2. Évolution des moyens en 2002
Hors subvention à l'AEFE (qui figure à l'agrégat 2), les moyens de fonctionnement du ministère s'élèvent à 1.147 ,7 millions (7,5 milliards de francs), soit le tiers des moyens du ministère.
a) Rémunérations et charges sociales : le poids de l'effet-change
L'agrégat 1 comprend l'intégralité des dépenses de rémunérations et de charges sociales de l'administration centrale et des services à l'étranger.
A structure constante (hors recrutés locaux), les crédits de rémunérations et charges sociales (y compris les dépenses d'action sociale) devraient s'élever en 2002 à 733,8 millions d'euros (4,81 milliards de francs), soit une progression de 2,8 % par rapport à l'exercice précédent.
Avec 10,8 millions d'euros (70,84 millions de francs), l'effet change-prix explique 85 % de la progression du chapitre 31-90 « Rémunérations des personnels ».
En dehors de cet effet, et de celui des mesures traditionnelles d'ajustement et d'extension en année pleine, les crédits de rémunération et de charges sociales bénéficient seulement de 1,87 million d'euros (12,3 millions de francs) de mesures nouvelles, réparties comme suit :
- revalorisation des indemnités de l'administration centrale : + 1,08 million d'euros ;
- nouvelle bonification indiciaire pour l'encadrement supérieur : + 0,37 million d'euros ;
- revalorisation des dotations d'action sociale : + 0,42 million d'euros.
Par ailleurs, sept emplois nouveaux sont créés (0,17 million d'euros, soit 1,1 million de francs) pour être mis à disposition du Haut conseil de la coopération internationale (HCCI). Ceci équivaut à une majoration de 20 % de la subvention de fonctionnement du HCCI identifiée au chapitre 37-90, art. 88, reconduite en francs constants.
b) Moyens généraux des services à l'étranger : une globalisation utile
Dans le cadre de la poursuite de la globalisation des moyens de fonctionnement, un chapitre nouveau est créé -chapitre 37-90 -« Moyens généraux des services », regroupant l'ancien chapitre 34-98 « Matériel et fonctionnement courant » et l'article 21 du chapitre 31-98 « Autres rémunérations d'administration centrale », relatif à la rémunération des recrutés locaux.
(1) La situation dégradée des recrutés locaux
Le regroupement des crédits de rémunérations des recrutés locaux au sein des « moyens généraux des services » est bienvenu.
Réclamé de façon réitérée par la plupart des chefs de poste, il vise à engager la déconcentration totale de la gestion des recrutés locaux, et devrait être mené dans 24 postes en 2002. Les postes retenus sont parmi ceux ayant déjà intégré la réforme comptable et qui sont soumis pour la plupart à de fortes fluctuations de change. Les chefs de poste disposeront d'une enveloppe unique englobant les moyens de fonctionnement du poste et la rémunération des recrutés locaux, au sein de laquelle ils auront la possibilité d'opérer les arbitrages qui leur paraîtront nécessaires, dans la limite toutefois de leur budget annuel, et du respect des règles générales de gestion des recrutés locaux.
En réalité, la situation actuelle ne peut se satisfaire d'une réforme à coût constant .
La détérioration considérable de la situation des recrutés locaux dans les pays-dollarisés, à partir d'un niveau déjà faible, inférieur à celui consenti par d'autres administrations de l'Etat français, souvent voisines, parfois même cohabitantes, et sans commune mesure avec celui du secteur privé, ne peut durablement se poursuivre sans se traduire par la détérioration qualitative d'un personnel qui représente tout de même plus de 60 % des effectifs du ministère rémunérés sur emplois budgétaires, et la majorité du « personnel employé par la France » à l'étranger.
Cette dégradation traduit en partie le refus de Bercy de prendre en compte, en loi de finances initiale, la hausse mécanique des coûts de rémunération des recrutés locaux liée à l'effet-dollar. Depuis plusieurs exercices, celle-ci a lourdement pesé sur les rémunérations, et n'a pu être que partiellement compensée en gestion par prélèvement sur les ressources propres du ministère.
Or, à nouveau, aucune mesure nouvelle n'est prévue au titre de l'effet-change au budget 2002.
Par ailleurs, en l'état actuel, un tiers seulement des recrutés locaux (1.633 agents) a bénéficié d'une revalorisation de la grille des salaires depuis la mise en place du « Plan d'action pour la valorisation et l'amélioration de la gestion du recrutement local » de mars 1999, et toutes ces revalorisations ont été financées par redéploiement interne des crédits.
Enfin, 9 % seulement de l'effectif (530 agents) ont bénéficié de la mise en place de 17 régimes complémentaires de protection sociale. Selon les indications fournies, un programme exhaustif de remise à niveau de la protection sociale, représentant un coût total de 1,5 million d'euros, « sera mis en oeuvre sur les exercices 2002 et 2003 ».
Votre rapporteur, qui n'a pas retrouvé trace de ce programme au titre des mesures nouvelles 2002, regrette que cette décision, pourtant urgente aux regards des besoins constatés au cours des différentes missions qu'il a effectuées, n'ait pu trouver un financement global réel dès la loi de finances initiale 2002.
(2) La poursuite de la déconcentration des moyens généraux des services à l'étranger
Hormis les crédits de rémunération des recrutés locaux, le nouveau chapitre 37-90 recouvre, d'une part, les crédits délégués ou déconcentrés aux services à l'étranger et, d'autre part, les subventions de fonctionnement de divers organismes.
L'évolution des crédits de fonctionnement des services à l'étranger est essentiellement marquée par une nouvelle progression de la part relative des crédits déconcentrés . La progression globale des moyens correspond en effet pour l'essentiel à des mesures de transferts internes en provenance du titre IV (notamment les crédits de formation des assistants techniques). L'incidence de l'évolution du dollar n'est pas prise en compte.
c) Organismes divers : un traitement différencié
(1) Reconduction générale des moyens en francs courants
La totalité des organismes bénéficiant d'une dotation de fonctionnement au titre des « moyens généraux des services » voient leurs crédits strictement reconduits en francs courants en 2002.
- Secrétariat du Conseil de défense franco-allemand : 0,03 M€
Le Secrétariat du Conseil de défense franco-allemand a été mis en place en 1988 pour assurer le soutien administratif et logistique des travaux du Conseil. Avec neuf membres permanents rémunérés par leur administration d'origine, le budget est pris en charge à parts égales par la France et l'Allemagne. La partie française est versée pour moitié par le ministère des Affaires étrangères et pour moitié par le ministère de la Défense.
- Mission de l'adoption internationale : 0,05 M€
La Mission de l'adoption internationale a bénéficié en 2001 d'un crédit exceptionnel versé par le ministère de l'Emploi et de la solidarité pour la mise en oeuvre de la Convention franco-vietnamienne sur l'adoption signée à Hanoï le 1 er janvier 2000 (0,05 M€). Pour 2002, il n'a pas été demandé d'augmentation de la subvention, même s'il faut prévoir une montée en puissance des subventions accordées aux organismes agréés pour l'adoption (OAA). La MAI emploie 24 agents détachés (MAE, Justice, Emploi)
- Maison des français de l'étranger : 0,11 M€
La mission de la Maison des français de l'étranger consiste à « préparer les français à l'expatriation ». Elle emploie 20 personnes. Les documents qu'elle élabore sont commercialisés et le produit affecté à un fonds de concours depuis 2001. Le budget prévisionnel pour 2002 est fixé à 0,53 M€.
- Commission coopération-développement : 0,20 M€
La Commission coopération développement est une commission consultative interministérielle paritaire qui rassemble les représentants des pouvoirs publics et les représentants du monde associatif concernés par l'aide au développement et l'aide humanitaire. Elle fonctionne avec deux postes permanents mis à disposition par le ministère, et des vacataires financés sur son budget de fonctionnement.
(2) Le cas particulier du Haut Conseil de la Coopération Internationale
Le HCCI voit également sa subvention de fonctionnement reconduite à 0,88 millions d'euros. Mais comme il bénéficie par ailleurs de l'affectation de sept emplois nouveaux du ministère créés à cet effet, ceci correspond en réalité à une majoration de 20 % de ses moyens globaux.
(3) L'OFPRA : une priorité du budget 2002
La dotation de l'OFPRA (chap. 34-30, art. 30) fait partie des priorités affichées pour 2002. Elle bénéficiera de 3,05 millions d'euros de moyens nouveaux destinés notamment à financer la création de 49 emplois non budgétaires. L'OFPRA fonctionne actuellement avec 379 personnes, dont 95 agents du ministère mis à disposition.
Ses résultats, désastreux (170 jours de délai pour traiter un dossier, 1 dossier sur 2 faisant l'objet d'un entretien, 21 500 dossiers actuellement en souffrance), ne sont pas uniquement imputables à l'accélération du nombre de démandes.
Une amélioration des méthodes de gestion et de fonctionnement, réclamée par la Cour des comptes dans le rapport particulier extrêmement critique effectué sur cet organisme, devra accompagner la nécessaire augmentation des moyens.
d) Voyages, réceptions, déplacements ministériels : une dotation initiale traditionnellement sous-évaluée
Les deux chapitres 34-03 : « Frais de réception et de voyages exceptionnels », et 34-04 : « Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels » sont globalement légèrement majorés de 0,16 million d'euros (1,05 million de francs).
Dans son Rapport sur l'exécution du budget 2000, la Cour des comptes a critiqué l'importance de la sous-estimation de la dotation initiale de ce chapitre. Pour couvrir les besoins réels, qui n'avaient aucun caractère « urgent et imprévisible » au sens de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il a fallu recourir à un transfert de crédits pour dépenses « éventuelles ou accidentelles » (en provenance du budget des Charges communes), à hauteur de 46,5 millions d'euros (300 millions de francs), soit plus de trois fois le total constitué par la dotation initiale et les reports .
e) Les opérations immobilières : une préemption lourde sur les prochains exercices
En 2001, le ministère des Affaires étrangères est affectataire d'un parc immobilier représentant 2.424.149 m 2 , dont 2.040.794 m 2 occupés par ses propres services. Le parc immobilier à l'étranger représente 90 % du total. La France est propriétaire de 75 % de ce parc, 23 % est en location et moins de 2 % détenu au titre de baux emphythéotiques.
Depuis 1998, les investissements immobiliers à l'étranger sont décidés en Comité de Politique Immobilière , présidé par le ministre, et composé des responsables du ministère et de personnels extérieurs. Cette méthode a considérablement contribué à « expertiser » les choix opérés. Votre rapporteur tient également à souligner l'apport, en termes de bon usage des deniers publics, des ingénieurs des travaux publics et de l'équipement détachés pour suivre les travaux immobiliers les plus importants (Berlin, Alger, Tokyo actuellement).
Les crédits mis en place pour 2002 s'élèvent à 67,84 millions d'euros (445 millions d'euros) pour les autorisations de programme et à 54,12 millions d'euros (355 millions de francs) pour les crédits de paiement. Les ressources 2002 devraient bénéficier par ailleurs du rattachement par fonds de concours de 15 millions d'euros (98 millions de francs) environ correspondant à la vente de terrains et propriétés à l'étranger 12 ( * ) .
Les principales opérations envisagées pour 2002 appellent deux observations.
D'une part, des opérations immobilières lourdes sont engagées. Elles pèseront durablement au cours des dix prochains exercices et prédétermineront massivement les moyens :
Il s'agit des trois lycées de Moscou, Milan et Varsovie, d'une part, ensuite de deux opérations envisagées sur l'ambassade de Tokyo et sur le campus diplomatique en Chine (chancellerie + résidence + lycée), et enfin des rénovations et constructions en Algérie.
En effet, les projets algériens représentent un tiers de l'enveloppe programmée pour 2002 : rénovation du lycée Ben Aknoun, construction de logements dans le Parc Peltzer, rénovation du consulat général d'Oran, construction du consulat général d'Annaba.
Votre Rapporteur souhaiterait savoir si les moyens de fonctionnement (et de sécurité) correspondants à ces ouvertures ont bien été évalués et prévus. Il n'en voit pas la trace en tout cas au budget 2002 et déplore que Bercy ait refusé d'accorder la création des 51 emplois supplémentaires demandés à ce titre. De fait, en l'état actuel, la décision apparaît incohérente.
Opérations immobilières envisagées
en 2002
(engagements)
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- Berlin - Ambassade de France et résidence (AP mises en place en totalité : 59,5 M€) |
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- Lycée de Milan (reconstruction) (estimation provisionnelle globale : 16,95 Meuros) |
14,95 M€ 16,95 M€ |
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Alger : construction de 60 logements dans le parc Peltzer (estimation globale : 13,5 Meuros) |
10,7 M€ |
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Varsovie - Ambassade de France - rénovation et restructuration (réhabilitation lourde avec désamiantage) (estimation globale : 17,6 Meuros) |
8,7 M€ |
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- Oran - rénovation du consulat général (estimation prévisionnelle globale : 9,2 M€) |
8,0 M€ |
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- Alger - rénovation du lycée Ben Aknoun (2ème tranche) |
6,9 M€ |
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- Londres - Consulat général (estimation prévisionnelle globale : 6,1 M€) |
5,4 M€ |
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- Moscou - Ambassade - rénovation (AP mises en place en totalité : 6,5 M€) |
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- Tokyo - nouvelle ambassade (estimation prévisionnelle globale : 38,2 M€) |
4,6 M€ |
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- Paris La Courneuve - construction d'un centre d'archives et transfert du service de la valise diplomatique (estimation prévisionnelle globale : 38,2 M€) |
4,6 M€ |
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Le Caire - nouveau lycée (estimation prévisionnelle globale : 27,1 M€) |
3,9 M€ |
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- Annaba - construction du consulat général |
3,9 M€ |
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- Bruxelles - rénovation du lycée ( estimation prévisionnelle globale : 2,3 M€) |
2,15 M€ |
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- Pretoria - construction d'une nouvelle ambassade (estimation prévisionnelle globale : 4,3 M€) |
3,4 M€ |
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- Praia - construction d'une nouvelle ambassade (estimation prévisionnelle globale : 3,1 M€) |
2,8 M€ |
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- Bamako - consulat (totalité de l'estimation globale) |
2,8 M€ |
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- Mexico - institut français d'Amérique latine (2 ème phase) (estimation prévisionnelle globale : 11,5 M€) |
1,6 M€ |
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- Amman - ambassade - restructuration (totalité de l'estimation globale) |
1,1 M€ |
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- Ankara - construction du lycée (estimation prévisionnelle globale : 6,1 M€) |
0,8 M€ |
|
- Abuja - construction d'une résidence diplomatique (estimation prévisionnelle globale : 6,2 M€) |
0,8 M€ |
|
- Koweit City - construction d'un campus diplomatique (estimation prévisionnelle globale : 0,8M€) |
0,8 M€ |
|
- Kinshasa - rénovation immeuble ambassade (estimation prévisionnelle globale : 0,45 M€) |
0,45 M€ |
|
- Damas - école française - construction (estimation prévisionnelle globale : 7,7 M€) |
0,1 M€ |
|
- Beyrouth - Salle Montaigne - Café des Lettres (estimation prévisionnelle globale : 1,1 M€) |
0,1 M€ |
|
Tunis - création d'un espace culturel (estimation prévisionnelle globale : 9,3 M€) |
0,1 M€ |
* 12 Cercle sportif de Beyrouth (58 MF) ; Dianastrasse à Berlin (58 MF) ; résidence à Saint-Domingue ; deux appartements à Singapour