nécessaires. On ne peut donc qu'approuver le principe consistant à exonérer les activités lucratives accessoires des associations en deçà d'un seuil de recettes.

De l'autre côté, ce seuil ne doit pas être trop élevé, sous peine de risquer de fausser l'équité des conditions de la concurrence dès lors que ces activités lucratives accessoires sont susceptibles de concurrencer des entreprises, des artisans ou des professionnels libéraux : à partir d'un certain seuil de recettes la vente de gâteaux à la sauvette en toute franchise d'impôts peut ainsi porter préjudice aux pâtisseries du voisinage...

Il est difficile de savoir si le seuil proposé par le présent article est optimal. En effet, tout seuil général de ce type laisse, par définition des configurations particulières peu satisfaisantes d'un côté ou de l'autre.

Votre rapporteur général ne peut toutefois que regretter que ce problème d'équilibre ait été ainsi tranché un peu « au doigt mouillé » au détour d'un amendement un peu improvisé.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quater (nouveau)

Exonération de certains locaux administratifs de taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Ile-de-France

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre les exonérations de taxe sur les bureaux en Ile-de-France prévues pour les locaux appartenant aux fondations et aux associations reconnues d'utilité publique et pour les locaux aménagés pour l'archivage administratif et pour l'exercice d'activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel, aux « locaux administratifs indissociables de l'exercice de ces activités ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 38 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 a modifié le montant et l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France, avec pour objectif de rééquilibrer le Fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) auquel la taxe était alors versée. Ce compte d'affectation spéciale, supprimé depuis, concourait au financement de travaux destinés à corriger les déséquilibres de la région Ile-de-France.

A. L'ASSIETTE DE LA TAXE

La taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage prévue à l'article 231 ter du code général des impôts, est donc perçue dans les limites territoriales de la région Ile-de-France.

Sont soumises à la taxe les personnes privées ou publiques qui sont propriétaires de locaux imposables ou titulaires d'un droit réel sur ces locaux.

Un certain nombre d'exonérations existent, qui visent notamment :

- les locaux situés dans les zones de redynamisation urbaine ou dans les zones franches urbaines ;

- les locaux appartenant à des catégories particulières (fondations, associations) et les locaux « spécialement aménagés » pour certains types d'activités (à caractère social, sanitaire, éducatif, culturel ou pour la recherche) ;

- les bureaux d'une superficie inférieure à 100 m², les locaux commerciaux d'une superficie inférieure à 2.500 m², les locaux de stockage d'une superficie inférieure à 5.000 m² ;

- les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leur union.

B. LES TARIFS APPLICABLES

Pour les locaux à usage de bureaux , un tarif distinct au mètre carré est appliqué par circonscription.

Un tarif réduit est appliqué pour les locaux possédés par l'Etat, les collectivités locales, les organismes ou établissements publics sans caractère industriel ou commercial, les organismes professionnels ainsi que les associations ou organismes privés sans but lucratif à caractère sanitaire, social, éducatif, sportif ou culturel.

Tarif au mètre carré de la taxe sur les bureaux

1 ^ère circonscription ^18 ( * )		2 ^ème circonscription ^19 ( * )		3 ^ème circonscription ^20 ( * )
Tarif normal (en francs)	Tarif réduit (en francs)	Tarif normal (en francs)	Tarif réduit (en francs)	Tarif normal (en francs)	Tarif réduit (en francs)
74	37	44	26	21	19

Pour les locaux commerciaux et de stockage , un tarif unique mais distinct est appliqué : 12 francs pour les locaux commerciaux, 6 francs pour les locaux de stockage.

C. AFFECTATION DE LA TAXE

La taxe est versée pour partie à l'Etat et pour partie à la région Ile-de-France.

En effet, au terme de l'article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales, à compter du 1er janvier 2000, une fraction de la taxe est affectée à la région d'Ile-de-France. Cette fraction est fixée à 50 % dans la limite de 720 millions de francs (109,76 millions d'euros) en 2000, 840 millions de francs (128,06 millions d'euros) en 2001, 960 millions de francs (146,35 millions d'euros) en 2002, 1,08 milliard de francs (164,64 millions d'euros) en 2003 et 1,2 milliard de francs (182,94 millions d'euros) en 2004 et les années suivantes.

Le montant de la taxe versée à la région Ile-de-France est plafonné : ainsi la région n'a perçu que 109,76 millions d'euros en 2000, du fait du plafonnement, alors que la taxe rapportait globalement 341 millions d'euros (2,23 milliards de francs). Elle a donc perçu moins d'un tiers du produit de la taxe en 2000. Une montée en puissance devrait toutefois avoir lieu, puisque les plafonds sont graduellement relevés jusqu'en 2004.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. L'OBJET DE L'ARTICLE ADDITIONNEL : EXONÉRER LES LYCÉES

Le présent article, issu d'un amendement présenté par notre collègue député Nicole Bricq a pour objet d'exonérer les locaux administratifs « indissociables » des activités exercées dans certains locaux exonérés de taxe sur les bureaux .

Ces locaux exonérés sont visés au 2° du V de l'article 231 ter du code général des impôts. Il s'agit des « locaux appartenant aux fondations et aux associations, reconnues d'utilité publique, dans lesquels elles exercent leur activité, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l'archivage administratif et pour l'exercice d'activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ».

L'instruction du 11 mars 1999 parue au Bulletin officiel des impôts a précisé ces exonérations.

L'instruction du 11 mars 1999 (BOI n°52 du 18 mars 1999)

1 - Locaux exonérés en fonction de leur propriétaire utilisateur.

Il s'agit des locaux appartenant aux seules fondations et associations reconnues d'utilité publique. Pour bénéficier de l'exonération, les fondations et associations doivent :

- être reconnues d'utilité publique et, à ce titre poursuivre un but d'intérêt public et avoir un objet d'intérêt général sans but lucratif ; la reconnaissance d'utilité publique est attribuée par un décret en Conseil d'Etat publié au Journal officiel ;

- être propriétaires des locaux ou être détentrices d'un droit réel.

Compte tenu des dispositions de l'article 231 ter du code général des impôts, les locaux doivent être utilisés par les fondations ou associations pour l'exercice de leur activité. Sont donc imposables :

- les locaux qu'elles utilisent pour l'exercice de leur activité, mais dont elles ne sont pas propriétaires ;

- les locaux qui appartiennent à une fondation ou à une association reconnue d'utilité publique, mais qu'elles n'utilisent pas pour leur activité, notamment ceux loués ou mis à disposition d'un tiers.

2 - Les locaux spécialement aménagés pour l'exercice d'activités de recherche, ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ainsi que les dépendances immédiates et indispensables à l'exercice de l'activité, sont exonérés .

Par dépendances immédiates et indispensables à l'exercice de l'activité, il convient d'entendre notamment les réserves immédiates (rangement ou stockage de proximité), les vestiaires du personnel, les couloirs et dégagements et les locaux sanitaires (lavabos-toilettes).

Par recherche , est visée aussi bien la recherche fondamentale qu'appliquée. Sont à ce titre exonérés les locaux comportant des aménagements particuliers (laboratoires, salles d'expérimentation, ateliers de réalisation de prototypes, ). En revanche, les bureaux d'étude demeurent taxables, même s'ils accueillent une activité de recherche ou de conception, dès lors qu'ils ne sont pas munis d'installations ou d'équipements particuliers.

Activités à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel : il s'agit des locaux dont la conception même n'est adaptée qu'à l'une de ces activités ou, à défaut, qui ont fait l'objet d'aménagements substantiels à cet effet ou sont munis d'un appareillage fixe qui les rendent impropres ou inadaptés à un autre usage.

Sont ainsi exonérés, en particulier :

a) Au titre des activités sanitaires

- les locaux spécifiquement aménagés au sein des établissements de soins, des hôpitaux, des cliniques, des dispensaires, cabinets médicaux ou vétérinaires, des maisons médicalisées de retraite ou d'accueil de handicapés (les blocs chirurgicaux, les salles de radiologie, de dentisterie, de rééducation motrice ou fonctionnelle, les salles des laboratoires d'analyses médicales spécialement aménagées, les chambres de malades, les annexes sanitaires, les salles de soins ou d'examen, etc) ;

- les locaux des pompes funèbres spécifiquement aménagés ;

- les locaux affectés à l'assainissement, y compris les stations d'épuration, à la distribution d'eau, au stockage et à la destruction d'ordures ménagères ou industrielles ;

b) Au titre des activités à caractère social

- les locaux d'hébergement et de restauration collective à vocation sociale dans les centres d'accueil des personnes défavorisées, maisons de retraite, maisons pour handicapés, colonies de vacances, crèches, ;

- les locaux spécialement aménagés pour la pratique d'un sport ou d'activités manuelles utilisés par des associations sans but lucratif.

c) Au titre des activités éducatives

- les salles de cours, d'étude, amphithéâtres, dans les établissements d'enseignement ou de formation initiale ou continue et les locaux spécialement aménagés pour des actions de formation professionnelle (laboratoires de langues, formation informatique ). Les salles de professeurs ou de moniteurs sont, en revanche, imposables.

d) Au titre des activités culturelles

- les locaux des établissements de spectacles culturels, les salles de cinéma, les théâtres, les salles de concerts, les bibliothèques et salles de consultation d'archives nationales, départementales ou municipales, les salles d'exposition des musées publics et privés, les espaces aménagés des maisons de jeunes et de la culture, les ateliers d'artistes .

La notion d'activité culturelle doit être interprétée strictement. Elle est donc d'application limitée. Ainsi, ne peuvent bénéficier de l'exonération les locaux commerciaux, tels que librairies, distributeurs de journaux, de disques, de vidéo, galeries d'art et les établissements de spectacles pornographiques. Sont également exclues du bénéfice de l'exonération, les surfaces affectées à une activité commerciale (vente d'objet ou ventes de consommations, restauration rapide par exemple, à l'intérieur des établissements culturels). Il en va de même, des locaux des cabarets-spectacles et autres établissements, où il est d'usage de consommer pendant les séances.

Notre collègue député Mme Nicole Bricq a présenté son amendement comme ayant un objet spécifique, à savoir mettre un terme à l'imposition des locaux administratifs des lycées d'Ile-de-France, qui se trouvent taxés au motif qu'ils n'ont pas une vocation strictement éducative , les seules salles de cours étant exonérées. Elle a évoqué un contentieux en cours et la conception « restrictive » de l'administration fiscale à l'égard de l'exonération des locaux éducatifs.

De fait, l'instruction du 18 mars 1999 est claire sur ce point : seuls les salles de cours, d'étude, amphithéâtres, dans les établissements d'enseignement ou de formation initiale ou continue et les locaux spécialement aménagés pour des actions de formation professionnelle (laboratoires de langues, formation informatique) sont exonérés , et non les locaux administratifs des établissements d'enseignement. Même les salles de professeurs ou de moniteurs sont imposables, selon les termes de l'instruction fiscale.

Notre collègue député visait très précisément à exonérer l'ensemble des locaux administratifs appartenant aux établissements d'enseignement, dès lors qu'ils sont indissociables de l'activité éducative des établissements.

Mais le présent article va en réalité beaucoup plus loin puisqu'il exonère tous les locaux administratifs attachés aux catégories visées au 2° du V de l'article 231 ter du code général des impôts, c'est-à-dire les locaux administratifs liés aux locaux spécialement aménagés pour l'exercice d'activités de recherche, ou à caractère sanitaire, social ou culturel.

Pourraient donc exonérés, par exemple, les locaux administratifs des cliniques, hôpitaux, ou liés aux salles de spectacle, aux cinémas, théâtres, ou laboratoires pharmaceutiques. Le fait qu'une partie de l'établissement soit exonérée (bloc chirurgical, salle de laboratoire, salle de projection) entraînerait l'exonération de tous les locaux administratifs associés.

Pour le moment, les associations ou organismes privés sans but lucratif à caractère sanitaire, social, éducatif, sportif ou culturel bénéficient simplement d'un tarif réduit comme les locaux possédés par l'Etat, les collectivités locales, les organismes ou établissements publics sans caractère industriel ou commercial, et les organismes professionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE TAXE ABSURDE

Votre commission estime que le problème posé par notre collègue député est réel, et témoigne de l'incroyable anomalie fiscale que constitue la taxe sur les bureaux en Ile-de-France.

L'archaïsme de la taxe a d'ailleurs été dénoncé par l'ensemble des intervenants à l'Assemblée nationale , au premier rang desquels notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget, pour lequel « il est vrai que la taxe sur les bureaux en Ile-de-France pose quelques problèmes », ou encore « la commission des finances convient que certaines modalités de la taxe sont à revoir », et « il conviendra un jour de redéfinir l'assiette de cette taxe » car « il n'est pas forcément normal qu'un certain nombre de personnes morales visées payent ».

La secrétaire d'Etat au budget, Mme Florence Parly, a également indiqué « que nous devions réfléchir sur la taxe (...) est sans doute probable, mais je ne propose pas de le faire à l'occasion de l'examen de cette loi de finances ».

De fait, votre commission s'était opposée, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, à l'extension de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France , compte-tenu de ses modalités d'application et de son absence de logique économique.

Sa position est encore renforcée depuis la suppression du compte d'affectation spéciale « FARIF » et le versement des deux tiers de la taxe au budget général de l'Etat, sans garantie aucune de développer les investissements en Ile-de-France. La taxe sur les bureaux en Ile-de-France est devenue un élément de fiscalité supplémentaire, qui pèse sur la situation de nombreuses entreprises de la région.

B. LA NÉCESSITÉ DE RÉALISER DES AMÉNAGEMENTS, DANS L'ATTENTE D'UNE REMISE EN ORDRE

1. Des dispositions en faveur des locaux d'intérêt public

Votre rapporteur général vous propose tout d'abord de retenir l'initiative de notre collègue député Mme Nicole Bricq, tout en modifiant le dispositif proposé par le présent article, pour le rendre plus cohérent, et plus restrictif.

Il s'agirait d'exonérer tous les locaux de bureaux possédés par l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes ou établissements publics sans caractère industriel et commercial, les associations ou organismes privés à but non lucratif, dès lors qu'ils sont indissociables des locaux exonérés car spécialement aménagés pour des activités de recherche, des activités à caractère sanitaire, social, éducatif, ou culturel .

Aujourd'hui, les locaux administratifs qui ne sont pas directement affectés à un usage de recherche, social, éducatif ou culturel, et qui sont possédés par l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes ou établissements publics sans caractère industriel et commercial, sont soumis à un taux réduit. En raison de la formulation retenue, une plus large partie de ces locaux qui répondent à des missions de service public pourraient désormais être exonérés (par exemple, les salles de professeurs dans les lycées, les bureaux des directeurs hospitaliers, les bureaux des organismes à vocation sociale...).

Cette formulation permettrait à la fois de résoudre la question des lycées d'Ile-de-France et de répondre aux observations de nombreux parlementaires qui ont souligné qu'une mairie qui développe des services sociaux et ses services administratifs en conséquence est souvent contrainte d'acquitter la taxe sur les bureaux si elle ne fait pas la preuve qu'ils sont ouverts au public.

Pour les personnes morales de droit privé poursuivant un but lucratif, seuls les locaux spécialement aménagés pour la recherche, l'activité sanitaire, sociale, éducative ou culturelle, seraient exonérés . En effet, si par exemple, les locaux administratifs attenants à des salles de laboratoires privés étaient exonérés, cela pourrait entraîner l'exonération de certains types d'entreprises (ex : laboratoires pharmaceutiques) alors que les autres entreprises payeraient une taxe sur l'ensemble de leurs bureaux.

2. La nécessité de revoir la taxation de locaux dans lesquels s'exercent des activités particulièrement exposées à la concurrence nationale et internationale

Votre rapporteur général estime que la taxe sur les bureaux en Ile-de-France est une taxe archaïque et qui peut être particulièrement pénalisante pour les activités les plus mobiles.

Parmi les activités extrêmement mobiles figurent d'abord les activités des parcs d'exposition et des locaux à usage de congrès.

Ces activités sont particulièrement sensibles à la conjoncture internationale et doivent être soutenues, particulièrement dans une période où l'économie internationale ralentit. Il est en effet relativement aisé de délocaliser un congrès ou une foire internationale d'un pays de l'Union européenne à un autre, en fonction de l'intérêt des sites proposés.

Or, les parcs d'exposition ou de congrès, qui représentent des surfaces par définition particulièrement vastes, soumis à la taxe professionnelle et à la taxe foncière sur les propriétés bâties, sont également assujettis à la taxe sur les bureaux en Ile-de-France dans les mêmes conditions que des surfaces commerciales « classiques ».

Leur chiffre d'affaires est pourtant bien moindre que les surfaces commerciales, puisqu'il s'élève à 2.600 francs par mètre carré pour les deux parcs d'exposition franciliens les plus importants (le chiffre d'affaires moyen d'un hypermarché, qui représente il est vrai le chiffre d'affaires le plus élevé des surfaces commerciales, est de l'ordre de 72.000 francs/m²).

Au-delà de cette référence au chiffre d'affaires, il apparaît que la taxe sur les bureaux et locaux commerciaux en Ile-de-France s'ajoute aux taxes locales pour créer une fiscalité particulièrement lourde pour ce type de structures.

Il serait donc logique de prévoir un tarif plus adapté à leur situation.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose, afin d'appeler l'attention du gouvernement sur la situation difficile des parcs d'exposition, d'aligner le tarif et les modalités d'imposition applicables aux parcs d'exposition et locaux à usage de congrès sur ceux appliqués aux locaux de stockage.

Sans créer une nouvelle catégorie d'imposition, qui alourdirait un dispositif déjà fort complexe, il s'agira de préciser dans l'article 231 ter du code général des impôts que les locaux à usage de parcs d'exposition ou de congrès sont assimilés aux locaux de stockage pour l'application de la taxe annuelle sur les bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage en Ile-de-France.

Les locaux seraient donc exonérés en dessous de 5.000 m² (contre 2.500 m² actuellement) et le tarif au mètre carré serait abaissé de 12 francs à 6 francs.

Les parcs d'exposition et locaux de congrès qui versent une taxe d'environ 7 millions de francs, verraient celle-ci diminuer d'un peu plus de moitié. Cette disposition serait évidemment entièrement compensée pour la Région Ile-de-France par un relèvement de la fraction de la taxe qui lui est affectée par l'article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5

Mesures en faveur du logement social

Commentaire : le présent article a pour objet de créer des dispositions fiscales en faveur du logement des personnes défavorisées et du logement social.

I. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

A. UN DISPOSITIF CALQUÉ SUR LE RÉGIME « BESSON » DANS L'ANCIEN

Le I du présent article prend modèle sur le « statut du bailleur privé » dans le logement ancien pour créer un dispositif fiscal en faveur des personnes physiques, des sociétés ou des associations louant à des personnes aux revenus modestes.

L'avantage fiscal consiste en une majoration de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers portée à 60 % ^{21 ( * )} (contre 14 % dans le droit commun et 25 % dans le régime « Besson » ancien pour les locations à caractère intermédiaire).

La majoration de la déduction forfaitaire est valable pour trois années de location consécutives à des personnes aux revenus modestes ^{22 ( * )} , le contribuable ou la société s'engageant à louer le logement nu pendant une durée minimale de trois ans à des personnes qui en font leur habitation principale. Le logement doit respecter les normes minimales d'habitabilité conformément au décret n° 99-244 du 29 mars 1999. L'avantage est renouvelé par période triennale, si les conditions restent remplies.

Contrairement au dispositif du « Besson » dans l'ancien, la disposition ne s'applique pas seulement aux nouveaux baux mais également aux baux reconduits ou renouvelés , c'est-à-dire aux locataires en place. Dans le même esprit, les ressources du locataires sont constatées « à la date à laquelle la location avec ce locataire ouvre droit pour la première fois » aux dispositions en cause.

Ces locataires doivent répondre à des conditions de ressources et les loyers doivent être inférieurs à un certain montant conformément à des plafonds fixés par décret. Ces plafonds de loyer et de revenus devraient être fixés respectivement à 70 % et à 50 % des plafonds retenus pour l'application du «dispositif Besson » dans l'ancien, soit les montants suivants ^{23 ( * )} :

Les plafonds de loyer au mètre carré dans le nouveau dispositif

	En euros	Arrondi en euros au dixième supérieur	Plafonds retenus en euros	Plafonds retenus en francs
Zone I bis	7,42	7,5	7,5	49,2
Zone I	6,3	6,3	6,3	41,3
Zone II	4,13	4,2	4,2	27,6
Zone III	3,57	3,6	3,7	24,3

Les plafonds de ressources annuels dans le nouveau dispositif (en euros)

	Ile-de-France	Province
Personne seule	9.529	7.956
Couple marié	15.661	12.181
Personne seule ou couple marié ayant une personne à charge	18.810	14.584
Personne seule ou couple marié ayant deux personnes à charge	22.455	17.650
Personne seule ou couple marié ayant trois enfants à charge	26.599	20.716
Personne seule ou couple marié ayant quatre enfants à charge	29.912	23.367
Majoration par personne à charge à partir de la cinquième	3.398	2.653

Par ailleurs, il est interdit de louer à un ascendant ou à un descendant .

On rappellera que l'article 75 de la loi de finances pour 2001 permet aux contribuables bénéficiant depuis au moins trois ans du dispositif « Besson » dans le neuf ou dans l'ancien d'interrompre son application pour mettre le logement à la disposition d'un ascendant ou descendant. Pendant cette période, qui ne peut excéder neuf ans, l'application des avantages fiscaux, déduction d'un amortissement ou déduction forfaitaire majorée, est suspendue. Le terme de la période d'application du dispositif est alors reporté d'une durée équivalente. Dans le cas présent, la période d'engagement (3 ans) est trop courte pour envisager ce dispositif.

Enfin, la location du logement peut être consentie à un organisme sans but lucratif qui le met à disposition de personnes défavorisées mentionnées à l'article 1 ^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, toujours à condition que le locataire ne soit ni un ascendant, ni un descendant du contribuable.

Pour bénéficier de cette mesure, les organismes concernés doivent être agréés par le préfet de département selon les nouvelles procédures introduites par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et justifier d'une compétence dans le domaine de l'action sociale, de la gestion locative et de logement des personnes défavorisées.

Ce nouveau régime vient donc remplacer celui dont bénéficiaient ces organismes au titre de l'article 15 bis du code général des impôts, supprimé par le paragraphe V du présent article.

B. LA SUPPRESSION DE DISPOSITIFS « NON PERFORMANTS »

Le paragraphe V du présent article abroge l'article 15 bis , le paragraphe III de l'article 35 bis et l'article 92 L du code général des impôts.

Il s'agit de dispositions issues de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

L'article 15 bis du code général des impôts permet aux propriétaires qui s'engagent à louer leurs logements à des personnes qui perçoivent le revenu minimum d'insertion (RMI), à des étudiants bénéficiaires d'une bourse à caractère social ou à des organismes sans but lucratif qui mettent ces logements à disposition de personnes démunies, de déduire de leurs revenus, pendant les trois premières années, renouvelables, de la location, l'ensemble du produit de celle-ci. Cependant, il ne leur était pas possible de déduire les travaux et charges de copropriété, ce qui rendait le dispositif peu attractif. Seules 10.000 à 15.000 personnes auront opté pour ce dispositif, ce qui « montre l'insuccès de la mesure » selon les termes mêmes du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale ^{24 ( * )} .

L'article 92 L du code général des impôts étend le bénéfice du dispositif prévu par l'article 15 bis aux personnes qui sous-louent leurs logements dans les mêmes conditions.

Le paragraphe III de l'article 35 bis du code général des impôts accorde la même exonération d'impôt sur le revenu aux propriétaires qui s'engagent, pour au moins trois ans, à louer des logements meublés à des organismes sans but lucratif qui les mettent à disposition de personnes défavorisées, à des titulaires du RMI ou à des étudiants bénéficiant d'une bourse sociale, si les loyers pratiqués sont inférieurs à des plafonds fixés par décret.

Le gouvernement entend tirer la conséquence de la faible attractivité de ces trois dispositifs . Cependant, pour les contrats de location ou de sous-location en cours au 1er janvier 2002, le régime d'exonération antérieurement prévu sera mené jusqu'au terme des trois ans de l'engagement souscrit par le propriétaire.

En vertu des deux premiers paragraphes de l'article 35 bis du code général des impôts, il sera en revanche toujours possible pour les propriétaires qui louent ou sous-louent en meublé une ou plusieurs pièces de leur résidence principale à des prix fixés « dans des limites raisonnables », d'être exonérés de l'impôt sur le revenu pour le produit de cette location et d'être exonérés pour les mêmes types de locations, meublées ou vides, si leur produit n'excède pas 763 euros (5.000 francs).

C. UNE EXTENSION DU RÉGIME « BESSON » QUI N'EST PAS SATISFAISANTE

Votre rapporteur général estime que le dispositif proposé par le présent article n'est pas satisfaisant.

Il est évidemment favorable à ce que les locations en faveur des personnes défavorisées soient moins taxées, encore que le nouveau dispositif ne fait que remplacer des dispositifs existants, et que son impact réel n'est pas connu.

Mais il regrette surtout que ce nouveau régime ne modifie en rien le régime « Besson » dans l'ancien, qui pourtant ne fait actuellement preuve d'aucune efficacité , au point que ni le secrétariat d'Etat au logement ni le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne peuvent donner de chiffres sur sa mise en oeuvre. Les fiches statistiques concernant ce régime fiscal ne parviendraient pas aux services fiscaux...

D'après une étude menée par un cabinet d'expertise à la demande du secrétariat au logement, seuls 15.000 propriétaires auraient choisi le « Besson » dans l'ancien,  soit moitié moins que le nombre qui était attendu, et qui était déjà fort modeste (30.000).

Par ailleurs, le tome 1 du fascicule « voies et moyens » du budget 2002 inscrit une nouvelle dépense fiscale de 5 millions d'euros (33 millions de francs) pour l'application du régime « Besson » dans l'ancien en 2002 contre 139 millions d'euros (912 millions de francs) pour les logements neufs. Le tome II évalue, de manière globale, à 38 millions d'euros (250 millions de francs) le coût total de la mesure pour l'ancien en 2002, contre 701 millions d'euros (4,6 milliards de francs) pour l'ensemble des dispositions en faveur du logement neuf. Compte tenu de l'absence de statistiques dans l'ancien, il est difficile d'apprécier le réalisme de ces évaluations, mais force est de constater que les résultats du « statut du bailleur privé » dans l'ancien sont extrêmement modestes, pour ne pas dire très décevants.

On peut d'ailleurs citer le rapport général de l'Assemblée nationale selon lequel « les professionnels du bâtiment estiment pourtant qu'un tiers du parc des logements anciens serait éligible au « dispositif Besson ». Plusieurs raisons pourraient expliquer le faible attrait de celui-ci jusqu'à présent : la durée exigée quant à l'engagement de location minimale et le taux de l'abattement sur les revenus fonciers pourraient se révéler insuffisamment attractifs ; l'insuffisante adéquation des plafonds de loyers retenus pour Paris avec les conditions du marché locatif ; l'inéligibilité des baux en cours et, enfin, le caractère plus attractif du dispositif alternatif appliqué aux « micro-entreprises » , tel que défini à l'article 50-0 du code général des impôts, qui permet de bénéficier d'un abattement substantiel sur les revenus perçus, tout en étant moins contraignant dans les procédures à respecter. Il permet en outre, en optant pour le régime réel, de sortir du dispositif librement » .

Le gouvernement aurait pu proposer d'améliorer le régime « Besson » dans l'ancien, par exemple en relevant le montant de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers au delà de 25 %, mais il ne l'a pas fait.

Il préfère aujourd'hui créer un deuxième volet du dispositif « Besson » pour les locations à des personnes défavorisées, alors que le premier volet, en faveur du logement intermédiaire, ne fonctionne absolument pas, au risque d'ailleurs de compliquer inutilement le dispositif.

Votre rapporteur général note qu'il s'agit de surcroît d'une mesure tellement ciblée que son coût n'est pas évalué dans le fascicule des « voies et moyens » et que le nombre de bénéficiaires potentiels n'a pas été communiqué. Toutefois, selon le secrétariat d'Etat au logement, 38 % de la population serait éligible au nouveau dispositif.

Il s'agit donc davantage d'une mesure de simplification par rapport à des régimes existants et mal calibrés, que d'une mesure destinée à favoriser le logement des personnes défavorisées .

Compte-tenu de ces considérations, votre rapporteur général, soucieux d'améliorer le dispositif « Besson » pour le logement locatif, selon les préconisations constantes de votre commission des finances, proposera deux amendements :

- un amendement visant, après l'ouverture créée par l'article 75 de la loi de finances pour 2001, à ouvrir le régime « Besson » dans le neuf comme dans l'ancien aux locations aux ascendants et descendants (sous la condition d'un non cumul des avantages fiscaux, en excluant la possibilité de déduire fiscalement une pension alimentaire).

On pourra observer que cette proposition, formulée à de très nombreuses reprises par votre commission depuis la création du dispositif « Besson » et votée par le Sénat, est désormais conforme aux souhaits de Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement , qui a déclaré devant la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale (mercredi 24 octobre 2001) : « contrairement au ministère des finances, je suis favorable à ouvrir le bénéfice de la loi Besson en cas de location aux ascendants et aux descendants. Je ne désespère pas du pouvoir de persuasion du Parlement à cet égard... ».

- un amendement visant à relever le taux de la déduction forfaitaire dans le « Besson » ancien  de 25 % à 40 %.

Le coût d'une telle disposition a été estimé par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à 80 millions de francs pour l'année 2002 et à 350 millions de francs en « régime de croisière ». Cela donnerait un « coup de pousse » utile pour atteindre le nombre de 30.000 locations intermédiaires privées.

En définitive, votre rapporteur général estime que si rien n'est fait dans le présent projet de loi de finances pour encourager l'investissement locatif intermédiaire, alors que toutes les études montrent que le régime doit être « recadré » pour être efficace, il faudra réellement s'interroger sur la réelle volonté du gouvernement de développer un parc privé à vocation sociale et intermédiaire.

II. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA CONTRIBUTION REPRÉSENTATIVE DU DROIT DE BAIL

A. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le III. du présent article supprime l'exonération de contribution annuelle sur les revenus locatifs prévue à l'article 234 nonies du code général des impôts dont bénéficiaient les logements appartenant aux filiales immobilières de la Caisse des dépôts et consignations en leur qualité de bailleurs sociaux institutionnels.

Cette exonération ne se justifie plus pour les filiales de la Caisse des dépôts et consignations regroupées au sein de la Société centrale immobilière de la Caisse (SCIC) qui interviennent désormais dans le secteur libre locatif. Les sociétés HLM de la Caisse des dépôts continueront en revanche de l'exonération en leur qualité « d'organismes d'habitations à loyers modérés » qui bénéficient de l'exonération prévue au 6° du III de l'article 234 nonies du code général des impôts.

Cette mesure devrait rapporter 4,95 millions d'euros (32,5 millions de francs) à l'Etat.

Par ailleurs, le présent article propose d'exonérer de contribution annuelle sur les revenus locatifs les organismes sans but lucratif qui mettent des logements à disposition des personnes défavorisées. Le coût de cette exonération qui toucherait 12.000 logements, serait de 1,07 million d'euros (7 millions de francs).

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que la taxation des logements de la SCIC est logique, compte tenu des règles applicables à la contribution représentative du droit de bail, qui concerne tous les propriétaires-bailleurs sauf les locataires sociaux. De même, l'exonération des organismes non lucratifs logeant des personnes défavorisées s'inscrit dans l'objectif d'alléger les charges sur tous les « bailleurs sociaux » qu'ils soient privés ou institutionnels.

Il rappellera toutefois que la contribution en cause a pris le relais de la taxe additionnelle au droit de bail, autrefois versée à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et désormais versée au budget général. La contribution aura représenté 2,9 milliards de francs en 2000 alors que les subventions à l'ANAH s'élevaient à 2,2 milliards de francs. Alors que la taxe est acquittée exclusivement par les propriétaires-bailleurs, l'ANAH finance désormais, et de plus en plus, les propriétaires occupants.

C'est parce que cette taxe n'a plus aucune logique que votre commission avait, il y a deux ans, proposé une « sortie » progressive du dispositif spécifique de taxation des propriétaires-bailleurs, qui malheureusement n'a pas été retenue.

III. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BATIES

Le IV. du présent article modifie l'article 1384 A du code général des impôts, qui est relatif à l'exonération pendant 15 ans de la taxe sur le foncier bâti pour les constructions neuves de logements sociaux, financées à concurrence de plus de 50 % au moins de prêts aidés par l'Etat.

Jusqu'à présent le code général des impôts précisait que la condition de financement s'appréciait « en tenant compte des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction, pour un organisme dont l'un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées, qui est agréé à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département, et qui bénéficie d'une subvention pour la construction de logements locatifs aidés faisant l'objet d'une convention ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement » .

Par le présent article, pour les constructions financées dans les conditions prévues aux articles R. 331-14 à R. 331-16 du code de la construction et de l'habitation, la condition de financement s'apprécie en tenant compte des subventions versées par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Cette disposition permet :

- d'étendre à l'ensemble des logements sociaux financés avec des prêts locatif à usage social (PLUS) ou des prêts locatifs d'intégration (PLA-I) distribués par la Caisse des dépôts et consignations (articles R. 331-14 à R. 331-16 du code de la construction et de l'habitation) la prise en compte des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) dans le critère de 50 % de prêts aidés par l'Etat.

En effet, la prise en compte du financement du 1 % logement n'était jusqu'alors automatique que pour les prêts locatifs aidés (PLA). Pour tenir compte de l'évolution des modalités de financement du logement social, et afin de lever toute ambiguïté sur les conditions d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, il est proposé de mentionner explicitement la prise en compte du financement par le 1 % logement dans les 50 % de financement aidé.

- de prendre en compte pour ces mêmes logements l'ensemble des subventions versées par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale . Encore une fois, il s'agit d'expliciter et de retenir la conception la plus large du critère de 50 % de financement aidé retenu pour l'éligibilité à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

A noter enfin, qu'il s'agit une fois de plus de mesures de simplification, puisque le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, n'a pas chiffré le coût de ces dispositions techniques. En tout état de cause, en application de l'article 6 du décret n°57-393 du 28 mars 1957, les exonérations de taxe foncière prévues à l'article 1384 A du code général des impôts sont compensées par l'Etat.

En conclusion, votre rapporteur général note que dans cet article intitulé « dispositions en faveur du logement social », la mesure la plus significative restera l'imposition à la contribution représentative du droit de bail de la filiale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations pour près de 5 millions d'euros, le reste des mesures ne s'apparentant qu'à de simples aménagements fiscaux sans aucune portée concrète sur le développement du logement social en France, et qui pour certains, témoignent même d'une complexification peu souhaitable de la fiscalité immobilière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Extension du régime simplifié d'imposition des revenus fonciers

Commentaire : le présent article, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour objet de modifier le régime simplifié d'imposition des revenus fonciers ou régime micro-foncier, en transformant ce régime sur option en régime de plein droit et en revalorisant les plafonds de revenus fonciers associés à ce régime.

I. LE DROIT EXISTANT

Les titulaires de revenus fonciers doivent souscrire une déclaration de revenus spécifique à ce titre (n° 2044). Sur cette déclaration le contribuable doit mentionner ses recettes brutes foncières et porter les charges à déduire afin de déterminer un revenu net imposable, ou, le cas échéant, un déficit.

Pour les propriétés rurales comme pour les propriétés urbaines détenues directement, 9 postes de charges viennent en déduction de 4 postes de recettes. Certains de ces postes de charges sont des agrégats de plusieurs dépenses (par exemple : frais de gérance, de rémunération des concierges, primes d'assurances pour risque de loyers impayés). Il faut détailler et justifier ces différents postes de charges.

Seules trois charges font l'objet d'une déduction forfaitaire, égale à 14 % pour les propriétés urbaines et 15 % pour les propriétés rurales : les frais d'assurance, à l'exception de l'assurance impayés de loyers, de gérance et l'amortissement.

La détermination du revenu foncier net, et sa justification, sont donc fort complexes au regard de la modicité des revenus généralement perçus par les contribuables.

Aussi l'article 3 de la loi de finances pour 1998 a-t-il créé un régime d'imposition simplifié des revenus fonciers ou micro-foncier applicable, sur option, aux bailleurs dont les recettes brutes sont inférieures à 30.000 francs, puis, à compter de l'imposition des revenus 1999, à 60.000 francs (9.147 euros).

Le contribuable qui opte pour le régime du micro-foncier est dispensé de remplir la déclaration spécifique aux revenus fonciers, et n'est tenu que de mentionner le montant de ses recettes foncières brutes sur la déclaration de ses revenus de l'année.

Le revenu foncier net est ensuite automatiquement calculé par l'administration, les charges étant déduites par application d'un abattement égal à 40 % des recettes brutes. Cet abattement est censé couvrir l'ensemble des charges, et le contribuable ne peut donc déduire, par exemple, les travaux qu'il effectuerait sur son logement.

L'option du contribuable en faveur de ce régime est irrévocable pour une période de trois ans, tacitement renouvelable.

Toutefois, en cas de changement de locataire, le propriétaire peut renoncer à cette option pour revenir au régime réel et bénéficier ainsi, en plus de la déduction forfaitaire de 14 % ou 15 %, de la déduction du montant de ses travaux sur une base réelle.

L'option en faveur du régime du micro-foncier ne peut pas être exercée lorsque le contribuable bénéficie de l'un des régimes spécifiques d'imposition des revenus fonciers c'est-à-dire pour :

- les immeubles en démembrement de propriété ;

- les monuments historiques ;

- les immeubles bénéficiant de la loi "Malraux" ;

- ceux bénéficiant de la loi "Malraux" étendue aux zones franches urbaines ;

- les immeubles imposés selon le régime "Quilès-Méhaignerie" ;

- les immeubles bénéficiant de l'amortissement "Périssol"

- les immeubles bénéficiant de l'amortissement "Besson".

Le coût du régime d'imposition simplifié des revenus fonciers en faveur des ménages est estimé à 75 millions d'euros (491 millions de francs) pour 2002 .

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a essentiellement deux objets :

- d'une part transformer le régime du micro-foncier, régime sur option, en régime de droit commun pour les contribuables entrant dans son champ d'application ;

- d'autre part revaloriser les plafonds de revenus fonciers en dessous desquels le contribuable bénéficie du régime simplifié.

Ainsi, cet article rend applicable de plein droit le régime d'imposition simplifié des revenus fonciers pour tous les contribuables dont le montant brut des loyers n'excède pas un certain seuil porté de 9.147 euros (60.000 francs) à 15.000 euros (98.394 francs).

Le contribuable pourra cependant bénéficier du régime réel d'imposition des revenus fonciers sur option , par le simple dépôt d'une déclaration spécifique aux revenus fonciers, en même temps que celui de la déclaration annuelle des revenus.

L'option pour le régime réel serait alors exercée pour une durée irrévocable de cinq ans , selon le rapporteur général de l'Assemblée nationale, « afin d'éviter les possibilités d'allers et retours à des seules fins d'optimisation fiscale ».

En effet, l'option est exercée essentiellement lorsque l'abattement de 40 % prévu dans le régime du micro-foncier s'avère moins avantageux que le régime réel, c'est-à-dire essentiellement lorsque le propriétaire doit réaliser des travaux assez importants.

Les contribuables qui opteront en 2002 pour le régime réel d'imposition seraient toutefois autorisés, à titre dérogatoire, à y renoncer en 2003, et ne seraient donc pas obligés de garder le régime réel pendant cinq ans, la création d'un nouveau dispositif imposant de laisser un « délai de réflexion » aux contribuables.

L'année au cours de laquelle le seuil de 15.000 euros est dépassé, ou celle au titre de laquelle le contribuable peut bénéficier d'un régime spécifique, le revenu net foncier du contribuable qui « sort » du régime micro-foncier est déterminé selon le régime réel ou le régime spécifique d'imposition.

Enfin, paradoxalement, le contribuable qui opte pour le régime réel «irrévocable pour cinq ans » puis « sort » de la limite de 15.000 euros est considéré comme soumis au régime réel de plein droit et non sur option et peut donc revenir plus simplement au régime micro-foncier lorsqu'il rentre de nouveau dans les critères de plafonds de loyers.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général, soucieux de contribuer à la simplification de notre système fiscal, approuve la transformation du régime du micro-foncier en régime de droit commun pour les contribuables dont le montant brut des loyers n'excède pas 15.000 euros (98.394 francs).

Il l'approuve d'autant plus que le coût de cette mesure serait modeste : 15,2 millions d'euros, soit environ 100 millions de francs, selon les évaluations du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale. La mesure permettrait de faire passer de 796.000 à environ 900.000 le nombre de contribuables relevant du régime du micro-foncier.

Il désapprouve en revanche entièrement l'idée qu'un contribuable optant pour le régime réel d'imposition puisse se livrer à de « l'optimisation fiscale » alors même qu'il est entièrement logique qu'un contribuable qui engage des travaux dans son logement choisisse de se mettre aux frais réels pour bénéficier des déductions correspondantes.

En effet, malgré la simplification qu'il représente pour les contribuables, le régime du micro-foncier n'est avantageux que si les charges réelles ne sont pas supérieures à 26 % des recettes brutes dans le cas des propriétés urbaines et à 25 % dans le cas des propriétés rurales. Si, en raison de travaux notamment, déjà effectués ou à effectuer prochainement, les charges réelles sont supérieures, a fortiori si elles génèrent un déficit, il convient de ne pas exercer l'option.

Par exemple, pour un contribuable percevant 10.000 euros annuels de revenus bruts fonciers (65.596 francs), le régime du micro-foncier conduit à un revenu imposable de 6.000 euros. Si le contribuable réalise plus de 2.600 euros (17.054 francs) de travaux dans l'année, ce qui est un montant finalement relativement modeste, il a intérêt à opter pour le régime réel.

Il est donc nécessaire que des allers-retours soient possibles, de la manière la plus souple qui soit, entre le régime du micro-foncier et le régime réel d'imposition et à cet égard, le délai de cinq ans d'option obligatoire pour le régime réel semble trop long et peu en phase avec le rythme des baux immobiliers (renouvelés par périodes triennales).

Dans le régime précédent, le bailleur pouvait se mettre au régime réel en cas de changement de locataire puis revenir l'année suivante à un régime simplifié qui lui, devait être exercé pour au moins trois ans. Il est donc paradoxal aujourd'hui de prévoir des « sorties » d'au moins cinq ans du régime simplifié.

Votre rapporteur général vous proposera donc un amendement visant à :

- réduire de 5 à 3 ans la durée d'option irrévocable pour le régime réel d'imposition ;

- permettre au contribuable en cas de changement de locataire, et pour une année seulement sans période irrévocable (pour l'imposition des revenus de l'année au cours de laquelle le départ du locataire est intervenu, ou l'année suivante, selon son choix) de choisir le régime réel d'imposition de ses revenus fonciers , afin d'encourager à la réalisation de travaux d'amélioration des logements lors des changements de locataires. Si au-delà, le contribuable veut continuer de bénéficier du régime réel d'imposition, l'option serait alors irrévocable pour trois ans.

Enfin, votre rapporteur général souhaite que la réforme du régime du « micro-foncier » soit clairement explicitée à près d'un million de ménages qui entreront dans ce régime de plein droit, afin que l'option pour le régime réel ne soit pas prise par simple méconnaissance de l'existence de cette réforme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6

Mesures favorisant la protection de l'environnement
et la maîtrise de l'énergie

Commentaire : le présent article propose plusieurs mesures fiscales en faveur de la protection de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie pour un coût total de 6 millions d'euros en 2002.

Le présent article prévoit six mesures fiscales relativement hétérogènes et souvent d'une portée très limitée :

- en matière de revenus fonciers, les bailleurs de locaux professionnels ou commerciaux seraient autorisés à déduire les travaux de désamiantage (I) ;

- le crédit d'impôt pour dépenses de gros équipement serait étendu aux dépenses d'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage dès le 1 ^er octobre 2001 ; le plafond des dépenses donnant droit à l'avantage fiscal serait relevé de près d'un tiers (II) ;

- les véhicules fonctionnant au gaz naturel véhicule (GNV) deviendraient éligibles au crédit d'impôt pour acquisition de véhicules propres (III) ;

- le crédit d'impôt pour achat d'un véhicule propre serait majoré de 50 % si cet achat s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule particulier immatriculé avant le 1 ^er janvier 1992 (III) ;

- le dispositif autorisant un amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables serait prorogé pour quatre ans (IV) ;

- les entreprises seraient incitées à utiliser des installations antipollution ou économisant de l'énergie grâce à l'amélioration du dispositif de réduction de la base des impôts locaux pour ces investissements (IV).

I. DÉDUCTIBILITÉ DES TRAVAUX DE DÉSAMIANTAGE

A. LE DROIT EXISTANT

Au terme de l'article 28 du code général des impôts, le revenu net foncier est égal à la différence entre le montant du revenu brut et le total des charges de la propriété.

L'article 31 du code général des impôts détermine les charges de la propriété déductibles du revenu foncier brut imposable .

En application du b. bis de l'article 31, pour les locaux professionnels et commerciaux , les seules dépenses d'amélioration déductibles directement du revenu foncier brut sont les dépenses destinées à faciliter l'accueil des handicapés, à l'exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d'agrandissement.

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Les opérations de recherche et d'analyse de la nocivité de l'amiante constituent des dépenses d'entretien déductibles des revenus fonciers des locaux professionnels et commerciaux mais pas les travaux d'enlèvement de l'amiante, qui ont le caractère de travaux d'amélioration et ne sont donc déductibles que pour les locaux d'habitation.

Le A. du I. du présent article étend donc les charges déductibles aux dépenses d'amélioration destinées à protéger les locaux des effets de l'amiante. Cette déductibilité intégrale des travaux constitue une exception à la règle selon laquelle les dépenses correspondantes relèvent de l'amortissement couvert par la déduction forfaitaire de 14 %.

A noter que le A du II du présent article prévoyait la déductibilité des dépenses payées à partir du 1er janvier 2002 c'est-à-dire déductibles des loyers perçus en 2002 qui donneront lieu à paiement de l'impôt sur le revenu en 2003, ainsi que des dépenses réglées au cours des années ultérieures qui seront déductibles de loyers acquittés chaque année, après 2003. L'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions afin de rendre les dépenses déductibles dès le 1 ^er janvier 2001 pour le paiement de l'impôt en 2002.

II. EXTENSION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR DÉPENSES DE GROS ÉQUIPEMENT AUX DÉPENSES D'ISOLATION THERMIQUE ET DE RÉGULATION DE CHAUFFAGE

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 200 quater , relatif à un crédit d'impôt ouvert pour les dépenses d'acquisition « de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement de systèmes de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire » a été créé par la loi de finances pour 2000.

Il s'agissait alors de respecter la décision du Conseil européen du 8 octobre 1999 qui avait autorisé l'expérimentation du taux réduit de TVA pour les travaux dans les logements d'habitation, en excluant les équipements qui représentent une « valeur importante » de la facture.

Les dépenses sont éligibles au crédit d'impôt pour les « gros équipements » à deux conditions : qu'elles entrent dans le cadre d'une opération soumise au taux réduit de TVA (ce qui exclut la pose par soi-même) et qu'elles soient effectuées dans l'habitation principale.

La liste des équipements ouvrant droit au crédit d'impôt est fixée par arrêté du ministre chargé du budget. Ces équipements sont mentionnés à l'article 18 bis de l'annexe IV au code général des impôts. Le gouvernement a retenu trois catégories de « gros équipements » : les installations de chauffage, les ascenseurs, l'installation sanitaire. Toutefois, à l'exclusion des ascenseurs, les installations de chauffage et installations sanitaires réalisées dans un local privatif d'habitation (maison individuelle ou appartement) peuvent être soumises au taux réduit de TVA.

Le 2. de l'article 200 quater précise les plafonds de dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt. Ces plafonds (20.000 francs pour une personne célibataire, 40.000 francs pour un couple, hors majorations pour personnes à charge) sont identiques à ceux de l'ancienne réduction d'impôt pour travaux de grosses réparations supprimée par la loi de finances pour 2000.

Le taux de réduction s'élève à 20 % et la période prise en considération s'étale sur trois ans, jusqu'au 31 décembre 2002, si bien que le crédit d'impôt a un caractère pluriannuel. Aussi, le crédit d'impôt ne peut dépasser 3.000 francs sur trois ans, pour une personne célibataire et 6.000 francs pour un couple, hors personnes à charge.

Comme de coutume, le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur le revenu après imputation des réductions d'impôts, de l'avoir fiscal et des autres crédits d'impôts. S'il dépasse l'impôt dû, il est restitué.

Il faut noter que l'article 200 quater a été complété par l'article 67 de la loi de finances pour 2001, qui l'a étendu, à partir du 1er janvier 2001, aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable, fournis selon les mêmes modalités, et qui s'intègrent à l'habitation principale du contribuable, quelle que soit la date d'achèvement de cette habitation. Cette première extension s'applique également à un logement neuf ou acquis en l'état futur d'achèvement entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2001, ainsi qu'à un logement que le contribuable fait construire et qui fait l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier entre les mêmes dates.

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le 1° du C du présent article étend le crédit d'impôt pour l'acquisition de certains gros équipements aux dépenses payées entre le 1 ^er octobre 2001 et le 31 décembre 2002 (donc seulement sur une période d'un peu plus d'un an) pour l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage définis par arrêté du ministre chargé du budget.

De même que pour les dépenses de gros équipements, trois conditions sont exigées pour l'obtention du crédit d'impôt :

- les matériaux et équipements doivent être fournis à l'occasion de travaux effectués par une entreprise et donnant lieu à l'émission d'une facture. Les équipements et matériaux acquis par le contribuable et installés par une entreprise sont donc exclus du champ du crédit d'impôt ;

- ils doivent être installés dans l'habitation principale du contribuable ;

- cette habitation doit être achevée depuis plus de deux ans, ce qui rend les travaux éligibles au taux réduit de la TVA.

Par ailleurs, le a du 2 ° du C revalorise fortement les plafonds pluriannuels de déduction du crédit d'impôt, tout en les convertissant en euros, selon la conversion ci-dessous.

Ancien montant en francs	Nouveau montant en euros	Nouveau montant en francs
40.000	8.000	52.476,56
20.000	4.000	26.238,28
3.000	600	3.935,74
2.500	500	3.279,79
2.000	400	2.623,83

Les plafonds de déductions étant pluriannuels et concernant l'ensemble des gros équipements, et désormais les matériaux d'isolation thermique et appareils de régulation de chauffage, ces revalorisations sont logiques. L'objectif est notamment d'éviter que les foyers qui auraient déjà bénéficié des crédits existants dans la limite des actuels plafonds, soient exclus de l'extension réalisée par le présent article, puisque le plafond est commun aux trois types de dépenses.

Le b. du 2 du C. procède à une modification rédactionnelle en ajoutant au terme « équipements » les mots « matériaux et appareils » afin de tenir compte de l'adjonction des « matériaux » d'isolation thermique et des « appareils » de régulation du chauffage.

Le 2 modifie l'article 279-0 bis du code général des impôts de manière à préciser que seuls les « gros équipements » c'est-à-dire les équipements définis au 1. de l'article 200 quater , sont exclus du champ de la TVA à taux réduit.

Ainsi, les matériaux d'isolation thermique et les appareils de régulation du chauffage bénéficieront à la fois du taux réduit de TVA et du crédit d'impôt.

L'article 1740 qui concerne l'amende fiscale pouvant être infligée en cas de délivrance de fausses factures ou de fausses attestations ouvrant droit à réduction ou à crédit d'impôt est étendu aux nouveaux équipements éligibles au crédit d'impôt.

A noter que le dispositif aujourd'hui présenté par le gouvernement a déjà fait l'objet d'une instruction de la part de l'administration fiscale , car son entrée en vigueur est intervenue, par anticipation, le 1 ^er octobre 2001.

En ce qui concerne les matériaux d'isolation thermique, il s'agit des matériaux d'isolation posés sur les parois opaques telles que les murs, plafonds, toitures et terrasses, des équipements d'isolation des parois vitrées, tels que les doubles vitrages, les châssis supportant ces doubles vitrages, les survitrages et les doubles fenêtres, des volets isolants et des matériaux destinés au calorifugeage de tout ou partie d'une installation de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire.

Pour les appareils de régulation de chauffage, il s'agit des équipements qui permettent le réglage manuel ou automatique ainsi que la programmation des équipements de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire, installés dans les maisons individuelles ou dans les immeubles collectifs.

Le B du II du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur du relèvement du plafond de dépenses prise en compte pour le calcul du crédit d'impôt.

Ainsi, le nouveau plafond s'applique de la manière suivante :

- pour les logements achevés depuis plus de deux ans, il concerne les dépenses payées entre 1er octobre 2001 et le 31 décembre 2002, qu'il s'agisse de gros équipements, d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou de matériaux d'isolation et d'appareils de régulation de chauffage ;

- pour les acquisitions d'équipements de production d'énergie intégrés à un logement neuf ou acquis en l'état futur d'achèvement, ainsi que pour un logement que le contribuable fait construire, le nouveau plafond s'applique aux logements et aux acquisitions postérieures au 1er octobre 2001.

Le coût budgétaire de la mesure est estimé à 3 millions d'euros, pour l'année budgétaire 2002, correspondant à trois mois d'application, et à 26 millions d'euros en 2003, en année pleine, dont 18 millions d'euros au titre de l'extension de l'actuel crédit d'impôt aux matériaux d'isolation et aux dépenses de régulation de chauffage et 8 millions d'euros au titre de la majoration des plafonds.

III. AMÉNAGEMENT DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

A. EXTENSION DU BÉNÉFICE DU CRÉDIT D'IMPÔT AUX VÉHICULES FONCTIONNANT AU GNV

Le a du 1 du D du présent article prévoit de rendre éligibles au crédit d'impôt pour l'acquisition d'un véhicule propre par un particulier, les véhicules fonctionnant au gaz naturel véhicules (GNV).

Ce crédit d'impôt pour l'acquisition d'un véhicule propre a été introduit par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 2000 ^{25 ( * )} . Il permet aux contribuables ayant leur domicile fiscal en France de bénéficier d'un crédit d'impôt de 10.000 francs (et 1.525 euros à partir du 1 ^er janvier 2002 ^{26 ( * )} ) au titre des dépenses payées en 2001 et en 2002 pour l'achat ou la location longue durée d'un véhicule « qui fonctionne exclusivement ou non au moyen du gaz de pétrole liquéfié (GPL) ou qui combine l'énergie électrique et une motorisation à essence ou à gazole (véhicule hybride) » ^{27 ( * )} . Le coût de ce dispositif pour 2002 est évalué à 15 millions d'euros.

Le présent article propose d'étendre le bénéfice de ce crédit d'impôt à l'achat ou à la location longue durée d'un véhicule qui fonctionne « exclusivement ou non au moyen du gaz naturel véhicule (GNV) ». Ces dispositions s'appliqueront aux dépenses payées entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2002.

Le GNV présente en effet des caractéristiques environnementales très intéressantes : il dégage peu de monoxyde de carbone lors de la combustion, peu d'oxydes d'azote, d'oxydes de soufre, de plomb et de poussière. Il permet en outre un fonctionnement du moteur beaucoup plus silencieux qu'avec un carburant traditionnel. Toutefois, la France ne compte aujourd'hui que quelques 3.000 véhicules roulant au GNV, dont 80 % appartiennent à Gaz de France et à des régies locales de gaz ^{28 ( * )} .

Le principal handicap au développement du GNV pour les particuliers demeure toutefois l'insuffisante densité des stations d'avitaillement (qui nécessitent des installations de compression de gaz particulièrement coûteuses), ce qui explique que son développement soit aujourd'hui le fait de flottes captives (sociétés ou collectivités locales).

L'an dernier, le Sénat avait voté lors de son examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000 ce même dispositif ^{29 ( * )} . Votre rapporteur général avait certes reconnu qu'à l'époque aucune offre de véhicule particulier au GNV n'existait sur le marché français mais que selon ses informations, il ne fallait pas exclure son apparition en 2001 et ne pas brider un éventuel développement en ne prévoyant pas de crédit d'impôt approprié. Le gouvernement avait émis un avis défavorable et l'Assemblée nationale avait supprimé cet ajout du Sénat.

Toutefois, il faut bien reconnaître que le GNV n'est actuellement pas adapté aux véhicules particuliers en raison de l'inexistence d'un réseau de distribution de ce carburant. Si la mesure proposée dans le présent article constitue un bon signal à l'égard des constructeurs automobiles, elle n'en est pas moins une mesure à l'effet environnemental plus que limité, voire peut-être nul.

B. EXTENSION DU CRÉDIT D'IMPÔT AUX DÉPENSES DE « DEUXIÈME MONTE »

Par amendement de nos collègues députés Marie-Hélène Aubert, André Aschieri, Noël Mamère et Jean-Michel Marchand, il est proposé que le crédit d'impôt pour véhicule propre s'applique également aux « dépenses de transformation effectuées par des opérateurs agréés et destinées à permettre le fonctionnement au moyen du gaz de pétrole liquéfié (GPL) de véhicules encore en circulation, dont la première mise en circulation est intervenue depuis moins de trois ans et dont le moteur de traction utilise exclusivement de l'essence » ( c du 1° du D du I du présent article) ^{30 ( * )} .

Ce dispositif s'appliquerait aux dépenses dites « de deuxième monte » payées entre le 1 ^er novembre 2001 et le 31 décembre 2002 ( E du II du présent article).

Il est bien clair que ce dispositif s'applique aux véhicules fonctionnant au GPL en monocarburation (ils sont très rares) mais aussi et surtout en bicarburation. L'exclusion du bénéfice du crédit d'impôt pour les véhicules GNV de deuxième monte souligne bien qu'il paraît hautement improbable qu'un particulier décide de transformer son véhicule traditionnel en véhicule GNV compte tenu des contraintes d'approvisionnement en ce carburant.

Votre rapporteur général tient toutefois a émettre plusieurs réserves sur le dispositif proposé par l'Assemblée nationale : d'une part, en termes de sécurité de la transformation, il est vraisemblable que les artisans-monteurs chez lesquels cette transformation sera réalisée n'offrent pas les mêmes garanties que le constructeur automobile qui réaliserait un véhicule GPL en première monte ; d'autre part, les véhicules concernés pourront avoir été mis en circulation avant le 1 ^er janvier 2001 (date d'entrée en vigueur des normes communautaires environnementales Euro III) : est-il judicieux de prévoir un crédit d'impôt pour des véhicules essence équipés en GPL en deuxième monte dont les performances environnementales pourront être moins bonnes que s'ils avaient continué à rouler à l'essence ?

C. MAJORATION DU CRÉDIT D'IMPÔT EN CAS DE MISE À LA CASSE D'UN VÉHICULE ANCIEN

Le b du 1 du D du I prévoit que le crédit d'impôt est porté à 2.300 euros (soit une augmentation de plus de 50 %) lorsque l'acquisition ou la location longue durée du véhicule propre s'accompagne de la destruction d'un véhicule répondant à cinq conditions cumulatives :

- il s'agit d'une voiture particulière,

- le véhicule a été immatriculé avant le 1 ^er janvier 1992 : il s'agit de retirer de la circulation des véhicules anciens, construits avant la généralisation du pot catalytique et particulièrement polluants ; ces véhicules, au nombre de 10,6 millions encore en circulation actuellement, représentent 30 % du parc automobile français ; l'âge moyen de sortie du parc est de 12,6 ans en France (contre 11,6 en Allemagne) ;

- il a été acquis au moins douze mois à la date de sa destruction,

- il est encore en circulation à cette même date (avec un contrôle technique valable et une assurance en cours de validité),

- sa destruction doit se faire « par un organisme autorisé au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement » et c'est le propriétaire lui-même qui doit justifier la réalisation de cette condition ( a du 2 du D du I du présent article) ; il s'agit d'éviter que la destruction du véhicule ne se fasse dans des conditions peu respectueuses de l'environnement.

Le b du 2 du D du I constitue une clarification purement rédactionnelle de l'article 200 quinquies du code général des impôts.

Le 3 du D du I prévoit que les conditions d'application de ce dispositif (et notamment les conditions de destruction du véhicule) seront précisées en tant que de besoin par un décret.

Ce dispositif s'applique aux destructions et acquisitions ou locations intervenant entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2002 ( D du II ).

Votre commission considère cette proposition de mise au rebut de véhicules anciens comme intéressante. En effet, on considère habituellement qu'un véhicule de quinze ans produit plus d'émissions polluantes que vingt véhicules neufs et que les 20 % des véhicules les plus anciens en Europe sont responsables de 80 % de la pollution automobile. La date retenue dans le présent article -1 ^er janvier 1992- correspond à une date antérieure à la généralisation des pots catalytiques ^{31 ( * )} en France (1993 pour les véhicules essence et 1997 pour les véhicules diesel ^{32 ( * )} ) et au renforcement des normes visant à limiter les rejets des pots d'échappement (normes Euro I applicables au 1 ^er janvier 1994 ^{33 ( * )} ).

Estimation du parc de voitures particulières en circulation
par année de première immatriculation (au 1 ^er janvier 2001)

Année de première immatriculation	Age	En milliers (cumulé)	En % (cumulé)
2000	Moins de 1 an	2.189	7,8 %
1999	Moins de 2 ans	4.404	15,7 %
1998	Moins de 3 ans	6.351	22,6 %
1997	Moins de 4 ans	8.076	28,8 %
1996	Moins de 5 ans	10.183	36,3 %
1995	Moins de 6 ans	12.082	43,1 %
1994	Moins de 7 ans	13.974	49,8 %
1993	Moins de 8 ans	15.586	55,5 %
1992	Moins de 9 ans	17.445	62,2 %
1991	Moins de 10 ans	19.116	68,1 %
1990	Moins de 11 ans	20.872	74,4 %
1989	Moins de 12 ans	22.462	80,0 %
1988	Moins de 13 ans	23.832	84,9 %
1987	Moins de 14 ans	24.940	88,9 %
1986	Moins de 15 ans	25.785	91,9 %
Avant 1985	Total	28.060	100,0 %

Source : CCFA

Ce dispositif a été directement inspiré de mesures proposées par des gouvernements précédents :

- février 1994-juin 1995, une aide de 5.000 francs est accordée pour la mise à la casse d'un véhicule de plus de dix ans en cas d'achat d'un véhicule neuf (ce dispositif a abouti à mettre au rebut 820.000 véhicules soit 14 % du parc concerné) ;

- octobre 1995-septembre 1996, une aide de 5.000 à 7.000 francs est accordée pour la mise à la casse d'un véhicule de plus de huit ans en cas d'achat d'un véhicule neuf (ce dispositif a abouti à mettre au rebut 740.000 véhicules soit 8 % du parc concerné).

Votre commission émet toutefois des doutes sur l'utilité réelle du dispositif proposé , pour deux raisons principales. D'une part, le montant total du crédit d'impôt peut demeurer bien inférieur à la valeur de revente d'un véhicule de dix ans d'âge et n'est donc pas très incitatif.

Par ailleurs, il faut bien considérer que le soutien au développement des véhicules propres, s'il permet une diversification énergétique intéressante, ne permet, en termes environnementaux, qu'un action très limitée sur le stock des véhicules en circulation.

D. UNE PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : L'EXONÉRATION TOTALE DE TAXE SUR LES VÉHICULES DE SOCIÉTÉ POUR LES VÉHICULES FONCTIONNANT AU GPL-BICARBURATION

Néanmoins, afin de développer le parc de véhicules roulant au GPL (en bicarburation pour l'essentiel du parc existant), votre commission vous propose de faire passer le taux d'exonération de la taxe sur les véhicules de société pour les GPL-bicarburation de 50 % à 100 % (taux actuellement applicable aux véhicules fonctionnant au GPL en monocarburation).

IV. AMÉNAGEMENT DES INCITATIONS AUX ÉCONOMIES D'ÉNERGIE POUR LES ENTREPRISES

A. PROROGATION DU RÉGIME D'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL POUR CERTAINS ÉQUIPEMENTS

Le B du I du présent article prévoit de proroger de quatre ans le régime temporaire d'amortissement exceptionnel sur douze mois qui s'applique aujourd'hui aux biens destinés à économiser l'énergie et aux équipements de production d'énergies renouvelables acquis ou fabriqués avant le 1 ^er janvier 2003 .

Un tel amortissement sur douze mois est dit exceptionnel car il ne correspond pas à la dépréciation réelle du bien mais résulte d'une disposition incitative prévue par le législateur.

La prorogation de quatre ans proposée permettrait d'appliquer l'amortissement exceptionnel aux matériels acquis ou fabriqués avant le 1 ^er janvier 2007 . L'exposé des motifs du présent article indique que « le fait de prendre cette mesure par avance permet aux entreprises de mieux planifier leurs investissements ».

S'agissant d'un amortissement comptable, le coût de ce régime est inconnu de l'administration fiscale. A fortiori , elle ne dispose pas d'évaluation du coût de la modification proposée par le présent article.

Ce régime temporaire d'amortissement exceptionnel prévu à l'article 39 AB du code général des impôts a été retouché à plusieurs reprises au cours de la législature : dans la loi de finances initiale pour 1999 ^{34 ( * )} il a été étendu jusqu'au 1 ^er janvier 2003 ; dans la loi de finances initiale pour 2001 ^{35 ( * )} il a été étendu aux équipements de production d'énergies renouvelables ; dans le présent projet de loi de finances pour 2002 on nous propose de l'étendre jusqu'au 1 ^er janvier 2007.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification.

S'agissant d'un dispositif qui améliore la visibilité des entreprises qui prévoient en ce domaine de lourds investissements (notamment en matière de cogénération), votre commission y est favorable .

B. AMÉNAGEMENT DU DISPOSITIF DE RÉDUCTION DES VALEURS LOCATIVES RETENUES POUR LA FISCALITÉ LOCALE

Aux termes de l'article 1518 A du code général des impôts, plusieurs catégories d'installations et de matériels font l'objet d'une réduction de moitié de leur valeur locative qui sert à l'établissement des impôts locaux ^{36 ( * )} (taxe professionnelle et taxe foncière sur les propriétés bâties), parmi lesquelles :

- les installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l'atmosphère faisant l'objet d'un amortissement exceptionnel au titre des articles 39 quinquies E et 39 quinquies F (à compter du 1 ^er janvier 1991) ;

- les matériels faisant l'objet de l'amortissement exceptionnel prévu à l'article 39 AB ou à l'article 39 quinquies DA (matériels acquis ou créés à compter du 1 ^er janvier 1992).

En vertu du même article, les collectivités locales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre peuvent porter cette réduction de valeur locative à 100 %.

Les régimes d'amortissement concernés sont les suivants :

- celui de l'article 39 AB (amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables) ;

- celui de l'article 39 quinquies DA (amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à réduire le niveau acoustique d'installations existantes) ;

- celui de l'article 39 quinquies E (amortissement exceptionnel sur douze mois des immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles) ;

- celui de l'article 39 quinquies F (amortissement exceptionnel des immeubles destinés à satisfaire aux obligations légales en matière de pollutions atmosphériques, d'odeurs et d'utilisation rationnelle de l'énergie).

Des difficultés sont apparues dans l'application de l'article 1518 A du code général des impôts et ont été signalées par les entreprises dans le cadre de la commission de consultation de l'industrie : en effet, une entreprise peut choisir de ne pas pratiquer l'amortissement exceptionnel pour des raisons de gestion comptable et financière, dans ce cas elle ne pourra pas bénéficier de la réduction de base locative, alors qu'elle crée ou acquiert des matériels qui pourraient y donner droit.

Le E du I du présent article prévoit que pour ces matériels, acquis ou créés à compter du 1 ^er janvier 2002, pourront ouvrir droit à la réduction de valeur locative prévue dès lors qu'ils sont éligibles à l'un des modes d'amortissement exceptionnel mentionnés, sans que la condition de comptabilisation de cet amortissement soit nécessairement remplie.

Votre commission n'est pas hostile à une telle disposition, qui s'apparente plus à un aménagement technique limité qu'à une réelle avancée en matière de fiscalité de l'environnement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7

Amortissement exceptionnel des installations consacrées à la recherche contre les maladies infectieuses qui touchent gravement les pays en développement

Commentaire : le présent article propose de créer un régime d'amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels, ainsi que des bâtiments construits pour abriter des laboratoires confinés, qui sont consacrés principalement à la recherche ou au développement de traitements contre les maladies infectieuses touchant gravement les pays non membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

I. LE RÉGIME D'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article transcrit l'un des engagements pris à Abidjan le 26 avril 2001 par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, consistant à « proposer au Parlement français un mécanisme d'incitation fiscale pour encourager la recherche sur les maladies qui touchent gravement le continent africain ».

En effet, cet article propose d'instituer un dispositif d'amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service (à répartir le cas échéant prorata temporis sur l'exercice d'acquisition et sur l'exercice suivant) des bâtiments construits pour abriter les laboratoires confinés et des matériels susceptibles de bénéficier du régime de l'amortissement dégressif prévu par l'article 39 A du code général des impôts :

- acquis ou fabriqués entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2005 au titre des exercices clos à compter du 31 décembre 2001 ;

- consacrés principalement, pendant leur durée normale d'utilisation (soit de 3 à 5 ans pour la plupart des équipements de recherche médicale) à la recherche ou au développement de traitements contre les maladies infectieuses touchant gravement les pays non membres de l'OCDE ^{37 ( * )} , la liste de ces maladies infectieuses concernées, comme les caractéristiques du confinement des laboratoires concernés, étant fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget.

Cette rédaction appelle deux remarques :

- en premier lieu, on peut rappeler que le fait de restreindre la mesure à une période de cinq années est habituel en matière de régime d'amortissement exceptionnel et permet d'en réévaluer régulièrement la pertinence ;

- en second lieu, on peut noter que le critère d'éligibilité au dispositif serait l'affectation des immobilisations à titre « principal » , c'est à dire majoritaire et non pas exclusif, à la recherche contre les maladies infectieuses touchant gravement les pays non membres de l'OCDE. Selon les informations fournies à votre rapporteur général, ce critère est vérifiable à partir de la comptabilité analytique des entreprises.

Par ailleurs, le II. de la rédaction proposée pour le nouvel article 39 AG du code général des impôts règle le cas des immobilisations qui cesseraient avant la fin de leur durée normale d'amortissement d'être affectées à titre principal à la recherche ou au développement de traitements contre les maladies infectieuses concernées, en précisant que :

- la fraction de l'amortissement pratiqué excédant les dotations que l'entreprise aurait pu déduire en l'absence du dispositif d'amortissement exceptionnel est rapportée (sans pénalités) au résultat de l'exercice au cours duquel le changement d'affectation est intervenu ;

- l'amortissement résiduel des immobilisations concernées est effectué ensuite dans les conditions de droit commun.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

D'inspiration généreuse, le dispositif proposé appelle toutefois trois séries d'observations relatives respectivement à son champ, à sa portée et à son efficacité.

A. LA RÉDACTION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR LE CHAMP DU DISPOSITIF EST PARTICULIÈREMENT FLOUE

En effet, si la notion de « maladie infectieuse » , qui exclut notamment les maladies génétiques, est relativement claire ^{38 ( * )} , celle de « maladie infectieuse touchant gravement les pays non membres de l'OCDE » l'est d'autant moins que les pays non membres de l'OCDE peuvent être des pays dont les caractéristiques sanitaires sont assez proches de celles de la France, comme l'Argentine, les pays baltes ou la Russie.

Le texte du présent article est ainsi à la fois plus large et moins intelligible que celui de l'exposé des motifs qui évoque « certaines maladies qui touchent les pays en développement, et en particulier le continent africain, dont le SIDA ».

On peut d'ailleurs se demander sur quel fondement le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale indique qu'il « apparaît d'ores et déjà que ... la rougeole ne devrait pas être retenue sur la liste des maladies éligibles », alors que les victimes de cette maladie sont beaucoup plus nombreuses dans les pays en développement. Votre rapporteur général vous proposera un amendement visant à remédier à cet état de fait.

Quoi qu'il en soit, il est à craindre que la rédaction proposée ne conduise à des contentieux .

B. LA PORTÉE DU DISPOSITIF EST EXTRÊMEMENT LIMITÉE

On peut en effet rappeler qu'un régime d'amortissement exceptionnel ne confère qu'un avantage de trésorerie aux entreprises concernées. A partir de la prévision effectuée par le gouvernement de cet avantage de trésorerie (soit 5 millions d'euros en 2002) on peut ainsi estimer que l'ordre de grandeur du coût actualisé du dispositif s'établit entre ½ et 1 million d'euros en 2002 ^{39 ( * )} .

Ce montant actualisé peut être rapproché :

- du coût de conception, de délibération, d'administration et de gestion du dispositif par les pouvoirs publics et par les entreprises concernées, qui est sans doute du même ordre de grandeur ;

- du total des dépenses publiques et privées de recherche médicale et pharmaceutique, qui avait été estimé à 5,3 milliards d'euros pour 1999 dans les comptes nationaux de la santé, ce qui représente un montant près de 10.000 plus élevé que celui du dispositif ici proposé ;

- du volontarisme du discours prononcé le 26 avril 2001 à Abidjan par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, dont l'encadré ci-dessus reproduit les extraits relatifs aux problèmes de santé des pays en développement.

Extraits du discours prononcé le 26 avril 2001 à Abidjan par M. Laurent Fabius,

ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

« Comme j'ai pu l'évoquer rapidement dans mon propos d'ouverture, la situation des pays pauvres, singulièrement en Afrique, reste préoccupante. La pauvreté et le retard de développement, ce ne sont pas seulement l'écart que l'on constate entre les échanges ou la fuite des cerveaux, c'est aussi l'isolement, la relégation, souvent l'oubli. Malgré nos efforts aux uns et aux autres, une spirale de l'inégalité s'est créée. En 25 ans, la richesse par tête a augmenté de 70 % dans les pays industrialisés, elle n'a progressé que de 6 % dans les pays les moins avancés : le résultat est que près de la moitié de l'humanité vit avec moins de 2 dollars par jour. Dans nombre de pays d'Afrique minés par les épidémies et particulièrement le fléau du SIDA, l'espérance de vie s'est réduite: elle n'est que de 51 ans contre 77 dans les pays occidentaux. Sur ce continent, un enfant sur 7 meurt avant l'âge de 5 ans. Un monde unifié peut aussi être un monde inégal. Un monde injuste est un monde dangereux...

Devant ce constat et après 40 années d'efforts d'aide publique au développement, l'heure n'est pourtant pas à la résignation et au fatalisme...

L'écodéveloppement, c'est aussi, pour revenir au plus près des réalités humaines que nous connaissons, une gigantesque lutte engagée contre les maladies qui ravagent le continent : 7 nouveaux cas de SIDA sur 10 sont déclarés en Afrique, où la sécurité et la stabilité elles-même dépendent de la santé des populations. La santé est un bien public international primordial et, en matière de sécurité sanitaire, aider l'autre, c'est s'aider soi-même. L'heure est à l'action et à la solidarité, comme je l'ai déjà proposé l'an dernier à Prague. Mobiliser les ressources de la Banque Mondiale, coordonner son action avec tous les partenaires que sont ONUSIDA, l'OMS et les ONG, assurer pour tous l'accès aux molécules essentielles, diffuser partout des outils de prévention, voilà l'urgence. La recherche de vaccins et l'élaboration de traitements adaptés progressent, les fonds nécessaires peuvent être rassemblés : il y a des raisons d'espérer. Pour ce qui concerne la France, je souhaite proposer prochainement au Parlement français un mécanisme d'incitation fiscale pour encourager la recherche sur les maladies qui touchent gravement le continent africain ...

C'est toujours avec émotion, conviction, volontarisme qu'un ministre français s'exprime en Afrique et singulièrement ici à Abidjan. C'est pourquoi j'ai souhaité vous faire part de quelques suggestions, de quelques propositions, afin de bâtir ensemble une croissance plus harmonieuse et plus solidaire entre nous... ».

C. ON DOUTE DE L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF PROPOSÉ

En effet, on peut craindre qu'un dispositif de portée et de notoriété aussi limitées se traduise seulement par un effet d'aubaine (au demeurant fort limité) et n'exerce aucun effet d'entraînement sur les dépenses de recherche et de développement en matière de lutte contre les maladies infectieuses affectant principalement les pays en développement, et ce d'autant plus que ces dépenses s'inscrivent souvent dans le cadre de programmes de recherche à long terme alors que le dispositif est a priori limité dans le temps.

En particulier, compte tenu des délais incompressibles d'étude, d'autorisation et de construction d'un laboratoire confiné de type P4, destiné par exemple à la recherche contre les fièvres hémorragiques, on voit mal comment le dispositif proposé pourrait catalyser la mise en service de laboratoires supplémentaires d'ici à la fin de 2005.

Plus généralement, on peut se demander si un régime d'amortissement accéléré est bien l'instrument approprié pour favoriser la recherche contre les maladies infectieuses affectant principalement les pays en développement et si l'octroi de subventions ciblées d'un montant équivalent n'aurait pas été plus pertinente.

Il est vrai que le choix d'un dispositif d'incitation fiscale plutôt que de subventions contribue au repli toujours trop modeste, du taux de prélèvements obligatoires.

Il est vrai surtout que l'octroi de subventions à ce type de recherche ressort des compétences des ministres chargés respectivement de la recherche et de la santé, et non pas de celles du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui semble s'être ainsi « rabattu » sur les outils à sa disposition pour le respect de ses propres engagements...

Sous ces réserves, votre rapporteur général vous propose d'adopter le présent article afin de manifester solennellement l'attachement du Sénat à la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, tout en en étendant sa portée d'une part à la recherche et au développement de traitements contre les maladies rares, d'autre part à la recherche et au développement de traitements contre les maladies qui présentent un risque particulier pour la sécurité nationale, pathologies susceptibles de résulter de l'utilisation d'armes biologiques, comme la variole, la peste ou la maladie du charbon (l'anthrax).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 7

Suppression de la baisse des coefficients de l'amortissement dégressif instituée par la loi de finances initiale pour 2001

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de rapporter la baisse des coefficients de l'amortissement dégressif instituée par la loi de finances initiale pour 2001.

I. LE DROIT APPLICABLE JUSQU'EN L'AN 2000

L'amortissement dégressif permet aux entreprises industrielles et commerciales soumises au régime du bénéfice réel normal ou simplifié, aux entreprises commerciales imposées selon le régime de la déclaration contrôlée et aux entreprises agricoles relevant d'un régime de bénéfice réel ou transitoire d'amortir plus rapidement certains biens, énumérés par l'article 22 de l'annexe II du code général des impôts, qu'elles ont fabriqués ou acquis neufs.

Ce système est facultatif, l'entreprise pouvant avoir intérêt à l'amortissement linéaire, mais l'option est irrévocable.

En ce cas, les annuités d'amortissement se calculent comme suit :

annuité = valeur résiduelle du bien à amortir x taux d'amortissement linéaire x coefficient d'amortissement dégressif,

où le taux d'amortissement linéaire est lui même égal à la valeur initiale du bien, divisée par sa durée normale d'amortissement.

Pour les biens acquis ou fabriqués jusqu'au 31 décembre 2000, les coefficients d'amortissement dégressif étaient fixés par l'article 24 de l'annexe II au code général des impôts et ils s'élevaient à :

- 1,5 lorsque la durée normale d'utilisation était trois ou quatre ans ;

- 2 lorsque cette durée était de cinq ou six ans ;

- 2,5 lorsque cette durée était supérieure à six ans.

Par exemple , soit une entreprise qui achetait au premier janvier un matériel d'une valeur de 100.000 francs, dont la durée normale d'utilisation était de 5 ans, de sorte que le taux de l'amortissement linéaire était de 20 %.

Si elle choisissait un amortissement linéaire, elle pouvait doter chaque année pendant cinq ans 20.000 francs aux amortissements, correspondant à 20 % de la valeur initiale.

Si elle choisissait l'amortissement dégressif, l'annuité était égale la première année d'amortissement à 100 000 francs x 20 % (coefficient d'amortissement linéaire) x 2 (coefficient d'amortissement dégressif), soit à 40.000 francs. La valeur nette comptable résiduelle à la fin de la première année était donc de 60.000 francs.

La seconde année d'amortissement, l'annuité était égale à 60.000 francs x 20 % x 2, soit à 24.000 francs, d'où une valeur nette comptable résiduelle de 36.000 francs à la fin de l'année, etc.

A la fin des cinq années, pour éviter que la dernière annuité, qui représente le solde de l'amortissement, ne soit plus élevée que l'avant dernière, l'entreprise a par ailleurs le droit de pratiquer à la clôture des deux derniers exercices une annuité correspondant à la moitié de la valeur restant à amortir au terme de la troisième année.

Au total, ce dispositif confère un avantage de trésorerie aux investissements sous forme de biens amortissables.

II. LA RÉFORME INSTITUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

L'article 9 loi de finances initiale pour 2001 a réformé le dispositif d'amortissement dégressif :

- en insérant à l'article 39 A du code général des impôts un nouvel alinéa tendant à fixer par la loi les coefficients d'amortissement dégressif, qui étaient auparavant fixés par décret ;

- en réduisant de 0,25 point les coefficients de l'amortissement dégressif pour les biens acquis à compter du 1 ^er janvier 2001. Les coefficients de l'amortissement dégressif s'établissent donc aujourd'hui à 1,25 si la durée normale d'utilisation est trois ou quatre ans, à 1,75 lorsque cette durée est de cinq ou six ans et à 2,25 lorsque cette durée est supérieure à six ans.

Initialement estimé à 350 millions d'euros (2,3 milliards de francs), le gain budgétaire afférent pour 2002 a été révisé à la baisse à 300 millions d'euros (2,0 milliards de francs) dans le fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances.

Votre rapporteur général avait alors trouvé dans la rédaction de ce dispositif deux « motifs de satisfaction » :

- à titre exceptionnel dans le projet de loi de finances pour 2001, une mesure pénalisante pour les entreprises n'était pas rétroactive ;

- des règles relatives à l'assiette de l'impôt étaient réintégrées dans la loi.

Par ailleurs, votre rapporteur général avait observé que les nouveaux coefficients proposés pour l'amortissement dégressif se comparaient encore avantageusement avec les coefficients retenus dans les autres pays européens, mais que le périmètre des biens amortissables était relativement restreint en France par rapport à la plupart des pays européens, nombre de nos partenaires permettant l'amortissement d'actifs incorporels, comme la clientèle ou les marques.

Quoi qu'il en soit, il s'était étonné du contraste entre :

- d'un côté, le discours de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui estimait que le projet de loi de finances devait « inciter les entreprises  à investir » ^{40 ( * )} ;

- de l'autre, une mesure pénalisante pour l'investissement. En effet, selon les calculs de la direction de la législation fiscale, la baisse des coefficients de l'amortissement dégressif équivalait à renchérir de 1,24 % le coût à un an des investissements éligibles.

Compte tenu de cet effet particulièrement défavorable sur l'investissement en une période où il convenait au contraire de le soutenir, votre commission avait estimé que cette mesure de rendement était particulièrement inopportune, et le Sénat avait adopté un amendement portant suppression de la baisse des taux de l'amortissement dégressif .

L'Assemblée nationale avait toutefois rétabli le texte dans la rédaction initialement proposée par le gouvernement.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les craintes exprimées l'an passé par votre rapporteur général étaient fondées : particulièrement dynamique en l'an 2000, l'investissement des entreprises s'est fortement ralenti au premier semestre 2001 et pourrait baisser au second semestre de 2001 selon l'INSEE.

Sans que l'on puisse préjuger d'un lien de causalité, il convient ainsi de souligner que la baisse des taux de l'amortissement dégressif est intervenue au pire moment.

Le gouvernement en a d'ailleurs pris conscience. En effet, il a annoncé qu'il proposerait dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2001 un dispositif d'amortissement accéléré des biens éligibles à l'amortissement dégressif.

On peut d'ailleurs se demander s'il est encore vraiment nécessaire que le Parlement en débatte, puisque ce dispositif a déjà fait l'objet, avant même sa présentation en Conseil des ministres, de l'instruction n° 4 D-2-01 publiée le 5 novembre 2001, qui dispose que « cette mesure... pourra être immédiatement appliquée pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 17 octobre 2001 et avant l'entrée en vigueur de [la] loi sur le fondement de la présente instruction et en application de l'article L. 80A du livre des procédures fiscales » ^{41 ( * )} .

Quoi qu'il en soit, la mesure proposée par le gouvernement est une mesure temporaire consistant à majorer de 30 % les dotations aux amortissements pratiquées au titre des douze premiers mois suivant l'acquisition ou la fabrication des biens éligibles à l'amortissement dégressif, à condition que ces biens aient été acquis ou fabriqués entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 ou qu'ils aient fait l'objet pendant cette période d'une commande ferme assortie du versement d'acomptes au moins égaux à 10 % du montant total de la commande.

Or l'expérience montre que ce type de mesure n'a que des effets de calendrier et ne soutient aucunement l'investissement à moyen terme, au contraire : la mesure proposée par le gouvernement pourrait certes avancer au premier trimestre la réalisation du programme d'investissement des entreprises pour 2002, mais au prix d'une contraction plus forte de l'investissement à partir du deuxième trimestre, ce qui risque de perturber encore davantage l'activité des secteurs concernés.

Au total, la mesure proposée par le gouvernement n'est qu'une mesure d'affichage dans le cadre d'une politique de gribouille.

En conséquence, votre rapporteur général vous propose d'adresser un véritable signal de soutien pérenne à l'investissement en rapportant la baisse des taux de l'amortissement dégressif instituée par le projet de loi de finances initiale pour 2001 .

Il convient de souligner que, d'un point de vue technique, cette mesure ne serait, quoi qu'il advienne, nullement incompatible avec celle annoncée par le gouvernement, les deux mesures pouvant même, le cas échéant, cumuler leurs effets.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 7 bis (nouveau)

Prorogation du régime de la provision spéciale des entreprises de presse

Commentaire : le présent article d'origine parlementaire mais accepté par le gouvernement, proroge jusqu'à 2006 le régime de la provision spéciale des entreprises de presse mis en place par la loi de finances pour 1997 jusqu'en 2001.

Le régime dérogatoire des provisions pour les entreprises de presse institué en vue de préserver leur indépendance et de leur donner les moyens de s'adapter à l'évolution technologique, s'est perpétué sous diverses formes depuis la Libération.

A l'origine, cette disposition fut instaurée en 1945 comme un régime d'exception afin de renouveler l'appareil industriel et d'encourager la création d'une nouvelle génération d'entreprises d'édition. Dans cette perspective, ce mécanisme fut instauré au bénéfice des seuls quotidiens et hebdomadaires consacrés pour une large part à l'information politique.

L'objectif était donc tout aussi politique qu'économique : reconstruire une presse libre et saine.

Un bref rappel permet de mieux mesurer la portée d'un dispositif, éminemment symbolique, du régime d'aide économique de l'État à la presse, qu'il est proposé à la suite d'une initiative de nos collègues députés Jean-Marie Le Guen et Henri Emmanuelli, président de la commission des finances, acceptée par le gouvernement, de proroger.

I. RAPPEL DE L'ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION

Le dispositif actuel, qui est défini à l'article 39 bis A, résulte d'une initiative de la commission des finances du Sénat à la suite du rapporteur spécial des crédits des aides à la presse de l'époque, M. Jean Cluzel, qui a réussi, après une concertation approfondie avec les organisations professionnelles de la presse et avec le gouvernement, à proposer une version rénovée de l'article 39 bis .

On peut rappeler que le régime prévu à l'article 39 bis du code général des impôts trouve son origine dans la loi n° 53-79 du 7 février 1953, applicable jusqu'au 31 décembre 1996 , actuellement maintenu dans le code dans la mesure où les provisions constituées sur la base de cet article peuvent être conservées pendant 5 ans jusqu'à la fin 2001.

L'article 39 bis du code général des impôts permet aux entreprises de presse qui exploitent soit un journal, soit une revue mensuelle ou bimensuelle consacrée pour une large part à l'information politique de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leurs résultats imposables, une provision exclusivement affectée à l'acquisition de matériels et d'actifs strictement nécessaires à l'exploitation du journal ou de la revue, ou de déduire de ces résultats les dépenses exposées en vue du même objet.

Pour ce qui est des bénéficiaires , le dispositif de l'article 39 bis du code général des impôts que l'on trouve repris dans le mécanisme de l'article 39 bis A, concerne les entreprises qui exploitent :

- un journal quotidien ou hebdomadaire, sachant que sont assimilées aux quotidiens, les publications à diffusion départementale ou régionale, consacrées principalement à l'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens ;

- une revue mensuelle ou bimensuelle ^{42 ( * )} consacrée pour une large part à l'information politique.

Le principe de l'avantage fiscal est le suivant : par dérogation aux règles de droit commun, l'article 39 bis A comme l'article 39 bis auquel il a succédé, autorise les entreprises qui bénéficient de ces dispositions à déduire dans certaines limites, des résultats imposables d'un exercice donné, les dépenses exposées au cours dudit exercice en vue de l'acquisition d'éléments d'actifs strictement nécessaires à l'exploitation de la publication éligible.

Un tel mécanisme s'apparente aux divers régimes d'amortissement dérogatoire ou exceptionnel par lesquels la législation autorise un provisionnement fiscal plus rapide que ce qui résulterait d'un calcul linéaire sur la durée théorique de vie des immobilisations concernées.

Il vise, à l'instar de ces mêmes régimes, à apporter un avantage de trésorerie , de nature à faciliter les opérations d'investissement, et non pas à abandonner définitivement la ressource fiscale.

En l'espèce, il est fait un usage extrême d'une telle incitation, puisque pour la part qui en est financée sur les provisions au titre de ce mécanisme, l'investissement fait l'objet d'un amortissement massif, soit immédiat (dans le cas où il utilise la provision de l'exercice), soit même préalable (dans le cas où il a recours à des provisions antérieurement constituées).

Du fait de cette simultanéité, le montant amorti coïncide avec la valeur de l'investissement, au moins pour la part ainsi financée, alors que l'amortissement usuel est réalisé à un « coût historique » qui s'éloigne, année après année, du coût réel de renouvellement.

Ceci suffit à expliquer qu'un régime aussi dérogatoire reste une singularité sectorielle, qu'on ne trouverait guère à rapprocher que des provisions autorisées par l'article 39 ter , aux fins très spécifiques de la « reconstitution des gisements pétroliers et miniers ».

En premier lieu, par définition, un tel droit dérogatoire à provisions ne peut être accessible qu'à des entreprises déjà bénéficiaires ; en sont donc exclues a priori celles qui connaissent une situation dégradée, quel que soit leur besoin de moderniser leur équipement ou d'entreprendre une action de productivité. De surcroît, l'aide fiscale étant disponible proportionnellement aux bénéfices, sans plafonnement ni prise en compte de l'échelle des entreprises ou de l'ampleur réelle de leur besoin en fonds propres, cela signifie que peu nombreuses sont les sociétés qui atteignent un niveau de chiffre d'affaires et de rentabilité leur permettant d'utiliser au maximum les ressources du 39 bis lorsqu'il s'agit de financer un investissement important.

En outre, les bénéfices susceptibles d'être affectés au financement d'éléments d'actifs immobilisés strictement nécessaires à l'exploitation d'un journal de ces éléments sont soumis à une double limite :

• D'une part, la déduction directe des investissements ou celle de la provision est autorisée dans certaines limites fixées en pourcentage du bénéfice, qui sont de :

- 30 % du bénéfice pour la généralité des publications ;

- 60 % du bénéfice pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées (publications à diffusion départementale ou régionale consacrées principalement à l'information politique et générale, paraissant au moins une fois par semaine et dont le prix de vente n'excède pas de 75 % celui de la majorité des quotidiens), voire 80 % lorsque que chiffre d'affaires est inférieur à 50 millions de francs.

• D'autre part, les sommes déduites des bénéfices ne peuvent être utilisées que pour financer une fraction du prix de revient des investissements éligibles fixée à :

- 40 % pour la généralité des publications ;

- 90 % pour les quotidiens et les publications qui leur sont assimilées, telles que ci-avant définies.

Par ailleurs, pour l'article 39 bis initial, seule l'acquisition de matériels et de constructions peut constituer un emploi valable des sommes déduites, directement ou sous forme de provisions, des bénéfices imposables. Les principales innovations introduites par le dispositif du 39 A par rapport au dispositif initial du 39 bis tendent à permettre :

la constitution, à l'exploitation et à la transmission de bases de données liées à l'exploitation du journal ;

l'achat de matériels mobiliers et autres éléments d'actifs nécessaires à l'exploitation du journal ;

• l'acquisition de terrains et d'immeubles destinées à la construction d'une imprimerie, ainsi qu'aux participations majoritaires dans les entreprises ayant pour objet social soit l'impression, soit la constitution des réseaux de portage, soit le routage et les messageries ^{43 ( * )} .

II. L'ANALYSE DE LA COMMISSION

Dans leur rapport « Fiscalité et financement de la presse écrite » remis au ministre de la communication en décembre 1994, MM. Bernard Porte, alors président du directoire du groupe Bayard Presse, et Christian Phéline, contrôleur d'État, aujourd'hui directeur de la Direction du développement des médias qui a pris la suite du Service juridique et technique de l'information et de la communication, faisaient état de leurs critiques et avançaient des propositions d'amélioration du dispositif.

- Le ciblage ne leur apparaissait pas toujours pertinent, la vocation d'information politique et générale ne servant qu'à départager les mensuels ou bimestriels éligibles de ceux qui ne le sont pas. Leur périodicité, en revanche, suffit à ouvrir l'accès du 39 bis aux hebdomadaires et aux quotidiens et à ménager à ces derniers le régime des quotités les plus favorables. Ainsi, pour les hebdomadaires, le bénéfice du 39 bis est ouvert à un nombre considérable de publications à destination très spécifiquement professionnelle.

- Le mécanisme du 39 bis ne crée aucune obligation réelle d'investissement et peut même encourager la non utilisation des provisions.

L'intérêt de son emploi productif suppose, en effet, un calcul économique qui, on l'a vu, n'est fortement incitatif que pour des investissements lourds, amortis sur une longue période . En revanche, les entreprises sont toujours assurées de trouver un bénéfice à prolonger la période de provisionnement avant investissement, voire de garder des provisions inemployées, dans la mesure où cette trésorerie, susceptible de placement, leur procure une amélioration de leur résultat financier. Bien qu'apportant un soutien indéniable à l'économie des entreprises de presse, cet effet est, selon les auteurs, « voisin de l'enrichissement sans cause ».

- Le mécanisme du 39 bis a pu paraître ne pas avoir toujours incité au meilleur investissement ni au meilleur mode de financement.

Dans une période de croissance forte, l'abondance des provisions accumulées par certains titres a, en effet, pu conduire à privilégier des investissements industriels lourds, à les réaliser de manière intégrée, ou à viser des taux d'autofinancement excessifs au regard de ce qu'aurait suggéré un calcul financier normal. Pour une part, l'incitation fiscale aurait ainsi contribué à priver la presse des souplesses d'ajustement qu'autorisent la filialisation, la sous-traitance ou le crédit-bail ; elle peut aussi avoir encouragé les immobilisations les plus onéreuses au détriment d'efforts, plus productifs et de moindre coût, qui auraient pu être entrepris en matière d'informatisation ou d'initiative éditoriale.

Le principal effet de cet article est surtout comptable. L'article 39 bis a eu une incidence non négligeable sur la structure financière des entreprises .

Les provisions, passées en charge exceptionnelle au compte de résultat, figurent au bilan dans les capitaux propres à titre de provisions réglementées. De ce fait, elles améliorent aussi bien les ratios de financement que le fonds de roulement et la trésorerie de l'entreprise. De plus, dans l'attente de leur utilisation ou de leur réintégration, le montant des provisions inscrites au bilan peut s'y cumuler sur plusieurs années et, même après investissement, il n'est ultérieurement diminué qu'au rythme de la durée d'amortissement du bien ^{44 ( * )} . Selon une étude de la direction de la prévision, menée de 1987 à 1992, le montant cumulé des provisions inscrites au bilan serait neuf fois supérieur à la dépense fiscale.

Parmi les propositions contenues dans le rapport précité Porte-Phéline, certaines n'ont pas eu de suites telles :

- le souci de donner une place accrue au critère du contenu éditorial, en limitant pour les quotidiens et hebdomadaires, comme c'est déjà le cas pour les mensuels et bimensuels, le bénéfice de ce régime aux publications d'information politique et générale ;

- la fixation d'un barème dégressif en fonction du niveau de bénéfices réalisés par le titre éligible ou l'exclusion, des immeubles des actifs éligibles pour l'emploi des provisions.

D'autres propositions en revanche ont directement inspiré les propositions sénatoriales comme l'application de pénalités de retard aux provisions finalement non investies avant cinq ans conformément à leur objet, la réouverture du droit à financer, sur les provisions réglementées, les participations prises dans des filiales, dès lors qu'elles concerneraient soit l'impression, soit la constitution de réseaux de portage, soit le routage et les messageries, l'admission, enfin, parmi les emplois du 39 bis , des dépenses de matériels, logiciels et autres investissements nécessaires à la constitution et à la transmission de banques de données numériques.

Ces considérations peuvent être considérées comme ayant un caractère essentiellement historique mais elles témoignent de ce que la précédente prorogation avait été précédée d'une forme d'évaluation - le terme n'était pas prononcé mais la démarche en relevait à l'évidence.

Nul souci de ce type, semble-t-il, aujourd'hui, alors que la diminution de la dépense fiscale semblerait démontrer sinon une moindre efficacité du moins un moindre intérêt pour le mécanisme .

La moins-value de recette fiscale pour le budget général résultant de l'application de cette disposition n'a cessé de décroître depuis 1995.

Dépense fiscale consécutive aux articles 39 bis et 39 bis A

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
230 MF	210 MF	150 MF	150 MF	55 MF	50 MF	25 MF

En définitive, s'agissant d'un dispositif hautement symbolique des spécificités du secteur de la presse et d'enjeux quantitatifs somme toute limités, votre commission ne peut qu'accepter cette prolongation mais en regrettant toutefois que la mesure n'ait pas été précédée d'un bilan qualitatif des effets d'un tel dispositif dérogatoire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Aménagement des régimes d'exonération applicables en zone franche urbaine et en zone de redynamisation urbaine

Commentaire : afin d'éviter une sortie brutale des dispositifs d'exonérations fiscales des bénéfices et de taxe professionnelle pour les entreprises implantées en zones franches urbaines, le présent article propose un mécanisme de sortie dégressive sur 3 ans. Les aménagements envisagés permettraient par ailleurs d'instaurer un régime fiscal unique à compter du 1 ^er janvier 2002 dans les zones de redynamisation urbaine (qui comprennent les actuelles zones franches urbaines), avec des exonérations fiscales de taxe professionnelle et d'impôt sur les sociétés pendant 5 ans.

I LES ZONES FRANCHES URBAINES ET LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

A. LES DIFFÉRENTES EXONÉRATIONS

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) , qui en font partie , ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des zones urbaines sensibles (ZUS) , caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ^{45 ( * )} .

• Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction notamment d'un indice synthétique, établi dans des conditions fixées par décret. La liste de ces zones est également fixée par décret.

Il existe 416 ZRU ^{46 ( * )} . Le régime fiscal des ZRU se caractérise essentiellement par une exonération d'impôt pour les bénéfices , concernant les seules entreprises nouvelles (de l'ordre de 150 millions d'euros par an de 1998 à 2001). Le coût total du dispositif est de l'ordre de 250 millions d'euros par an. Le graphique ci-après indique les évolutions des différentes composantes du dispositif depuis 1997.

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU)

Exonérations fiscales et sociales et compensations,

en millions d'euros

Source : ministère délégué à la ville, bilan des zones franches urbaines, rapport au Parlement, juillet 2001

• Les zones franches urbaines (ZFU) ont été créées, au sein des ZRU, dans des quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine. La liste des 44 ZFU est annexée à la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, leur délimitation étant opérée par décret en Conseil d'Etat ^{47 ( * )} . La principale exonération dans les ZFU est celle des cotisations patronales , qui concerne toutes les entreprises (nouvelles ou non) , seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans (pour un coût de l'ordre de 150 millions d'euros par an de 1998 à 2001). Le coût total du dispositif est de l'ordre de 300 millions d'euros par an. Le graphique ci-après indique les évolutions des différentes composantes du dispositif depuis 1997.

Les zones franches urbaines (ZFU)

Exonérations fiscales et sociales et compensations,

en millions d'euros

Source : ministère délégué à la ville, bilan des zones franches urbaines, rapport au Parlement, juillet 2001

Il convient en outre d'indiquer l'existence d'une clause d'embauches locales , ces dernières devant s'élever à au moins 20 % des embauches totales.

B. LA « MORALISATION » DU DISPOSITIF DES ZFU

S'appuyant sur les conclusions et recommandations des deux rapports d'inspection administrative (IGA-IGF, IGAS) remis au gouvernement début 1999 et sur des expertises complémentaires menées sous l'égide de la délégation interministérielle à la ville, le gouvernement a proposé un certain nombre de mesures dites de « moralisation » du dispositif des zones franches urbaines.

Ces dispositions ont été adoptées dans la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU), dans ses articles 86 à 92, et portent, notamment, sur :

- la suppression du régime d'exonérations fiscales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine ;

- le maintien d'une exonération totale des charges patronales pour les créations nettes d'emploi et sa réduction de moitié pour les emplois transférés ;

- la suppression du régime d'exonérations sociales en cas de transfert de l'entreprise d'une zone franche urbaine vers une autre zone franche urbaine sans accroissement de l'effectif ;

- la suppression du droit à exonération des charges sociales patronales pour les embauches nouvelles si l'entreprise a procédé à un licenciement dans les 12 mois précédents ;

- la fixation d'un nombre d'heures minimum de travail hebdomadaire pour la comptabilisation des embauches de résidents des ZFU ouvrant droit à l'application de la clause d'embauche locale de 20 %.

C. UN DISPOSITIF QUI A FAVORISÉ L'EMPLOI DANS LES ZONES FRANCHES URBAINES

La dernière évaluation du dispositif présentée par le gouvernement est le Bilan des zones franches urbaines , remis au Parlement au mois de juillet de l'année 2001.

1. Les lacunes de l'évaluation

Il convient tout d'abord de souligner les lacunes de l'évaluation.

Ainsi, selon ce rapport, en l'absence d'un système d'information destiné à faciliter le suivi du dispositif, « il n'est pas aisé de dresser un bilan exact de ces régimes dérogatoires en termes d'implantation et de développement des entreprises, d'évolution de l'emploi salarié et non salarié, d'impact sur les quartiers et les villes concernées ».

En particulier, ce rapport n'indique pas d'estimation du nombre d'emplois créés grâce aux deux dispositifs. Si, de l'avis général, la création d'emplois dans les ZRU semble avoir été « très faible » ^{48 ( * )} , la situation est discutée dans le cas des ZFU.

2. Le doublement du nombre d'emplois dans les zones franches urbaines depuis 1997

Les informations essentielles du rapport s'agissant des ZFU sont les suivantes :

- 49 000 salariés bénéficiaient des exonérations en 1999 ;

- le nombre de salariés et d'entreprises aurait doublé dans les ZFU depuis 1997. Ainsi, dans les 15 ZFU étudiées (sur un total de 44), 5 076 emplois supplémentaires auraient été créés depuis 1997. De même, selon ce rapport, l'ACOSS évalue le nombre total de salariés dans les ZFU à 31 000 en 1997 et 57 000 en 1999. Il convient cependant de souligner que, selon les informations fournies par la délégation interministérielle à la ville à votre commission des finances, ces chiffres ont depuis été légèrement revu à la baisse, comme l'indique le tableau ci-après.

Nombre total de salariés dans les zones franches urbaines (effectif reconstitué ACOSS)

Source	1997	1998	1999	2000	Emplois créés entre 1997 et 1999	Emplois créés entre 1997 et 2000
Rapport au Parlement (1)	31 000	44 000	57 000	-	26 000	-
Réponse de la DIV à votre commission des finances	31 000	42 635	50 131	54 706	19 131	23 706

(1) Ministère délégué à la ville, Bilan des zones franches urbaines, rapport au Parlement, juillet 2001

- 30 % de ces emplois concerneraient les habitants des ZFU (la loi imposant un taux de 20 %) ;

- les transferts d'entreprises en ZFU seraient peu nombreux (seulement 21,8 % des entreprises créées dans les ZFU). 78,8 % des nouvelles entreprises en ZFU seraient des créations (le solde consistant en des reprises) ;

- la clause d'emploi d'au moins 20 % d'habitants des ZFU aurait été respectée, le pourcentage moyen étant de 31,9 %.

Autres informations du rapport au Parlement

80 % des entreprises implantées en ZFU ont moins de 5 salariés.

Les secteurs dont le nombre d'entreprises a le plus augmenté sont le BTP et les services aux entreprises (en particulier les services de nettoyage et de gardiennage). Le commerce de détail a en revanche vu son nombre d'entreprises diminuer.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La réforme proposée par le gouvernement (qui serait mise en oeuvre par le présent article pour son volet fiscal) poursuit un double objectif :

- éviter une sortie brutale des dispositifs d'exonérations fiscales et sociales pour les entreprises implantées en zones franches urbaines, par un mécanisme de sortie dégressive sur trois ans ;

- instaurer un régime fiscal et social unique à compter du 1 ^er janvier 2002 dans les zones de redynamisation urbaine (qui comprennent les actuelles ZFU).

Ce nouveau régime correspondrait, pour son volet fiscal, à celui actuellement en vigueur dans les zones de redynamisation urbaine.

Il serait en outre précisé que l'ouverture des droits serait limitée à la fin de l'année 2004 pour les exonérations de taxe professionnelle, d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales personnelles maladie-maternité des artisans et commerçants. Ainsi, le réexamen de ce nouveau régime surviendrait au bout de trois années, contre cinq années pour les dispositifs mis en place en 1997.

Il convient de souligner que cette réforme serait mise en oeuvre par plusieurs textes :

- son volet fiscal le serait par le présent article (pour un coût évalué par le gouvernement à 49 millions d'euros au titre de l'année 2002)  ;

- la sortie dégressive du dispositif ZFU le serait, dans le cas des cotisations sociales, par l'article 71 du présent projet de loi de finances ;

- l'instauration du régime unique est proposée, pour son volet social, par l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Le tableau ci-après synthétise les principaux éléments du dispositif actuel et du dispositif proposé.

Nouveau régime envisagé et prolongation dégressive

Mesures fiscales et sociales	Zones franches urbaines régime actuel	Zones de redynamisation urbaine régime actuel	« Nouveau régime unique » au 1 ^er janvier 2002	Dispositions de sortie ZFU et ZRU
Modifications prévues par le présent article
Impôt sur les bénéfices (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu : BIC-BNC)	5 ans d'exonération - ouverte aux établissements existants au 1/01/97 et aux nouveaux établissements - dans la limite d'un bénéfice annuel exonéré de 400.000 F sans limite d'effectif salarié.	5 ans d'exonération - réservée aux entreprises nouvelles sans limite d'effectif. - dégressif sur 5 ans : 100 %, 100 %, 75 %, 50 %, 25 %. - le bénéfice exonéré est plafonné à 225.000 euros par période de trente-six mois.		Uniquement en ZFU : - Prolongation de 3 ans à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %) à l'issue des 5 ans de droits ouverts.
			Ouverture des droits limitée à fin 2004
Taxe professionnelle	5 ans d'exonération - réservée aux entreprises de moins de 50 salariés à la date de leur création. - dans la limite d'une base nette de 2.835 MF pour 2000 (révisée annuellement). - certaines activités sont exclues.	5 ans d'exonération - réservée aux établissements de moins de 150 salariés. - dans la limite d'une base nette révisée annuellement (990 KF pour 2000) - La limite de base nette s'applique aux créations et extensions d'établissements ; elle est réduite de moitié pour les établissements existants		En ZFU et ZRU : - Prolongation de 3 ans à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %) à l'issue des 5 ans de droits ouverts.
			Ouverture des droits limitée à fin 2004
Taxe foncière sur les propriétés bâties	5 ans d'exonération totale	-		-

Mesures fiscales et sociales	Zones franches urbaines régime actuel	Zones de redynamisation urbaine régime actuel	« Nouveau régime unique » au 1 ^er janvier 2002	Dispositions de sortie ZFU et ZRU
Exonérations de cotisations sociales
Texte réformant le dispositif			Article 7 du PLFSS pour 2002 + décret (montant de la majoration)	Article 71 du PLF pour 2002
Cotisations sociales	- 5 ans d'exonération à 100 %*, dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC. - obligation d'embauche d'au moins 20 % de résidents ZFU, à partir de la troisième embauche. Cotisations concernées : comme ZRU + versement transport et fonds national d'aide au logement. Salariés concernés : CDI ou CDD de 12 mois au moins. Durée hebdomadaire minimale. Entreprises éligibles : comme exo TP ZFU. * taux réduit à 50 % en cas de transfert d'emploi.	- 1 an d'exonération pour les créations d'emploi dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC. Cotisations concernées : assurances sociales, allocations familiales, accident du travail.	Pour les entreprises appliquant une durée de travail de 35 heures hebdomadaires au plus : - Majoration annuelle de l'allégement de charges sociales de 214 € (1400 F) par salarié, jusqu'à 1,8 fois le SMIC, comme en ZRR. - Pas de limite de durée.	Uniquement en ZFU : Prolongation de 3 ans à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %) à l'issue des 5 ans de droits ouverts.
Cotisations sociales personnelles maladie-maternité des artisans et commerçants	- 5 ans d'exonération dans la limite de 1,5 fois le SMIC	-	- 5 ans d'exonération dans la limite de 1,5 fois le SMIC. - ouverture des droits limitée à fin 2004	Uniquement en ZFU (1) : Prolongation de 3 ans à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %) à l'issue des 5 ans de droits ouverts.

(1) Amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Mesures fiscales et sociales	Zones franches urbaines régime actuel		Zones de redynamisation urbaine régime actuel	« Nouveau régime unique » au 1 ^er janvier 2002	Dispositions de sortie ZFU et ZRU
Modification de nature réglementaire, annoncée dans l'exposé des motifs de l'article 68 du présent projet de loi de finances
Prime à l'embauche		-	-	L'employeur bénéficiera de la prime maximum afférente au CIE pour tout demandeur d'emploi résident en ZUS qui a cumulé 12 mois de chômage dans les 18 derniers mois précédant son recrutement.	-

Sources :

ministère délégué à la ville, bilan des zones franches urbaines, rapport au Parlement, juillet 2001

projet de loi de finances pour 2002

projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2002

A. UNE PROLONGATION DÉGRESSIVE, SUR 3 ANS, DES EXONÉRATIONS FISCALES DONT BÉNÉFICIENT ACTUELLEMENT LES ENTREPRISES PRÉSENTES EN ZRU OU EN ZFU

Afin de permettre la consolidation du tissu des petites entreprises présentes dans les 416 ZRU et les 44 ZFU le 1 ^er janvier 1997 et de celles qui s'y sont créées ou implantées avant le 31 décembre 2001, le gouvernement propose d'organiser une sortie dégressive sur trois ans de ces régimes d'exonérations.

Cette sortie dégressive concerne les entreprises qui auront bénéficié sur la période 1997-2001 d'une ou plusieurs de ces exonérations et qui seront présentes à la fin de l'année 2001 dans l'une de ces zones (ZRU ou ZFU). Elle ne vaut que pour les exonérations auxquelles l'entreprise aura été éligible sur cette période.

L'aménagement de cette prolongation sur trois ans de leurs droits à exonération concerne :

- dans les ZRU : la taxe professionnelle ;

- dans les ZFU : la taxe professionnelle, l'impôt sur les bénéfices (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés) et les charges sociales patronales dues pour l'emploi de salariés.

Pour toutes ces exonérations, cette sortie dégressive se traduira par une prolongation de 3 ans à taux dégressif (60%, 40%, 20%) à l'issue des cinq ans de droits ouverts à taux plein.

Comme on l'a déjà souligné, ce dispositif de sortie dégressive serait instauré par deux articles du présent projet de loi de finances :

- le présent article , dans le cas des dispositions fiscales ;

- l'article 71, dans le cas des exonérations de cotisations sociales.

1. L'extinction progressive du régime d'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZFU

Les I et II du présent article tendent à instaurer un dispositif de sortie progressive, sur trois ans, du régime d'exonération, dans les zones franches urbaines, de l'imposition des bénéfices passibles de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Il s'agit d'une différence par rapport aux ZRU : dans ces dernières, le présent article ne prévoit aucune disposition particulière en ce qui concerne l'impôt sur les bénéfices. Cela s'explique par le fait que la législation actuelle prévoit d'ores et déjà que l'exonération d'impôt sur les bénéfices (qui n'y concerne que les entreprises nouvelles) s'éteint progressivement sur 5 ans (cf. tableau ci-avant).

a) L'exonération d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés dans les ZFU

• Le régime actuel d'exonération d'impôt sur les sociétés dans les zones franches urbaines

L'article 44 octies du code général des impôts prévoit que les contribuables qui exercent ou créent des activités avant le 31 décembre 2001 dans les ZFU sont exonérés pendant 5 ans d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés (l'exonération commençant au 1 ^er janvier 1997 ou, pour les contribuables n'y étant pas déjà implantés, à partir de leur implantation), à raison des bénéfices provenant des activités implantées dans la zone. Il n'y a donc pas d'obligation de création d'entreprise.

Le bénéfice de l'exonération est réservé aux contribuables exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale, à l'exception des activités de crédit-bail mobilier et de location d'immeubles à usage d'habitation, ainsi qu'aux contribuables exerçant une activité professionnelle non commerciale.

L'exonération ne s'applique pas aux transferts d'activité.

En aucun cas, le bénéfice exonéré ne peut excéder 400 000 francs (60 980 euros) par période de douze mois (somme portée à 61 000 euros à compter du 1 ^er janvier 2002 ^{49 ( * )} ).

• Une extinction progressive en trois ans

Afin d'éviter une disparition brutale des exonérations, le présent article propose d'instaurer une sortie progressive du régime d'exonération.

Le I du présent article propose que les bénéfices exonérés pendant soixante mois soient soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés à hauteur de 40 %, 60 % ou 80 % de leur montant, selon qu'ils sont réalisés respectivement au cours de la première, de la deuxième ou de la troisième période de douze mois suivant cette période d'exonération.

Ceci correspond, pour une entreprise implantée dans une ZFU au 1 ^er janvier 1997, à une exonération de 100 % de 1997 à 2001, 60 % en 2002, 40 % en 2003, 20 % en 2004, 0 % en 2005. Pour une entreprise implantée après le 1 ^er janvier 1997, ces seuils sont décalés en fonction de la date de son implantation.

b) L'imposition forfaitaire annuelle des sociétés (IFA) dans les ZFU

• Présentation du dispositif actuel

Dans sa rédaction actuelle, le troisième alinéa de l'article 223 nonies du code général des impôts dispose que sont exonérées de l'imposition forfaitaire annuelle les sociétés dont les résultats sont exonérés d'impôt sur les sociétés dans le cadre du dispositif de zones franches urbaines.

• Une extinction progressive sur trois ans

Le II du présent article propose une nouvelle rédaction de cet alinéa.

Il étend l'exonération de l'imposition forfaitaire annuelle aux sociétés dont les résultats bénéficient d'un allégement d'impôt sur les sociétés dans le cadre du dispositif de zones franches urbaines.

Afin que la sortie de l'exonération d'IFA se fasse de manière dégressive, au même rythme que celle prévue en matière d'imposition des bénéfices, une seconde phrase précise que cette exonération s'applique au titre des périodes et dans les proportions mentionnées au premier alinéa de l'article 223 nonies . Ce premier alinéa dispose en effet que les sociétés exonérées d'impôt sur les sociétés dans le cadre du dispositif de zones franches urbaines sont exonérées de l'imposition forfaitaire annuelle « au titre de la même période et dans les mêmes proportions » que le prévoit le régime des ZFU dans le cas de l'impôt sur les sociétés.

Il convient de souligner que cette disposition présente une utilité pratique réduite, dans la mesure où l'article 19 de la loi de finances pour 2000 a supprimé l'application de cet impôt forfaitaire aux sociétés dont le chiffre d'affaires est inférieur à 76 224 euros (500 000 francs).

2. L'extinction progressive des exonérations de taxe professionnelle dans les ZFU et les ZRU

Le présent article propose d'instaurer un mécanisme dégressif de sortie pour les exonérations de taxe professionnelle.

a) Le dispositif actuel

• Les ZRU

Selon le I ter de l'article 1466 A du code général des impôts, les créations, extensions d'établissement ou changements d'exploitant intervenus à compter du 1 ^er janvier 1997 dans les ZRU sont exonérés de taxe professionnelle dans la limite d'un montant de base nette imposable fixé pour 2002 à 127 380 euros et actualisé chaque année.

Cette exonération ne peuvent avoir pour effet de reporter de plus de 5 ans l'application du régime d'imposition de droit commun.

Dans le cas des établissements existant au 1 ^er janvier 1997 dans les ZRU, cette base est réduite de moitié.

Seuls les établissements employant moins de 150 salariés peuvent bénéficier de cette exonération.

• Les ZFU

Selon le I quater de l'article 1466 A du code général des impôts, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales, les entreprises bénéficient de l'exonération de taxe professionnelle à compter du 1 ^er janvier 1997 dans le cadre du dispositif de zones franches urbaines.

Certaines conditions doivent être remplies :

- 50 salariés au plus au 1 ^er janvier 1997 ou à la date de leur création, si elle est postérieure ;

- certaines activités sont exclues.

Cette exonération se fait dans la limite d'une base nette de 344 420 euros au titre de 2002 (seuil actualisé chaque année).

b) Une sortie progressive sur trois ans

• Présentation générale du dispositif

Le IV du présent article tend à modifier l'article 1466 A du code général des impôts, de manière à instaurer une sortie progressive en trois ans.

Selon le 2° du A du IV du présent article, la base nette imposable des établissements existant au 1 ^er janvier 1997 et de ceux ayant fait l'objet d'une création, d'une extension d'établissement ou d'un changement d'exploitant, effectuée avant le 31 décembre 2001, fait l'objet d'un abattement à l'issue de la période d'exonération prévue par le dispositif initial.

Le montant de cet abattement est égal, la première année, à 60 % de la base exonérée de la dernière année d'application du dispositif prévu au quatrième alinéa. Il est ramené à 40 % la deuxième année et à 20 % l'année suivante.

L'application de cet abattement ne peut conduire à réduire la base d'imposition de l'année considérée de plus de 60 % de son montant la première année, 40 % la deuxième année et 20 % la troisième.

• Un pouvoir d'opposition des collectivités locales

Il convient de préciser que le B du IV du présent article donne aux collectivités territoriales et à leurs EPCI à fiscalité propre la faculté de s'opposer à la mise en oeuvre d'une sortie dégressive pour les établissements implantés dans les ZFU et les ZRU de leur territoire.

Une telle opposition doit être formulée, pour l'année 2002, par une délibération intervenant au plus tard le 31 janvier 2002.

c) La compensation aux collectivités locales de la sortie dégressive de l'exonération de taxe professionnelle en ZFU et en ZRU

• Le dispositif actuel de compensation des exonérations de taxe professionnelle dans les ZFU et les ZRU

Selon le B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) compense, chaque année, la perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre et les fonds départementaux de péréquation des exonérations accordées dans le cadre des ZRU et ZFU.

Cette compensation est assurée par l'Etat et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) :

- l'Etat assure la compensation des exonérations liées aux créations d'établissements ;

- le FNPTP prend en charge la compensation des exonérations accordées en faveur des établissements existant au 1 ^er janvier 1997 et des extensions d'établissement.

Il convient cependant de préciser que chaque année, la charge supportée par le FNPTP à ce titre ne peut excéder le surcroît d'abondement, par rapport à l'année précédente, de la charge supportée par le FNPTP au titre de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom. Lorsque la perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre est supérieure à la charge supportée par le FNPTP, l'Etat compense la différence dans les conditions prévues par la loi de finances ^{50 ( * )} .

Pour les années suivantes, le produit ainsi utilisé évolue en fonction de l'indice de variation du prix de la consommation des ménages tel qu'il ressort des hypothèses économiques associées au projet de loi de finances. Lorsque le produit des impositions visées au premier alinéa est supérieur au montant ainsi obtenu, la différence est versée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle visé à l'article 1648A bis du code général des impôts.

La fraction du produit des impositions visées au premier alinéa afférente aux taxes mentionnées aux articles 1520 et 1528 du code général des impôts est répartie, selon des critères fixés par le comité des finances locales, entre les communes qui ont institué ces taxes et sur le territoire desquelles sont implantés des établissements de La Poste et de France Télécom.

Il importe, néanmoins, de préciser que la charge supportée par le FNPTP ne peut, en réalité, être supérieure au surcroît d'abondement, par rapport à l'année précédente, du FNPTP au titre de la fiscalité locale de La Poste et de France Télécom.

• Une compensation des sorties dégressives prise en charge par l'Etat

Le C du IV du présent article prévoit que l'Etat compense chaque année, à compter de 2002, pour les organismes précités (collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle) les pertes de recettes résultant du dispositif de sortie des ZFU dans le cas de la taxe professionnelle.

Les conditions prévues sont celles des cinquième, sixième et septième alinéas du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, c'est-à-dire les règles s'appliquant aux compensations par le FNPTP.

La principale différence par rapport au régime actuel d'exonération est que, dans le cas des sorties dégressives du régime d'exonération nouvellement mises en place, les compensations seraient prises en charge par le seul Etat, sans intervention du FNPTP . Cela peut sembler justifié, dans la mesure où la récente filialisation du secteur « mobiles » (Orange) de France Télécom conduit à réduire le montant de cette source de financement du FNPTP.

B. LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF FISCAL UNIQUE DANS L'ENSEMBLE DES ZRU (DONT LES ZFU)

Le gouvernement propose d'instituer à compter de 2002 un régime fiscal unique dans l'ensemble des 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU), applicable jusqu'au 31 décembre 2004.

Ce nouveau régime comprendrait des exonérations fiscales et sociales d'une durée de 5 ans.

Comme on l'a déjà souligné, ce nouveau régime serait mis en oeuvre par deux textes législatifs :

- le présent article dans le cas des dispositions fiscales ;

- l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 dans le cas des exonérations de cotisations sociales.

Ces exonérations concerneront uniquement les entreprises qui n'auront pas bénéficié précédemment d'exonérations analogues au titre des régimes ZRU et ZFU en vigueur jusqu'au 31 décembre 2001.

1. Nouvelles dispositions fiscales

a) Alignements au 1 ^er janvier 2002 de certaines exonérations du régime des ZFU sur celui des ZRU

• Alignement du régime des exonérations de taxe professionnelle sur celui des ZRU

Le 3° du A du IV du présent article propose de modifier le I quater de l'article 1466 A du code général des impôts, afin de n'accorder le régime actuel d'exonération de taxe professionnelle dans les ZFU qu'aux établissements existant au 1 ^er janvier 1997 et à ceux ayant fait l'objet d'une création, d'une extension ou d'un changement d'exploitant entre cette date et le 31 décembre 2001.

Ainsi, les établissements s'implantant dans le périmètre des actuelles ZFU à compter du 1 ^er janvier 2002 bénéficieront du régime des exonérations actuellement en vigueur dans les ZRU. On rappelle en effet que les ZFU sont obligatoirement situées au sein d'une ZRU.

Le dernier alinéa du 2° du A du IV du présent article prévoit de modifier le régime applicable en cas de changement d'exploitant.

A compter du 1 ^er janvier 2002, et jusqu'au 31 décembre 2004, en cas de changement d'exploitant au cours de la période d'exonération, celle-ci serait maintenue pour la période restant à courir et dans les conditions prévues pour le prédécesseur.

Ainsi, le changement d'exploitant ne donnerait plus droit à une nouvelle période d'exonération de cinq années.

• L'alignement du régime des exonérations d'impôt sur les bénéfices sur celui des ZRU

L'exonération d'impôt sur les bénéfices, d'une durée de 5 ans et réservée aux entreprises nouvelles, se fera selon le régime codifié à l'article 44 sexies du Code général des impôts actuellement en vigueur dans les ZRU, les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP).

En effet, l'article 44 octies du code général des impôts, relatif aux ZFU, ne prévoit d'ores et déjà d'exonérations que pour les contribuables qui exercent ou créent des activités avant le 31 décembre 2001.

b) La suppression de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (existant actuellement dans les seules ZFU)

• Le dispositif actuel

L'article 1383 B du code général des impôts prévoit que, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales, à compter du 1 ^er janvier 1997, les immeubles situés dans les zones franches urbaines et affectés, au 1 ^er janvier 1997, à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle, sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans, sous réserve que les conditions d'exercice de l'activité permettent de bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle (en particulier, emploi de 50 salariés au plus au 1 ^er janvier 1997 ou à la date de leur création).

Pour les immeubles affectés, après le 1 ^er janvier 1997, à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle, l'exonération s'applique à compter du 1 ^er janvier de l'année qui suit celle où est intervenue cette affectation, sous réserve que l'entreprise emploi 50 salariés au plus au 1 ^er janvier 1997 ou à la date de sa création.

L'exonération porte sur la totalité de la part revenant à chaque collectivité ou groupement de collectivités territoriales et ne peut avoir pour effet de reporter de plus de cinq ans l'application du régime d'imposition de droit commun.

• Un dispositif supprimé à compter de 2002

Le III du présent article propose de modifier l'article 1383 B du code général des impôts, afin de supprimer ce dispositif d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les ZFU.

L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ne concernerait plus que les immeubles pour lesquels l'affectation de l'exonération de taxe professionnelle (ou un éventuel changement d'exploitant) aurait eu lieu avant le 31 décembre 2001.

Ainsi, les établissements qui se sont implantés en 2001 dans une ZFU pourraient être exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu'en 2006. En revanche, les établissements qui s'y implanteront en 2002 seraient assujettis à cette taxe.

2. L'instauration d'une date butoir pour les zones de redynamisation urbaine (31 décembre 2004)

a) Pour l'ouverture des droits à exonération de taxe professionnelle

Selon le 1° du A du IV du présent article, les exonérations de taxe professionnelle dans le cadre des ZRU ne concernent plus que les créations, extensions d'établissements ou changements d'exploitants intervenus entre le 1 ^er janvier 1997 et le 31 décembre 2004 (et non plus seulement à compter du 1 ^er janvier 1997).

b) Pour l'ouverture des droits à exonération d'impôt sur les bénéfices

L'article 44 sexies du code général des impôts prévoit d'ores et déjà que le bénéfice des exonérations d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés est réservé aux entreprises qui se créent à compter du 1 ^er janvier 1995 jusqu'au 31 décembre 2004 dans les zones de redynamisation urbaine.

Ces dispositions obligent à faire le point en 2004 sur le nouveau dispositif, afin de décider de son éventuelle reconduction.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. AMÉLIORER L'INFORMATION DU PARLEMENT

1. Le dispositif actuel

Le dispositif d'information actuel résulte de l'article 45 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Cet article prévoit qu' « à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau de chacune des assemblées un rapport sur son application, et notamment sur les effets de la création des zones franches urbaines ».

Afin d'améliorer le suivi et l'évaluation des ZFU, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) a créé des obligations déclaratives nouvelles pour les entreprises qui bénéficient de l'exonération de charges sociales patronales dans les ZFU, à l'instar de ce qui existe pour d'autres dispositifs d'aides à l'emploi. Le décret d'application correspondant devrait être prochainement publié.

De même, l'enrichissement par l'INSEE du répertoire d'établissements SIRENE par des données géographiques infra-communales permettra à terme de connaître avec précision le nombre d'établissements économiques implantés dans les ZUS, les ZRU et les ZFU, leurs caractéristiques en termes sectoriels et d'emploi salarié et l'évolution de ces indicateurs depuis le 1 ^er janvier 1997, date d'entrée en vigueur des régimes dérogatoires d'exonérations dans les ZRU et les ZFU.

2. Modification proposée

Votre rapporteur général estime que la qualité du débat sur les dispositifs de ZFU et ZRU ne pourra que gagner à la publication d'études plus précises sur l'impact de ces dispositifs sur l'emploi.

Aussi, il vous recommande d'ajouter au présent article une disposition complétant l'article 45 précité. Cet article serait doté d'un second alinéa, prévoyant que ce rapport présente, notamment, des estimations de l'évolution du nombre d'emplois et du taux de chômage suscitée par les dispositifs de zones de redynamisation urbaine et de zones franches urbaines. Seraient distingués les emplois créés à l'intérieur et à l'extérieur des zones concernées, ainsi que ceux concernant des résidents et ceux concernant des non-résidents.

B. AMÉLIORER LE DISPOSITIF D'EXONÉRATION DÉGRESSIVE DE TAXE PROFESSIONNELLE

1. Améliorer la compensation

a) Calculer la compensation en fonction du taux en vigueur en 2001 (et non en 1996)

Selon le B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, la compensation des pertes de recettes de taxe professionnelle est calculée en appliquant le taux de taxe professionnelle en vigueur en 1996 dans la collectivité ou l'EPCI.

Votre rapporteur général vous propose de modifier les cinquième, sixième et septième alinéas du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, afin que l'année de référence soit l'année 2001.

b) Modifier le mode de calcul de la compensation dans le cas de nouveaux groupements

Dans sa rédaction actuelle, le septième alinéa du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville prévoit que pour les groupements qui perçoivent pour la première fois à compter de 1997 la taxe professionnelle au lieu et place des communes, cette compensation est égale au produit du montant des bases exonérées par le taux moyen pondéré des communes membres du groupement sixième alinéa.

• Ce dispositif présente un double inconvénient.

Tout d'abord, le taux de référence est celui de l'année 1996.

Ensuite, il prend en compte le taux moyen pondéré des communes membres, et non celui de la commune dans laquelle se trouve la ZRU ou la ZFU. Ainsi, si la commune où se trouve la ZRU ou la ZFU a, l'année de référence, un taux plus élevé que la moyenne pondérée des communes membres, le groupement est financièrement perdant. Dans le cas contraire, il bénéficie de recettes accrues. Pour cette raison, nos collègues Jacques Valade, Jean-Pierre Schosteck, Dominique Leclerc, Lucien Lanier et Bernard Murat ont présenté, à l'occasion de la discussion de la loi de finances pour 2001, un amendement, adopté par le Sénat en première lecture, tendant à prendre en compte, dans le calcul de la compensation, le taux de la commune dans laquelle se trouve la ZRU ou la ZFU.

• Votre rapporteur général vous propose donc de modifier le septième alinéa du B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Tout d'abord, le taux de référence serait celui de l'année 2001.

Ensuite, pour les groupements qui perçoivent pour la première fois à compter de 2002 la taxe professionnelle au lieu et place des communes, cette compensation serait calculée séparément pour chaque ZFU ou ZRU. Elle serait égale au produit du montant des bases exonérées par le taux de taxe professionnelle de l'année 2001 de la commune d'accueil de la zone.

2. Rendre la dégressivité des exonérations moins brutale

Votre rapporteur général vous propose également de rendre moins brutale la dégressivité des exonérations prévue par le présent article.

Le présent article prévoit que, pour les exonérations de taxe professionnelle et d'impôt sur les bénéfices, les taux d'exonération sont de 60 % la première année, 40 % la deuxième et 20 % la troisième.

Votre rapporteur général vous propose de retenir les taux figurant dans le projet de loi sur la Corse pour la zone franche de Corse : 75 %, 50 % et 25 %.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9

Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du taux de la hausse des prix hors tabacs en 2001, soit + 1,6 %.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année, la dernière actualisation du barème de l'ISF est intervenue dans la loi de finances pour 1996.

Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000 et 2001 contenaient chacun un article tendant à cet objectif, mais il a été systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, dans le projet de loi de finances pour 1999, le gouvernement avait particulièrement alourdi le poids des cotisations de l'impôt de solidarité sur la fortune, notamment en ne proposant pas d'actualisation du barème.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article tend à actualiser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du taux de la hausse des prix hors tabacs en 2001, soit + 1,6 %.

Toutefois, la majorité de l'Assemblée nationale a une nouvelle fois rejeté l'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution de la hausse des prix hors tabac telle qu'elle était proposée par le gouvernement.

III . LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission avait déjà fait remarquer l'année dernière que la présentation de cette mesure par le gouvernement, aussitôt rejetée par la majorité à l'Assemblée nationale, permettait à ce dernier de « ménager » une des composantes de sa majorité plurielle en lui offrant la possibilité de « durcir » un impôt très symbolique.

Elle avait exprimé son regret de constater l'utilisation politique de l'ISF alors même que ce dernier est à l'origine de délocalisations largement sous-estimées par le gouvernement.

Depuis, deux rapports parlementaires ont permis d'éclairer les enjeux liés à cet impôt et ont confirmé les craintes de votre commission.

D'abord, nos collègues sénateurs Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport ^{51 ( * )} qu'ils ont rendu public en juillet dernier, ils soulignent le rôle de l'ISF en tant que facteur déclenchant de l'expatriation et plaident pour un impôt de solidarité sur la fortune moins confiscatoire.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport ^{52 ( * )} , il insiste sur la nécessité de réformer l'ISF afin qu' « il ne soit pas considéré comme une sanction de la réussite, mais comme une juste contribution aux efforts de solidarité du modèle français » .

A propos de la non-actualisation du barème de l'ISF, il constate d'ailleurs :

« Alors que l'ensemble des barèmes des impositions sur le revenu fait l'objet d'actualisation à chaque loi de finances, il importe que cette dernière prévoie enfin une actualisation du barème de l'ISF. L'absence d'actualisation du barème depuis quatre ans a des effets psychologiques négatifs bien supérieurs à l'impact financier réel de cette mesure. De plus la création d'une nouvelle tranche taxable à 1,8 % a déjà renforcé la progressivité de l'impôt sur le patrimoine.

Il semblerait raisonnable, pour faciliter le consentement à cet impôt, que l'ISF cesse d'être traité différemment des autres impositions et de veiller à ce que son barème soit désormais relevé annuellement en proportion de la hausse des prix. A cet égard, le passage effectif à l'euro au 1 ^er janvier 2002 doit être mis à profit pour permettre un relèvement des seuils et compenser l'absence d'indexation pendant quatre ans ».

Votre commission regrette, mais n'a pas la faiblesse de s'en étonner, que ces remarques n'aient pas été prises en compte par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Rétablissement du plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à rétablir le plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. L'ÉVOLUTION DE LA LÉGISLATION EN MATIÈRE DE PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

La loi de finances pour 1989 avait introduit un plafonnement de la cotisation de l'impôt de solidarité sur la fortune pour éviter que cet impôt n'excède les revenus perçus au cours de l'année. En effet, lorsque l'impôt sur les grandes fortunes avait été créé par la loi de finances pour 1982 (n° 81-1160 du 30 décembre 1981), il avait été constaté que, tel qu'il était alors conçu, il pouvait conduire un contribuable à devoir aliéner une partie de son patrimoine pour acquitter l'impôt.

Afin de mettre un terme à cette situation, il avait été décidé que le montant de l'impôt global dû au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et du prélèvement libératoire ne devait pas dépasser 70 % du revenu annuel global. Le taux de plafonnement avait été porté à 85 % par la loi de finances pour 1991.

Toutefois, l'article 5 de la loi de finances pour 1996 a limité les effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt supérieure à la moitié du montant de l'impôt normalement dû ou à 11.063 euros (soit 72.570 francs) ^{53 ( * )} . En pratique, cela signifie que :

- les contribuables dont l'impôt initial est inférieur à 11.063 euros (ce qui correspond à un patrimoine déclaré inférieur à 2,31 millions d'euros soit 15,16 millions de francs) bénéficient du plafonnement sans limitation ;

- tant que l'impôt avant plafonnement est compris entre 11.063 euros et 15.183 euros (soit 145.140 francs) (ce qui correspond à un patrimoine déclaré inférieur à 3,45 millions d'euros, soit 22,64 millions de francs), la réduction d'impôt qui résulte du plafonnement peut être supérieure à la moitié de l'impôt, sans toutefois pouvoir dépasser 11.063 euros ;

- enfin, au-delà d'un impôt initial de 15.183 euros (ce qui correspond à un patrimoine déclaré supérieur à 3,45 millions d'euros, soit 22,64 millions de francs), la réduction d'impôt résultant du plafonnement peut être supérieure à 11.063 euros, sans toutefois pouvoir réduire l'impôt de plus de moitié.

II. LE RÉTABLISSEMENT DU PLAFONNEMENT DE LA COTISATION DE L'ISF : UNE URGENCE RECONNUE PAR TOUS SAUF PAR LE GOUVERNEMEMNT

Depuis l'examen du projet de loi de finances pour 1997, votre commission propose chaque année un amendement visant à supprimer la limitation du plafonnement de la cotisation. En effet, les craintes qu'elles avaient émises lors de l'instauration du plafonnement, à savoir le risque de délocalisation des fortunes françaises se sont révélées fondées.

Dans un étude sur la délocalisation de certains contribuables redevables sur l'ISF en 1997 et 1998, la Direction générale des impôts ^{54 ( * )} a admis le lien entre la délocalisation de contribuables dont le patrimoine est très élevé (plus de 100 millions de francs) et la fiscalité sur le patrimoine par l'intermédiaire de l'ISF.

Depuis, deux rapports parlementaires se sont prononcés en faveur du rétablissement du plafonnement de l'ISF.

D'abord, nos collègues Denis Badré et André Ferrand ont enquêté sur les questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises. Dans le rapport ^{55 ( * )} qu'ils ont rendu public en juillet dernier, ils soulignent le rôle d'accélérateur des départs joués par le « plafonnement du plafonnement » de la cotisation instaurée par la loi de finances pour 1996.

Ensuite, notre collègue député Michel Charzat a été chargé par le Premier ministre de mener une mission sur l'attractivité du territoire français. Dans son rapport ^{56 ( * )} , il insiste sur la nécessité de revenir à la règle du plafonnement de l'ISF antérieure à 1996.

Il écrit ainsi : « En terme d'attractivité et de maintien en France des centres de gravité des entreprises, cette mesure est l'une des causes les plus souvent citées pour expliquer la délocalisation des patrimoines et des personnes. Cela vaut particulièrement pour des créateurs d'entreprises à forte croissance, rapidement exclus de l'éxonération au titre de l'outil de travail du fait de la dilution rapide de leur participation, mais qui se retrouvent avec des liquidités faibles face à un actif composé de titres non réalisables dans l'immédiat, et dont la valeur est extrêmement fluctuante. La réforme de l'ISF effectuée dans la loi de finances pour 1999 n'a fait qu'accroître l'acuité du problème. [...]

Dans ces conditions, le mécanisme mis en place en 1996 apparaît générateur d'effets pervers nuisibles à l'emploi et à la croissance [...]. Il apparaît donc souhaitable de supprimer purement et simplement le mécanisme de « plafonnement du plafonnement ».

Le gouvernement n'a pas tenu compte de ces remarques et a maintenu le plafonnement du plafonnement. Votre commission vous proposera cette année encore de le supprimer.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLES ADDITIONNELS APRES L'ARTICLE 9

Aménagement du crédit d'impôt recherche

Commentaire : les trois présents articles additionnels proposent divers aménagements du crédit d'impôt recherche afin d'en améliorer la lisibilité et l'efficacité en matière de soutien de la recherche dans les PME françaises.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est accordé par l'article 244 quater B du code général des impôts aux entreprises qui font de la recherche et remplissent certaines conditions.

Il s'agit d'un dispositif optionnel institué il y a bientôt vingt ans (1983) en faveur des entreprises industrielles, commerciales et agricoles imposées d'après leur bénéfice réel ^{57 ( * )} . Il s'applique par périodes de trois et aujourd'hui cinq ans : l'actuel crédit d'impôt est ainsi prévu pour la période 1999-2003.

Le crédit d'impôt est égal à 50 % de l'excédent des dépenses de recherche exposées au cours d'une année civile par rapport à la moyenne des dépenses de même nature revalorisées de la hausse des prix à la consommations exposées au cours des deux années précédentes.

Le crédit d'impôt est plafonné pour chaque entreprise à 40 millions de francs (un peu plus de six millions d'euros). Il est ainsi censé favoriser prioritairement les PME.

Le crédit d'impôt recherche a coûté 3 milliards de francs en 1999 (environ 450 millions d'euros).

II. COMMENT AMÉLIORER LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

Le rapport de notre collègue député Michel Charzat ^{58 ( * )} a fait plusieurs propositions intéressantes en matière de crédit d'impôt recherche afin d'améliorer ce dispositif. Ce rapport propose notamment trois améliorations qui ont retenu plus particulièrement l'attention de votre commission.

A. PERMETTRE UNE ENTRÉE LIBRE DANS LE DISPOSITIF

Les entreprises qui souhaitent bénéficier du crédit d'impôt doivent exercer une option. Cette option, irrévocable, doit être exercée au plus tard lors du dépôt de la déclaration de résultat du premier exercice de la période pour laquelle les entreprises désirent bénéficier de ce crédit. Ainsi, au cours de la période actuellement en cours (1999-2003), l'option doit être exercée au titre de 1999 (ou au titre de l'année au cours de laquelle l'entreprise réalise ses premières dépenses de recherche éligibles au crédit d'impôt) : si l'entreprise n'opte pas cette année-là, elle doit attendre la première année de la prochaine période d'application du crédit d'impôt, c'est à dire 2004.

Afin de simplifier le dispositif et de donner plus de souplesse aux entreprises, il est proposé une entrée libre dans le dispositif .

B. MULTIPLIER PAR DEUX LES DÉPENSES LIÉES À UN BREVET

La France se singularise par la faiblesse du nombre de brevets déposés

C'est ce qu'indiquait un avis du Conseil économique et social sur « Le rôle des brevets et des normes dans l'innovation et l'emploi » ^{59 ( * )} . Ce rapport soulignait notamment que si la contribution française à la production mondiale des connaissances scientifiques (8 %) est prometteuse, sa part dans les brevets déposés au niveau mondial (2 %) est inquiétante.

En 1999, selon l'Office européen des brevets, la France a ainsi déposé trois fois moins de brevets européens que l'Allemagne.

Tout récemment, un rapport de notre collègue Francis Grignon ^{60 ( * )} soulignait « l'insuffisance de la balance française des brevets », faisant apparaître que seulement 16 % des demandes de protection en France en 1999 étaient d'origine française et que la France ne représente que 7 % des demandes de brevets européens. Ce rapport soulignait également que le coût des brevets (obtention mais aussi maintien en vigueur) était décrit par certains dirigeants de PME et par leurs associations représentatives comme un obstacle au dépôt de brevets.

Actuellement, les frais de prise et de maintenance des brevets ^{61 ( * )} font partie des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt.

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2001 et afin d'encourager le dépôt par les entreprises françaises -et notamment les PME- de brevets, votre commission avait demandé au Sénat de voter un dispositif de crédit d'impôt de 25 % sur les frais de prise et de maintenance de brevets.

C'est dans le même esprit que votre commission vous propose de multiplier par deux les dépenses correspondant à la prise de brevet et les frais de justice liés à la défense contre la contrefaçon dans l'assiette du crédit d'impôt.

Le coût de ce dispositif serait d'environ 100 millions de francs (15 millions d'euros), un coût relativement faible compte tenu de la faiblesse des dépenses de brevet dans l'assiette actuelle du crédit d'impôt (1,48 %).

C. PORTER LE TAUX DE PRISE EN CHARGE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DE 75 À 100 %

A compter du 1 ^er janvier 2000, les dépenses de fonctionnement autres que les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche ouvrent droit au crédit d'impôt dans une proportion fixée forfaitairement à 75 % des « dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche » ^{62 ( * )} .

Afin de prendre en charge certaines dépenses n'ouvrant pas droit au crédit d'impôt -sans pour autant allonger la liste déjà complexe de ces dépenses éligibles-, il est proposé de porter le taux de prise en charge des dépenses de fonctionnement de 75 à 100 %.

Le coût de cette mesure serait d'environ 300 millions de francs (45 millions d'euros).

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter ces trois articles additionnels.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Suppression progressive de la taxe sur les salaires

Commentaire : le présent article additionnel réduit pour 2001 et 2002 le taux inférieur de la taxe sur les salaires, en vue de sa disparition progressive.

I. POURQUOI VOULOIR RÉFORMER LA TAXE SUR LES SALAIRES ?

Le mardi 9 octobre 2001, votre commission a adopté un rapport d'information d'Alain Lambert, président, relatif à la taxe sur les salaires ^{63 ( * )} .

Cette publication a été l'occasion de rappeler l'existence de cet impôt très peu connu mais qui rapporterait en 2002 8,35 milliards d'euros (près de 55 milliards de francs) chaque année au budget de l'Etat et concerne environ 350.000 redevables (principalement dans les secteurs hospitalier, associatif, bancaire et des assurances).

L'analyse de l'impact économique de la taxe sur les salaires sur ses différents redevables a fait apparaître des effets potentiellement très négatifs. Taxe assise sur les rémunérations, la taxe sur les salaires constitue un véritable frein à l'embauche dans de nombreux secteurs et notamment dans le secteur des associations. C'est aussi, dans les secteurs bancaire et des assurances, très concurrentiels, une incitation pour les entreprises redevables à se délocaliser puisque la taxe sur les salaires est un impôt sans équivalent en Europe . Enfin, le rapport de la commission des finances met en évidence que 41 % du produit de la taxe sur les salaires est acquitté à l'aide de financements d'origine publique (budgets des hôpitaux, subventions publiques aux associations, budgets des caisses de sécurité sociale, etc.) : la puissance publique lève alors un impôt sur elle-même !

II. COMMENT RÉFORMER LA TAXE SUR LES SALAIRES ?

A. PLUSIEURS PISTES ONT ÉTÉ EXPLORÉES

Deux groupes de travail, présidés par notre président Alain Lambert, ont eu l'occasion de recommander une réforme de la taxe sur les salaires, en 1996 ^{64 ( * )} et en 1998 ^{65 ( * )} .

Plus récemment, la mission sénatoriale d'information chargée d'étudier l'ensemble des questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises, présidée par notre collègue Denis Badré ^{66 ( * )} , a préconisé la suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires. Cette préconisation se retrouve également dans le rapport de notre collègue député Michel Charzat, remis au Premier ministre en juillet 2001 ^{67 ( * )} . Son coût budgétaire serait de l'ordre de 2 milliards d'euros (13 milliards de francs).

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a lui-même réfléchi à l'instauration d'un taux unique de taxation. A produit budgétaire constant, ce taux s'établirait à 9,35 % mais occasionnerait de lourds transferts de charges entre assujettis. Un taux de 7,8 % permettrait de minimiser ces transferts mais pour un coût budgétaire de l'ordre de 1,4 milliard d'euros (9 milliards de francs).

Le rapport d'information du président Alain Lambert reconnaissait que le poids budgétaire de la taxe sur les salaires et l'imbrication des flux financiers publics conduiront nécessairement à une réforme prudente et progressive .

B. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : ABAISSER LE TAUX DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÈME DE LA TAXE SUR LES SALAIRES

C'est pourquoi votre commission vous propose, dans le cadre de l'examen du présent projet de loi d'engager une réforme en profondeur de la taxe sur les salaires, en commençant de façon réaliste et prudente par réduire son poids sur ses assujettis.

Pour cela, reprenant l'idée émise par notre collègue Denis Badré de modifier le barème de la taxe, votre commission vous proposera de réduire le premier taux du barème de la taxe sur les salaires de 4,25 % en 2001 à 3,9 % en 2002 puis à 3,55 % en 2003.

Cette mesure permettra à l'ensemble des secteurs assujettis à la taxe sur les salaires de bénéficier de son allègement.

Taux applicables pour les rémunérations versées en 2001

Fraction de la rémunération brute annuelle (R)	Taux 2001	Taux 2002	Taux 2003
R 42.370 francs Masse salariale : 602 milliards de francs	4.25 %	3,9 %	3,55 %
42.370 R 84.660 francs Masse salariale : 408 milliards de francs	8.50 %	8.50 %	8.50 %
R 84.660 francs Masse salariale : 263 milliards de francs	13.60 %	13.60 %	13.60 %

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 10

Ouverture d'un droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée pour les dépenses de gazole utilisées dans les véhicules exclus du droit à déduction

Commentaire : le présent article propose de mettre en conformité avec la sixième directive du Conseil le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable, en matière de droit à déduction, au gazole utilisé dans les véhicules ou engins exclus du droit à déduction.

I. L'ÉTAT DU DROIT AVANT LE 14 MAI 2001

L'article 271 du code général des impôts pose le principe fondamental du droit à déduction en matière de TVA : « la taxe sur la valeur ajoutée qui a grevé les éléments du prix d'une opération imposable est déductible de la taxe sur la valeur ajoutée applicable à cette opération ».

Ce principe général, selon lequel tous les biens et tous les services acquis pour les besoins de l'exploitation ouvrent droit à déduction, comporte néanmoins des exceptions. Ces exceptions ont souvent été prévues en raison de la difficulté de contrôler les dépenses concernées par la déduction.

En particulier, les véhicules ou engins , quelle que soit leur nature, de transport des personnes ou à usage mixte ^{68 ( * )} , sont exclus du droit à déduction, ce qui représente environ un million de véhicules.

S'agissant des carburants, l'article 298-4 du code général des impôts autorise la déduction de la TVA qui a grevé les achats, importations, acquisitions intracommunautaires, livraisons et services portant sur les produits pétroliers à l'exception de ceux expressément cités par cet article.

En particulier, l'article 15-1 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 30 décembre 1997, applicable au 1 ^er janvier 1998, a supprimé le droit à déduction de la taxe afférente aux gazoles utilisés pour les véhicules exclus du droit à déduction ^{69 ( * )} et ce carburant figure donc dans la liste des carburants exclus du droit à déduction mentionnée à l'article 298-4 du code général des impôts (au b du 1°).

L'objectif de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui fut à l'origine de cette suppression du droit à déduction à partir de 1998, était de durcir la fiscalité applicable au gazole, dans un but environnemental. En effet, le droit à déduction à hauteur de 50 % existant en 1997 pour le gazole n'était autorisé pour aucun autre carburant routier et constituait donc à ce titre un encouragement « totalement injustifié » à l'utilisation du gazole ^{70 ( * )} .

Le droit à déduction de la TVA grevant les achats de gazole utilisé comme carburant pour le fonctionnement des véhicules exclus du droit à déduction a subi de nombreuses modifications depuis 1982, entre 0 et 80 %, comme le fait clairement apparaître le schéma ci-après.

L'harmonisation européenne des droits à déduction n'a pas encore abouti

Au moment de la négociation de la 6 ^e directive TVA ^{71 ( * )} , la difficulté posée par l'harmonisation des droits à déduction a conduit à écarter ce sujet afin de ne pas bloquer l'adoption de cette directive. Son article 17 a donc prévu, dans son paragraphe 6, qu'au plus tard avant une période de quatre ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la directive (c'est à dire avant le 31 décembre 1982), le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, déterminerait les dépenses n'ouvrant pas droit à déduction de la TVA. Un projet de directive d'harmonisation des droits à déduction a fait l'objet de négociations dans les années 1980 mais n'a pas abouti en raison de divergences entre la France et l'Allemagne.

Dans l'attente de cette directive d'harmonisation des droits à déduction, une « clause de gel » était prévue au dernier alinéa du paragraphe 6 de l'article 17 : jusqu'à l'entrée en vigueur de ces nouvelles règles d'harmonisation, les Etats membres peuvent maintenir toutes les exclusions prévues par leur législation nationale au moment de l'entrée en vigueur de la directive. La Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a considéré que l'expiration du délai de quatre ans donné au Conseil pour adopter une directive d'harmonisation, ne remettait pas en cause les dispositions de cette clause. Depuis, la CJCE a eu à se prononcer sur de nombreux contentieux engagés contre des Etats membres qui modifiaient leurs mesures de droits à déduction et elle a pu ainsi préciser la portée de cette « clause de gel ». Elle a ainsi veillé à ce que de nouvelles mesures d'exclusion ne soient pas créées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. L'ARRÊT DE LA CJCE DU 14 MAI 2001 A REMIS EN CAUSE LE DISPOSITIF VOTÉ EN 1997

1. L'exclusion de la déduction de TVA sur le gazole utilisé comme carburant pour le fonctionnement des véhicules exclus du droit à déduction a été invalidée par la CJCE

Par un arrêt rendu le 14 juin 2001 ^{72 ( * )} , la CJCE a jugé non conforme à la 6 ^e directive précitée l'exclusion de la déduction de TVA sur le gazole utilisé comme carburant pour le fonctionnement des véhicules exclus du droit à déduction.

En effet, après une première mise en demeure puis un avis motivé adressés à la France, la Commission européenne a mis en oeuvre devant la CJCE une requête en manquement contre la France en février 2000.

La Commission estimait que le retour en 1998 à un régime d'exclusion du droit à déduction était contraire au 6. de l'article 17 de la 6 ^e directive qui prévoit, que « les Etats membres peuvent maintenir toutes les exclusions prévues par leur législation au moment de l'entrée en vigueur (de la directive). »

Suivant l'argumentation de la Commission, la CJCE a considéré, dans son arrêt du 14 juin 2001 précité, qu'en prévoyant une exclusion totale du droit à déduction la France avait excédé la faculté qui lui était offerte de « maintenir » l'exclusion prévue au moment de l'entrée en vigueur de la directive. Au 1 ^er janvier 1979, date d'entrée en vigueur de la 6 ^e directive, l'exclusion totale du droit à déduction était pourtant prévue et couverte par la « clause de gel » du paragraphe 6 de l'article 17 de la 6 ^e directive, mentionnée ci-dessus. Mais, après avoir fait l'objet de mesures successives d'ouverture partielle du droit à déduction (jusqu'à 80 % entre le 1 ^er janvier 1990 et le 28 juillet 1991), l'exclusion totale a été à nouveau mise en place à compter du 1 ^er janvier 1998 comme exposé ci-avant.

La CJCE a considéré que l'ouverture la plus large possible du droit à déduction constituait « l'objectif de la 6 ^e directive », elle a donc interprété le paragraphe 6 de son article 17 comme empêchant un Etat de durcir sa législation en la matière, à tout moment à compter de l'entrée en vigueur de la directive. Elle donc considéré qu'était caduc l'abaissement du taux du droit à déduction de 50 % à 0 % (instauré par la loi de finances pour 1998 précitée). L'interprétation de son arrêt permet aussi, de considérer, de façon indirecte, que tout durcissement de la législation applicable par rapport au taux le plus favorable mis en oeuvre depuis le 1 ^er janvier 1979 est interdit.

Cet arrêt produit donc sur la législation applicable en matière de droit à déduction un effet de cliquet .

Les assujettis ayant été autorisés, entre le 1 ^er janvier 1990 et le 28 juillet 1991, à appliquer un taux de déduction de la TVA de 80 %, c'est ce taux qui doit désormais être retenu. Un simple retour au taux de 50 % (taux applicable avant le 1 ^er janvier 1998) aurait risqué d'être à nouveau condamné par la CJCE.

Deux instructions fiscales se sont succédé

Dans un premier temps, l'administration fiscale a publié, dans le bulletin officiel des impôts du 10 septembre 2001, une instruction fiscale du 31 août 2001 3 D-2-01, qui fixait, suite à l'arrêt de la CJCE, le droit à déduction à hauteur de 50 %. Cette instruction faisait une interprétation littérale de l'arrêt de la CJCE : elle considérait que n'était annulé que l'article 15 de la loi de finances pour 1998, ce qui permettait le retour au taux immédiatement précédant, à savoir le taux de 50 %.

Quelques jours plus tard, elle a publié, dans le bulletin officiel des impôts du 28 septembre 2001, une nouvelle instruction du 20 septembre 2001 3 D-3-01, qui a annulé, remplacé la précédente instruction et a fixé le droit à déduction au taux de 80 %. Le gouvernement a donc étudié de façon plus approfondie la jurisprudence de la CJCE et considéré qu'il prenait un risque juridique trop important en ne considérant pas les implications indirectes de l'arrêt du 14 mai 2001.

Toutefois, cette interprétation de l'arrêt de la CJCE est contestée par certaines commentateurs qui estiment que le taux à retenir est désormais de 100 % (ouverture totale du droit à déduction) car la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 avait prévu dans son article 27 que ce taux augmenterait progressivement de 60 % en 1988 à 100 % en 1992. Ce taux n'a jamais été effectivement appliqué puisque la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 a limité le taux à 80 % à compter du 1 ^er janvier 1991. En résumé, le taux effectif de droit à déduction n'a jamais, depuis l'entrée en vigueur de la directive, dépassé les 80 %, même si la législation a quelques fois prévu, par anticipation, qu'il s'élèverait jusqu'à 100 %. Il semblerait que la CJCE se soit attachée au taux effectif dont ont bénéficié les assujettis et non pas au taux dont ils auraient pu bénéficier.

L'interprétation de l'arrêt de la CJCE est donc encore imprécise. Le gouvernement a rejeté une lecture maximaliste qui aurait abouti à ouvrir totalement le droit à déduction.

2. Les conséquences de cet arrêt sont lourdes

a) L'application du droit à déduction au taux de 80 % à compter du 1 ^er juin 2001

En raison de l'arrêt de la CJCE précité, la mesure d'exclusion totale du droit à déduction prévue au b du 1° de l'article 2984 du code général des impôts n'est plus opposable et l'instruction fiscale du 20 septembre 2001 ^{73 ( * )} prévoit ainsi que « à compter du 1 ^er juin 2001, les entreprises sont donc autorisées à déduire une quote-part égale à 80 % du montant de la taxe grevant celles de ces dépenses qui sont engagées pour les besoins de leurs activités soumises à la TVA ».

b) Les modalités de la récupération de la TVA ayant grevé des dépenses payées entre le 1 ^er janvier 1997 et le 1 ^er juin 2001

Cette instruction fiscale prévoit également que « les entreprises peuvent récupérer (...) la quote-part de la taxe ayant grevé les dépenses de cette nature qu'elles ont supportées à compter du 1 ^er janvier 1997 et dont elles n'avaient pu, précédemment, opérer la déduction ».

Cette possibilité ouverte aux entreprises est fondée sur l'article L. 190 du livre des procédures fiscales qui prévoit que lorsque la non-conformité d'une règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure « a été révélée par une décision juridictionnelle, l'action (...) en paiement des droits à déduction non exercés (...) ne peut porter que sur la période postérieure au 1 ^er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité est intervenue ». L'arrêt de la CJCE ^{74 ( * )} étant intervenu le 14 juin 2001, l'action en récupération peut donc remonter jusqu'au 1 ^er janvier 1997 ^{75 ( * )} .

- Récupération par imputation (dépenses supportées entre le 1 ^er décembre 1998 et le 30 mai 2001)

En application du 3 du I de l'article 271 du code général des impôts, « la déduction de la taxe ayant grevé les biens et les services est opérée par imputation sur la taxe due par le redevable au titre du mois pendant lequel le droit à déduction a pris naissance ».

L'article 224-1 de l'annexe II du code général des impôts prévoit que les déductions qui n'auraient pas été effectuées dans ces délais, suite à une omission de l'assujetti, peuvent néanmoins être opérées sur les déclarations ultérieures déposées avant le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'omission.

Afin d'éviter la lourdeur de la réclamation contentieuse, l'administration propose dans son instruction fiscale précitée de permettre l'application de ces dispositions de l'article 224-1 de l'annexe II du code général des impôts pour la restitution de la TVA. Il s'agit d'un aménagement administratif qui permettra aux assujettis de porter en déduction de la taxe à acquitter, la taxe dont la déduction n'a pas été effectuée en raison de l'interdiction déclarée non conforme, sans qu'il y ait lieu d'introduire une réclamation contentieuse.

Les déductions peuvent donc être ainsi opérées de façon très simple pour la quote-part de TVA non déduite depuis le 1 ^er décembre 1998.

- Récupération par réclamation contentieuse (dépenses supportées entre le 1 ^er janvier 1997 et le 30 novembre 1998)

Hormis ce cas, une réclamation devra être déposée pour obtenir la restitution de la taxe. Pour la quote-part non déduite sur des dépenses supportées entre le 1 ^er janvier 1997 au 30 novembre 1998, seules des actions de réclamation contentieuse peuvent permettre de récupérer cette quote-part ^{76 ( * )} . Cette quote-part sera de 30 % pour les dépenses engagées en 1997 (la quote-part autorisée était alors de 50 %) et de 80 % pour les dépenses suivantes (la quote-part autorisée était alors retombée à 0 %).

Cette réclamation contentieuse devra débuter par une procédure préalable auprès de l'administration et c'est seulement si le contribuable n'obtient pas satisfaction qu'il portera son litige devant le tribunal administratif.

La réclamation doit être présentée à l'administration au plus tard le 31 décembre 2003 ^{77 ( * )} .

L'instruction fiscale précitée prévoit également que la taxe dont l'exclusion du droit à déduction était contestée dans le cadre d'une procédure contentieuse régulièrement introduite et en cours à la date du 14 juin 2001 peut faire l'objet d'une restitution - à concurrence de 80 % de son montant- quelle que soit la date à laquelle les dépenses correspondantes ont été supportées.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT DANS LE PRÉSENT ARTICLE

1. Des modifications juridiques sont nécessaires

Afin de mettre la législation française en conformité avec l'arrêt de la CJCE, le gouvernement propose dans le présent article de rapporter la mesure d'exclusion totale et d'autoriser la déduction à hauteur de 80 % de la TVA grevant les dépenses concernées que supportent les entreprises pour les besoins de leurs activités ouvrant droit à déduction.

Il est donc proposé dans le I du présent article de modifier le b du 1° du 4 de l'article 298 du code général des impôts pour n'autoriser la déduction de la TVA sur ces gazoles que « dans la limite de 20 % ».

Le II du présent article prévoit une application rétroactive de cette disposition au 1 ^er juin 2001.

2. Une charge budgétaire très lourde

Le coût pour les finances publiques de l'arrêt de la CJCE est estimé de la manière suivante :

- 200 millions d'euros pour l'application du droit à déduction au taux de 80 % en année pleine, à compter de 2002 ;

- 100 millions d'euros pour l'application du droit à déduction au taux de 80 % à compter du 1 ^er juin 2001, pour l'année 2001 ;

- 330 millions d'euros en 2001 pour la récupération de la TVA initialement non déduite pour la période s'étendant du 1 ^er janvier 1997 au 31 mai 2001 (dont 320 millions d'euros au titre des imputations et 10 au titre des réclamations contentieuses) ;

- 230 millions d'euros en 2002 pour la récupération de la TVA initialement non déduite pour la période s'étendant du 1 ^er janvier 1997 au 31 mai 2001 (dont 140 millions au titre des imputations et 90 millions au titre des réclamations contentieuses).

Ce sont donc pour les années 2001 et 2002, un coût total de 830 millions d'euros (soit 5,44 milliards de francs) qui viendront en moindres recettes de TVA pour le budget général.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. L'ARRÊT DE LA CJCE A PRIS DE COURT LE GOUVERNEMENT FRANÇAIS

L'arrêt du 14 juin 2001 pose une fois de plus le problème de l'insuffisante harmonisation fiscale des Etats-membres de l'Union européenne et ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée, dont le régime, fixé dans ses grandes lignes par la sixième directive de 1977, n'a guère évolué depuis, faute d'accord entre les Etats-membres.

Ce déni décisionnel en matière de TVA est source d'une insécurité juridique croissante pour les Etats-membres et amène la CJCE à prendre des décisions politiques à la place de ces derniers . Dans le cas des droits à déductions afférents au gazole, on ne peut pas mettre en cause la bonne foi du gouvernement qui a toujours régulièrement informé la Commission des variations de taux qu'il opérait en la matière. L'absence totale de réaction de la part de la Commission lorsqu'en 1991, le gouvernement a diminué le taux de 80 % à 50 % pouvait légitimement laisser penser qu'une réduction à zéro était autorisée par le droit européen. La CJCE, qualifiant d' « objectif de la sixième directive » l'ouverture la plus large possible des droits à déduction, a bouleversé la donne et sa décision est trop lourde de conséquences, tant en termes politiques qu'en termes financiers, pour ne pas s'interroger sur l'état du droit européen et en particulier, le besoin de plus en plus vif d'une réelle harmonisation.

Il faudrait revoir en profondeur le texte de la sixième directive afin de donner une base juridique permanente et fiable aux Etats-membres si l'on veut éviter qu'à tout moment, le juge soit appelé à se substituer au politique.

B. LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE CONNAÎT UN NOUVEL AVATAR

L'arrêt de la CJCE constitue un nouveau recul pour la fiscalité écologique en France et tout particulièrement pour l'amélioration de la neutralité fiscale entre le gazole et l'essence.

Tout au long de la législature le gouvernement n'a eu de cesse d'affaiblir l'impact environnemental de la fiscalité sur les carburants.

1. Le gouvernement a abandonné son plan de réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence

Le Sénat avait, de longue date, préconisé un rééquilibrage de la taxation des carburants pour assurer une plus grande neutralité fiscale. Le gouvernement a fini par suivre le Sénat sur ce point et a proposé en 1998 un plan sur sept ans de réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence afin de rapprocher la situation française de l'écart moyen européen.

Ce plan s'est traduit en 1999 et en 2000 par une augmentation de 7 centimes par litre du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole et une stagnation du tarif de la TIPP sur l'essence sans plomb.

Puis, pour 2001 et 2002, le gouvernement a décidé une « pause » dans ce plan qui n'avait encore connu qu'une ébauche d'application.

2. Le gouvernement a mis en place des mécanismes fiscaux qui affaiblissent l'effet-prix de la fiscalité des carburants

En outre, afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports routiers, un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de TIPP sur le gazole a été mis en place à partir de 2000. Ce dispositif a été modifié à quatre reprises par l'actuel gouvernement, afin de le rendre plus avantageux pour les transporteurs routiers (confrontés à la hausse du prix des carburants en 2000 mais surtout à l'application difficile des 35 heures dans leur secteur). En 2000, le montant maximal remboursé au titre de ce mécanisme a ainsi été quintuplé par rapport aux montants autorisés en 1999.

La politique fiscale du gouvernement en matière de carburants a également été marquée au cours de cette législature par l'introduction dans la loi de finances pour 2001 d'un mécanisme dit de « modulation de la TIPP », visant à supprimer les variations de prix -qui régulent en principe les quantités et intègrent les externalités, notamment en termes de pollution, d'une consommation- et à les faire supporter par le budget général de l'Etat.

Ces orientations paraissent incompatibles avec une politique raisonnable de maîtrise de l'énergie et de réduction des pollutions.

3. Le gouvernement refuse d'appliquer la loi qu'il a lui-même demandé au Parlement de voter

Votre rapporteur général tient également à souligner que ce mécanisme de modulation de la TIPP est totalement inappliqué par le gouvernement. Le texte des paragraphes IV et V de l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2001 ^{78 ( * )} est en effet très clair : quand le cours moyen du pétrole « brent daté » est redevenu inférieur au cours moyen du mois de janvier 2000, le « bonus » de TIPP et le mécanisme de modulation doivent cesser de s'appliquer. Ces conditions ont été réunies au cours de l'année 2001 à plusieurs reprises et elles le sont actuellement : or, le gouvernement n'applique pas la loi qu'il a lui-même demandé au Parlement de voter et renonce volontairement à plusieurs milliards de francs de recettes fiscales.

Votre commission vous proposera de supprimer ces dispositifs afin d'amener le gouvernement à justifier devant le Sénat la non-application d'un dispositif voté il y a à peine un an dans la précipitation.

Votre rapporteur général estime que la crédibilité des engagements en matière d'écologie du gouvernement a été pour le moins émoussée : le plan de rattrapage à sept ans de TIPP sur le gazole et le Programme national de lutte contre l'effet de serre ont été remis en cause par des mesures contradictoires peu de temps après avoir été annoncés et alors qu'ils n'en étaient encore qu'au stade du démarrage.

Le bilan de la législature du gouvernement en matière de fiscalité des carburants est donc mauvais et ce ne sont pas les « mesurettes » environnementales prévues à l'article 6 du présent projet de loi qui peuvent modifier l'appréciation ainsi portée par votre rapporteur général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11

Compensations allouées aux collectivités locales au titre des rôles supplémentaires de taxe professionnelle

Commentaire : le présent article propose de régler les contentieux relatifs à la non prise en compte des rôles supplémentaires dans le calcul des dotations de taxe professionnelle allouées en contrepartie de l'abattement de 16 % et de la réduction pour embauche et investissement, et d'organiser, pour l'avenir, les nouvelles règles de compensation.

I. LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ET LES CONTENTIEUX Y AFFÉRENTS

A. LES ÉVOLUTIONS DE LA DOTATION DE COMPENSATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

1. La création de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été créée par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986). Elle a pour objet de compenser les pertes de recettes de taxe professionnelle résultant des mesures législatives d'allégement de la taxe professionnelle pour toutes les collectivités locales et leurs groupements à fiscalité propre.

Depuis 1987, un abattement de 16 % des bases d'imposition à la taxe professionnelle établie au titre de l'année 1987 s'est substitué au dégrèvement de cotisations de 10 % appliqué depuis 1985 à l'ensemble des redevables de la taxe professionnelle, les 6 % restant correspondant à un allégement supplémentaire.

Ce mécanisme d'allégement des bases a permis à l'Etat de ne pas prendre en charge le coût résultant des augmentations de taux décidées par les collectivités locales, ce qu'il faisait dans le cadre des dégrèvements de cotisation. La compensation a donc été calculée en 1987 en prenant en compte la diminution des bases imposables de 16 %, multiplié par le taux de la taxe professionnelle de la collectivité appliqué en 1986.

Pour les impositions établies à compter de 1998, la base d'imposition d'un établissement à la taxe professionnelle est réduite de la moitié du montant qui excède la base de l'année précédente, multipliée par la variation des prix à la consommation constatée pour l'année de référence (soit l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition).

La compensation de cette mesure, collectivité par collectivité, est égale au produit de la diminution des bases par le taux de la taxe professionnelle de la collectivité pour 1986 ^{79 ( * )} .

Une instruction du 2 novembre 1987, publiée au Bulletin officiel des impôts (BOI) 6-E-8-87, a précisé que la compensation devait être calculée non pas en fonction du montant total des réductions pour embauche ou investissement, mais uniquement sur la base de la fraction de ces réductions comprise dans les rôles généraux de taxe professionnelle de la collectivité locale bénéficiaire, les réductions comprises dans les rôles supplémentaires n'étant pas prises en compte.

2. La réforme de 1992

La DCTP a été profondément réformée par l'article 46 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) et par l'article 54 de la loi de finances pour 1994 (n° 93-1352 du 30 décembre 1993). Ces deux réformes ont eu pour conséquence de réduire fortement les sommes versées aux collectivités locales.

La compensation liée à la réduction pour embauche et investissement a été instituée pour compenser les allégements de cotisation consentis depuis 1988 aux entreprises qui embauchent et investissent, et dont la base d'imposition est donc en augmentation. La réduction est égale à la moitié de leurs bases d'impositions multipliée par la variation des prix de l'année de référence (article 1469 du code général des impôts). Cette compensation bénéficiait principalement aux communes aisées, disposant des bases d'imposition les plus dynamiques.

L'article 46 de la loi de finances pour 1992 a considérablement modifié ce mécanisme en excluant la plupart des collectivités locales de son attribution : la valeur de la compensation a été réduite d'un montant correspondant à 2 % des recettes fiscales de la collectivité.

Cependant, cet abattement n'a pas été appliqué à quatre catégories de collectivités locales :

- celles dont les bases de taxe professionnelle par habitant étaient, l'année précédente, inférieures à la moyenne ;

- celles ayant bénéficié l'année précédente d'attributions du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) ou de dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- celles dotées d'un important parc de logements sociaux ^{80 ( * )} ,

3. La réforme de 1994

La loi de finances pour 1994 a reconduit le dispositif de réfaction de la compensation financière pour l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle introduit en 1994. Selon ces dispositions, modifiées en 1996, la compensation est réduite en 1999 de :

- 15 % pour les collectivités dont le produit s'est accru de plus de 1,65 % et de moins de 2,38 % entre 1994 et 1998 ;

- 35 % pour les collectivités dont le produit de la taxe professionnelle s'est accru de plus de 2,38 % et de moins de 3,98 % entre 1994 et 1998 ;

- 50 % pour les collectivités dont le produit de la taxe professionnelle s'est accru de plus de 3,98 % entre 1994 et 1998 ;

Cette réfaction, qui ne peut être supérieure à 2 % du produit général des rôles perçus par la collectivité au titre de la dernière année connue, s'est traduite en 1994 par une économie de 2,8 milliards de francs pour le budget de l'Etat, soit environ 20 % du montant total de la compensation.

B. LES CONTENTIEUX RELATIFS A LA COMPENSATION DE L'ALLÉGEMENT DES BASES DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Un arrêt du Conseil d'Etat ^{81 ( * )} en date du 18 octobre 2000 a donné raison aux collectivités locales contre l'Etat sur la non-prise en compte des rôles supplémentaires dans le calcul des dotations de taxe professionnelle allouées en contrepartie de l'abattement de 16 % et de la réduction pour embauche et investissement, prévues au troisième alinéa du IV et au IV bis de l'article 6 modifié de la loi de finances pour 1987. D'autres communes engagées dans des contentieux similaires avaient obtenu gain de cause auprès des cours administratives d'appel de Paris et de Marseille.

L'arrêt du Conseil d'Etat confirme le caractère illégal de la minoration par l'Etat de la dotation qu'il verse depuis 1988 aux collectivités locales en compensation de la réduction des bases de la taxe professionnelles pour l'embauche et l'investissement.

L'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, par lettre en date du 11 septembre 1991, le maire de la commune de Pantin a demandé au directeur des services fiscaux du département de la Seine-Saint-Denis que la dotation compensatrice ayant été versée à la commune pour les années 1987 à 1991 à raison des réductions des bases d'imposition à la taxe professionnelle pour embauche et investissement soit recalculée de façon à tenir compte des bases d'impositions figurant, non seulement sur les rôles primitifs, mais également sur les rôles supplémentaires de taxe professionnelle ; que sa demande ayant été rejetée et son recours hiérarchique auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget étant demeuré sans réponse, la commune de Pantin a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de la décision ministérielle implicite de rejet de sa demande née le 2 mai 1992 ; que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 1 ^er avril 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a annulé sa décision implicite en tant qu'elle concerne les années 1988, 1989, 1990 et 1991 et a condamné l'Etat à verser, dans un délai de six mois à compter de la notification de son arrêt, la dotation compensatrice revenant à la commune de Pantin à raison des réductions de bases pour embauche ou investissement comprises dans les rôles supplémentaires émis pour cette commune au titre des années 1988, 1989, 1990 et 1991;

Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes du IV précité de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, dont les dispositions ne limitent pas la dotation qu'il institue à la seule compensation des réductions de base pour embauche et investissement comprises dans les rôles primitifs de la taxe, que la dotation compensatrice au titre d'une année doit être calculée en fonction de la totalité des bases d'imposition à la taxe professionnelle retenues dans les rôles de la commune au titre de cette année, qu'il s'agisse des rôles primitifs ou des rôles supplémentaires ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient le pourvoi, la cour administrative d'appel de Paris, qui n'avait pas à se référer aux travaux parlementaires, n'a pas commis d'erreur de droit en donnant cette portée aux dispositions précitées de la loi de finances pour 1987 et en rejetant le moyen tiré par le ministre de ce que la référence aux produits des rôles généraux des

impôts locaux pour le calcul de la réduction, à concurrence de 2 % des recettes fiscales de la commune, de sa dotation compensatrice, telle qu'elle figure au IV bis ajouté à l'article 6 précité par la loi de finances pour 1992, impliquerait nécessairement que la dotation compensatrice prévue au IV du même article fût, elle aussi, calculée en fonction des bases comprises dans les seuls rôles primitifs de la taxe professionnelle ;

Considérant, en deuxième lieu, qu'en jugeant qu'étaient sans influence sur la légalité de la décision attaquée les circonstances, d'une part, que la non prise en compte des rôles supplémentaires serait compensée par l'absence de prise en compte des dégrèvements prononcés en cours d'année et, d'autre part, que les modalités de calcul susindiquées feraient peser une incertitude sur les budgets locaux en faisant varier continuellement leurs ressources en fonction de l'écart positif ou négatif entre les rôles supplémentaires établis et les dégrèvements prononcés, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de laloi du 10 juillet 1991 :

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et de condamner l'Etat à payer à la commune de Pantin la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

-------------

Article 1er : Le recours du Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie est rejeté.

Article 2 : L'Etat versera à la commune de Pantin la somme de 25.000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et à la commune de Pantin.

Par la suite, la commune de Pantin a engagé une procédure en référé afin de se voir accorder la somme de 22.504.292 francs au titre des années 1992 à 1999 en ce qui concerne la dotation compensatrice de perte de taxe professionnelle résultant des réductions de base pour embauche et investissement, et la somme de 14.596.353 francs au titre des années 1987 à 2000, représentant le montant de la dotation compensatrice de l'abattement général de 16 %, ainsi que le versement de frais irrépétibles pour un montant de 25.000 francs.

Le 13 août 2001, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rendu une ordonnance, dans laquelle il effectue les considérations suivantes.

« Considérant que l'existence de l'obligation résultant pour l'Etat de l'intégration dans le calcul des dotations compensatoires de pertes de taxe professionnelle du produit des rôles supplémentaires de ladite taxe n'est pas sérieusement contestée ; que si le ministre des finances soutient que les sommes en cause seraient atteintes par la prescription quadriennale pour les années 1987 à 1995, il résulte de l'instruction que la commune de Pantin, au moins pour la dotation compensatrice à raison des réductions pour embauche et investissements, a engagé un contentieux avec l'Etat dès 1992 ; qu'en conséquence il y a lieu, compte tenu des circonstances de l'espèce et notamment de la complexité de l'évaluation des sommes en litige de limiter le montant de la provision à la somme de 20.000.000 francs ».

Le même jour, et sur les mêmes fondements, une somme de 10 millions de francs (1,52 millions d'euros) a été accordée à la commune d'Aubervilliers. Des décisions similaires ont également été rendues pour les communes de Colombes, Stains et Saint-Denis.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le gouvernement comporte trois volets :

- il propose de valider les compensations intervenues par le passé, qui n'ont pas pris en compte les rôles supplémentaires de la taxe professionnelle, et met ainsi fin aux près de 300 contentieux en cours opposant l'Etat et les collectivités territoriales;

- il accompagne cette validation d'une compensation à caractère forfaitaire de l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires par le passé ;

- il définit, pour l'avenir, les règles relatives à la prise en compte des rôles supplémentaires pour le calcul de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) à compter de 2002.

1. La validation de la non-prise en compte des rôles supplémentaires

Le IV du présent article dispose que sous réserve des six décisions de justice passées en force de chose jugée, les dotations versées par le passé sont réputées régulières en tant que leur légalité serait contestée sur le fondement de l'absence de prise en compte des pertes de recettes comprises dans les rôles supplémentaires.

L'exposé des motifs indique « qu'il n'y avait pas lieu, pour le passé, de prendre en compte les rôles supplémentaires de taxe professionnelle pour calculer les compensations dues au titre de l'abattement de 16 % et de la réduction pour embauche et investissement ». La loi étant réécrite pour le passé, tout rentre dans l'ordre, en quelque sorte.

2. La compensation pour le passé

Le b du I et le b du II du présent article prévoient les modalités de versement de la compensation, pour le passé, de la non prise en compte des rôles supplémentaires.

Il s'agit d'une compensation forfaitaire calculée séparément pour la compensation de l'abattement de 16 % de taxe professionnelle d'une part, et pour la compensation de la réduction pour embauche ou investissement, d'autre part. Les modalités de calcul de ces compensations ont été communiquées par la secrétaire d'Etat chargée du budget au Comité des finances locales, dans un courrier en date du 17 septembre 2001, conformément à l'engagement qu'elle avait pris lors de la réunion du 12 juillet 2001.

a) La compensation de la non-prise en compte des rôles supplémentaires pour l'abattement général de 16 %

(1) L'estimation des rôles supplémentaires émis au titre de 1987

Il convient de rappeler que l'abattement de 16 % a été calculé en 1987 à partir de bases réelles. Le calcul de la compensation exigerait de remonter donc à l'année 1987. Or, le montant global des rôles supplémentaires émis au titre de 1987 (soit entre 1987 et 1990) ne peut être connu, car les statistiques disponibles agrègent l'ensemble des rôles supplémentaires mis en recouvrement au cours d'une année donnée, quel que soit le titre d'imposition concerné.

Le gouvernement se propose donc d'estimer le montant global des rôles supplémentaires émis au titre de 1987 en retenant les rôles supplémentaires mis en recouvrement en 1988 ^{82 ( * )} , soit un montant de 312,21 millions d'euros (ou 2.047,96 millions de francs). Ce montant est augmenté à 335,39 millions d'euros (2,2 milliards de francs) afin de tenir compte des montants régionaux et de la taxe spéciale d'équipement, qui étaient globalisés à cette époque pour les quatre taxes.

(2) La détermination en valeur d'origine (1987) du complément de compensation

La méthode retenue par le gouvernement consiste à :

- appliquer aux bases des rôles supplémentaires émis au titre de 1987 (reconstituées telles qu'indiqué plus haut) le ratio de 16/84 ^ème , afin d'obtenir le montant global de l'abattement de 16 % pratiqués ;

- multiplier ce résultat par le taux moyen -toutes collectivités confondues- de taxe professionnelle de 1986, en tenant compte de la suppression du coefficient déflateur en 1991 (ce qui revient à appliquer un coefficient de 0,96 à ce résultat).

L'application de cette méthode de calcul conduit aux résultats suivants :

1. Produit global approché des rôles supplémentaires émis au titre de l'année 1987	335,39 millions d'euros
2. Taux moyen de taxe professionnelle de 1987	19,12 %
3. Bases et rôles supplémentaires de 1987 reconstituées à partir des taux (2) et du produit (1) ci-dessus	1,753 milliard d'euros
4. Abattement de 16 % correspondant (ligne 3. 16/84 ^ème )	333,86 millions d'euros
5. Taux moyen de taxe professionnelle de 1986, multiplié par 0,96	17,97 %
6. Montant du complément de compensation au titre de l'abattement de 16 % à raison des rôles supplémentaires	60,06 millions d'euros

(3) L'actualisation du complément de compensation de 16 % afférent aux rôles supplémentaires de 1987 pour les années 1988 à 1993

L'actualisation s'effectue, pour toutes les collectivités et pour les années 1988 à 1991 , en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit 2,41 % pour l'année 1988; 7,1 % pour l'année 1989; 6,79 % pour l'année 1990; 6,32 % pour l'année 1991.

Les montants de la compensation 16 % sont, pour chaque année, les suivants :

Lignes	Années	Modalités de calcul	Montant de la compensation
1	1987	Cf. plus haut	60,06 millions d'euros
2	1988	Ligne 1 1,0241	61,59 millions d'euros
3	1989	Ligne 2 1,071	66,01 millions d'euros
4	1990	Ligne 3 1,0679	70,58 millions d'euros
5	1991	Ligne 4 1,0632	75,16 millions d'euros

Pour les années 1992 et 1993, le calcul des montants de la compensation est modifié, dès lors que l'article 124 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 a prévu que, à compter de 1992 :

- l'accroissement annuel résultant de l'indexation sur les recettes fiscales de l'Etat était affecté, sous certaines conditions, au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle prévu à l'article 1648 A bis du code général des impôts;

- l'application de cette mesure ne pouvait réduire la compensation perçue par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou au fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

Compte tenu de cette disposition :

- lorsque l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat pour l'année N était positif (exemple : pour 1992, indice positif de + 1,36 %), l'indexation était maintenue pour les seules communes éligibles en N-1 (1991) à la DSU ou au FSRIF; l'allocation versée aux autres collectivités était égale à celle de N-1 ;

- lorsque cet indice était négatif (exemple : pour 1993, l'indice était de - 1,845 %), l'allocation pour l'année N était diminuée par rapport à N-1 pour toutes les collectivités, y compris les communes éligibles en N-1 à la DSU ou au FSRIF.

Cette disposition implique de définir pour 1992 un indice composite, égal au rapport constaté entre la compensation 16 % allouée à l'ensemble des collectivités en 1992 et cette même compensation en 1991, soit 1,0026 ou + 0,26 % ^{83 ( * )} . Les montants des compensations pour les années 1992 et 1993 sont donc les suivants :

Lignes	Années	Modalités de calcul	Montant de la compensation
6	1992	Ligne 5 1,0026	75,31 millions d'euros
7	1993	Ligne 6 0,98155	73,94 millions d'euros

A compter de 1994 , la compensation de l'abattement général de 16 % des bases de taxe professionnelle fait l'objet :

d'une actualisation en fonction de :

- l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat en 1994 ;

- ce même indice ou l'indice prévisionnel de variation des prix à la consommation hors tabac en 1995 ;

- l'indice prévisionnel d'ajustement des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales depuis 1996 (dans le cadre du « pacte de stabilité ») ;

A compter de l'année 1999, cette actualisation est différenciée en fonction des collectivités (en application des mécanismes du « contrat de croissance et de solidarité).

d'une réfaction de 0 %, 15 %, 35 % ou 50 % de son montant en fonction de l'évolution du produit de la taxe professionnelle perçue par la collectivité concernée entre 1987 et l'année précédant celle de versement de la compensation.

Ce double ajustement est appréhendé par l'intermédiaire d'un indice synthétique combinant actualisation et réfaction, déterminé à partir du rapport, constaté annuellement à compter de 1994 entre la compensation 16 % (rôle général) de l'année d'imposition et celle de l'année précédente.

Les compléments de compensation 16 % sont les suivants :

Ligne	Années	Compensation 16 % N/N-1	Rapport correspondant	Compensation 16 % (en millions d'euros)
8	1994	1.723.389.807,87 2.307.599.834	0,74683217	55,19
9	1995	1.782.930.637,37 1.723.389.807,87	1,03454867	57,17
10	1996	1.685.824.515,78 1.782.930.637,37	0,94553567	54,12
11	1997	1.710.064.624,51 1.685.824.515,78	1,01437878	54,88
12	1998	1.625.491.382,51 1.710.064.624,51	0,95054383	52,14
13	1999	1.425.762.501,35 1.625.491.382,51	0,87712707	45,73
14	2000	1.314.441.388,99 1.425.762.501,35	0,92192169	42,23
15	2001	1.177.892.220.83 1.314.441.388,99	0,896116199	37,81

La compensation versée par l'Etat ne s'applique qu'aux années 1998 à 2001, compte tenu de l'application, décidée par le gouvernement, de la prescription quadriennale. Son montant total est estimé par le gouvernement à 177,9 millions d'euros (soit 1.167 millions de francs).

b) La compensation liée à la prise en compte des rôles supplémentaires pour la REI

Les rôles supplémentaires mis en recouvrement au cours des années 1998 à 2001 sont généralement disponibles, et permettent de recenser assez rapidement le montant global de ceux-ci au profit de chaque collectivité concernée.

En revanche, le recensement des réductions pour embauche et investissement accordées dans chaque rôle supplémentaire est impossible à réaliser car il impliquerait un dépouillement exhaustif, article par article. Le gouvernement a donc choisi de déterminer un taux moyen de compensation REI rapporté aux rôles supplémentaires émis, qui sera appliqué pour chaque collectivité à l'ensemble des rôles supplémentaires émis à son profit.

(1) La détermination d'un taux moyen de complément de compensation REI rapporté aux rôles supplémentaires

Pour permettre de déterminer un taux moyen significatif de complément de compensation REI rapporté aux rôles supplémentaires, susceptible d'être appliqué ensuite au montant global des rôles supplémentaires mis en recouvrement au profit d'une collectivité quelconque, la direction générale des impôts a constitué un échantillon représentatif de près de 200 communes ^{84 ( * )} .

Pour les communes faisant partie de cet échantillon, les services locaux ont effectué une analyse des rôles supplémentaires mis en recouvrement en 1999 ( au titre des années 1999, 1998, 1997 et 1996). Les principaux enseignements tirés de cette analyse sont les suivants :

- pour l'ensemble de l'échantillon, le taux moyen de compensation REI rapporté aux rôles supplémentaires émis en 1999 est de 8 % ^{85 ( * )} , le taux médian étant inférieur à 4 % (pour mémoire, le taux moyen de la compensation REI rapporté au rôle général est de 2 %);

- l'application de ce taux moyen ne peut masquer les écarts-types importants qui sont constatés, d'une collectivité à l'autre ou d'une année à l'autre. Ainsi, sur les 200 communes de l'échantillon, 39 ont un taux de compensation REI sur les rôles supplémentaires supérieur à 20 % et 16 ont un taux supérieur à 50 %.

Le gouvernement considère cependant que cette méthode est la seule à même de définir et d'appliquer une compensation équilibrée à l'égard des collectivités locales.

(2) Identification de l'effet de la réfaction de 2 % de la compensation de la REI

Pour l'année 1999, le nombre de collectivités concernées par la réfaction de 2 % de leur compensation REI est :

Collectivités	Concernées par la réfaction		Non concernées par la réfaction
	Compensation annihilée par la réfaction	Compensation non annihilée par la réfaction
Communes	3.640	274	32.762
EPCI	50	27	1.587
Départements	27	1	72
Régions	7	0	19

Les collectivités qui sont concernées par la réfaction de 2 % de leur compensation REI, mais dont la compensation « brute » n'est pas intégralement annihilée par la réfaction sont assimilables aux collectivités non concernées par la réfaction de 2 %, car elles seraient appelées à percevoir l'intégralité du complément de compensation REI lié aux réduction accordées dans les rôles supplémentaires mis en recouvrement à leur profit. Les rôles supplémentaires mis en recouvrement au profit de ces collectivités n'ont donc pas fait l'objet d'un recensement. Compte tenu du nombre limité des collectivités concernées, le gouvernement considère que le montant de ces rôles est peu élevé.

Le montant des rôles supplémentaires correspondant mis en recouvrement au profit des collectivités dont la compensation REI « brute » est intégralement annihilée par la réfaction de 2 % s'élève, en moyenne, à 198,2 millions d'euros (1,3 milliard de francs) par an.

La méthode retenue par le gouvernement pour estimer le coût du versement d'un complément de compensation REI sur les rôles supplémentaires consiste à :

- déterminer le montant des rôles supplémentaires qui donneraient effectivement lieu au versement d'un complément de compensation au titre de la REI, en déduisant du montant total annuel des rôles supplémentaires le montant de ceux émis au profit de collectivités dont la compensation des réductions pour embauche ou investissement du rôle général est annihilé par la réfaction de 2 % ^{86 ( * )} ;

- appliquer à ce montant de rôles supplémentaires le pourcentage moyen de complément de compensation des réductions pour embauche et investissement rapporté au montant des rôles supplémentaires (8 %), déterminé à partir de l'échantillon retenu.

Le coût annuel est ainsi estimé à :

- 40,09 millions d'euros (263 millions de francs) pour l'année 1998 ;

- 35,83 millions d'euros (235 millions de francs) pour l'année 1999 ;

- 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) pour l'année 2000.

Au total, pour les années 1998 à 2000, la compensation au titre de la REI est estimée par le gouvernement à 114,34 millions d'euros (750 millions de francs).

Le gouvernement indique qu'aucun chiffrage n'est possible pour 2001, car le recouvrement des rôles supplémentaires de 2001 est en cours (émissions en avril, octobre et décembre 2001). Il propose donc que le calcul de la compensation pour l'année 2001 soit réalisé à partir des bases réelles.

3. Un rétablissement du droit à compter de l'année 2001

Le a du I, le a du II et le III du présent article fixent les règles relatives à la prise en compte des rôles supplémentaires pour le calcul de la DCTP à compter de l'année 2002.

Le gouvernement propose que la compensation correspondant à la réduction pour embauche et investissement sur les rôles supplémentaires qui ont été émis l'année précédente soit versée dès l'année 2002 pour les rôles supplémentaires émis au cours de l'année 2001 ^{87 ( * )} .

Il convient néanmoins de rappeler, ainsi que l'a fait notre collègue député Gilles Carrez lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale ^{88 ( * )} , que la réduction pour embauche et investissement ne porte plus désormais, compte tenu de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, que sur la part « investissement » de la taxe professionnelle, et est réservée aux seules entreprises qui se créent.

4. Les modalités de versement de la compensation

Le b du I et le b du II du présent article prévoient les modalités de versement des compensations de l'abattement de 16 % et de la REI. Afin de ne pas peser trop fortement sur le budget de l'Etat, le gouvernement a choisi d'étaler le versement des compensations sur plusieurs années.

a) la compensation de l'abattement de 16 %

La compensation de l'abattement de 16 %, dont le montant est fixé à 177,9 millions d'euros (soit 1.167 millions de francs) sera fractionnée en quatre versements. Elle viendra abonder la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) de toutes les collectivités locales, de 2002 à 2005 (45 % du montant sera versé dès l'année 2002, 25 % en 2003, 20 % en 2004 et 10 % en 2005).

b) La compensation de la REI

La compensation de la REI sera versée aux collectivités locales pour lesquelles des rôles supplémentaires ont été établis entre 1998 et 2000, par le biais d'une augmentation de leurs attributions de DCTP entre 2002 et 2004. Le montant total de cette compensation, qui sera établi en fonction du montant réel des rôles supplémentaires et, le cas échéant, de la réfaction de 2 % des recettes fiscales, est estimé par le gouvernement à 114,34 millions d'euros (soit 750 millions de francs). Le versement sera étalé sur trois ans, à hauteur de 20 % en 2002, 40 % en 2003 et 40 % en 2004.

Echéancier des versements au titre des deux compensations

Versements annuels (en millions d'euros)	2002	2003	2004	2005	Total
Abattement 16 %	80,04	44,52	35,52	17,84	177,92
Réduction pour embauche ou investissement (dotation forfaitaire pour la période 1998-2000)	22,87	45,73	45,73	-	114,33
Total des versements	102,91	90,25	81,25	17,84	292,25

L'étalement du versement de la compensation prévue par le présent article résulte de la volonté, pour l'Etat, de ne pas supporter une charge trop élevée au titre de la seule année 2002. En réponse à une question orale de notre collègue député Marcel Dehoux, le secrétaire d'Etat au budget a en effet indiqué que « pour le passé, les collectivités locales concernées bénéficieront, sans qu'aucune démarche de leur part ne soit nécessaire, d'une dotation financière complémentaire de l'ordre de 292 millions d'euros. Ce versement sera étalé jusqu'en 2004 pour la réduction pour embauche et investissement et jusqu'en 2005 pour la compensation de l'abattement de 16 %, afin de tenir compte, vous l'imaginez, des contraintes budgétaires » ^{89 ( * )} .

La compensation versée au titre de l'abattement de 16 % est dégressive, tandis que celle versée au titre de la REI est progressive. Ainsi, la compensation de l'abattement en 2002 sera plus forte que celle de la REI (80,04 millions d'euros contre 22,87 millions d'euros). Ce choix résulte de deux considérations :

- la compensation de l'abattement de 16 % concerne toutes les collectivités, tandis que celle de la REI ne concerne que les collectivités dont les bases de taxe professionnelle ont été dynamiques entre 1998 et 2001 ;

- le choix des modalités d'étalement des compensations permet de majorer sensiblement la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour l'année 2002. Cette dotation constitue la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales dans le cadre du « contrat de croissance et de solidarité » et a fortement diminué en conséquence. Or, la compensation de l'abattement n'est pas prise en compte dans le cadre de la variable d'ajustement de l'enveloppe normée et permettra de réduire la diminution de la DCTP en 2002 de 7,5 % à 2,5 %.

La répartition de la compensation de l'abattement de 16 % sera effectuée par un abondement proportionnel de la DCTP (hors REI) de l'année de versement. Ainsi, pour l'année 2002, les 80,04 millions d'euros versés en compensation de l'abattement de 16 % seront répartis proportionnellement aux attributions de DCTP perçues par les collectivités bénéficiaires.

Cette solution a été contestée par plusieurs membres du Comité des finances locales lors de la réunion du 12 juillet dernier, considérant qu'elle conduit à défavoriser les collectivités qui ont été le plus affectées par les baisses de DCTP au cours des dernières années ^{90 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LES RISQUES JURIDIQUES ATTACHÉS A LA VALIDATION LÉGISLATIVE

Votre commission ne considère jamais d'un « très bon oeil » les mesures de validation par voie législative : le législateur ne se prête qu'avec prudence et retenue au jeu consistant à contraindre le droit à s'adapter au fait afin de permettre à l'Etat d'échapper aux décisions qui pourraient être décidées à son encontre. Ces validations sont désormais largement encadrées tant par la jurisprudence du Conseil d'Etat que par celles du Conseil constitutionnel ou de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Ces jurisprudences font valoir, de manière générale, que les validations doivent reposer sur des motifs suffisants d'intérêt général. Depuis sa décision du 22 juillet 1980 (n° 80-119 DC), le Conseil constitutionnel n'admet la validation rétroactive des actes administratifs qu'à la condition que cette validation ne méconnaisse pas l'autorité d'une décision de justice passée en force de chose jugée et, qu'elle ait été opérée pour « un motif d'intérêt général suffisant ».

1. Le respect des décisions de justice passées en force de chose jugée

La décision du Conseil d'Etat n'a l'autorité de chose jugée qu'à l'égard de la ville de Pantin, dès lors que c'est une décision individuelle ^{91 ( * )} qui a été attaquée. Seules six communes bénéficient d'une décision de justice passée en force de chose jugée. Pour celles-ci, le présent article ne remet nullement en cause les décisions et les montants des compensations devant être versés par l'Etat. La mesure de validation législative n'apparaît donc pas susceptible d'être annulée sur ce point.

2. L'existence d'un motif suffisant d'intérêt général

Il convient de s'interroger sur le motif de cette mesure, et s'il ne s'agit pas d'un motif exclusivement financier. Or, le Conseil constitutionnel n'a admis qu'exceptionnellement que le motif financier puisse fonder une validation rétroactive (décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997) et a déjà censuré une loi de validation fondée sur ce seul motif (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

Les décisions de justice relatives à la validation législative des tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne sont, à cet égard, particulièrement explicites.

La redevance pour services terminaux de la circulation aérienne

L'article 51 de la loi de finances pour 1999 créant la taxe d'aviation civile et la répartition de sa quotité a été proposé par le gouvernement afin d'éviter de devoir rembourser plus de 4 milliards de francs (610 millions d'euros) indûment versées par les compagnies aériennes ^{92 ( * )} . Dans sa décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, le Conseil constitutionnel avait admis que les ministres concernés étaient habilités à modifier le montant de la redevance, mais n'avait pas admis la validation rétroactive des titres émis en 1990, 1991 et 1993, fondée sur un intérêt exclusivement financier. Depuis cette date, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4 de l'arrêté du 21 février 1996 et l'article 2 de l'arrêté du 16 avril 1996 qui fixaient les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, constatant que certaines dépenses, de nature régalienne, n'auraient pas dû être financées par la redevance.

Le ministère des transports avait alors essayé de contraindre le droit à s'accorder aux faits, en obtenant, après une première tentative déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure, la validation des titres de perception émis sur le fondement des arrêtés des 21 février et 16 avril 1996, dans le projet de loi portant diverses dispositions en matière de transports aériens, devenu la loi du 23 décembre 1998.

Le Conseil d'Etat avait, dans une note du 1 ^er octobre 1998, confirmé un avis défavorable à la validation proposée au motif que « cette validation qui n'exceptait pas de son champ d'application le financement des services ayant donné lieu à la décision d'annulation intervenue au contentieux, ne reposait pas, compte tenu du montant des sommes en cause au regard du volume global du budget annexe de l'aviation civile, sur un motif d'intérêt général suffisant pour permettre au législateur de faire obstacle aux effets d'une décision de justice revêtue de l'autorité de la chose jugée ».

Conformément à l'article 55 de la Constitution, les traités et accords internationaux ont, en droit français, une valeur supérieure à celle des lois. Ainsi, s'agissant des lois de validation, elles doivent en conséquence être compatibles avec le droit de toute personne, affirmé par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à un procès équitable. Elles ne peuvent donc faire échec aux décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée, et ne peuvent, en tout état de cause, recevoir application que si elles reposent sur des motifs suffisants d'intérêt général, ce dont témoigne d'ailleurs la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (notamment, décision n° 97-390 DC du 19 novembre 1997).

Votre commission s'interroge sur la pertinence des motifs d'intérêt général justifiant la mesure de validation proposée par le présent article.

L'exposé des motifs indique que « le présent dispositif vise à répondre à l'intérêt général d'assurer une égalité de traitement entre les collectivités locales en raison de l'impossibilité de reconstituer les sommes dues à certaines d'entre elles. Au surplus, des contentieux seraient de nature à perturber gravement le fonctionnement de l'administration et de la juridiction administrative , compte tenu de l'abondance des recours, ainsi que des litiges qui ne manqueraient pas de survenir quant au montant des compensations supplémentaires accordées ».

L'intérêt général résulterait donc, d'une part, de la recherche d'une égalité de traitement entre les collectivités locales, et, d'autre part, de l'impact négatif que la poursuite des contentieux en cours ne manquerait pas d'avoir sur le fonctionnement de l'administration, car celle-ci :

- ne serait pas en mesure, dans un certain nombre de cas, de calculer les montants dus aux collectivités requérantes;

- serait fortement perturbée par le travail de recherche et de calcul requis ^{93 ( * )} pour reconstituer les sommes dues aux collectivités requérantes ;

- enfin, la justice administrative serait considérablement encombrée par un grand nombre de procédures dont l'objet serait identique.

Votre rapporteur général n'est pas convaincu qu'un motif suffisant d'intérêt général puisse découler de la seule recherche d'une égalité de traitement entre les collectivités locales, considérant, ainsi qu'il le précisera plus loin, que le caractère forfaitaire de la compensation proposée par le présent article créé des distorsions importantes par rapport aux sommes qu'auraient dû percevoir certaines collectivités.

Il considère en revanche que l'argument relatif au bon fonctionnement de l'administration et de la justice est recevable au regard de la jurisprudence développée par le Conseil constitutionnel par le passé . En effet, celui-ci a considéré, dans sa décision n° 97-390 DC du 19 novembre 1997, que la perturbation du fonctionnement de l'administration pouvait constituer un motif suffisant d'intérêt général : « en l'espèce, le législateur a voulu prévenir le développement de contentieux dont l'aboutissement aurait pu entraîner de graves perturbations administratives et mettre en péril la continuité des services publics communaux en compromettant l'équilibre financier des budgets de ces collectivités ». Dans une décision ultérieure (n° 99-425 DC du 29 décembre 1999), il a considéré comme conforme aux grands principes du droit une validation, compte tenu du « trouble apporté à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels du fait de la multiplication des réclamations qui (...) pourraient être présentées pendant plusieurs années ».

B. DES MODALITES DE CALCUL DE LA COMPENSATION A L'AVANTAGE DE L'ETAT

Votre rapporteur général considère que le présent article règle pour le passé le litige opposant les collectivités locales à l'Etat à l'avantage de ce dernier, traduisant sa volonté de réduire ses concours financiers aux collectivités locales.

Plusieurs observations doivent être effectuées quant aux modalités de calcul de la compensation.

1. La mise en oeuvre de la déchéance quadriennale...

La compensation proposée par le présent article ne porte que sur les années postérieures à l'année 1998, le gouvernement arguant de la mise en oeuvre de la prescription quadriennale pour les années antérieures. L'article 1 ^er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics dispose que « sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Or, la jurisprudence reconnaît que cette prescription peut s'appliquer aux dettes des personnes publiques vis-à-vis d'autres personnes publiques.

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat au budget a indiqué que le principe de la prescription quadriennale avait été « très attentivement examiné par le Conseil d'Etat, qui (...) n'a pas trouvé matière à formuler des observations lorsqu'il a été consulté, comme c'est l'usage, sur le projet de loi de finances » ^{94 ( * )} .

2. ... réduit considérablement les montants en jeu

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Bertrand Kern a estimé que « les sommes en jeu forfaitairement ne remontent que sur quatre ans à cause de la prescription quadriennale. Elles sont plus réduites car l'informatisation des services fiscaux fait que les rôles complémentaires sont moins importants, les rôles principaux étant inscrits pratiquement en temps réel. Elles sont aussi plus réduites car elles résultent de l'activité économique de notre pays pour les années 1995 à 1998 qui, pour au moins trois d'entre elles, se caractérisaient par une stagnation de l'économie française, donc par des rôles complémentaires de taxe professionnelle en stagnation ou en moindre augmentation.

Une partie - 80 %  - des communes, notamment celles qui n'ont pas engagé de contentieux, vont y gagner ; 20 % vont y perdre, pour le plupart dans des proportions raisonnables.

Le député de la Seine-Saint-Denis s'interroge et le maire de Pantin n'y trouve pas son compte.

Quelques villes, notamment Pantin, qui ont un contentieux ancien, non frappé par la prescription quadriennale - je vous le rappelle, notre premier contentieux date de 1991 - sont aujourd'hui en droit de remonter jusqu'en 1987.

L'article 11 nous empêcherait de remonter au-delà de 1996 : la ville de Pantin et quelques autres, qui ont un contentieux ancien, seraient donc dans l'impossibilité - quoiqu'on puisse s'interroger sur la validité juridique de cet aspect de l'article 11 - de réclamer leur dû pour les années 1987 à 1996, pour l'abattement de 16 %, et pour les années 1992 à 1996 pour la REI. Or, les années 1988, 1989 et 1990 ont été marquées par une forte croissance de l'activité économique, par une forte hausse de taxe professionnelle et docn par de fortes hausses des rôles complémentaires. En outre, les services fiscaux n'étant pas informatisés à l'époque, la saisie des rôles s'effectuait avec un certain décalage, et les rôles complémentaires étaient plus importants » ^{95 ( * )} .

La mise en oeuvre de la déchéance quadriennale aboutit à réduire considérablement les montants des compensations que l'Etat devra verser aux collectivités locales concernées.

Votre rapporteur général souligne que :

- d'une part, l'application de la déchéance quadriennale aux modalités de calcul des montants compensatoires ne constitue qu'une convention décidée par le gouvernement afin de limiter sa charge financière et de justifier cette limitation au regard d'un principe de droit bien établi. En effet, dès lors que la compensation forfaitaire proposée par le présent article est à la complète appréciation du gouvernement, celui-ci est parfaitement libre d'en déterminer les modalités ;

- d'autre part, la mise en oeuvre de la déchéance quadriennale conduit, pour les collectivités ayant engagé un contentieux tôt avec l'Etat, à revenir sur la prise en compte des années antérieures à 1998. L'application de la déchéance quadriennale porte donc surtout préjudice aux collectivités ayant un contentieux ancien avec l'Etat.

3. L'absence de prise en compte des intérêts de retard

Lors de la présentation du dispositif prévu par le présent article devant le Comité des finances locales, le 12 juillet 2001, plusieurs élus locaux avaient proposé que les intérêts de retard soient pris en compte dans le calcul des montants de compensation.

Or, dès lors que la compensation proposée par le gouvernement est de nature forfaitaire, celui-ci a considéré que les intérêts de retard n'avaient pas lieu d'être pris en compte. Si cette solution n'est pas contestable d'un point de vue juridique, le gouvernement ayant toute latitude pour définir le montant de la compensation qu'il souhaite verser aux collectivités locales, en revanche, elle est contestable sur le plan des principes. En effet, en versant les sommes dues aux collectivités locales avec plusieurs années de retard, la situation équivaut pour l'Etat à un prêt sans intérêt que lui auraient accordé les collectivités locales. Il en résulte pour lui, à l'évidence, un gain substantiel

La non-prise en compte des intérêts de retard n'est pas plus justifiée en droit que l'application de la déchéance quadriennale. L'Etat aurait d'ailleurs pu valider la non-prise en compte dans le passé des rôles supplémentaires de taxe professionnelle sans assortir cette mesure d'une compensation. Dès lors qu'il décide de verser une compensation, il peut en fixer librement le montant.

Nous avons vu plus haut que les montants ont été calculés avec rigueur à partir de données largement communiquées, afin d'éviter les contestations portant sur les montants versés par l'Etat. Cependant, votre rapporteur général s'étonne de ce que le gouvernement se prévale de la déchéance quadriennale mais refuse la prise en compte des intérêts de retard. Ce choix témoigne du caractère arbitraire de la compensation proposée par le présent article.

D'après les précisions apportées par le secrétaire d'Etat au budget lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale ^{96 ( * )} , la compensation forfaitaire proposée serait cohérente avec celle obtenue par la commune de Pantin, compte tenu de la nature de son tissu économique et à la méthode de gestion de sa taxe professionnelle.

Cependant, ainsi que l'a souligné notre collègue député Bertrand Kern lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, « cet article, qui vise à éteindre tous les contentieux en cours n'est donc pas acceptable pour ces villes, qui ont obtenu gain de cause devant la plus haute juridiction administrative. C'est un peu paradoxal, mais ce sont elles qui ont attiré l'attention sur les erreurs de l'Etat et ce sont elles qui, aujourd'hui, perdraient le plus. Dans mon département, elles sont nombreuses » ^{97 ( * )} .

Notre collègue député Gilles Carrez a estimé également que « les collectivités dont les contentieux, potentiels ou en cours d'activité, seront de fait éteints par l'adoption de l'article 11 ne doivent pas avoir le sentiment d'avoir été lésées par rapport à Pantin. Même si Pantin, comme notre collègue le disait tout à l'heure, bénéficie d'une petite prime à l'activité, d'une prime à l'efficacité, il ne faut pas qu'il y ait d'incohérence dans le traitement des uns et des autres. Or, il semble que votre proposition, avec 1,2 milliard de francs pour la dotation de compensation de la taxe professionnelle, soit mal ajustée ».

4. Le caractère forfaitaire de la compensation REI est défavorable aux collectivités les plus pénalisées par la non-prise en compte des rôles supplémentaires

L'échantillon représentatif de 200 communes ayant servi de base de calcul pour l'évaluation de la compensation REI fait apparaître que certaines d'entre elles ont un taux réel de compensation REI sur les rôles supplémentaires largement supérieur au taux moyen de compensation de 8 % retenu par le gouvernement : dans cet échantillon, 39 communes ont un taux réel de compensation REI supérieur à 20 %, et 16 ont un taux supérieur à 50 %, le taux le plus élevé constaté dans cet échantillon s'élevant même à 638 %.

La compensation prévue par le présent article sera, pour les communes dont le taux réel de compensation REI est très élevé, considérablement plus faible que celui qu'elles auraient du percevoir, même si les taux les plus élevés s'appliquent en général à des montants de rôles supplémentaires relativement faibles.

Il apparaît que les communes les plus pénalisées par les dispositions du présent article sont les communes qui auraient du avoir droit aux montants de compensation les plus élevés, et qui ont par ailleurs engagé des frais importants dans le cadre des procédures contentieuses qu'elles ont engagé à l'encontre de l'Etat.

Votre rapporteur général n'approuve pas le principe des validations législatives, qui permettent de « laver l'Etat » des erreurs qu'il a commises et de le faire échapper aux décisions judiciaires qui ne manqueraient pas de le condamner. L'importance du nombre de contentieux en cours - près de 300 - justifie cependant à ses yeux qu'un règlement global soit trouvé à cette question.

Votre rapporteur général reconnaît les efforts du gouvernement pour mettre en oeuvre une compensation équitable, dans le cadre d'une concertation en amont avec les associations d'élus locaux et avec le Comité des finances locales.

Cependant, la compensation proposée par le gouvernement ne trouve pas « grâce à ses yeux ». En effet, elle ne tient compte que des années postérieures à l'année 1998 et ne prend pas en considération les intérêts de retard qui devraient être acquittés par l'Etat. En conséquence, les collectivités ayant un contentieux ancien avec l'Etat seront pénalisées par rapport à celles qui n'ont pas réclamé leur dû, dès lors que les premières ont engagé des frais de justice conséquents. Votre rapporteur général vous proposera donc un amendement visant à augmenter le montant de la compensation versée par l'Etat au titre de l'abattement de 16 % des bases de la taxe professionnelle, sans toutefois augmenter le montant à sa charge pour l'année 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 bis (nouveau)

Simplification du régime réel normal de la taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : le présent article tend à simplifier les obligations des petites entreprises soumises au régime réel normal de la taxe sur la valeur ajoutée.

Issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le présent article tend à autoriser les petites entreprises soumises au régime réel normal de la taxe sur la valeur ajoutée et dont la taxe exigible annuellement est inférieure à un seuil qui était fixé jusqu'à maintenant à 12.000 francs à déposer leur déclaration par trimestre civil et non pas tous les mois.

Par ailleurs, le plafond n'ayant pas été réévalué depuis 1985, il a été porté à 4.000 euros, soit 26.238,28 francs, ce qui correspond à une augmentation nette du plafond, au-delà de la simple conversion en francs constants de 1985 du plafond de 12.000 francs.

121.000 redevables étaient concernés jusqu'à présent : le relèvement du seuil va augmenter leur nombre dans des proportions qui n'ont pas, à l'heure actuelle, été chiffrées par le gouvernement.

Le coût de cette mesure, en terme d'avantage de trésorerie, est de 300 millions de francs en 2002, soit 45,73 millions d'euros. Cette somme sera « récupérée » en 2003 et résulte du fait que les sommes déclarées au titre du dernier trimestre 2002 ne seront encaissées qu'au début de l'année 2003.

Cette mesure, outre qu'elle procure un avantage de trésorerie substantiel aux petites entreprises, va dans le sens de la simplification des procédures administratives souhaitée par votre commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 ter (nouveau)

Extension du champ d'application de l'abattement de 20 % dans le cadre de l'évaluation de la résidence principale

Commentaire : le présent article propose d'élargir le champ d'application de l'abattement de 20 % sur la valeur réelle de la résidence principale en matière de droits de mutations à titre gratuit dans le cas où celle-ci est occupée par les enfants majeurs du défunt ou de son conjoint qui sont dans l'incapacité de travailler en raison d'une infirmité physique ou mentale.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 761 du code général des impôts dispose que « pour la liquidation des droits de mutations à titre gratuit, les immeubles sont estimés d'après leur valeur vénale réelle à la date de la transmission ». Celle-ci est réputée égale à la valeur libre de toute occupation.

Toutefois, l'article 17 de la loi de finances pour 1999 a tempéré ce principe en instituant un abattement de 20 % applicable à l'évaluation de la résidence principale du défunt en matière de droits de mutations à titre gratuit lorsque, au jour du décès, l'immeuble est occupé par le conjoint survivant ou par un ou plusieurs enfants mineurs ou majeurs protégés du défunt ou de son conjoint.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Georges Tron, un amendement visant à élargir le champ d'application de l'abattement de 20 % sur la valeur réelle de la résidence principale en matière de droits de mutations à titre gratuit dans le cas où celle-ci est occupée par les enfants majeurs du défunt ou de son conjoint qui sont dans l'incapacité de travailler en raison d'une infirmité physique ou mentale.

Cet amendement a été accepté par le gouvernement qui a estimé qu'il mettait un terme à une discrimination entre les enfants sous protection de la justice et les enfants handicapés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 quater (nouveau)

Exonération des établissements de santé du paiement des salaires aux conservateurs des hypothèques

Commentaire : le présent article propose d'exonérer du paiement des salaires aux conservateurs des hypothèques les établissements de santé participant au secteur public hospitalier pour leurs opérations internes de restructuration.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

La publicité foncière est « l'état civil » des propriétés immobilières. Elle a pour mission de rendre public, dans un cadre légal, les droits et propriété portant sur les parcelles rurales, les appartements, les maisons individuelles, mais également les droits tels que les servitudes et les hypothèques. En fournissant aux professionnels de l'immobilier et aux particuliers des informations sur les propriétés, elle doit assurer la sécurité et la transparence des transactions.

La publicité foncière est organisée par la conservation des hypothèques dépendant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 878 du code général des impôts fixe les missions des conservateurs des hypothèques qui sont chargés :

« 1 ° de l'exécution des formalités civiles prescrites pour la publicité des privilèges et des hypothèque set des autres droits sur les immeubles;

2 ° de l'exécution de la formalité fusionnée de publicité foncière et d'enregistrement visée à l'article 647;

3 ° de la perception des taxes exigibles à l'occasion des formalités prévues aux 1 ° et 2° » .

En contrepartie du service rendu par les conservateurs des hypothèques aux requérants, ces derniers doivent lui verser un salaire dont le montant est déterminé en fonction de l'acte accompli par les articles 285 à 296 de l'annexe III du code général des impôts.

Ainsi, le salaire alloué pour la publication de chaque acte est fixé à 0,10 % des sommes énoncées ou de la valeur estimée par les requérants. 90 % de ce salaire sont inscrits dans le budget de l'Etat sous forme de recettes non fiscales, le reste est attribué au conservateur des hypothèques.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, en accord avec le gouvernement un amendement visant à exonérer du paiement des salaires aux conservateur des hypothèques les établissements de santé participant au secteur public hospitalier pour leurs opérations internes de restructuration.

Jusqu'à présent, il n'existait que deux dérogations au principe du paiement des salaires aux conservateurs des hypothèques en cas de transferts de biens, de droits et d'obligations figurant à l'article 1043 du code général des impôts :

- le transfert définitif de propriété faisant partie du domaine public des communes à la communauté urbaine ;

- le transfert des biens, droits et obligations d'un établissement public de coopération intercommunale à une autre catégorie d'établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission approuve le présent article mais juge nécessaire une réforme de la publicité foncière organisée par la conservation des hypothèques dont les modalités lui paraissent très largement obsolètes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 quinquies (nouveau)

Extension des dispositifs d'exonération de la vignette

Commentaire : le présent article propose d'élargir l'exonération de la vignette à l'ensemble des véhicules à moteur de moins de 3,5 tonnes, y compris les véhicules utilisés par les personnes morales, à raison de trois d'entre eux.

I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT

A. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX APPLICABLES À LA VIGNETTE

1. Qui perçoit la taxe ?

La taxe différentielle sur les véhicules à moteur a été instituée par la loi du 30 juin 1956 portant institution d'un Fonds national de solidarité. Elle a été transférée au profit des départements à compter du 1 ^er janvier 1984 par l'article 99-II de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la réforme des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, afin de compenser les charges supplémentaires résultant de la nouvelle répartition des compétences en matière d'aide sociale.

2. Qui paye la taxe ?

La taxe différentielle sur les véhicules à moteur est annuelle. Sa période d'imposition s'étend du 1 ^er décembre au 30 novembre de l'année suivante. Le paiement de la taxe incombe en général au propriétaire du véhicule . Toutefois, il est à la charge du locataire pour les véhicules loués pour plus de deux ans ou ayant fait l'objet d'un crédit-bail. La taxe s'applique à l'ensemble des véhicules immatriculés sur le territoire métropolitain et dans les départements d'outre-mer.

3. Où la taxe est-elle acquittée ?

La vignette représentative du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur doit être acquise dans le département d'immatriculation du véhicule. Cette règle est la seule qui permette la localisation de cette taxe : la référence aux indications figurant sur le certificat d'immatriculation constitue en effet un critère simple et incontestable pour déterminer le taux de la taxe et le département destinataire de la recette. Toutefois, pour les véhicules appartenant à des sociétés dont le parc automobile est important, ou appartenant à des sociétés de location, celles-ci ont la possibilité de les immatriculer au lieu de leurs établissements principaux ou secondaires, à la condition néanmoins que ces derniers soient effectivement inscrits au registre du commerce et des sociétés.

4. Cas particuliers

Les véhicules mis en circulation pour la première fois bénéficient d'un délai d'un mois pour acquitter la taxe. Cependant, lorsqu'un véhicule est mis en circulation pour la première fois entre le 15 août et le 30 novembre, la vignette correspondant à l'année en cours n'est pas exigible.

Les personnes séjournant à l'étranger pendant la période d'éligibilité de la taxe disposent également d'un délai d'un mois, à compter de leur retour en France, pour se procurer la vignette dans leur département d'immatriculation, à condition de justifier de leur séjour à l'étranger. Si la durée des séjours sur le sol national est inférieure à un mois, la taxe différentielle sur les véhicules à moteur peut ne pas être acquittée par les intéressés.

5. Le tarif de la taxe

A compter de la période d'imposition du 1 ^er décembre 1984 au 30 novembre 1985, le tarif des vignettes est fixé chaque année par les conseils généraux. Les tarifs applicables à la période d'imposition suivante doivent être notifiés par le préfet aux services fiscaux avant le 30 avril de chaque année. En l'absence de décision dans les délais légaux, les taux appliqués au cours de la période précédente sont automatiquement reconduits.

Des règles doivent être respectées par les conseils généraux quant à la fixation des taux de la taxe, afin de préserver son caractère « différentiel », c'est-à-dire progressif. Par conséquent, les modalités de fixation des taux sont les suivantes :

? le conseil général détermine le tarif de la vignette applicable aux véhicules de moins de cinq ans et d'une puissance fiscale inférieure ou égale à 4 CV ;

? les autres tarifs sont ensuite déterminés en appliquant au tarif ci-dessus les coefficients multiplicateurs indiqués dans le tableau ci-dessous, qui peuvent être modifiés dans la limite de 5 %.

Fourchette dans laquelle les coefficients multiplicateurs peuvent être modulés

		Voitures de moins de 5 ans et ayant une puissance fiscale de
											Voitures de + de20 ans	Voitures de
		5 à 7	8 à 9	10 et 11	12 à 14	15 et 16	17** et	19 et 20	21 et 23	23	mais- de	plus de
		CV	CV	CV	CV*	CV	18 CV	CV	CV	CV et +	25 ans d'âge	25ans d'âge
Vignette	maxi (+5%)	1,995	4,725	5,565	9,87	12,075	14,805	22,155	33,285	49,98	0,42	0
de 1 à	taux normal	1,9	4,5	5,3	9,4	11,5	14,1	21,1	31,7	47,6	0,4	0
4 CV	mini (-5%)	1,805	4,275	5,035	8,93	10,925	13,395	20,045	30,115	45,22	0,38	0

* Coefficient applicable au tarif de base pour déterminer le tarif applicable aux véhicules utilitaires d'une puissance fiscale de 12 à 16 CV

**Coefficient applicable au tarif de base pour déterminer le tarif applicable aux véhicules utilitaires d'une puissance fiscale de 17 CV et plus

L'article 1599 I du code général des impôts précise que les tarifs sont réduits de moitié pour les véhicules de 5 à 20 ans d'âge. Pour les véhicules de 20 à 25 ans d'âge, la taxe est appliquée de manière uniforme à l'ensemble des véhicules, quelle que soit par ailleurs la puissance fiscale du véhicule considéré ; son tarif correspond à 40 % du tarif appliqué aux véhicules de moins de 5 ans d'âge dont la puissance fiscale est comprise entre 1 et 4 chevaux. Au delà de 25 ans d'âge, les véhicules sont exonérés du paiement de la taxe.

Pour le millésime 2002 de la vignette, il convient de relever que les départements de l'Oise et de la Seine-Maritime ont choisi de fixer un tarif nul, ce qui revient à appliquer dès aujourd'hui une exonération totale de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

6. Le maintien d'exonérations spécifiques

Le dispositif relatif à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur était caractérisé par un grand nombre d'exonérations relatives, soit à la nature du véhicule, soit à son utilisation, soit à la qualité de son propriétaire.

L'article 6 de la loi de finances pour 2001 a remplacé la plupart des exonérations existantes par une exonération de portée générale pour les personnes physiques , détaillée plus loin. Seuls deux dispositifs spécifiques d'exonération demeurent :

- l'article 1599 D prévoit que « les véhicules qui donnent lieu au paiement de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers établie par l'article 16 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 » sont dispensés de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ;

- l'article 1599 F bis du code général des impôts prévoit que les conseils généraux peuvent exonérer, en totalité ou à concurrence de la moitié de la vignette, les véhicules qui fonctionnent exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, au gaz naturel ou au gaz de pétrole liquéfié ^{98 ( * )} .

B. L'ARTICLE 6 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

Dans le projet de loi de finances initiale pour 2001, le gouvernement avait, afin de répondre notamment aux tensions provoquées par la hausse des prix des carburants, proposé de supprimer la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les véhicules de moins de deux tonnes appartenant aux personnes physiques.

L'article 1599 F du code général des impôts indique donc que les personnes physiques sont exonérées de la taxe à raison des voitures particulières, des véhicules carrossés en caravanes ou spécialement aménagés pour le transport des handicapés, ainsi qu'à raison de tout autre véhicule d'un poids total autorisé n'excédant pas deux tonnes, dont elles sont propriétaires ou locataires en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus.

Par voie d'amendement, cette exonération a été étendue :

- aux associations et aux établissements publics ayant pour unique activité l'aide aux handicapés, pour les véhicules réservés exclusivement au transport gratuit des personnes handicapées ;

- aux associations, fondations reconnues d'utilité publique, fondations d'entreprises, congrégations, syndicats professionnels visés à l'article L. 411-1 du code du travail et aux groupements agricoles d'exploitation en commun.

Le tableau ci-après récapitule le champ d'application de la taxe différentielle :

1°) Le propriétaire ou le locataire en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus est :	2°) Le véhicule est :	Alors, au regard de la taxe différentielle, il y a :
Une personne physique.	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 2 tonnes	Exonération
	Un autre véhicule	Maintien
L'une des personnes morales suivantes : - association régie par la loi de 1901 (*) - association de droit local des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (*) - fondation reconnue d'utilité publique - fondation d'entreprises - congrégation - syndicat professionnel visé à l'article L. 411-1 du code du travail - groupement agricole d'exploitation en commun	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 2 tonnes Un autre véhicule	Exonération Maintien
Une autre personne morale, dont : - sociétés (SA, SARL, EURL, SCI, SCP...) - collectivités locales - établissements publics (*) - administrations civiles de l'Etat	Tout véhicule	Maintien

(*) Sont par ailleurs exonérés les véhicules réservés exclusivement au transport gratuit des personnes handicapées appartenant à des associations ou des établissements publics ayant pour unique activité l'aide aux handicapés ou pris en location en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus. S'agissant des associations qui se consacrent exclusivement à l'aide aux personnes handicapées, compte tenu des exonérations de portée générale accordées à l'ensemble des associations, la condition d'affectation exclusive du véhicule au transport gratuit des personnes handicapées concerne en pratique les seuls autres véhicules (autres que les voitures particulières et camping-cars) ne faisant pas l'objet d'un aménagement spécial et d'un poids total autorisé en charge supérieur à deux tonnes.

Pour compenser la perte de recettes pour les départements, 1.950 millions d'euros ont été inscrits dans la dotation générale de décentralisation au titre de l'année 2001. En 2002, le montant prévu s'établit à 1.963 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'EXTENSION DU CHAMP DE L'EXONÉRATION

La commission des finances de l'Assemblée nationale a, sur la proposition de son rapporteur général, adopté un amendement tendant à exonérer du paiement de la vignette :

- les personnes physiques possédant un véhicule utilitaire d'un poids total autorisé en charge inférieur à 3,5 tonnes . Selon le ministère de l'économie et des finances, le coût de cette mesure s'élèvera à 59,46 millions d'euros en 2001, 65,55 millions d'euros en 2002 (compte tenu du fait que l'extension de l'exonération de la taxe s'appliquera également aux véhicules mis en circulation au cours de l'année) et un peu moins (64,03 millions d'euros) en 2003, compte tenu de l'effet bénéfique de l'extension de l'exonération sur le revenu des personnes physiques, dès lors que les montants payés par les professionnels au titre de leur vignette ne seront plus imputés sur le montant de leurs revenus imposables ;

- les personnes morales, à hauteur de cinq véhicules dont elles sont propriétaires, à condition que ces véhicules soient éligibles à l'exonération en vigueur pour les personnes physiques .

Le gouvernement a donné un avis favorable aux amendements adoptés par la commission des finances de l'Assemblée nationale, sous réserve que soient adoptés deux sous-amendements ramenant de cinq à trois le nombre de véhicules appartenant à des personnes morales pouvant bénéficier de cette exonération et modifiant les modalités selon lesquelles les pertes de recettes sont compensées aux collectivités locales .

Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, le présent article conduit à étendre comme suit l'exonération de taxe différentielle sur les véhicules à moteur (les modifications du champ de l'exonération proposées par le présent article figurent en gras) :

1°) Le propriétaire ou le locataire en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus est :	2°) Le véhicule est :	Alors, au regard de la taxe différentielle, il y a :
Une personne physique.	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes	Exonération
	Un autre véhicule	Maintien
L'une des personnes morales suivantes : - association régie par la loi de 1901 (*) - association de droit local des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (*) - fondation reconnue d'utilité publique - fondation d'entreprises - congrégation - syndicat professionnel visé à l'article L. 411-1 du code du travail - groupement agricole d'exploitation en commun	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes Un autre véhicule	Exonération Maintien
Une autre personne morale, dont : - sociétés (SA, SARL, EURL, SCI, SCP...) - collectivités locales - établissements publics (*) - administrations civiles de l'Etat	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes	Exonération dans la limite de trois de ces véhicules par période d'imposition
	Un autre véhicule	Maintien

(*) Sont par ailleurs exonérés les véhicules réservés exclusivement au transport gratuit des personnes handicapées appartenant à des associations ou des établissements publics ayant pour unique activité l'aide aux handicapés ou pris en location en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus. S'agissant des associations qui se consacrent exclusivement à l'aide aux personnes handicapées, compte tenu des exonérations de portée générale accordées à l'ensemble des associations, la condition d'affectation exclusive du véhicule au transport gratuit des personnes handicapées concerne en pratique les seuls autres véhicules (autres que les voitures particulières et camping-cars) ne faisant pas l'objet d'un aménagement spécial et d'un poids total autorisé en charge supérieur à deux tonnes.

Le coût total des mesures adoptées par l'Assemblée nationale est évalué à 152 millions d'euros.

B. LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DE L'EXTENSION DE L'EXONÉRATION

Le I du présent article élargit l'exonération prévue au bénéfice des personnes physiques, des associations, fondations reconnues d'utilité publique, fondations d'entreprises, congrégations, syndicats professionnels visés à l'article L. 411-1 du code du travail et des groupements agricoles d'exploitation en commun à tous les véhicules, autres que ceux dont la nature est précisée par la loi, dont le poids total autorisé en charge n'excède pas trois tonnes et demie.

Le II prévoit que les personnes morales qui ne sont ni des associations, fondations reconnues d'utilité publique, fondations d'entreprises, congrégations, syndicats professionnels visés à l'article L. 411-1 du code du travail et des groupements agricoles d'exploitation en commun, peuvent bénéficier d'une exonération pour leurs voitures particulières, véhicules carrossés en caravanes ou spécialement aménagés pour le transport des handicapés, et tout autre véhicule d'un poids total autorisé n'excédant pas trois tonnes et demie, dont elles sont propriétaires ou locataires en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus, à raison de trois véhicules par période d'imposition.

Le III précise que ces dispositions entrent en vigueur à compter du 1 ^er décembre 2001, soit la date d'exigibilité du millésime 2002 de la vignette .

Le IV prévoit les modalités de compensation aux collectivités locales de la perte de ressources fiscales induite par l'élargissement de l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Ces modalités sont celles du droit commun en matière de fiscalité transférée : la vignette ayant été un impôt transféré en contrepartie des compétences confiées aux départements dans le cadre des lois de décentralisation, il est normal que les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales s'appliquent. Le premier paragraphe du IV ne fait donc que rappeler le droit existant. On peut d'ailleurs se demander si le développement de la pratique consistant à préciser les modalités de compensation, même lorsque cela n'est pas nécessaire, ne risque pas de provoquer l'oubli du droit existant en la matière.

Le second paragraphe du IV précise les modalités de calcul des attributions de dotation générale de décentralisation compensant l'extension de l'exonération de la vignette pour l'année 2002. Cette compensation sera évaluée :

- sur la base du produit résultant de l'application des tarifs 2002 votés par chaque conseil général à l'évaluation du parc automobile du département au 30 novembre 2002 ;

- le produit obtenu est minoré des recettes encaissées au titre de la campagne 2002 pour les véhicules non exonérés

On relèvera que la prise en compte de l'évolution du parc automobile entre le 1 ^er décembre 2001 et le 30 novembre 2002 pour le calcul des attributions de compensation versées aux départements leur sera vraisemblablement bénéfique, compte tenu de la croissance du parc automobile observée au cours des dernières années.

La compensation sera revalorisée chaque année en fonction de l'évolution de la dotation globale de fonctionnement à compter de 2003. Il convient de souligner que la compensation attribuée en 2002 sera ajustée pour tenir compte des recettes de vignettes réellement perçues par les départements au titre de la campagne 2002, son arrêt définitif étant soumis à la commission consultative sur l'évaluation des charges (en application de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales) avant de faire l'objet d'un arrêté interministériel publié au Journal officiel.

On peut se demander si ce paragraphe relève bien du domaine de la loi et non du domaine réglementaire, s'agissant d'une disposition d'application de la loi.

Le V prévoit un ajustement des avances versées aux départements en 2002, afin de tenir compte des modifications proposées par le présent article. En effet, l'article 25 de la loi de finances pour 1984 prévoit que le versement du produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur s'effectue par le biais d'avances mensuelles calculées en fonction des sommes perçues au cours de la période d'imposition précédente. Or, l'application de cette règle conduirait l'Etat à verser aux départements un produit supérieur à celui qui sera effectivement encaissé au titre du millésime 2002 de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Le montant des avances mensuelles correspondant à la vignette qui sera versé aux départements pour l'année 2002 sera donc calculé sur la base de la prévision d'encaissement totale des recettes de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour cette année, montant qui sera réparti entre les départements proportionnellement au produit qu'ils ont perçu au cours de la période d'imposition du 1 ^er décembre 2000 au 30 novembre 2001.

Le VI prévoit les conditions de régularisation de la somme perçue par les départements pour l'année 2001, en modifiant les conditions d'attribution des avances prévues au cinquième alinéa de l'article 25 de la loi de finances pour 1984 ^{99 ( * )} . Compte tenu du champ de l'exonération prévue par le présent article, l'application du cinquième alinéa de l'article 25 de la loi de finances pour 1984 conduira l'Etat à verser des sommes supérieures à celles perçues au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Une telle solution étant prescrite, la régularisation du compte d'avances conduirait à une perte de recettes pour les départements.

Par conséquent, il est précisé que le montant des avances versées aux départements sera égal, pour l'année 2001, au produit que les départements auraient du percevoir en l'absence de réforme et non à celui effectivement perçu au cours de l'année . Pour calculer le montant des avances versées au cours de l'année 2001, il s'agit donc d'appliquer la formule suivante, qui applique au parc automobile existant les tarifs votés par les conseils généraux pour le millésime 2002 de la vignette :

Montant total des avances perçues par les départements en 2001 au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur

Recettes encaissées en 2001 au titre du millésime 2001
(nouvelles immatriculations, retour de l'étranger de véhicules
immatriculés en France, régularisations...)

+

Recettes encaissées en 2000 au titre du millésime 2001

+/-

coefficient prenant en compte les tarifs votés par les conseils généraux
pour le millésime 2002 et l'évolution du parc automobile en 2001

-

Prélèvements éventuellement effectués en application de l'article
L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales ^{100 ( * )}

Dès lors que le montant total des avances versées pour l'année 2001 sera supérieur à celui des recettes perçues par l'Etat, la loi de règlement afférente à l'exercice 2001 devra constater le déficit du compte d'avances, conformément à l'article 28 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Le VII prévoit la mise en oeuvre de dispositions spécifiques pour la collectivité de Corse en matière de compensation de la perte de recettes fiscales. La compensation sera effectuée dès l'année 2001 par le biais d'attributions de dotation générale de décentralisation, puisque la Corse ne bénéficie pas des avances prévues par l'article 25 de la loi de finances pour 1984, qui précise que ce compte d'avance ne concerne que les « départements métropolitains et d'outre mer ». Cette spécificité s'explique par le fait que les compétences d'aide sociale et de santé qui ont été transférées aux départements dans le cadre de la loi du 22 juillet 1983 n'ont pas été transférées à la Corse. Or, les avances avaient été prévues pour faciliter la prise en charge financière de ces compétences. Par conséquent, la collectivité territoriale de Corse perçoit le produit de la vignette au fur et à mesure de sa perception.

La compensation de la perte de recettes fiscales à la collectivité territoriale de Corse s'effectuera, à compter de l'année 2002, par le biais d'attributions de dotation générale de décentralisation, conformément au droit commun. Cependant, une mesure spécifique devra être prise en loi de finances rectificative pour 2001 afin d'augmenter l'attribution de dotation générale de décentralisation versée à la collectivité territoriale de Corse à hauteur de l'estimation des recettes qu'elle aurait perçues au titre de l'exercice 2001.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, le Sénat avait adopté plusieurs amendements visant d'une part, à supprimer en totalité la vignette, et, d'autre part, à remplacer la compensation prévue par le gouvernement par le transfert de nouvelles ressources fiscales aux départements, afin de préserver leur autonomie fiscale. Le transfert de nouveaux impôts aux départements s'inscrivait dans la philosophie de la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, présentée par nos collègues le président Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin.

La mesure décidée par l'Assemblée nationale va dans le sens, souhaité par le Sénat, d'une suppression totale de la vignette. Cependant, il semble que la suppression de la vignette par l'extension progressive du champ des exonérations, ne facilite pas la bonne compréhension du dispositif, pas plus que l'exercice du contrôle.

A. LES DIFFICULTÉS DU CONTRÔLE SERONT ACCRUES

Les difficultés en matière de contrôle entraînées par la suppression partielle de la vignette avaient déjà été relevées par votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2001. L'extension du champ de l'exonération proposée par le présent article ne fera qu'amplifier ces difficultés. Le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale n'évoque pas la question du contrôle des véhicules appartenant à des sociétés. Or, les sociétés ne seront exonérées qu'à hauteur de trois de leurs véhicules, et la vérification du respect de cette limite ne sera vraisemblablement pas aisée.

Un arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 9 octobre 2001 a supprimé la délivrance et l'apposition du timbre adhésif pour la constatation du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur . La vignette ne sera donc plus apposée sur les pare-brises à compter du 1 ^er décembre 2001, date d'entrée en vigueur des dispositions de l'arrêté.

Désormais, le paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ne sera constaté qu'au moyen d'un reçu, qui devra être conservé par le conducteur du véhicule pour être présenté à toute réquisition des agents et fonctionnaires en charge de ce contrôle ^{101 ( * )} .

La suppression du timbre adhésif représentatif du paiement de la vignette constitue une mesure logique : dès lors que les véhicules étant exonérés ne peuvent être distingués des véhicules qui ne le sont pas, il est légitime pour l'Etat de ne pas engager les frais d'impression correspondant à ce timbre. Cette suppression symbolique met cependant l'accent sur les difficultés du contrôle du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur : le contrôle du paiement de la taxe ne sera vraisemblablement effectué que dans le cadre du contrôle des papiers des propriétaires des véhicules. La probabilité de contrôle d'un véhicule au cours d'un exercice étant relativement faible, et l'amende prévue en cas de défaut de paiement de la taxe n'étant que d'un montant limité, une progression sensible de la fraude pourrait résulter de cette nouvelle situation .

En réponse à une question de votre rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique cependant que : « les dispositions du d de l'article L. 212 du livre des procédures fiscales (LPF) permettant de constater les infractions en matière de droit de timbre demeurent applicables.

En outre, à l'occasion des vérifications de comptabilité prévues par les articles L. 13, R* 13-1 et R* 13-2 du livre des procédures fiscales, les agents de la Direction générale des impôts disposeront de tous les éléments nécessaires pour s'assurer que les sociétés ont effectivement acquitté la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Les infractions constatées, à l'occasion notamment du rapprochement des comptes d'immobilisations où sont inscrits les véhicules du compte de charge où cette taxe doit être comptabilisée, donneront lieu à l'établissement d'un procès verbal, conformément aux dispositions des articles L. 213 et R* 213-4 du livre des procédures fiscales. Les droits omis pourront alors être mis en recouvrement, assortis des sanctions prévues par l'article 1840 N quater du code général des impôts .

Dans tous les cas, les contrôles actuellement effectués en la matière par les agents de la Direction générale des douanes et droits indirects, de la police ou de la gendarmerie nationale (application de l'article R* 213-1 du LPF) continueront d'être pratiqués ».

B. LES EFFETS INDÉSIRABLES DE LA SUPPRESSION PARTIELLE DE LA VIGNETTE

Le maintien de la taxe différentielle sur les véhicules appartenant aux sociétés produit des effets indésirables, qui justifient une suppression totale de la vignette . En premier lieu, le maintien de la vignette conduira les sociétés à privilégier, plutôt que la mise à disposition de véhicules pour leurs collaborateurs, l'indemnisation de ceux-ci pour l'usage professionnel qu'ils font de leur voiture particulière, par le versement d'indemnités kilométriques. Or, le basculement d'une partie des véhicules de société vers les particuliers engendre une perte de recettes fiscales pour l'Etat en matière de taxe sur les véhicules de société ^{102 ( * )} , et une perte de recettes pour les collectivités locales au titre de la taxe professionnelle. Au total, le coût relatif de la suppression totale de la vignette serait donc moindre que celui escompté, compte tenu des conséquences de la situation actuelle sur la répartition du parc automobile entre les entreprises et les particuliers.

Le fait que les véhicules financés en location pour une durée inférieure à deux ans ne puissent pas bénéficier de la suppression pénalise enfin fortement le recours à la location de courte durée. Compte tenu du taux de renouvellement du parc automobile des loueurs de courte durée (les véhicules ne sont conservés, en moyenne, que pour une durée de 5 mois environ), ceux-ci doivent acquitter en moyenne deux vignettes et demie pour l'utilisation d'un véhicule sur une année. La maintien de la taxe différentielle pour les véhicules appartenant aux loueurs de courte durée pénalise particulièrement cette profession, déjà largement affectée par les conséquences des attentats du 11 septembre dernier sur le tourisme et le tourisme d'affaire. Il en va de même pour les auto-écoles, qui financent leur parc de véhicules pour l'apprentissage de la conduite en location, pour une durée généralement inférieure à deux ans, compte tenu de la nécessité de renouveler régulièrement les véhicules servant à l'apprentissage de la conduite.

Enfin, votre rapporteur général souligne l'absurdité de la situation actuelle qui conduit les départements à payer une taxe pour leurs véhicules, dont le produit leur revient intégralement.

C. LA SUPPRESSION TOTALE DE LA VIGNETTE CONSTITUE UNE MESURE DE SIMPLIFICATION INDISPENSABLE

L'Assemblée nationale a souhaité mettre en oeuvre une « étape supplémentaire du processus de suppression totale de la vignette » ^{103 ( * )} , en élargissant les exonérations existantes aux entreprises, jusque-là écartées des dispositions inscrites dans la loi de finances initiale pour 2001. Au cours du débat en commission, en réponse à notre collègue député Jean-Jacques Jégou, le rapporteur général a d'ailleurs souligné que « la commission des finances partageait les mêmes objectifs d'une exonération aussi large que possible du paiement de la vignette ».

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le rapporteur général du budget a indiqué qu'il pensait se « faire l'interprète de toute la représentation nationale en disant qu'à partir du moment où la plus grande partie de la réforme a été adoptée, il conviendrait d'aller jusqu'à la suppression totale de la vignette. (...) Cette mesure nécessiterait toutefois près de 2,5 milliards supplémentaires sur l'exercice 2002, mais également sur l'exercice 2001, soit un coût total supérieur à 4,5 milliards. Honnêtement, les contraintes budgétaires ne nous le permettent pas. La commission des finances s'est donc efforcée de proposer un dispositif qui amplifie celui déjà voté l'année dernière et qui montre ainsi dans quelle direction nous souhaitons aller, à savoir vers la suppression totale de la vignette. Cette mesure est également souhaitable pour la bonne administration des services des finances, car il sera de moins en moins pertinent de conserver un impôt dont le coût de recouvrement relatif sera de plus en plus élevé au regard d'un produit en diminution constante ».

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale a « de la suite dans les idées », puisqu'il avait déjà exprimé le même souhait d'une suppression totale lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001. Or, il avait déjà renoncé à cette ambition compte tenu de la contrainte budgétaire. Il est donc contraint au même renoncement cette année.

Votre rapporteur général est particulièrement étonné de constater que l'une des justifications de la mesure proposée par la commission des finances de l'Assemblée nationale est que, en renchérissant le coût de recouvrement de la vignette, il deviendra indispensable de la supprimer totalement. En quelque sorte, il s'agit de créer une situation tellement absurde qu'il deviendra urgent d'en sortir !

Il souhaite éviter cette situation. Il considère en effet que si le dispositif adopté par l'Assemblée nationale permet de remédier à l'injustice qui frappait les artisans et les petits commerçants n'exerçant pas en nom propre, il multiplie en revanche les problèmes de contrôle et renchérit le coût de gestion et de recouvrement de la taxe.

Il vous proposera, comme l'année passée, de franchir dès aujourd'hui le cap de la suppression totale de la vignette , considérant qu'il est absurde de conserver une fraction d'impôt qui se réduit comme une « peau de chagrin » d'année en année : le coût de gestion de l'impôt et les risques de fraude augmentant ^{104 ( * )} , le rendement de l'impôt diminuera en conséquence.

Votre rapporteur général vous soumettra donc deux amendements. Le premier vise à étendre le bénéfice de l'exonération de la vignette à l'ensemble des véhicules, en supprimant les articles relatifs à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur dans le code général des impôts et dans le code général des collectivités territoriales. Le second amendement propose de supprimer le compte d'avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, conséquence logique de la suppression de cette taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 sexies (nouveau)

Taxe complémentaire à la taxe exceptionnelle sur les entreprises pétrolières instituée par la loi de finances initiale pour 2001

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une taxe complémentaire à la taxe exceptionnelle de 25 % assise sur les provisions pour hausse de prix constituées par les entreprises pétrolières qui avait été créée par la loi de finances initiales pour 2001. Le montant de la taxe complémentaire due en 2002 serait égal au tiers de la taxe exceptionnelle acquittée en 2001.

I. LE RÉGIME ACTUEL DE PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES

A. LE RÉGIME NORMAL DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

1. Les fondements de la provision pour hausse des prix (PHP)

Les industries qui transforment des matières premières acquises sur les marchés internationaux ou le territoire national sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation.

Or, bien que les stocks de ces entreprises doivent être renouvelés à un volume constant ou croissant, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable. Le profit sur stock ainsi constaté est soumis à imposition alors même qu'il est affecté d'une obligation de remploi et ne constitue donc pas un profit disponible susceptible d'être distribué aux actionnaires.

Dans de nombreux pays, cette difficulté est résolue par la valorisation des stocks selon la méthode « dernier entré, premier sorti » (DEPS ou LIFO). En effet, les stocks sont consommés à une valeur proche de leur coût de remplacement et l'augmentation de la valeur des stocks ne touche pas le stock comptable tant que le stock outil reste stable. Cette méthode permet donc de neutraliser la quasi-totalité des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation.

Cette méthode, bien que prévue par la 4 ^ème directive comptable européenne, n'est jusqu'à présent pas admise par la législation fiscale française, qui, conformément à la législation comptable, prévoit l'évaluation des stocks selon le prix d'acquisition historique.

En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts, « les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ».

Par ailleurs, en vertu de l'article 12 du code du commerce, « les biens fongibles sont évalués soit à leur coût moyen pondéré d'acquisition ou de production, soit en considérant que le premier bien sorti est le premier bien entré » (PEPS). Les produits sont ainsi réputés vendus dans l'ordre chronologique de leur comptabilisation. Sans mécanisme correcteur, les entreprises françaises paieraient donc davantage d'impôt que leurs concurrentes tenant leur comptabilité en LIFO.

Exemple

Soit une entreprise réalisant un chiffre d'affaires de 100 millions de francs et un bénéfice de 1,5 million de francs. Elle dispose d'un stock acquis au prix historique de 2 millions de francs. Supposons que le prix de cette matière augmente brutalement de 50 %.

En méthode LIFO, le stock se trouve automatiquement revalorisé de 1 million de francs et le bénéfice fiscal réduit d'autant. L'entreprise peut donc financer le renouvellement de son stock sur le bénéfice de l'exercice.

En revanche, en méthode française, le stock n'est pas revalorisé, ce qui laisse le bénéfice fiscal inchangé et l'entreprise ne peut financer le renouvellement de son stock.

Pour éviter que ces règles restrictives compromettent l'activité des entreprises qui effectuent la première ou la deuxième transformation de matières dont les prix sont liés aux variations des cours internationaux, la législation française permettait jusqu'en 1997 à ces entreprises de constituer, en franchise d'impôt, une provision représentative de la dérive des coûts d'un stock de base strictement défini : la provision pour fluctuation de cours (PFC).

Encadrée par des dispositions relativement complexes, la provision pour fluctuation de cours (PFC) avait pour effet de détaxer, dans une certaine mesure, les bénéfices « virtuels » correspondant aux augmentations des cours mondiaux de certaines matières premières, et de faciliter l'autofinancement, en franchise fiscale, du coût de réapprovisionnement des stocks.

Constituée au passif des entreprises, la PFC permettait de compenser le coût, constaté à l'actif, de l'intégration dans le résultat fiscal imposable des plus ou moins-values latentes consécutives à la valorisation des stocks selon la méthode « premier entré, premier sorti » ou selon celle du coût moyen pondéré.

Lorsque les cours augmentaient, les entreprises provisionnaient, puis elles rapportaient ces provisions à leurs résultats imposables lorsque le mouvement s'inversait.  Ainsi, elles diminuaient leur bénéfice des profits nominaux réalisés en période de hausse. En revanche, ces profits devenaient imposables en cas de baisse des cours, puisque la provision était alors réintégrée dans la base imposable. La PFC avait ainsi pour conséquence de « lisser » les résultats des entreprises dans le temps, et d'éviter des « à-coups » sur leur trésorerie.

Cette provision s'apparentait donc à un LIFO réservé au seul stock outil des entreprises. Elle ne pouvait se cumuler, pour un même bien, avec la provision pour hausse des prix.

Or l'article 6 de la loi de finances pour 1998 a supprimé la provision pour fluctuation de cours pour les exercices clos à compter du 31 décembre 1997, au détriment principalement des entreprises de raffinage de pétrole.

Fort logiquement, ces entreprises se sont alors réorientées vers une disposition techniquement plus frustre, mais d'esprit analogue : la provision pour hausse de prix (PHP) prévue à l'article 39, 1-5° du CGI.

A l'appui de la suppression de la provision pour fluctuation de cours, le gouvernement avait d'ailleurs fait valoir que les entreprises pourraient recourir à cette provision pour hausse des prix .

2. Le dispositif de la provision pour hausse des prix (art. 39, 1-5° du CGI)

Les entreprises peuvent, lorsque pour une matière ou un produit donné, il est constaté, au cours d'une période ne pouvant excéder deux exercices successifs, une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %.

Sont susceptibles de donner lieu, le cas échéant, à la constitution d'une provision pour hausse des prix (PHP), les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice.

L'exonération d'impôt dont bénéficient la PHP n'est pas définitive . En effet, la provision pratiquée à la clôture d'un exercice est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à l'expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture. Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans, la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

Enfin, à la différence de l'ancienne provision pour fluctuation de cours (PFC), la provision pour hausse des prix peut être constituée même si les résultats de l'exercice sont déficitaires.

Néanmoins, la PHP est à certains égards moins avantageuse que ne l'était la PFC. En effet, la PHP laisse à la charge des entreprises les conséquences des hausses de prix inférieures à 10 % très fréquentes dans certains secteurs industriels (transformation des métaux notamment). Or, si à cinq hausses annuelles successives de 10 % succède une chute des prix de 50 %, les entreprises se retrouvent dans la situation initiale, mais la PHP ne les aura pas exonérées du paiement d'un impôt sur 50 % du stock outil.

Par ailleurs, la PHP fait obligation aux entreprises de réintégrer la provision au cours du sixième exercice, ce qui peut constituer une charge très lourde pour les entreprises si la hausse de départ a été élevée.

B. LA TAXE EXCEPTIONNELLE SUR LA PROVISION POUR HAUSSE DE PRIX DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES INSTITUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALES POUR 2001

L'article 11 de la loi de finances initiales pour 2001 a institué pour les seules entreprises pétrolières une taxe exceptionnelle d'une « brutale simplicité ».

Cette taxe était en effet due par les seules entreprises (au nombre d'une douzaine), dont l'objet principal est d'effectuer la première transformation, c'est à dire le raffinage du pétrole brut, ou de distribuer les carburants issus de cette transformation.

Cette taxe était assise sur la fraction excédant 100 millions de francs (soit 15,244 millions d'euros) du montant de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 20 septembre 2000, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant correspondant est supérieur.

Concrètement, cette franchise de 100 millions de francs a exempté de la taxe exceptionnelle cinq des six entreprises qui n'effectuent que la distribution de produits pétroliers. Selon les informations transmises à votre rapporteur général, un seul distributeur, la filiale d'une chaîne de supermarchés, a été ainsi taxée.

Inversement, selon les informations dont dispose votre rapporteur général, les six autres entreprises concernées, c'est à dire les raffineurs-distributeurs, avaient constitué des provisions pour hausses de prix supérieures à ce montant dès la fin de l'exercice 1999, de sorte qu'elles ne pouvaient plus éluder la taxe compte tenu de l'effet de cliquet du dispositif.

Au total, une demi-douzaine de redevables ont donc acquitté la taxe exceptionnelle en avril 2001 .

On peut en effet rappeler que la taxe exceptionnelle, « liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions », devait être acquittée dans les quatre mois de la clôture de l'exercice concerné, c'est à dire le premier exercice clos à partir du 20 septembre 2000.

Fort logiquement, la taxe exceptionnelle est toutefois imputable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée (au plus tard à l'expiration de la sixième année suivant la date de la clôture de l'exercice où la provision a été dotée). Cette disposition visait à limiter le risque de double imposition.

On peut par ailleurs rappeler que le taux de la taxe, initialement fixé à 20 % par le gouvernement, avait été porté à 25 % par l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur général, après que le groupe communiste et des députés écologistes aient retiré trois amendements visant à porter ce taux à 35 % ou à 30 %.

En d'autres termes, l'intérêt de la provision pour les entreprises bénéficiaires concernées n'avait pas entièrement disparu, puisque les montants provisionnés ont été taxés au titre de l'exercice 2000 à hauteur de 25 % et non pas à hauteur du taux marginal de l'impôt sur les sociétés.

En revanche, il convient de souligner que cette taxe n'est pas remboursable pour les entreprises qui seraient déficitaires l'année où elles réintègrent la provision pour hausse des prix. Pour ces seules entreprises, la taxe se transforme donc en un impôt définitif, alors que le texte visait à instaurer un prélèvement temporaire.

Estimant cette situation contraire au principe d'égalité devant l'impôt, le Sénat avait adopté à l'initiative de sa commission des finances un amendement visant à ce que la taxe soit, le cas échéant, imputable ou remboursable.

Enfin, on peut rappeler que le rendement de la taxe exceptionnelle, initialement estimé à 751 millions d'euros (soit 4,9 milliards de francs) a été finalement révisé à 579 millions d'euros (soit 3,8 milliards de francs) en 2001 dans le fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances. Cette révision à la baisse s'explique notamment par le repli du cours du pétrole en euros à la fin de l'année 2000.

II. LA TAXE COMPLÉMENTAIRE PROPOSÉE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Jean-Pierre Brard et les membres du groupe communiste de l'Assemblée nationale, qui a reçu un avis favorable du gouvernement comme de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Comme la taxe exceptionnelle de 25 % instituée par la loi de finances initiale pour 2001 sur les provisions constituées au cours des exercices 1999 et 2000, et acquittée par les entreprises concernées en avril 2001, la « taxe complémentaire » proposée par le présent article est d'une « brutale simplicité ».

En effet, le présent article d'assujettir les seules entreprises pétrolières ayant du acquitter la taxe exceptionnelle de 25 % en avril 2001 à une taxe complémentaire égale à 8,33 % de l'assiette de la taxe exceptionnelle, c'est à dire égale au tiers de la taxe exceptionnelle .

Comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire devrait être acquittée dans les quatre mois suivant la clôture de l'exercice, c'est à dire en avril 2002 pour la plupart des entreprises concernées.

La taxe complémentaire serait par ailleurs déclarée, recouvrée et contrôlée comme la taxe exceptionnelle, c'est à dire concrètement comme la taxe sur le chiffre d'affaires.

Comme le montant de la taxe complémentaire serait égal au tiers de celui de la taxe exceptionnelle, son rendement est parfaitement prévisible et est égal au tiers de celui constaté pour la taxe exceptionnelle, soit 193 millions d'euros (1,27 milliards de francs).

Comme celles provenant de la taxe exceptionnelle, ces recettes ne constitueraient toutefois pour partie qu'un avantage de trésorerie pour l'Etat .

En effet, comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire serait fort logiquement imputable sur l'impôt sur les sociétés dû par les entreprises concernées.

Cependant, contrairement à la taxe exceptionnelle, elle ne serait pas imputable sur l'impôt sur les sociétés du au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée, mais sur l'impôt sur les sociétés du au titre de l'exercice suivant.

Enfin, dans le cas particulier où la reprise de la provision est intervenue au cours d'un exercice clos avant le 20 septembre 2001 (par exemple au cours de l'exercice 2000), la surtaxe serait imputable « sur l'impôt sur les sociétés du au titre de l'exercice suivant celui au titre de laquelle elle est due ».

Dans le cas général , l'exemple qui suit permet d'illustrer les effets économiques de la séquence dotation aux provisions taxe exceptionnelle taxe complémentaire réintégration des provisions.

Soit une entreprise qui a constitué 100 millions d'euros de PHP en 1999 et 100 millions d'euros de PHP en l'an 2000.

Dès lors que les résultats fiscaux de ces deux exercices étaient bénéficiaires (l'entreprise pouvant toutefois constituer des provisions même si elle était déficitaire), cette entreprise réduisait ainsi :

- de 40 millions d'euros ses impôts dus en 2000 au titre de l'exercice 1999 (le taux marginal cumulé de l'impôt sur les sociétés, de la contribution sur l'IS et de la contribution additionnelle s'élevant alors à 40 %) ;

- de 37,76 millions d'euros ses impôts dus en 2001 au titre de l'exercice 2000 (le taux marginal cumulé de l'impôt sur les sociétés, de la contribution sur l'IS et de la contribution sociale sur les bénéfices s'élevant alors à 37,76 %).

Cependant, cette entreprise aurait du rapporter ces provisions à son résultat imposable au plus tard en 2005 (à hauteur de 100 millions d'euros) puis en 2006 (à hauteur de 100 millions d'euros).

En supposant que la contribution additionnelle à l'IS soit effectivement supprimée à ces dates et que les taux de l'IS et de la CSB demeurent inchangés (de sorte que le taux marginal effectif de l'impôt sur les résultats soit de 34,44 %), cette entreprise aurait donc du acquitter des surcroîts d'impôts de 34,44 millions d'euros au titre de chacun des exercices 2005 et en 2006 (soit en 2006 et en 2007 ^{105 ( * )} ).

Au total, ce différé d'impôt aurait du permettre à l'entreprise un gain de 8,88 millions d'euros correspondant à la baisse du taux effectif d'imposition entre 1999-2000 et 2005-2006 et un avantage de trésorerie à hauteur de 68,88 millions d'euros sur six ans. Actualisé au taux d'intérêt de 6 %, cet avantage de trésorerie correspond à un gain effectif de 18,1 millions d'euros.

Ces gains ont été substantiellement réduits par la taxe exceptionnelle instituée l'an passé. En effet, l'entreprise a du acquitter en 2001 une taxe de 25 % sur ses provisions (200 millions d'euros), déduction faite de la franchise de 100 millions de francs (soit 15,24 millions d'euros), soit un montant total de taxe de 46,2 millions d'euros, imputable sur l'impôt du en 2001.

Les avantages de trésorerie résultant du dispositif ont donc été limités à zéro pour 40 millions d'euros, à un an pour 6,2 millions d'euros et à six ans pour le solde, soit 22,7 millions d'euros. Actualisé au taux d'intérêt de 6%, le gain effectif équivalent à cet avantage de trésorerie n'était donc plus que de 7 millions d'euros au lieu de 18 millions d'euros.

Les effets de la taxe complémentaire proposée par le présent article seraient les suivants : l'entreprise devrait acquitter en 2002 une nouvelle taxe d'un montant de 15,4 millions d'euros, qu'elle ne pourrait imputer que sur l'impôt sur les sociétés du en 2003. Les avantages de trésorerie résultant de l'utilisation de la PHP seraient donc limités à zéro pour 40 millions d'euros, à un an pour 6,2 millions d'euros, à deux ans pour 15,4 millions d'euros et à six ans pour 7,3 millions d'euros, tandis que le décalage d'un an entre le versement de la taxe complémentaire et son imputation conduiraient à une perte de trésorerie d'un an pour 15,4 millions d'euros. Actualisé au taux d'intérêt de 6%, le gain effectif total équivalent à ces flux de trésorerie ne serait donc plus que 3,4 millions d'euros.

Au total, dans le cas général, le cumul de la taxe exceptionnelle et de la taxe complémentaire effaceraient rétroactivement presque tout l'avantage de trésorerie que les entreprises concernées avaient escompté de la constitution de provisions pour hausses de prix.

Tel était d'ailleurs l'objectif du dispositif pour ses auteurs.

Cet exemple appelle toutefois deux remarques techniques :

- en premier lieu, il convient de rappeler que les provisions pour hausse de prix constituées en deçà de la franchise de 100 millions de francs ne sont nullement concernées par le dispositif, ce qui exonère de la taxe complémentaire comme de la taxe exceptionnelle toutes les entreprises du secteur à l'exception d'une demi-douzaine, avec pour conséquence une distorsion de concurrence ;

- en second lieu, dès lors que l'Assemblée nationale souhaitait que la taxe exceptionnelle et la taxe complémentaire soient imputables, mais ne le soient que sur l'impôts sur les sociétés (et non pas sur la contribution sociale sur les bénéfices), le taux cumulé de la taxe exceptionnelle (25 %) et de la taxe complémentaire (8,33 %) ne pouvait dépasser celui de l'impôt sur les sociétés (33,33 %).

Cet exemple appelle par ailleurs trois rappels :

- en premier lieu, il convient de rappeler que le dispositif de provision pour hausse de prix n'est aucunement propre aux entreprises pétrolières, alors que la taxe exceptionnelle et la taxe complémentaires le sont ;

- en second lieu, il convient également de rappeler que l'existence et l'utilisation par les entreprises pétrolières de la provision pour hausse de prix, dont le présent article se propose d'effacer les effets, répond à une nécessité économique - éviter que le profit sur stock soit soumis à imposition alors même qu'il est affecté d'une obligation de remploi et ne constitue donc pas un profit disponible susceptible d'être distribué aux actionnaires - qui résulte elle-même des particularités de notre législation fiscale en matière de stocks ;

- enfin, tout l'équilibre technique du dispositif repose sur le postulat selon lequel les entreprises concernées dégagent des résultats positifs pour tous les exercices au titre desquels elles constituent la provision, la réintègrent et imputent la taxe exceptionnelle ou la taxe complémentaire, alors même que le secteur du raffinage est cyclique et en moyenne peu rentable parce qu'il est sans doute surcapacitaire en Europe.

En effet, comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire serait imputable sur l'IS, mais non remboursable pour les entreprises déficitaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE RAPPEL DE LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SUR LA TAXE EXCEPTIONNELLE INSTITUÉE DANS LA LFI POUR 2001

• A titre liminaire, votre rapporteur général avait rappelé que les prix du pétrole exprimés en francs avaient quadruplé au cours des années 1999-2000 et qu'il est indéniable que les entreprises pétrolières retirent un avantage de trésorerie des modalités actuelles de fonctionnement de la provision pour hausse des prix. En effet, la provision ne fonctionne qu'à la hausse, sans suivre la variation des cours (à la différence de l'ancienne provision pour fluctuation des cours). Surtout, la provision s'applique à des stocks pétroliers pour lesquels la rotation réelle est de 80 jours.

Dans ces conditions, votre commission avait estimé que le prélèvement temporaire proposé n'était pas injustifiable dans son principe, sous réserve que la taxe exceptionnelle soit imputable ou, le cas échéant, remboursable, afin qu'elle ne se transforme pas en un prélèvement définitif .

• Cependant, votre commission avait également rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, elle n'avait proposé l'adoption de la suppression de la provision pour fluctuation de cours (PFC) que « dans l'attente que le gouvernement mette en place dans les plus brefs délais un dispositif similaire à la PFC permettant d'atténuer l'impact de la variation des cours des matières premières sur les résultats des entreprises transformatrices de ces matières ».

En effet, votre commission des finances avait souligné dès 1997 les effets induits par la suppression de la PFC, et proposé pour y répondre d'étudier la mise en place d'un LIFO fiscal, c'est à dire de la valorisation fiscale des stocks selon la méthode « dernier entré, premier sorti » : à l'exception de la Norvège et du Royaume-Uni, tous les pays européens valorisent d'ailleurs leurs stocks selon cette méthode.

A bien des égards, les difficultés observées en l'an 2000 résultaient ainsi de ce que le gouvernement avait refusé d'envisager les conséquences de la suppression de la PFC, en refusant de moderniser le traitement fiscal des stocks.

Votre rapporteur général avait donc regretté que cette imprévoyance ne soit traitée que par des mesures de circonstance.

De même, il avait déploré que le dispositif proposé se traduise par un nouvel effet de seuil au détriment des plus grandes entreprises du secteur (les raffineurs-distributeurs), redevables d'un impôt supplémentaire que leurs concurrentes, plus petites, n'ont pas eu à acquitter, et donc parfaitement fondées à invoquer une rupture de concurrence .

• Par ailleurs, votre rapporteur général avait rappelé qu'en prélevant en l'an 2001 une taxe exceptionnelle sur les provisions pour hausse de prix, et en contraignant par ailleurs les entreprises à réintégrer immédiatement l'essentiel de leurs provisions pour reconstitution de gisements, l'Etat se privait d'une ressource équivalente pour l'avenir.

En effet, les provisions présentent un caractère provisoire : elles n'occasionnent pour l'Etat qu'un décalage de recettes en trésorerie car toute provision dotée doit être un jour rapportée aux résultats : les provisions réglementées sont des « aides fiscales » remboursables. Sur le plan de l'analyse financière, elle se présentent comme des réserves provisoirement affranchies d'impôt.

Si elles permettaient ainsi un surcroît de recettes bien commode pour 2001, et si elles induisaient une perte de trésorerie sensible pour les entreprises concernées ^{106 ( * )} , la taxe exceptionnelle prélevée en 2001 n'avait donc fait que restreindre l'assiette des prélèvements futurs .

En conséquence, votre rapporteur général avait estimé démagogique d'annoncer, comme l'avait fait le gouvernement à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2001, que les prélèvements sur les entreprises pétrolières allaient servir à financer la baisse de la TIPP sur le fioul ou plus encore d'affecter de croire, comme l'a soutenu lors de l'examen du dispositif à l'Assemblée nationale un collègue député devenu depuis lors ministre de l'environnement, que la taxe exceptionnelle pouvait financer la lutte contre l'effet de serre.

• En outre, votre rapporteur général s'était inquiété de certains arguments avancés pour justifier le prélèvement exceptionnel.

En effet, s'il est exact que la hausse des prix du pétrole profite mécaniquement à l'ensemble des entreprises pétrolières , au point que leurs bénéfices ont récemment atteint des niveaux historiquement élevés, il convient toutefois de rappeler que cet avantage est mécaniquement accru par la nécessité de constituer des stocks stratégiques imposée par la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

En outre, les groupes implantés en France ne sont pas plus profitables que leurs concurrents. Et aucun autre pays n'a eu l'idée de les surtaxer ainsi.

Il n'y a d'ailleurs aucune logique économique à accroître les taux d'imposition des entreprises sous le seul prétexte que leurs bénéfices augmentent. Est-il souhaitable d'accréditer ainsi l'idée selon laquelle une entreprise profitable est suspecte ? Par ailleurs, l'émotion suscitée par les conséquences du naufrage de l'Erika est légitime, mais faut-il pour autant chercher à « punir » fiscalement les entreprises pétrolières françaises, en dehors de toute procédure judiciaire ?

Enfin, votre rapporteur général avait souligné de manière prémonitoire que les débats de l'Assemblée nationale laissaient planer sur les entreprises concernées une épée de Damoclès inacceptable.

En effet, le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale avait conclu les débats en séance publique relatifs à cet article en indiquant : « il n'est bien sûr pas exclu, Monsieur le secrétaire d'Etat [à l'Industrie], que nous vous demandions soit la reconduction de mesures exceptionnelles, soit une amplification de celles-ci si les entreprises ne revenaient pas à un comportement plus normal... [c'est à dire]... une politique de prix plus compréhensive vis à vis du consommateur ».

En d'autres termes, « la majorité plurielle » menaçait d'aggraver le prélèvement exceptionnel, sur le seul fondement d'une appréciation subjective du « comportement des entreprises concernées ». Cette menace constituait déjà une dérive inquiétante dans une économie de marché.

Sous le bénéfice de ces observations et sous la réserve que la taxe exceptionnelle soit imputable ou remboursable , votre commission des finances vous avait toutefois proposé d'adopter ce dispositif et le Sénat avait accepté l'article ainsi amendé.

L'Assemblée nationale avait cependant supprimé cet amendement essentiel.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SUR LA TAXE COMPLÉMENTAIRE À LA TAXE EXCEPTIONNELLE

Les observations formulées l'an passé par votre rapporteur général demeurent plus que jamais d'actualité.

A titre liminaire, il convient ainsi de souligner que les problèmes liés au traitement fiscal des stocks sont réels, mais qu'ils doivent faire l'objet d'une réforme d'ensemble et non pas de mesures de circonstance visant à en corriger les effets lorsque ceux-ci s'avèrent favorables aux entreprises.

Par ailleurs on peut s'interroger sur les conditions d'adoption du présent article par l'Assemblée nationale.

On peut en effet rappeler que l'Assemblée nationale avait rejeté, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2001, des amendements visant à porter le taux de la taxe exceptionnelle à 30 %, soit à un niveau aujourd'hui dépassé par le cumul de la taxe exceptionnelle adoptée en l'an 2000 et de la présente surtaxe (33,33 %, soit 25 % + 8,33 %).

A cette occasion, le gouvernement et le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale avaient conjointement estimé que ce taux de 25 % constituait un point d'équilibre.

D'où vient ce revirement ? De deux choses l'une :

- ou bien le gouvernement a résolu de rompre cet équilibre économique afin de donner satisfaction aux composantes minoritaires de sa « majorité plurielle » ;

- ou bien l'Assemblée nationale, à l'initiative notamment de son rapporteur général du budget et du président de sa commission des finances, qui a indiqué lors des débats, à propos d'un groupe pétrolier français, « nous lui ferons rendre gorge », ont résolu de concrétiser leur menace et de pratiquer une politique de sanction fiscale vis-à-vis des secteurs d'activité qui n'ont pas l'heur de leur plaire.

Dans les deux cas, le procédé apparaît arbitraire, d'autant plus que les circonstances économiques qui avaient présidé à l'instauration de la taxe exceptionnelle ont disparu : l'euro s'est légèrement réapprécié et les cours du pétrole sont orientés à la baisse. Le prolongement de la taxe exceptionnelle n'aurait d'ailleurs rien rapporté à l'Etat parce que les entreprises pétrolières ne pouvaient bénéficier du régime de provision pour hausse de prix en 2001. La baisse des cours du pétrole a même dévalorisé les stocks des entreprises pétrolières, et notamment leurs stocks stratégiques obligatoires.

En fait, les principaux fondements avancés à la taxe complémentaire lors des débats à l'Assemblée nationale sont les résultats favorables du groupe Total. Or la circonstance qu'une entreprise française soit rentable, à raison d'ailleurs pour l'essentiel de ses activités à l'étranger, ne constitue en aucun cas une justification à un dispositif ciblé visant à la taxer davantage.

Cela étant, il est indéniable, d'une part que les entreprises pétrolières avaient en principe retiré des modalités de fonctionnement de la provision pour hausse des prix un avantage de trésorerie sans doute excessif, d'autre part que la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances initiale pour 2001 laissait subsister une large fraction de cet avantage de trésorerie, comme le montre l'exemple détaillé supra.

Dès lors, en continuité avec ses observations et les décisions du Sénat de l'an passé, votre rapporteur général n'est pas opposé à ce que les entreprises pétrolières voient cet avantage de trésorerie de nouveau réduit.

Cependant, il convient de rappeler que le Sénat n'avait adopté en l'an 2000 le principe de la taxe exceptionnelle que sous la condition que cette taxe soit éventuellement remboursable, et non pas seulement imputable, de manière à ce qu'elle ne se traduise, pour les seules entreprises déficitaires au moment de la réintégration de la provision, par un prélèvement définitif sans rapport avec l'avantage de trésorerie initial.

En conséquence, il vous proposera de nouveau un amendement visant à rendre la taxe complémentaire imputable ou le cas échéant, remboursable, afin d'éviter une rupture d'égalité entre les entreprises redevables.

Par surcroît, le dispositif proposé se caractérise dans sa rédaction actuelle par une rétroactivité fiscale exorbitante , puisque la taxe complémentaire serait en fait indirectement assise sur des écritures comptables qui peuvent avoir disparu.

L'exemple qui suit montre que le législateur pourrait ainsi très largement outrepasser ses objectifs s'il entendait seulement, à l'instar des membres du groupe communiste de l'Assemblée nationale à l'origine du présent article, que le cumul de la taxe exceptionnelle et de la taxe complémentaire, « retirer aux sociétés de raffinage et de distribution pétrolière les avantages exorbitants qu'elles ont retirés du mécanisme fiscal de la provision pour hausse de prix ».

En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur général, au moins une des entreprises pétrolières concernées avait doté des provisions pour hausse de prix en période de report fiscal déficitaire, donc en n'en retirant aucun avantage fiscal. Cette utilisation du mécanisme fiscal de la PHP visait en fait à rapprocher sa comptabilisation des stocks des normes en vigueur dans la plupart des autres pays industrialisés. Par la suite, cette entreprise a rapporté au résultat comptable et fiscal de son exercice clos le 31 décembre 2001 la totalité sa PHP en excès de la franchise de 100 millions de francs. Elle n'aura donc jamais retiré le moindre avantage de la fraction de la PHP dépassant 100 millions de francs.

Cette entreprise a cependant du acquitter en 2001, au titre de l'exercice 2000, la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances pour 2001. Cette taxe était toutefois imputable sur le solde de l'impôt sur les sociétés versé en 2001 au titre de l'an 2000, de sorte que l'opération était neutre.

En revanche, aux termes du présent dispositif, cette entreprise devrait s'acquitter en 2002, au titre de l'exercice 2001, d'une nouvelle taxe, assise sur des provisions qui n'existent plus et visant à retirer un avantage qui n'a jamais existé, cette taxe n'étant imputable que sur l'impôt du au titre de 2002.

Certes, on peut avancer l'idée selon laquelle cette entreprise n'avait pas à constituer ses provisions puisqu'elle n'en tirait aucun avantage. Néanmoins, cette utilisation détournée d'une disposition fiscale à d'autres fins s'explique par l'archaïsme de notre législation en matière de stocks.

En outre, les conséquences de la taxe complémentaire seraient particulièrement sévères pour cette entreprise. En effet, dans le meilleur des cas, la taxe sera imputée après un délai d'un an, et se traduira par une perte de trésorerie. Cependant, si par mésaventure cette entreprise n'était pas suffisamment bénéficiaire en 2002, ce que l'on ne saurait exclure compte tenu de la dégradation générale de la situation économique, la taxe ne serait pas imputable et conduirait à un prélèvement définitif.

Cette exemple montre bien que l'assiette de la taxe que le présent dispositif propose d'instaurer sur les entreprises pétrolières risque d'être fort éloignée de leurs capacités contributives respectives si la rédaction proposée par l'Assemblée nationale n'est pas amendée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 sexies

Diminution de l'assiette de taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de ramener progressivement la fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) de 10 % à 7 % en quatre ans.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article 1467 du code général des impôts, l'assiette de la taxe professionnelle des titulaires de BNC, des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés est constituée du dixième des recettes et de la valeur locative des immobilisations passibles des taxes foncières dont le contribuable a disposé pour les besoins de son activité. Contrairement aux autres contribuables, ils ne sont donc pas taxés sur leur masse salariale, même si les recettes recouvrent en réalité le financement de frais salariaux.

En conséquence, ces professions ont été exclues de la réforme tendant à supprimer progressivement la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle opérée par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 pour les entreprises assujetties aux bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et pour les professions assujetties aux BNC qui emploient plus de 5 salariés.

Or, les différentes professions concernées - experts comptables, avocats, cabinets conseil, géomètres, professions de santé - acquittent aujourd'hui au titre de la taxe professionnelle, selon le secteur d'activité, entre 2 % et 4 % de leur chiffre d'affaires TTC.

Il est inéquitable, au motif que la taxe professionnelle de ces contribuables repose sur leurs recettes et non sur leur masse salariale, qu'ils ne puissent bénéficier d'une réforme qu'ils contribuent à financer. Ils se trouvent déjà dans une situation d'inégalité que la réforme va accentuer.

En particulier, on assiste à une très grande expansion, dans le domaine du conseil, des cabinets anglo-saxons (conseil juridique, fiscal et financier) qui se trouvent dans une situation plus favorable, au regard de la taxe professionnelle, que le « petit cabinet français ». Il existe ici une rupture d'égalité manifeste.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'occasion de la séance de questions d'actualité au gouvernement du 7 juin 2000 à l'Assemblée nationale, Mme Marylise Lebranchu, alors secrétaire d'Etat aux PME, avait indiqué : « nous avons proposé à l'Union nationale des associations de professions libérales (UNAPL), à la Confédération nationale des professions libérales (CNPL), et à l'ensemble des professionnels qui ont accepté de travailler avec nous de soumettre au ministère de l'économie et des finances, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances, l'idée d'un système de décote pour les personnels embauchés.... A partir du moment où on raisonne sur les bénéfices industriels et commerciaux, les BIC, ou sur les bénéfices non commerciaux, les BNC, il conviendrait d'instituer, pour l'imposition des professions libérales, une franchise en fonction du nombre de personnes embauchées avec un chiffre d'affaires équivalent ».

De même, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative de juin 2000, la commission des finances de l'Assemblée nationale avait notamment justifié en ces termes le rejet d'un amendement adopté par le Sénat tendant à réduire progressivement la taxe professionnelle des titulaires de BNC de moins de cinq salariés : « il importe d'ajouter, néanmoins, que votre commission des finances et le gouvernement étudient une réforme de la taxe professionnelle des contribuables concernés. En particulier, lors de la séance de questions au gouvernement du 7 juin dernier, la secrétaire d'Etat aux PME, au commerce à l'artisanat et à la consommation a indiqué qu'elle allait soumettre au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie un système de décote dont les modalités restent à définir ».

Force est néanmoins de constater que ces projets de décote ou de franchise ne connaissent à ce jour aucune amorce de concrétisation.

Dans ces conditions, votre rapporteur général vous propose de nouveau un dispositif simple et réaliste, qui permettrait de ramener progressivement la fraction des recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de BNC, des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce de moins de cinq salariés de 10 % à 7 % en quatre ans.

En prenant pour hypothèse que la base « recettes » constitue 90 % de l'assiette de taxe professionnelle des professionnels libéraux, un tel amendement revient à réduire de 25 % en moyenne la cotisation de taxe professionnelle acquittée par ces contribuables.

Cela constituerait en cette période de ralentissement et d'incertitudes économiques un signal de soutien à l'activité des professionnels libéraux.

Le coût budgétaire de ce dispositif serait de l'ordre de 50 millions d'euros en 2002.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

C. - Mesures diverses

ARTICLE 12

Taux et conditions de versement de la contribution due par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction

Commentaire : le présent article fixe le mode de calcul du versement en 2002 de la contribution au budget général des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction, autrement appelée « 1% logement » en application de la convention passée par l'Etat avec l'Union d'économie sociale du logement (UESL) le 3 août 1998.

I. LES DISPOSITIONS INITIALES DU PROJET DE LOI

A. UNE APPLICATION DE LA CONVENTION DU 3 AOÛT 1998

1. La participation des employeurs à l'effort de construction

L'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que toutes les entreprises de plus de dix salariés doivent acquitter chaque année une contribution égale à 0,45 % de leur masse salariale de l'année n-1.

Avec plus de 1,1 milliard d'euros de collecte et 1,4 milliard d'euros de remboursements de prêts, la participation des employeurs à l'effort de construction, communément appelée « le 1 % logement », représente un volume de 2,6 milliards d'euros par an de crédits disponibles pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de logements.

Après versement à l'Etat et remboursement aux entreprises, les emplois du 1 % sont des emplois immobiliers consacrés essentiellement à des prêts aux personnes physiques (63 %) et à des versements aux organismes de logement social (29 %) pour « boucler » le financement de certaines opérations.

Répartition des ressources à long terme du « 1 % logement »

		Collecte exercice précédent	Remboursement prêts à long terme	Sommes incorporées (fraction du résultat)	Total des ressources à long terme disponibles	Part des remboursements en % du total	Rappel Refinancement extérieur associés UESL
1997	M€	1 023	1 251	93	2 367	52,8 %	182
	MF	6 710	8 205	609	15 524		1 196
1998	M€	1 045	1 304	92	2 441	53,4 %	958
	MF	6 856	8 557	601	16 014		6 284
1999	M€	1 085	1 368	99	2 552	53,6 %	-
	MF	7 118	8 972	650	16 740
2000	M€	1 130	1 445	99	2 674	54,1 %	-
	MF	7 411	9 482	650	17 543

Source : DGUHC

Répartition des investissements du 1% par type d'emploi

		1997 %		1998 %		1999 %		2000* %
Prêts à personnes physiques	M€ MF	962 6 308	56	1 025 6 723	62	1 027 6 735	62	1 061 6 962	63
Sécurisation des accédants PAS	M€ MF	-		-		51 336	3	57 377	4
Versements à des organismes de logt social	M€ MF	627 4 115	37	511 3 350	31	498 3 262	30	488 3 202	29
Transformations de préfinancements en financements à long terme	M€ MF	102 671	6	103 678	6	72 474	4	55 357	3
Investissements de programmes propres	M€ MF	19 127	1	22 142	1	19 126	1	18 120	1
Emplois immobiliers	M€ MF	1 710 11 221	100	1 661 10 893	100	1 667 10 933	100	1 679 11 018	100
Prélèvements autorisés	M€ MF	70 459		76 496		102 672		76 500
Remboursement aux entreprises	M€ MF	68 446		80 525		82 541		76 500
Versement à l'Etat	M€ MF	1 103 7 234		1 144 7 506		999 6 551		790 5 180
Emplois à long terme	M€ MF	2 951 19 360		2 961 19 420		2 850 18 697		2 621 17 198
Amortissement des prêts antérieurs associés UESL **	M€ MF	-		27 175		133 870		133 870
Préfinancements accordés	M€ MF	235 1 540		205 1 344		189 1 239		179 1 174
Total des emplois	M€ MF	3 186 20 900		3 193 20 939		3 172 20 806		2 933 19 242

Source : DGUHC

2. La convention du 3 août 1998 a mis un terme aux prélèvements arbitraires

Le dispositif du 1 % logement a perdu progressivement de son efficacité.

La diminution constante du taux de prélèvement sur la masse salariale (réduit progressivement de 1 % à 0,45 % en 1992) a conduit à réduire l'effort des entreprises en faveur des aides à la pierre au profit des aides personnelles, par l'intermédiaire de versements au Fonds national d'aide au logement (FNAL).

A cette diminution tendancielle du taux s'est ajoutée, à partir de 1995, une série de prélèvements sur la trésorerie des organismes collecteurs du 1 % logement. Ces prélèvements étaient destinés au financement des dispositifs d'accession à la propriété, et notamment, dès sa mise en place, au financement du prêt à taux zéro.

Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution de sortie du dispositif de prélèvements sur le 1 % logement, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

La convention du 3 août 1998 a permis de mettre fin au démantèlement progressif du 1 % logement. Le taux de collecte est maintenu à 0,45 % pendant toute la durée de la convention, et la lourde charge de financement du prêt à taux zéro ira en diminuant : la convention donne le montant exact des prélèvements sur le 1 % logement et ces prélèvements seront dégressifs jusqu'à s'éteindre en 2003.

Aux termes de la convention du 3 août 1998, l'UESL verse les montants suivants :

- 980 millions d'euros en 1999 ;

- 760 millions d'euros en 2000 ;

- 520 millions d'euros en 2001 ;

- 270 millions d'euros en 2002.

La contribution s'éteint en 2003. En contrepartie, l'Etat s'engage à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun autre prélèvement jusqu'au 31 décembre 2003.

3. L'application de la convention

De 1999 à 2001, la convention conclue entre l'Etat et l'UESL a connu une application conforme à son objet.

L'article 56 de la loi de finances pour 1999 a ainsi prévu un prélèvement de 980 millions d'euros sur les organismes collecteurs du 1 % logement. Dès 1999, une partie des crédits destinés au financement des prêts à taux zéro a été rebudgétisée, marquant ainsi une déconnection entre les dépenses liées au prêt à taux zéro et les prélèvements sur les collecteurs de la participation à l'effort de construction.

Les lois de finances pour 2000 et 2001 ont également prévu un prélèvement conforme à celui inscrit dans la convention.

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article reprend dans son I. le dispositif prévu dès 1999, en modifiant simplement le taux de prélèvement.

Comme cela a été évoqué, les ressources du 1 % logement sont constituées de deux flux :

la collecte prélevée sur les entreprises, à savoir la participation des employeurs à l'effort de construction proprement dite (0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés) ;

les remboursements de prêts de plus de trois ans.

Pour obtenir le prélèvement souhaité en application de la convention de 1998, il faut tenir compte de l'évolution de ces ressources et modifier en conséquence la fraction des ressources stables servant au calcul du prélèvement : celle-ci a été fixée à 42,6 % en 1999, 32,5 % en 2000, 21 % et sera fixée à 11 % pour 2002.

Ce taux est retenu en faisant les hypothèse suivantes

(en millions d'euros)

Collecte 2001 de l'UESL	Retours sur prêts 2001 de l'UESL	Assiette totale	Taux de contribution correspondant à 274,408 millions d'euros
1.190	1.490	2.680	10,24%

(en millions de francs)

Collecte 2001 de l'UESL	Retours sur prêts 2001 de l'UESL	Assiette totale	Taux de contribution correspondant à 1.800 millions de francs
7.805,89	9.773,76	17.579,65	10,24%

Comme les trois années précédentes, il n'existe pas de risque que la contribution soit supérieure au montant prévu, car le I du présent article prévoit explicitement un plafonnement de la contribution à 274,408 millions d'euros (1,8 milliard de francs).

Par ailleurs, la contribution des associés non membres de l'UESL est fixée de manière à garantir une égalité de traitement entre tous les organismes, quels que soient leurs liens avec l'UESL. Lorsque le plafond jouera en faveur de l'UESL, c'est-à-dire si la collecte s'arrête à 274,08 millions d'euros, alors que le pourcentage de 11 % n'est pas atteint, les organismes non membres de l'UESL bénéficieront de l'application du même pourcentage de prélèvement réel.

La contribution des organismes non membres de l'UESL est évaluée à 11 millions d'euros pour 2002, qui viendront donc s'ajouter au prélèvement de 274 millions d'euros pris en application de la convention de 1998.

Le montant total attendu de la contribution est donc de 285 millions d'euros (274 millions d'euros de l'UESL + 11 millions des autres organismes).

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN AMENDEMENT ADOPTÉ À L'INITIATIVE DU GOUVERNEMENT

Le présent article a été profondément modifié par l'Assemblée nationale , qui a adopté un amendement du gouvernement, ajoutant un paragraphe II au présent article « autorisant » notamment les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement ^{107 ( * )} à verser 427 millions d'euros au budget de l'Etat avant le 31 décembre 2002 .

Par ailleurs, les associés collecteurs seraient « autorisés » à apporter, par voie de subvention, des aides directes au renouvellement urbain et à apporter le financement du coût actuariel de bonifications de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

Enfin, les modalités et la répartition des versements seraient prévues dans une convention d'application.

B. LA CONSÉQUENCE DE L'INTERVENTION TARDIVE D'UNE NOUVELLE CONVENTION

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale a pour objet de tirer les conséquences de la nouvelle convention conclue le 11 octobre 2001 entre les organismes collecteurs du 1 % logement et l'Etat, complétant la convention du 3 août 1998 et la prolongeant jusqu'au 31 décembre 2006, « en élargissant les emplois du 1 % afin qu'ils contribuent à une politique ambitieuse de renouvellement urbain ». Cette convention est intervenue bien après la préparation du projet de loi de finances pour 2002 et a amené à modifier sensiblement les dispositions initialement prévues dans celui-ci.

Au terme de l'article 1 ^er de la nouvelle convention, le 1 % logement affectera en effet 460 millions d'euros par an (3 milliards de francs) à la politique de renouvellement urbain « dans des conditions qui devront être précisées dans la convention d'application et sous les formes suivantes :

- le financement des opérations de démolition de logements locatifs sociaux - y compris les coûts associés - qui concerneront à terme 30.000 logements par an. La participation du 1 % logement prendra la forme de subventions aux maîtres d'ouvrage ;

- en complément, le traitement des copropriétés dégradées ;

- le versement des subventions actuarielles initiales permettant la mise en oeuvre d'une nouvelle enveloppe unique de prêts au renouvellement urbain (PRU) de 15 milliards de francs ^{108 ( * )} au taux de 3,25 % ».

L'article premier de la convention du 11 octobre 2001 ajoute que « pour tenir compte de la montée en puissance de ces actions nouvelles, le 1 % logement apportera un financement à hauteur de 2,8 milliards de francs ^{109 ( * )} au titre de 2002 pour faciliter la conduite d'actions concourant au renouvellement urbain (en particulier : aménagement urbain en GPV et ORU ; actions de démolition, de sécurisation des ensembles HLM et d'amélioration de la qualité de service des quartiers, ; accession à la propriété bénéficiant d'une aide à la pierre ciblée dans les quartiers en difficulté ; réalisation de logements locatifs sociaux mieux financés pour accompagner les démolitions, actions en faveur des copropriétés dégradées...). Ce financement se fera par versement au budget général de l'Etat selon des modalités qui devront être précisées dans la convention d'application ».

La convention prévoit donc des modalités particulières de versement pour 2002, avant qu'un dispositif de caractère plus pérenne soit mis en place pour les années suivantes, dispositif qui n'est pas encore arrêté.

Ainsi, en 2002, le 1 % logement devra verser 427 millions d'euros (2,8 milliards de francs) au budget général de l'Etat (ce montant a été inscrit en recettes non fiscales), en plus des 270 millions d'euros (1,8 milliard de francs) prévus par la convention signée le 3 août 1998, soit au total 697 millions d'euros (4,6 milliards de francs).

Dès 2002, le 1 % logement pourrait également :

- apporter des aides directes au renouvellement urbain ;

- financer le coût actuariel de bonifications de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

Le montant de ces aides directes et bonifications d'intérêt n'est pas précisé mais il pourrait porter le montant total des contributions supplémentaires du 1 % logement à 3 milliards d'euros en 2002, puisque c'est le montant global sur lequel les collecteurs et l'Etat se sont entendus, soit une contribution totale de 730 millions d'euros (4,8 milliards de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN VERSEMENT CONTRAIRE A LA CONVENTION DE 1998 CAR AYANT LE CARACTÈRE D'UN PRÉLÈVEMENT SANS CONTREPARTIE

Le nouveau versement de 427 millions d'euros au budget général de l'Etat est contraire à l'article 3 de la convention du 3 août 1998 signée entre l'UESL et l'Etat . Cet article ajoutait en effet : « l'Etat s'engage sur la durée de la convention (c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2003, date d'expiration de la convention) à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l'UESL en sus de la contribution prévue au présent article ».

Le versement pour 2002 ne servira évidemment pas aux opérations de démolition-reconstruction . En effet, l'analyse des modalités de financement des opérations de démolitions-reconstructions montre qu'il manque en moyenne 100.000 francs par logement pour équilibrer les opérations. La contribution du 1 % logement permettrait de « boucler » le financement des 30.000 opérations par an projetées par le gouvernement.

Mais le nombre d'opérations de démolitions annuelles est actuellement beaucoup plus faible et le rythme de 30.000 logements démolis par an ne pourra pas être atteint avant plusieurs années.

Année	Nombre de logements financés à démolir
1998	3.518
1999	5.502
2000	6.134
2001 (e)	10.000
2002 (e)	15.000

Source : DGUHC

Seuls 6.134 logements ont été démolis en 2000 , et les chiffres pour 2001 et 2002, bien qu'en hausse, ne seront pas obligatoirement atteints. S'ils l'étaient, et il faudrait s'en réjouir, ils seraient en tout état de cause deux fois inférieurs à l'objectif de 30.000 logements par an.

Le gouvernement indique que, compte tenu du faible nombre d'opérations de démolitions, le versement pour 2002 servirait également à financer plusieurs types d'opérations qui sont déjà prévues au budget du logement (aides à la pierre, amélioration de la qualité de service etc...).

Cependant, pour 2002, le versement du 1 % logement est inscrit en recettes non fiscales du budget général de l'Etat, ce qui montre qu'il servira exclusivement à l'équilibre du budget de l'Etat en 2002 et non à des opérations de renouvellement urbain . Il faudrait au moins, en parallèle à ce nouveau versement, doter le budget de l'urbanisme et du logement de 3 milliards de francs supplémentaires, mais même une telle dotation ne serait pas une garantie puisque le versement pourrait s'effectuer et les crédits budgétaires correspondants être annulés.

Par ailleurs, pour les années ultérieures, les collecteurs du 1 % logement seraient « autorisés » à verser des aides directes au renouvellement urbain - ce qui laisserait sous-entendre qu'elles ne seraient pas versées au budget de l'Etat, selon des modalités qui ne sont pas précisées, mais qui devraient figurer dans la convention d'application qui doit encore être signée entre les collecteurs et l'Etat.

B. AUCUNE GARANTIE N'EST DONNÉE POUR L'UTILISATION DES SUBVENTIONS ET BONIFICATIONS À VENIR DU 1 % LOGEMENT

Le versement du 1 % logement en 2002 est bien un prélèvement supplémentaire en violation des engagements de 1998.

Dans un premier temps, le gouvernement avait d'ailleurs souhaité passer entièrement par l'intermédiaire des fonds d'épargne dès 2002 pour « masquer » son manquement aux obligations de la convention de 1998 .

Le 1 % logement versait une dotation aux fonds d'épargne ce qui leur permettait de reprendre un montant équivalent de provisions passées sur les prêts accordés en deçà du coût de la ressource en faveur du renouvellement urbain et du logement social et d'accroître d'autant les prélèvements de l'Etat sur ceux-ci, avec une grande discrétion et sans que les ressources supplémentaires soient perçues comme un prélèvement direct sur le 1 % logement.

Mais cette opération ne s'est pas réalisée, en partie en raison des objections de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et le versement au budget général de l'Etat a été retenu comme la solution la plus simple .

Toutefois, le présent article prévoit tout de même que les associés collecteurs seraient « autorisés » à apporter par voie de subvention des aides directes au renouvellement urbain et à apporter le financement du coût actuariel de bonifications de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

Si cette disposition n'est mise en oeuvre en 2002 que pour des montants limités (ce qui pour le moment n'est pas entièrement garanti, mais résulterait du versement de 427 millions d'euros déjà effectué au budget général) elle pourra l'être dans les années suivantes.

Or, il pourrait s'agir purement et simplement de déplacer une charge des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations vers le 1 % logement de manière à majorer le prélèvement de l'Etat sur les fonds d'épargne .

Outre l'aspect, fort peu transparent, de cette méthode, il faut noter que le prélèvement de l'Etat sur les fonds d'épargne n'est sensé être réalisé qu'au titre de la rémunération de la garantie qu'il leur accorde . Ainsi, un allègement des charges pesant sur les fonds d'épargne aurait pour conséquence d'augmenter le prélèvement de l'Etat au titre de la garantie qu'il accorde à ces mêmes fonds... Preuve, s'il en était encore besoin, puisque notre commission l'a maintes fois dit, que les modalités de prélèvements de l'Etat sur les fonds d'épargne sont particulièrement archaïques et relèvent bien davantage de la rente que de la rémunération d'une garantie.

Votre rapporteur général vous proposera donc de modifier le présent article en supprimant le II introduit par le gouvernement à l'Assemblée nationale afin :

1. de s'opposer au nouveau versement de 427millions d'euros du 1 % logement en 2002 qui est en contradiction flagrante avec les engagements de l'Etat dans la convention du 3 août 1998;

2. d'obtenir des explications claires sur les modalités de versement des prochaines contributions du 1 % logement à la politique du logement car ni les conditions d'octroi des aides directes au renouvellement urbain ni les modalités de substitution du 1 % logement aux fonds d'épargne pour la bonification de certains prêts ne sont précisées. En particulier, aucune garantie n'est donnée que les aides directes ne se substitueront pas aux crédits de l'Etat au lieu de s'y ajouter et aucune garantie n'est donnée que la contribution du 1 % logement pour certains prêts ne servira pas simplement à majorer le prélèvement de l'Etat sur les fonds d'épargne.

L'intervention d'une convention d'application entre l'Etat et les collecteurs du 1 % logement, précisant ces éléments après le vote de la loi, n'est pas de nature à répondre aux interrogations des parlementaires .

La formulation de la convention du 11 octobre 2001, selon laquelle en 2002 « le financement se fera par versement au budget général de l'Etat selon des modalités qui devront être précisées dans la convention d'application » est à cet égard trompeuse . En effet, en application de l'article 34 de la Constitution, il appartient à la loi de fixer « les règles concernant : (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures".

Votre rapporteur général souhaite enfin préciser qu'il a bien pris note que la négociation entre l'Etat et les partenaires sociaux le 11 octobre dernier a conduit à des avancées positives, notamment à la création d'une société foncière qui pourra agir utilement pour le renouvellement urbain. Cette société foncière financera l'acquisition de logements locatifs privés destinés en priorité aux salariés. A moyen terme, 7 milliards de francs par an alimenteront cette société.

Ses propositions visent à s'élever contre la contrepartie demandée pour cette création, à savoir une « ponction » de trois milliards de francs par an, dont rien ne garantit qu'elle servira comme le gouvernement l'annonce, à développer la politique du logement, et qui est, du fait de son caractère de prélèvement en 2002, en contradiction flagrante avec les engagements de la convention de 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13

Prélèvement exceptionnel sur les fonds constitués par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, déposés par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) auprès de la Caisse des dépôts et consignations

Commentaire : le présent article institue au profit du budget de l'Etat un prélèvement exceptionnel sur les produits de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat. Cette taxe, créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 m²). Recouvrée et gérée par l'ORGANIC (caisse de retraite des commerçants et chefs d'entreprises commerciales) pour le compte de l'État, elle connaît des excédents structurels.

I. LA TAXE D'AIDE AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT CONNAÎT DES EXCÉDENTS STRUCTURELS

A. UN EXCÉDENT STRUCTUREL QUI TROUVE SES RAISONS DANS LES ORIGINES DE LA TAXE

La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat a été créée en 1972, dans le contexte de la croissance forte du nombre de grandes surfaces et de la chute brutale de la valeur de certains fonds de commerce qui s'en est suivie. La taxe a été instituée pour établir une péréquation entre grande distribution et petit commerce, afin de fournir une aide aux commerçants auxquels la vente de leur fonds de commerce ne permettait plus de financer une retraite décente. Cette aide est versée sous la forme d'une indemnité de départ.

Le produit de la taxe payée par les grandes surfaces et l'emploi de cette taxe au titre de l'indemnité de départ ont connu une évolution contraire.

Le produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat connaît une croissance régulière, même si, en raison de la stagnation récente du nombre de grandes surfaces, son évolution est aujourd'hui moins dynamique.

Le nombre de bénéficiaires de l'indemnité de départ a lui fortement décru. La population concernée par le dispositif mis en place en 1973 est aujourd'hui réduite.

En millions d'euros	Produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat	Indemnité de départ des commerçants et artisans âgés
Prévision 2002	208,9	57,9
Estimation 2001	202,8	57,9
2000	197,8	51,8

B. UN EXCÉDENT QUI FINANCE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES D'AUTRES ACTIONS EN FAVEUR DU COMMERCE ET DE L'ARTISANAT

La hauteur de l'excédent annuel constaté a conduit à l'affecter à d'autres actions en faveur du commerce et de l'artisanat.

Ces actions financées sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat sont d'abord structurelles. Il s'agit de :

- subventionner la CANCAVA et l'ORGANIC, caisses de retraite de l'artisanat et du commerce structurellement déficitaires, au titre du régime vieillesse. Cette subvention, décidée par arrêté ministériel, s'élève à 45,7 millions d'euros annuels,

- abonder le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) qui constitue le principal fonds d'intervention en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat, avant même le budget du secrétariat aux PME. Ce fonds est abondé en 2001 par arrêté ministériel à hauteur de 67 millions d'euros,

- verser une dotation annuelle au comité professionnel de la distribution de carburants de 11,1 millions d'euros.

Les actions sont aussi conjoncturelles. La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat a ainsi abondé un fonds « tempêtes » en 2000 à hauteur de 30,5 millions d'euros dont une partie des sommes, non dépensées, a ensuite été reversée à l'excédent.

L'emploi de la taxe est ainsi constitué d'un empilement d'actions parfois peu cohérent mais qui respecte la logique d'affectation de la taxe au profit du secteur du commerce et de l'artisanat.

C. UN EXCÉDENT QUI N'EST JAMAIS ÉPUISÉ EN FIN D'ANNÉE

En millions d'euros	2000	2001
I) Produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat	197,8	202,8
Emplois
Indemnités de départ	51,8	57,9
Gestion administrative	1,8	2
Versement régime vieillesse	45,7	45,7
II) Total	99,3	105,6
III) Solde des opérations de la période (I-II)	98,5	97,2
Compte Etat
Au 1 ^er janvier de l'année	124,8	119,2
Dotation FISAC	-93	-67
Dotation Comité professionnel de la Distribution des carburants	-11,1	-11,1
III) Sous total	20,7	41,1
Solde au 31/12 (III+IV)	119,2	138,3

L'excédent n'est jamais épuisé en fin d'année. Il s'élevait en 2000 à 119,2 millions d'euros et devrait atteindre, avant prélèvement exceptionnel, 138,3 millions d'euros au 31 décembre 2001.

II. LE PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL DE 105 MILLIONS D'EUROS NE DEVRAIT REMETTRE EN CAUSE AUCUNE DES ACTIONS FINANCÉES PAR LA TAXE D'AIDE AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT

Compte tenu de la stabilité de la base de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat et du niveau élevé de l'excédent prévu au 31 décembre 2001 (138 millions d'euros), le prélèvement exceptionnel de 105 millions d'euros ne devrait remettre en cause aucune des actions financées chaque année, qu'il s'agisse de l'indemnité de départ des artisans et commerçants ou du FISAC.

Ce n'est pas la première fois qu'un tel prélèvement exceptionnel est institué. Les prélèvements précédents s'élevaient à :

- 152 millions d'euros en vertu de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,

- 30 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 1993,

- 103 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 1995,

- 46 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 1996.

Soit au total, en l'espace de dix ans, 331 millions d'euros (2.971 millions de francs).

III. CE PRÉLÈVEMENT RESTE NÉANMOINS ÉMINEMENT CRITIQUABLE

A. LE PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL AU PROFIT DU BUDGET DE L'ETAT REMET EN CAUSE LA LOGIQUE D'AFFECTATION DE LA TAXE D'AIDE AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT (TACA) À DES ACTIONS EN FAVEUR DE CE SECTEUR.

Le prélèvement exceptionnel de 105 millions d'euros au profit du budget de l'Etat paraît particulièrement malvenu : il est largement supérieur au budget, en baisse, à structure constante de 3,1%, affecté au secrétariat d'Etat aux PME, au commerce, à l'artisanat et à la consommation ( 61 millions d'euros ). Il est d'autant plus malvenu que le gouvernement s'apprête à déposer devant le Parlement un projet de loi d'orientation pour les petites entreprises et les entreprises artisanales. Ce prélèvement va ainsi à l'encontre du signal fort que doit représenter ce texte vis-à-vis des petites entreprises.

B. L'EXCÉDENT DE LA TACA AURAIT PU ÊTRE AFFECTÉ À DES MESURES PLUS EN RAPPORT AVEC SON OBJET

Les excédents de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat auraient pu amener le gouvernement à réduire son taux ou réviser son emploi. En particulier, de nouvelles actions partenariales avec les collectivités territoriales, et les villes en particulier, auraient pu être définies. A l'heure actuelle, il n'existe par exemple aucune procédure permettant de financer les investissements de rénovation ou d'extension du petit commerce dans les communes de plus de 7.000 habitants.

Si la baisse du taux de la taxe paraissait difficile à mettre en oeuvre en raison de l'objectif affiché de péréquation entre la grande distribution et le petit commerce, une réflexion sur les conditions d'octroi et le montant de l'indemnité de départ aurait pu être menée. Il semble en effet que les modalités d'attribution de la prime soient aujourd'hui relativement restrictives (droit ouvert à partir de 60 ans, plafond de ressources de 9.550 euros pour une personne seule et de 16.970 euros pour une personne seule). De même, un abondement supplémentaire du FISAC aurait pu être envisagé.

C. LE PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL N'EST PAS UNE RÉPONSE ADAPTÉE AU PROBLÈME D'EXCÉDENT STRUCTUREL DU FONDS DE LA TAXE D'AIDE AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT

Le prélèvement exceptionnel de 105 millions d'euros n'empêchera pas les excédents de se reconstituer. Il ne constitue pas une véritable réponse à un problème qui trouve en fait sa cause dans la gestion extrabudgétaire de ce fonds.

D. PLUS GÉNÉRALEMENT, DE TELS PRÉLÈVEMENTS, EN PRINCIPE « EXCEPTIONNELS », SONT DE PLUS EN PLUS FRÉQUENTS, PRESQUE ANNUELS

Ils traduisent également une mauvaise gestion des finances publiques , qui conduit à faire financer des dépenses courantes par des « recettes de poche », à caractère exceptionnel. Ainsi, en l'espace de 10 ans, 331 millions d'euros ont déjà été prélevés. Par ailleurs, en pénalisant les trésoreries excédentaires, ces ponctions constituent, de fait, une incitation à la mauvaise gestion.

IV. UNE SOLUTION PLUS CONFORME À L'ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE AURAIT DU ÊTRE PROPOSÉE

Si la budgétisation complète du fonds de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat ne paraît pas souhaitable au regard des attentes des secteurs du commerce et de l'artisanat, le gouvernement aurait dû, sans aller jusqu'à cette extrémité et en préservant le principe de péréquation entre petit commerce et grande distribution, proposer une réforme de ce fonds conforme à l'orthodoxie budgétaire.

Cette réforme aurait pris en compte les contraintes suivantes :

- l'attachement des petites entreprises à l'affectation de la contribution versée par les grandes surfaces au soutien au commerce et à l'artisanat,

- la nécessité de faire bénéficier le commerce et l'artisanat des éventuels reports de crédits de fin d'année,

- et la nécessité d'un contrôle accru du Parlement.

Tous ces éléments auraient plaidé pour l'ouverture d'un compte d'affectation spéciale dédié à la gestion de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat .

La formule du compte d'affectation spéciale autorise en effet l'affectation d'une recette à une dépense dès lors qu'un lien existe entre l'une et l'autre, accepte le report de crédits en fin d'année et respecte le principe du contrôle du Parlement sur les fonds publics. Surtout, une telle procédure permettrait de s'interroger sur l'emploi des emplois proposés et de la politique conduite, alors que les dispositifs actuellement en vigueur sont excessivement complexes et hétérogènes. Une véritable politique des structures commerciales du milieu urbain comme en milieu rural nécessiterait une présentation plus globale et un suivi plus rigoureux.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

* ¹ Ces chiffres ne prennent pas en compte les agriculteurs, commerçants et artisans.

* ² Correspondant initialement à 0,3 SMIC.

* ³ Correspondant initialement à 1 SMIC.

* ⁴ Correspondant initialement à 1,4 SMIC.

* ⁵ Son considérées comme plus-values de long terme les plus-values constatées sur les éléments non amortissables détenus depuis plus de deux ans et la fraction de la plus-value qui excède les amortissements opérés sur les éléments amortissables détenus depuis plus de deux ans. Sont considérées comme des moins-values de long terme les moins-values constatées sur les éléments non amortissables depuis plus de deux ans.

* ⁶ Il s'agit des salariés envoyés en mission par leur employeur dans un État ayant conclu avec la France un traité de réciprocité, lorsqu'ils restent imposables en France parce qu'ils y conservent leur domicile fiscal.

* ⁷ Article 81 A du code général des impôts.

* ⁸ Ce coût ne tient pas compte des annonces que pourrait faire le gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2002.

* ⁹ Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002 n° 3320 (XIème législature), tome II, page 76.

* ¹⁰ L'article 199 quater C du CGI prévoit une réduction d'impôt au titre des cotisations aux organisations syndicales représentatives, dès lors que le contribuable n'a pas opté pour un régime de déduction des frais réels. Le taux de cette réduction, acceptable dans la limite de 1 % du revenu brut, a été porté à 50 % par la loi de finances pour 2001.

* ¹¹ Sur ce point on se reportera également fort utilement au commentaire de l'article 4 ter du présent projet de loi.

* ¹² Le 1° du 7 de l'article 261 du code général des impôts prévoit ainsi qu'un organisme présumé sans but lucratif, dont la gestion est désintéressée, est exonéré du paiement de la TVA et de l'impôt sur les sociétés au titre des services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à ses membres. En outre, cet organisme est exonéré du paiement de la TVA dans la limite de six manifestations de bienfaisance par an.

Au surplus, les organismes intervenant dans le domaine des services aux personnes sont exonérées de la TVA lorsque leur gestion est désintéressée en application de trois paragraphes du 7 de l'article 261 du code général des impôts.

Enfin, les organismes présumés non lucratifs et dont les activités non lucratives restent prépondérantes ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés, à la TVA et à la taxe professionnelle dès lors que leurs recettes d'exploitation sont inférieures à 38.120 euros, soit un peu plus de 250.000 francs, à condition que leur gestion soit désintéressée. L'article 4 ter propose de relever ce seuil à 60.000 euros.

* ¹³ Conformément à la jurisprudence, l'instruction prévoit ainsi que l'exonération n'est pas remise en cause si la rémunération versée aux dirigeants n'excède par les trois-quarts du SMIC.

* ¹⁴ Les associations peuvent, sans perdre leur caractère lucratif, diffuser une information sur les prestations qu'elles proposent, pourvu que le contenu des messages et le support utilisé aient été sélectionnés pour tenir compte du public particulier auquel elles s'adressent.

* ¹⁵ A cet égard, l'instruction estime que le critère comptable du rapport des recettes commerciales sur l'ensemble des moyens de financement de l'organisme (recettes, subventions, dons, legs, etc.) est le plus objectif ; mais qu'il est toutefois possible d'apprécier cette notion en fonction de la part respective des effectifs ou des moyens qui sont consacrés respectivement à l'activité lucrative et à l'activité non lucrative, et, en toute hypothèse, qu'il est généralement préférable d'apprécier la prépondérance par rapport à une moyenne pluriannuelle afin d'éviter de tirer des conséquences d'une situation exceptionnelle.

* ¹⁶ Ce seuil a été porté à 38.120 euros par an par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants dans les textes législatifs.

* ¹⁷ Ce seuil a été porté à 53.360 euros par an par l'ordonnance n°2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants dans les textes législatifs.

* ¹⁸ 1 ^er , 2 ^ème , 3 ^ème , 4 ^ème , 6 ^ème , 7 ^ème , 8 ^ème , 9 ^ème , 14 ^ème , 15 ^ème , 16 ^ème , 17 ^ème arrondissements de Paris, Nanterre, Boulogne-Billancourt.

* ¹⁹ 5 ^ème , 10 ^ème , 11 ^ème , 12 ^ème , 13 ^ème , 18 ^ème , 19 ^ème , 20 ^ème arrondissements de Paris, Antony, départements de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

* ²⁰ Départements de Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Val d'Oise, communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

* ²¹ L'article proposé par le gouvernement fixait un taux de 50 % qui a été porté à 60 % par amendement à l'initiative du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud.

* ²² Le texte mentionne toutefois « les trois premières années de location des logements ». Cette formulation n'est pas exacte, puisque l'avantage fiscal peut être reconduit tous les trois ans, votre rapporteur général vous proposera donc un amendement rédactionnel.

* ²³ Tableaux publiés dans le tome II du rapport général de notre collègue député Didier Migaud.

* ²⁴ A noter que selon certaines estimations le « Besson ancien » ne concernait pas plus de 15.000 contribuables, ce qui montre également « l'insuccès » de la mesure.

* ²⁵ Loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000. Son article 42 a créé l'article 200 quinquies du code général des impôts.

* ²⁶ Cette conversion est prévue dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2001.

* ²⁷ Les voitures électriques sont exclues du dispositif de crédit d'impôt car elles bénéficient d'ores et déjà d'une aide à l'achat de 2.286 euros.

* ²⁸ Source : rapport du Comité interministériel pour les véhicules propres.

* ²⁹ Amendement de nos collègues Philippe Adnot, Philippe Darniche, Hubert Durand-Chastel, Alfred Foy, Bernard Seillier et Alex Türk, repris par la commission des finances, à l'article 27 quater du projet de loi de finances rectificative pour 2000. In JO Débats Sénat, séance du 18 décembre 2000, pages 7995 et ss.

* ³⁰ Les dispositions des 1° bis du D du I, c du 2° du D du I et 2 ° bis du D du I du présent article sont des conséquences rédactionnelles de ce nouveau dispositif.

* ³¹ Le pot catalytique permet de transformer les monoxydes de carbone et les hydrocarbures imbrûlés en vapeur d'eau et en gaz carbonique et les oxydes d'azote en azote. Au 1 ^er janvier 2000, 31 % des voitures particulières en France étaient équipées d'un pot catalytique.

* ³² Avec un retard certain sur les Etats-Unis où la Californie a adopté le pot catalytique dès 1975.

* ³³ Directive UE 93/59 du 28 juin 1993.

* ³⁴ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* ³⁵ Article 21 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000.

* ³⁶ Cette réduction n'est pas compensée pour les collectivités locales.

* ³⁷ L'OCDE rassemble les pays de l'Union européenne, ainsi que l'Australie, le Canada, la Corée, les Etats-Unis, la Hongrie, le Japon, l'Islande, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque, la Suisse et la Turquie.

* ³⁸ L'Organisation mondiale de la Santé publie d'ailleurs des listes des principales d'entre elles.

* ³⁹ A titre d'illustration, en prenant l'hypothèse réaliste que les biens concernés sont à 90 % des matériels normalement amortissables sur 5 ans selon le mode dégressif et à 10 % des bâtiments amortissables sur 15 ans selon le mode linéaire, et en actualisant au taux d'intérêt de 6 %, le coût actualisé du dispositif ressort à moins de 0,7 million d'euros.

* ⁴⁰ Cf. entretien au journal Le Monde du 16 novembre 2000.

* ⁴¹ Cet article dispose qu'il « ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différent sur l'interprétation par le redevable de bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle et fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration. [En particulier], lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportées à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente ».

* ⁴² Les revues pornographiques, perverses ou de violence sont exclues par détermination de la loi.

Les entreprises exploitant des revues scientifiques, culturelles, techniques, sportives qui n'ont aucun lien avec l'actualité, ainsi que les agences de presse, ne sont pas concernées par ce dispositif.

* ⁴³ De telles règles étaient d'ailleurs appliquées avant 1980, aux participations dans des sociétés d'imprimerie, alors éligibles. Cette disposition incitative vise trois domaines décisifs pour la bonne exploitation des titres, quotidiens notamment.

* ⁴⁴ Compte tenu des quotités provisionnables et du taux actuel de l'impôt, un quotidien est ainsi en mesure de constituer, en cinq ans, une provision dont la part défiscalisée s'élève au montant de son bénéfice sur un an ; ce montant est de 50 % du résultat annuel pour les autres publications éligibles.

* ⁴⁵ La liste des zones urbaines sensibles a été fixée par le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 complété par le décret n° 2000-796 du 24 août 2000.

* ⁴⁶ Décrets n° 96-1157 du 26 décembre 1996 pour la France métropolitaine et n° 96-1158 du même jour pour les départements d'outre-mer.

* ⁴⁷ Décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996, modifié par le décret n° 97-1323 du 31 décembre 1997 pour la France métropolitaine et par le décret n° 96-1155 du 26 décembre 1996, modifié par le décret n° 97-1322 du 31 décembre 1997, pour les départements d'outre-mer.

* ⁴⁸ Selon les termes du rapport au Parlement du ministère délégué à la Ville (juillet 2001).

* ⁴⁹ Ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs, art. 3 (Journal Officiel du 22 septembre 2000).

* ⁵⁰ Article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

* ⁵¹ Denis Badré et André Ferrand : « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises » n ° 386, 2000-2001.

* ⁵² Michel Charzat : Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, juillet 2001.

* ⁵³ Il s'agit du montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème.

* ⁵⁴ Direction générale des impôts  les délocalisations de contribuables, personnes physiques, Rapport remis à la demande de la commission de l'Assemblée nationale en avril 2000, page 7.

* ⁵⁵ Denis Badré et André Ferrand : « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises », n ° 386, 2000-2001.

* ⁵⁶ Michel Charzat : Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français, juillet 2001.

* ⁵⁷ Quel que soit leur mode d'exploitation (entreprise individuelle, SARL, SA, etc.).

* ⁵⁸ « Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français », Michel Charzat, parlementaire en mission, juillet 2001.

* ⁵⁹ Avis des 26 et 27 mai 1998.

* ⁶⁰ « Stratégie du brevet d'invention », rapport d'information du Sénat n° 377, 2000-2001.

* ⁶¹ Seuls les frais afférents aux titres de propriété industrielle protégeant les inventions sont pris en compte. Sont exclus ceux relatifs aux dessins, modèles et marques de fabrique.

* ⁶² Ce pourcentage est fixé à 100 % des dépenses de personnel qui se rapportent aux personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent pendant les douze premiers mois suivant leur recrutement, à condition que le contrat de travail de ces personnes soit à durée indéterminée et que l'effectif salarié de l'entreprise ne soit pas inférieur à celui de l'année précédente.

* ⁶³ « La taxe sur les salaires ou comment s'en débarrasser », par Alain Lambert au nom de la commission des finances, rapport n° 8 (2001-2002).

* ⁶⁴ « Banques : votre santé nous intéresse », rapport de la commission des finances du Sénat, n° 52 (1996-1997).

* ⁶⁵ « Assurons l'avenir de l'assurance », rapport du groupe de travail sur la situation et les perspectives du secteur des assurances en France, commission des finances du Sénat, n° 45 (1998-1999).

* ⁶⁶ « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises », rapport Sénat n° 386 (2000-2001).

* ⁶⁷ « Rapport au Premier ministre sur l'attractivité du territoire français », Michel Charzat, parlementaire en mission, juillet 2001.

* ⁶⁸ Et qui constituent une immobilisation ou qui ne sont pas destinés à être revendus à l'état neuf. Il s'agit de bicyclettes, motocyclettes, véhicules automobiles routiers, bateaux, avions, hélicoptères. L'exclusion ne concerne toutefois pas les véhicules routiers comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et qui sont utilisés par les entreprises pour amener leur personnel sur les lieux du travail, ni les véhicules ou engins acquis par les entreprises de transports publics de voyageurs et affectés de façon exclusive à la réalisation de ces transports.

* ⁶⁹ Cette exclusion de la déduction concerne également le gazole utilisé dans des véhicules ou engins pris en location, lorsque le preneur ne peut pas déduire la taxe afférente à la location. En revanche, les carburants utilisés pour les essais effectués pour les besoins de la fabrication des moteurs ou d'engins à moteur bénéficient du droit à déduction.

* ⁷⁰ In JO Débats Assemblée nationale, deuxième séance du vendredi 17 octobre 1997, page 4259.

* ⁷¹ Sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme.

* ⁷² Commission des communautés européennes c/ République française.

* ⁷³ Bulletin officiel des impôts, 3 D-3-01, n° 172 du 28 septembre 2001.

* ⁷⁴ L'instruction 13 O-2-90 du 10 mai 1990 prévoit explicitement le cas d'un arrêt de la CJCE déclarant la non-conformité de la règle de droit concernée à une règle de droit supérieure.

* ⁷⁵ Alors même que le taux de 80 % n'est plus appliqué depuis le 29 juillet 1991.

* ⁷⁶ Et le cas échéant, la quote-part de la taxe non déduite ayant grevé les dépenses supportées du 1 ^e décembre 1998 au 31 mai 2001 si elle n'a pas été imputée par application de l'article 224 de l'annexe II du code général des impôts.

* ⁷⁷ En application de l'article R. 196-1-C du livre des procédures fiscales : au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la réalisation de l'événement qui motive la réclamation (ie la décision de justice révélant la non-conformité dans le cas présent).

* ⁷⁸ Loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2001.

* ⁷⁹ Article 6-IV de la loi de finances pour 1987: « la somme destinée à compenser à compter de 1988 la perte de recettes résultant, pour chaque collectivité locale ou groupement doté d'une fiscalité propre, de l'article 1469 A bis et du dernier alinéa du paragraphe II de l'article 1478 du code général des impôts, est égale à la diminution de base qui résulte chaque année de ces dispositions, multipliée par le taux de la taxe professionnelle de la collectivité ou du groupement pour 1986 ».

* ⁸⁰ Il s'agissait, à l'origine, des communes qui comptaient, l'année précédente, soit plus de 1.445 logements sociaux pris en compte au titre de la dotation globale de fonctionnement, lorsqu'elles ont une population de moins de 10.000 habitants, soit un rapport entre le nombre de logements sociaux et le nombre d'habitants supérieur à 14,45 % lorsqu'elles ont plus de 10.000 habitants. La loi du 26 mars 1996 a cependant profondément modifié la définition des logements sociaux pris en compe au titre de la dotation globale de fonctionnement.

* ⁸¹ N° 206324, 8 ^ème et 3 ^ème sous-sections réunies, « ministère de l'économie et des finances c/ commune de Pantin », 8 octobre 2000.

* ⁸² Les rôles supplémentaires au titre d'une année sont généralement établis l'année suivante.

* ⁸³ 15.421.510.945 francs
15.380.716.130 francs

* ⁸⁴ Cet échantillon a été déterminé en fonction des critères suivants : part de la REI dans la TP, représentative du dynamisme économique de la commune concernée ; potentiel fiscal des quatre taxes directes locales, représentatif de sa richesse ; niveau de sa base brute de TP, représentative de son caractère urbain ou rural ; population, représentative de la taille de la commune.

* ⁸⁵ Le gouvernement indique que, compte tenu de l'incidence en 2000 de la réforme de la taxe professionnelle et de la REI, un taux moyen de 6 % aurait été plus proche de la réalité, mais que, dans une optique favorable, un taux de 8 % a été retenu.

* ⁸⁶ Pour ces collectivités, le gouvernement considère, par convention de chiffrage, que le complément de compensation calculé à raison des rôles supplémentaires reste en deçà de la réfaction de 2 % et ne donnera pas lieu à un versement effectif ; en pratique, ce complément peut conduire à une compensation (rôle général + rôles supplémentaires) supérieure à la réfaction de 2 % et, donc, donner lieu à un versement effectif.

* ⁸⁷ Les rôles supplémentaires émis au cours de l'année 2001 concernent les bases des années 2001, 2000, 1999 et 1998.

* ⁸⁸ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 19 octobre 2001, p. 6265.

* ⁸⁹ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 23 octobre 2001, p. 6395.

* ⁹⁰ De ce point de vue, il convient de rappeler que les communes éligibles à la DSU, à la DSR bourgs-centres, les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale et les régions éligibles au fonds de correction des déséquilibres régionaux bénéficient d'une limitation de 50 % de la baisse de leur attribution de DCTP d'une année sur l'autre. Les collectivités relativement pauvres, mais qui ne sont pas éligibles à l'une de ces dotations, seront donc les plus pénalisées par le mécanisme proposé par le présent article.

* ⁹¹ En l'occurrence, l'arrêt porte sur la décision ministérielle implicite de rejet de la demande de la commune de Pantin tendant à ce que la dotation compensatrice ayant été versée à la commune soit recalculée en tenant compte des rôles supplémentaires.

* ⁹² En effet, l'article R. 134-4 du code de l'aviation civile prévoit que « les services rendus par l'Etat pour la sécurité et la circulation aérienne et pour la rapidité de ses mouvements à l'arrivée et au départ des aérodromes dont l'activité dépasse un certain seuil donnent lieu à rémunération pour services rendus dite redevance pour services terminaux de la circulation aérienne ».

* ⁹³ Ainsi, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que l'équivalent de 90 heures de travail pour un agent ont été nécessaires pour reconstituer les bases de taxe professionnelle de Pantin depuis 1987.

* ⁹⁴ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 19 octobre 2001, p. 6266.

* ⁹⁵ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 19 octobre 2001, p.6262.

* ⁹⁶ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 19 octobre 2001, p.6267.

* ⁹⁷ In JO Débats Assemblée nationale, 1 ^ère séance du 19 octobre 2001, p.6262.

* ⁹⁸ Pour le millésime 2002 de la vignette, 37 départements appliquent une exonération partielle et 31, une exonération totale, pour les véhicules fonctionnant à l'électricité, au GPL ou au gaz naturel.

* ⁹⁹ Cet alinéa dispose que « les attributions d'avances ne peuvent avoir pour effet de porter les versements à un montant supérieur au produit réel des taxes encaissées au cours de cette même année. La régularisation éventuelle est effectuée d'office ».

* ¹⁰⁰ Les prélèvements effectués en application de l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, concernant les départements dits « surfiscalisés » au regard des charges transférées par les lois de décentralisation, seront déduits du montant servant de base de calcul de la compensation. Pour ces départements, ces recettes seront intégrées au « Fonds de compensation de la fiscalité transférée ».

* ¹⁰¹ Articles 155 C et 155 G de l'annexe IV au code général des impôts.

* ¹⁰² On rappellera, pour mémoire, que l'article 1010 du code général des impôts dispose que « les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières possédées ou utilisés par les sociétés, sont soumis à une taxe annuelle non déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés, dont le montant est fixé à : 7.400 francs pour les véhicules dont la puissance fiscale n'excède pas 7 CV ; 16.000 francs pour les autres véhicules. La taxe n'est toutefois pas applicable aux véhicules destinés exclusivement soit à la vente, soit à la location de courte durée, soit à l'exécution d'un service de transport à la disposition du public, lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société propriétaire. (...) Lorsqu'elle est exigible en raison des véhicules pris en location, la taxe est à la charge de la société locataire ».

* ¹⁰³ In rapport général de notre collègue député Didier Migaud : « Conditions générales de l'équilibre financier », n° 3320, Tome II, p. 235.

* ¹⁰⁴ On rappellera, sur ce point, que le rapport « Mission 2003 » avait constaté que le coût de gestion de la vignette était de 2,6 % par rapport à son produit, contre 1,6 % en moyenne pour l'ensemble des impôts.

* ¹⁰⁵ Par convention, et par souci de simplification, on supposera que les surcroîts ou les réductions d'impôts sont constatés au moment du versement du solde de l'IS, alors que les entreprises peuvent en fait, sous certaines conditions, réduire leurs acomptes d'impôt versés au titre de l'exercice en cours.

* ¹⁰⁶ S'agissant de la PHP, le fait d'avancer de six ans le prélèvement d'un milliard de francs d'impôt représente pour l'entreprise concernée un coût actualisé d'environ 300 millions de francs, sous l'hypothèse d'un taux d'actualisation de 6 %.

* ¹⁰⁷ On notera que seuls les associés collecteurs de l'UESL sont concernés par ce nouveau versement, et non les organismes collecteurs du 1 % logement non associés qui par contre verseront une contribution de 11 millions d'euros en 2002 en application de la convention de 1998.

* ¹⁰⁸ Soit 2,3 milliards d'euros.

* ¹⁰⁹ Soit 430 millions d'euros.