Projet de loi de finances pour 2002 : services financiers

II. VERS UNE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE ?

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances pose l'exigence d'une nouvelle gestion publique. Le ministère de l'économie et des finances, en tant que maître d'oeuvre de la réforme, se doit d'être exemplaire.

A. LE CALENDRIER ET LES MODALITÉS DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

La loi organique du 1 ^er août 2001 dispose en ses articles 7 et 51 :

Article 7 :

« Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Article 51 :

Le « projet annuel de performances de chaque programme » joint au projet de loi de finances de l'année, précise notamment « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».

Ces articles seront pleinement applicables au plus tard pour le projet de loi de finances 2006. Ils permettront de rendre plus lisible les politiques de l'Etat et de mieux les évaluer. Ils auront une influence déterminante sur la présentation des documents budgétaires.

Le découpage du budget en programmes devra faire émerger les finalités des politiques poursuivies. Ces programmes devront également être structurés en fonction des acteurs, afin que ceux-ci soient davantage responsabilisés et qu'ils puissent bénéficier de la fongibilité des crédits associée au nouveau dispositif. Cette structuration par finalités et par acteurs demandera des compromis. En effet, le cas le plus simple se présentera quand un acteur unique recouvrira le champ d'une politique publique. Quand les deux ne coïncideront pas, soit parce que plusieurs acteurs concourent à la même politique, soit parce qu'une structure administrative participe à plusieurs actions, la présentation par programme devra arbitrer entre les deux logiques, acteur ou finalité, à moins qu'elle induise des réformes de structure, ce que votre rapporteur spécial considère comme souhaitable.

S'agissant des objectifs et des indicateurs de performance, trois axes doivent être dégagés :

-l'efficacité socio-économique

-la qualité du service rendu aux usagers

-l'efficacité de la gestion

Votre rapporteur spécial insiste tout particulièrement pour que ces indicateurs soient lisibles .

B. UNE PRISE EN COMPTE PARTIELLE DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE DANS LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2002

Le fascicule budgétaire pour 2002 s'efforce d'ores et déjà, imparfaitement, mais de manière anticipée, de prendre en compte un certain nombre de dispositions prévues par la loi organique. Cet exercice paraît judicieux, dans son principe, à votre rapporteur spécial.

1. Un manque de réflexion véritable sur les programmes

Le budget du ministère de l'économie et des finances est tout aujourd'hui sauf un budget de missions et de programme. Il reflète un organigramme qui accorde une position privilégiée aux directions traditionnelles et occulte les directions nouvellement créées ou rattachées.

Il ne permet pas, surtout, de discerner ce qui fonde les missions du ministère. La plupart des agrégats sont aujourd'hui créés sur une base organique.

Les intitulés de certains, s'ils paraissent plus fonctionnels, posent également des problèmes de cohérence. Votre rapporteur spécial ne peut distinguer entre « relations économiques extérieures » (agrégat 16) et « action internationale » (agrégat 26), entre « action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises  (agrégat 23)» et « action économique » (agrégat 27). Ces agrégats, malgré leurs intitulés, recouvrent non pas un programme mais une direction particulière du ministère.

2. Un travail réel, mais imparfait, sur les objectifs et les indicateurs

Votre rapporteur spécial se félicite de l'effort fourni pour mettre en place à chaque agrégat un certain nombre d'objectifs et d'indicateurs pour les mesurer. Les résultats sont à nuancer.

Votre rapporteur spécial a pu constater une grande hétérogénéité dans les objectifs, certains exclusivement quantitatifs (nombre de rapports sur l'accès au marché, agrégat 16), d'autres plus qualitatifs (taux de respect spontané des échéances déclaratives en matière d'impôt sur le revenu, agrégat 13), d'autres inexistants (agrégat 27). Certains indicateurs s'avèrent peu pertinents (frais de déplacement : coût moyen par agent, agrégat 17). D'autres indicateurs ne font pas figurer les objectifs pour les années à venir, mais mesurent seulement la réalisation des objectifs pour les années passées et n'effectuent aucune prévision (nombre d'article publiés, agrégat 15). Quelques indicateurs affichent des objectifs en baisse pour les années à venir (part des cycles homologués au sein de l'offre globale de formation, agrégat 25).

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que les services chargés du recouvrement de l'impôt n'ont pas retenu les mêmes indicateurs de performance. Il considère que la lisibilité des missions du ministère ne pourra être obtenue qu'au prix d'une grande rigueur. Il remarque que la nouvelle gestion budgétaire ne doit pas être une « nouvelle gestion de papier », promue uniquement dans les documents de présentation budgétaire, mais qu'elle doit induire des réformes de structure. Votre rapporteur spécial voit mal comment la création au sein du budget du ministère d'une mission « recouvrement de l'impôt » pourrait s'accommoder de la persistance de deux structure dédiées à cette mission.

C. PRÉPARER LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE PAR DES CONTRATS-OBJECTIFS MOYENS

Votre rapporteur spécial constate que les directions qui réussissent le mieux l'exercice de présentation de leurs crédits en fonction d'un certain nombre d'indicateurs de performance sont celles qui ont signé des contrats d'objectifs-moyens : direction générale des impôts et direction des relations économiques extérieures.

Votre rapporteur spécial insiste particulièrement sur les réalisations de la direction générale des impôts car elle est au coeur du ministère et pourrait, compte tenu de l'avance qu'elle a prise, constituer le pivot de la réforme du service public de l'impôt.

Dans son contrat d'objectifs et de moyens actualisé pour 2001 et 2002, la direction générale des impôts a, en effet, formalisé, en échange d'une souplesse budgétaire accrue, un certain nombre d`objectifs qui paraissent correspondre aux exigences de la loi organique du 1 ^er août 2001. Ce contrat pose comme principe fondamental que la direction générale des impôts promeut le civisme fiscal, c'est à dire l'accomplissement volontaire de leurs obligations fiscales par les contribuables . Les indicateurs chiffrés de cette action en faveur du civisme fiscal figurent ci-dessous :

Sur le contrôle fiscal, la direction générale des impôts a fixé les indicateurs suivants :

Indicateur	Taux de contrôle des dossiers à forts enjeux sur trois ans
1998	Non défini
1999	Non défini
2002	100 %
Indicateur	Taux net de recouvrement DGI en N+2 des droits et pénalités suite à contrôle fiscal
1998	59,5 %
1999	60,5 %
2002	63,5 %
Indicateur	Part des opérations présentant un caractère répressif
1998	Non défini
1999	13,8 %
2002	16 %

Les autres directions chargées du recouvrement de l'impôt, direction générale de la comptabilité publique et direction générale des douanes et des droits indirects ne disposent pas encore d'un contrat objectifs-moyens . Ces directions indiquent y travailler mais le contrat de la direction générale des douanes et des droits indirects ne devrait être opérationnel que pour la période 2003-2005.

Votre rapporteur spécial suggère que, de plus, les trois directions du service public de l'impôt se coordonnent pour choisir, quand cela est possible, des objectifs et indicateurs communs.