III. LES ENJEUX DE LA RÉFORME
Votre
rapporteur spécial est très attaché à la
qualité du service rendu par le ministère. Cette exigence de
qualité est prise en compte aujourd'hui par certains services du
ministère. Certaines directions ont ainsi aujourd'hui clairement
opté pour une labellisation de leurs engagements pris en matière
de qualité de service. Comme une entreprise privée, les missions
d'expertise économique et financière à la direction
générale de la comptabilité publique sont
certifiées ISO 9000. Les postes d'expansion économique et les
direction régionales du commerce extérieur sont en cours de
certification comme la direction du personnel, de l'administration et de la
modernisation qui vise pour ses quatre activités essentielles (conduite
d'opérations immobilières, exploitation-maintenance, coordination
d'opérations de transfert, expertise et conseil) l'obtention de la norme
ISO 9001.
Il note que les efforts sont encore inégalement répartis. Sans
contester les avancées que connaissent au sein du ministère la
gestion des ressources humaines, la connaissance et l'évaluation des
coûts, les nouvelles technologies, et même les réformes de
structures, il regrette que les initiatives soient encore trop éparses
et manquent pour certaines d'ampleur.
A. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES RÉNOVÉE
1. Les primes
La
refondation du régime indemnitaire du ministère de
l'économie et des finances doit constituer une priorité. Elle a
déjà pris beaucoup de retard. Le régime des primes du
ministère, alors que celles-ci représentent une part importante
de leurs rémunérations, n'a pas de base juridique satisfaisante.
Il témoigne d'une complexité et d'une opacité rares.
Le Cour des Comptes formule ces mêmes observations chaque année,
quelque soit la direction du ministère évoquée. Ainsi, en
2001, pour la direction générale des douanes et des droits
indirects :
Rapport particulier de la Cour des Comptes sur la fonction
publique de l'Etat
avril 2001
« Les agents de la direction
générale des
douanes et des droits indirects bénéficient de régimes
particulièrement avantageux. Les « plans
ministériels » leur procurent des progressions de
carrière que ne peuvent connaître les agents d'autres
administrations.
La sédimentation des décisions ministérielles concernant
les rémunérations accessoires a sensiblement
amélioré leur situation indemnitaire, même si elle l'a
aussi fragilisée du fait de l'absence, le plus souvent, de base
légale ou réglementaire.
Les agents comptables bénéficient d'avantages notables ou
particulièrement dérogatoires. Certains de ces avantages, en
effet, n'ont jamais eu ou n'ont plus de fondement légal ou
réglementaire. C'est le cas de la surindiciation ou de
l'exonération fiscale, choquante de la part d'une administration fiscale
dont l'une des missions est de recouvrer des contributions indirectes.
L'efficacité de cette gestion « hors normes » est
problématique. En effet, les plans ministériels conduisent
à une raréfaction des agents dans les premiers grades, lesquels
sont chargés, entre autres, de tâches d'exécution qui
demeurent nécessaires. Même si un grand nombre de départs
en retraite permet d'envisager, à terme, une certaine résorption,
la concentration des agents dans les grades les plus élevés
engendrera des tensions qui ne pourront pas être réduites par les
promotions dans le cadre normal des vacances.
Le système indemnitaire manque de lisibilité, ne correspond plus
à une réalité fonctionnelle et ne permet pas de tenir
suffisamment compte de l'intérêt du service et de la
manière de servir. Il induit de nombreuses contraintes de gestion et sa
complexité rend difficile tout contrôle.
Le système des remises, dont on maintient un calcul complexe pour
établir une relation en fait fictive avec les charges de travail, est si
attrayant financièrement qu'il attire dans les fonctions comptables les
meilleurs agents alors que ceux-ci seraient plus utiles dans d'autres fonctions.
Après les rebudgétisations opérées, s'agissant
spécifiquement de la Douane, dans la loi de finances pour 2000 et
prévues dans celle pour 2001, une « refondation »
juridique et une remise en ordre des rémunérations accessoires
s'imposent. La Cour a pris note des engagements pris à cet égard.
Elle en suivra attentivement la mise en oeuvre. »
Le 7 décembre 1999, à l'occasion de l'examen de son budget en
séance publique, le ministre de l'économie et des finances
déclarait :
«
Au nom de ce même principe de transparence, et ceci est
à mes yeux une réforme essentielle, je fixe aussi pour 2001
l'objectif de doter les services du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie des textes permettant d'assurer la clarification
juridique des régimes indemnitaires des agents. Je l'ai annoncé
aux organisations syndicales lors d'un comité technique paritaire
ministériel le 17 septembre dernier et j'entends que l'année
2000 soit aussi consacrée à cette action essentielle.
La refondation du système indemnitaire paraît néanmoins mal
engagée. Lors du comité interministériel pour la
réforme de l'Etat du 15 novembre 2001, aucune décision n'a
été prise. Un groupe de travail interministériel a
été chargé d'étudier les modalités d'un
nouveau système indemnitaire, d'en évaluer le coût et de
proposer un calendrier de mise en oeuvre progressive. Le groupe de travail
rendrait un rapport pour le 30 juin 2002.
Le nouveau délai imposé par la création de ce groupe de
travail constitue un contretemps fâcheux qui incite à s'interroger
sur la volonté réelle du ministre de la fonction publique de
s'engager dans la modernisation des modes de rémunération des
agents de l'Etat. Le groupe de travail apparaît d'autant plus comme un
contretemps que le ministre de l'économie et des finances avait
formulé des propositions précises concernant son ministère.
La régularisation des régimes indemnitaires s'articulerait autour
de :
Deux principes de garantie constitués par :
-le maintien du niveau actuel moyen, par corps et par grade, des
rémunérations des personnels,
-la mise en place de dispositifs transitoires de garantie individuelle, chaque
fois que nécessaire au profit des agents susceptibles de subir une perte
de revenus.
Le montant initial de cette garantie serait déterminé par
comparaison entre la rémunération antérieure à la
réforme et la rémunération telle qu'elle
résulterait des nouvelles dispositions applicables. Il serait
révisé en tenant compte des promotions et des revalorisations
indemnitaires.
Une application stricte du droit commun de la fiscalité :
Les primes défiscalisées à l'heure actuelle ont pour
l'essentiel un caractère interministériel. Il s'agit
d'indemnités remboursant des dépenses supportées par les
agents. C'est le cas des frais de déplacements. Certaines primes sont
par ailleurs partiellement défiscalisées sur la base de
l'article 81-1 du code général des impôts afin de
compenser les charges supportées par certaines catégories de
personnels : il s'agit des primes versées aux
trésoriers-payeurs généraux ainsi que de l'abattement de
20% dont bénéficient les receveurs des impôts de la DGI sur
leur complément indemnitaire. Enfin les conservateurs des
hypothèques sont autorisés à déduire 25% des
salaires acquis, à titre de frais.
Différentes étapes de l'exercice de régularisation
indemnitaire ont déjà été menées :
En application des dispositions de l'article 110 de la loi de finances pour
1996, le processus de budgétisation des ressources
extra-budgétaires et de certaines recettes de fonds de concours
engagé en 1997 est achevé : les ressources liées
à la collecte de l'épargne assurée par le Trésor
public, qu'elles aient financé des dépenses indemnitaires ou de
fonctionnement, ont été intégralement
réintégrées dans la loi de finances 2001. Il en a
été de même s'agissant des ressources
extra-budgétaires du compte de tiers n°466-12
« Recouvrement pour le compte de tiers encaissé par les
receveurs des administrations financières » ainsi que de sept
fonds de concours qui finançaient notamment des dépenses
indemnitaires, ces deux types de ressources bénéficiant à
la Douane.
Au total, l'ensemble des ressources rebudgétisées (indemnitaires
et autres) s'est élevée à 2,39 milliards d'euros. La
budgétisation des ressources d'activité d'épargne de la
DGCP a représenté 161,9 millions d'euros.
Un recensement de l'existant a été effectué.
Les régimes indemnitaires du ministère de l'économie et
des finances tels qu'ils existent actuellement sont souvent anciens.
393
types de primes différentes ont été identifiés dont
la plupart résultaient de décisions ministérielles
, et
ne satisfont donc pas aux règles rappelées dans la circulaire du
1er octobre 1999.
Reste à en venir à la rédaction des textes et à la
concertation avec les représentants du personnel qui est en cours.
Sur les années 2000 et 2001, une première série de textes
a été publiée au journal officiel notamment de
régulariser la situation indemnitaire des personnels enseignants
titulaires des écoles des mines et d'asseoir réglementairement le
versement de différentes indemnisations.
Pour le reste, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler
l'architecture du schéma de régularisation indemnitaire
d'ensemble :
-Un socle interministériel, commun à l'ensemble des directions et
bénéficiant à tous les agents, comprendrait les
indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS) pour
les agents des catégories A, et B à partir du 8ème
échelon, ou, pour les autres agents, l'indemnité d'administration
et de technicité générale, en cours de création au
niveau interministériel en substitution des IHTS forfaitisées.
-Un 2ème niveau indemnitaire,constitué de la prime de rendement
dont bénéficient les agents du ministère en application du
décret du 6 août 1945 et prenant en considération
la
manière de servir
.
-Le cas échéant, un complément indemnitaire de 3ème
niveau, attaché aux fonctions exercées. Environ 10% de la
population du ministère serait concerné par ce niveau.
Les
critères fonctionnels envisagés correspondent aux
responsabilités assurées, à la technicité
détenue ou l'expertise exercée, aux sujétions ou risques
attachés à la fonction, aux spécificités des
missions de contrôle.
Votre rapporteur spécial constate que cette réforme indemnitaire
devrait avoir un impact budgétaire non négligeable en raison des
dispositifs de garanties individuelles mis en place.
2. La formation
Le
ministère de l'économie et des finances a pris conscience de la
nécessité de moderniser sa politique de formation continue.
L'Institut de la Gestion Publique et de Développement Économique
(IGPDE) a pris le relais depuis juillet 2001 du CFPP (Centre de Formation
Professionnelle et de Perfectionnement) au sein du ministère de
l'économie et des finances. Doté de 12,2 millions d'euros pour
2002, comptant près de 200 agents, il est rattaché à la
direction du personnel, de la modernisation et de l'administration.
L'IGPDE recevra 50.000 stagiaires chaque année et assurera
110.000 journées de formation par an.
Il devrait ouvrir son
offre de formation et son public par rapport à l'ancien CFPP.
L'IGPDE constitue un des principaux centres de formation du ministère
à côté des écoles (des impôts, du
Trésor, des Douanes, des Mines, Sup télécom) et surtout,
est le
seul centre de formation « multidirections » . Il
paraît ainsi devoir prendre de l'importance pour que les fonctionnaires
de différents services des impôts puissent acquérir des
méthodes de travail et une culture commune.
3. Les effectifs
L'évolution démographique du ministère
doit
dans un très proche avenir susciter une réflexion sur les besoins
en effectifs et sur le « calibrage » d'un ministère
alliant productivité et service public.
Le nombre de départs à la retraite des agents du
ministère de l'économie et des finances devrait passer ainsi de
5.034 en 2001 à 35.390 en 2006 puis à 82.061 en 2012, les agents
de catégorie B et C étant davantage concernés que ceux de
catégorie A.
Ces évolutions démographiques doivent permettre une redéfinition des effectifs du ministère plus conforme à ses missions : réduction des effectifs dans certaines directions s'il y a lieu, redéploiement d'emplois de catégorie B ou C vers des emplois plus qualifiés A ou A+, mise à plat des organigrammes et des organisations...
B. UN CONTRÔLE DES COÛTS ET UNE ÉVALUATION DE LA GESTION
1. 2 exemples de connaissance des coûts
Le
ministère de l'économie et des finances est un des seuls
ministères à avoir une connaissance assez précise du
coût de certaines de ces missions. La recherche d'une présentation
en coûts complets du ministère progresse nettement.
Cette connaissance des coûts varie grandement selon les directions. Elle
est plus importante dans les directions qui constituent le coeur de
métier du ministère, direction générale des
impôts et Trésor public, qui commencent à avoir une
idée précise des différents coûts liés
à chaque impôt. Les réflexions sur les coûts sont
également présentes dans les directions ayant des
préoccupations commerciales, ou simplement en contact avec le public.
Votre rapporteur spécial souhaite mettre en avant deux exemples
représentatifs de ce que pourrait donner une gestion en coûts
complets. Il remarque que cette gestion rejoint une demande citoyenne qui
souhaite mieux savoir combien représentent les différentes
missions de l'Etat.
a) Les administrations fiscales : DGCP et DGI
La DGCP
dispose d'une méthodologie lui permettant de procéder
annuellement à une ventilation analytique des coûts du
Trésor public entre ses différentes missions. Elle a dès
lors accès à :
-une ventilation fonctionnelle des coûts identifiant d'une part les
coûts des différentes missions en s'appuyant sur les effectifs
réellement affectés à chacune de ces missions et d'autre
part les coûts « support ».
-une ventilation analytique des coûts complets dont les
caractéristiques consistent à ajouter aux coûts directement
affectés à chaque mission la part des fonctions
« support » qui lui revient et à introduire des
charges horizontales non identifiées dans le strict
périmètre budgétaire du Trésor public.
Ventilation analytique des coûts complets du Trésor public en 2000
En millions d'euros |
Coût direct des missions |
Ventilation des coûts support |
Autres éléments de coûts complets |
Total des coûts complets |
Structure des coûts |
Recouvrement recettes publiques |
752,72 |
416,64 |
318,12 |
1487,48 |
50,6% |
Etat |
511,53 |
292,46 |
231,25 |
1035,23 |
35,2% |
Secteur public local |
241,19 |
124,19 |
86,87 |
452,25 |
15,4% |
Contrôle et exécution des dépenses |
421,67 |
146,53 |
136,22 |
704,42 |
23,9% |
Etat |
133,67 |
59,69 |
45,51 |
238,88 |
8,1% |
Secteur public local |
288,00 |
86,83 |
90,71 |
465,54 |
15,8% |
Information budgétaire et comptable |
188,90 |
64,14 |
66,49 |
319,53 |
10,9% |
Etat |
50,15 |
19,37 |
21,43 |
90,96 |
3,1% |
Secteur public local |
138,74 |
44,76 |
45,06 |
228,57 |
7,8% |
Prestations d'expertise et de conseil |
105,56 |
24,78 |
31,29 |
161,62 |
5,5% |
Etat |
14,22 |
3,08 |
3,77 |
21,07 |
0,7% |
Secteur public local |
84,03 |
19,79 |
25,24 |
129,06 |
4,4% |
Entreprises |
7,32 |
1,90 |
2,27 |
11,49 |
0,4% |
Gestion épargne et fonds déposés |
164,00 |
53,61 |
49,16 |
266,77 |
9,1% |
Etat (CDC-DFT-CNP-FP) |
146,25 |
47,20 |
43,52 |
236,97 |
8,1% |
S.P.L. (dépôts des hébergés) |
17,75 |
6,41 |
5,65 |
29,80 |
1,0% |
TOTAL GENERAL |
1.632,84 |
705,70 |
601,28 |
2.939,82 |
100,0% |
dont gestion du secteur public local |
769,70 |
281,99 |
253,53 |
1.305,22 |
44,4% |
dont secteurs Etat et entreprises |
863,14 |
423,71 |
347,76 |
1.634,60 |
55,6% |
La DGI semble aller moins loin dans son exercice de comptabilité analytique puisqu'elle ne ventile pas les coûts « support » entre les différentes missions.
Coûts complets de la DGI par mission en 2000
Missions |
Montant (en M€) |
Assiette |
1.202 |
Contrôle |
674 |
Recouvrement |
355 |
Activités foncières et domaniales |
375 |
Soutien (dont services centraux non dédiés) |
681 |
Total |
3.287 |
Néanmoins, ces deux directions, mis à part quelques divergences minimes concernant le taux d'intervention de la taxe sur les salaires, sont en mesure de présenter le taux d'intervention pour chaque impôt.
Taux d'intervention des impôts gérés par la DGI et la DGCP en 1999
|
|
|
|
Taux d'intervention mesuré globalement pour 1999 (arrondi) |
Impôt sur le revenu |
49 943 |
2,02 |
0,38 |
2,40 |
Taxe d'habitation |
11 096 |
2,18 |
1,86 |
4,04 |
Taxe foncière |
17 499 |
1,17 |
0,86 |
2,03 |
Taxe professionnelle |
26 827 |
0,73 |
0,18 |
0,91 |
Impôt sur les sociétés |
34 522 |
0,92 |
0,08 |
1,00 |
Taxe sur les salaires (*) |
7 277 |
0,44 |
0,04 |
0,48 |
(*)
En 1999, pour cet impôt, les taux d'intervention DGI et DGCP ont
été calculés différemment (rendements bruts pour la
DGCP ; rendements nets pour la DGI).
Les deux directions ont été aidées dans leurs travaux de
comptabilité analytique par l'inspection générale des
finances.
b) Les efforts de la Cour des comptes
La Cour
des Comptes a de son côté engagé des travaux sur les
coûts affectés à certaines de ses missions. Si elle est au
début de l'exercice, les premiers résultats n'en sont pas moins
prometteurs s'agissant d'une juridiction dont les mission sont amenées
à s'accroître en raison notamment de la nouvelle loi organique
relative aux lois de finances du 1
er
août 2001.
La Cour des Comptes a commencé par chiffrer le coût de son rapport
annuel sur les lois de finances. Une méthode de calcul a
été mise au point à partir du temps passé par les
personnels de contrôle et d'une quote-part des frais
généraux, comprenant le soutien des services
généraux de la Cour (bibliothèque, informatique, services
administratifs et financiers), mais aussi les dépenses liées
à la Première présidence, au Parquet et au
secrétariat général.
Un premier exercice a été réalisé en 2001. Il fait
apparaître une relative stabilité dans les effectifs
consacrés à la rédaction du rapport sur l'exécution
des lois de finances : l'équivalent de 10 magistrats ou personnels de
contrôle, de deux assistants, de 2,5 conseillers-maîtres pour
participer aux différents délibérés, est
mobilisé pour le rapport.
Celui-ci représenterait un
coût de 1,94 millions d'euros.
Un bilan de l'utilisation de cette méthode de calcul sera
réalisé à la fin de l'année. La Cour des comptes
sera alors sans doute en mesure de calculer de manière plus
précise :
-le coût du rapport sur l'application de la loi de financement de la
sécurité sociale,
-le coût des réponses aux questions des commissions des deux
assemblées et des enquêtes menées à leur demande
(les informations ne sont pas actuellement disponibles) ;
-le coût de la participation de la Cour aux travaux de la Mission
d'évaluation et de contrôle à l'Assemblée nationale.
Restera alors à chiffrer les coûts des autres missions de la Cour
des Comptes qui représentent la majeure partie de son activité.
2. Un contrôle de gestion encore insuffisant
Le contrôle de gestion du ministère de l'économie et des finances dans son ensemble reste néanmoins insuffisant.
a) Les améliorations à apporter dans les administrations fiscales
La
direction général des impôts n'a pas encore à
proprement parler de comptabilité analytique complète couvrant
l'ensemble de ses activités. Certains outils de gestion permettent de
mesurer les coûts de certaines prestations externes et internes, qu'il
s'agisse du service de la documentation du cadastre qui a une activité
de production de biens et de services ou des services informatiques qui
évaluent le coût des principales applications informatiques de la
DGI. S'agissant de l'impôt, la ventilation de l'ensemble des coûts
par mission doit être précisée.
Surtout, il est évidemment primordial que la méthodologie
adoptée à la DGI soit commune avec celle de la DGCP. Celle-ci a
d'ores et déjà bien avancé dans sa réflexion
à tel point qu'elle se heurte désormais à la logique de la
nomenclature budgétaire : certains coûts à prendre en
considération ne relèvent pas de son agrégat
budgétaire, voire même de son fascicule (frais d'huissier sur le
budget des charges communes jusqu'en 2001).
Ainsi, la comptabilité analytique devrait provoquer des
évolutions dans le périmètre budgétaire de chaque
direction.
De son côté, la direction générale des douanes et
des droits indirects a produit des travaux depuis 1998. Votre rapporteur
spécial n'est pas assuré qu'elle ait adopté la même
méthodologie que les autres directions fiscales. La répartition
des frais de recouvrement des recettes douanières et fiscales ne
semblent pas être effectuée en fonction du destinataire, Etat ou
Union Européenne.
b) La nécessaire prise en compte des frais d'administration générale
Les
frais d'administration générale, qu'il s'agisse des charges de
personnel ou des autres charges de fonctionnement, devront à terme
nécessairement être ventilés pour qu'une
comptabilité analytique au niveau du ministère ait tout son sens.
Un effort de réflexion doit donc être mené par le
secrétariat général du ministère. Il devrait amener
à une présentation plus transparente et plus précise des
coûts contenus dans l'agrégat.
c) Le retard de la DGCCRF
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes tarde à mettre en place sa comptabilité analytique. Seuls les laboratoires disposent déjà d'une comptabilité analytique. La direction attend le raccordement des services centraux au système interministériel ACCORD.
C. DES RÉFORMES DE STRUCTURE INDISPENSABLES
1. Des avancées ponctuelles...
Le ministère de l'économie et des finances a engagé des réformes de structures, soit en en créant de nouvelles directions, pour répondre à de nouveaux besoins, soit à l'intérieur des directions en restructurant l'organigramme interne. Les frontières entre directions restent donc à chaque fois inchangées, sauf dans le cas de la fusion des services financiers à l'étranger.
a) La création de la direction des grandes entreprises au sein de la DGI
La
création en janvier 2002 de la direction des grandes entreprises
(DGE° se veut la réalisation concrète de l'interlocuteur
fiscal unique pour les grandes entreprises. La DGE devrait concerner les
entreprises les plus importantes c'est à dire celles qui
réalisent plus de 600 millions d'euros de chiffres d'affaires H.T. ou
d'actif brut et leurs filiales, soit environ 22.000 entreprises. Un
nouveau bâtiment, à Pantin, a été livré et
200 agents recrutés.
La DGE devrait :
-être le lieu unique de déclaration et de paiement pour les
principaux impôts
-permettre le paiement de la taxe professionnelle soit en un versement unique,
soit établissement par établissement. Les procédures
électroniques devraient être développées.
-instruire les remboursements de crédits et les réclamations,
accorder les dégrèvements, accorder les sursis de paiement.
Les impôts versé par les 22.000 entreprises relevant de la DGE
représentent :
-30,5 milliards d'euros de TVA, soit 25 % du montant total de cet impôt,
-18,3 milliards d'euros d'impôts sur les sociétés, soit
plus de 45 % du montant total de cet impôt.
Votre rapporteur spécial estime que cette première
réalisation de l'interlocuteur unique est intéressante. Il invite
dorénavant le ministère à faire de même pour les
petites et moyennes entreprises, ainsi que pour les particuliers.
b) La fusion des services financiers à l'étranger
Seule fusion de services relevant de deux directions différentes, la réforme des réseaux du ministère à l'étranger paraît prometteuse. Les 149 postes d'expansion économique, les 11 agences financières du Trésor et les 7 missions économiques et financières devraient être intégrées dans un réseau unifié. Ce réseau à l'étranger devrait être appelé « missions économiques » et constituerait un service commun de la direction des relations économiques extérieures et du Trésor.
c) La réorganisation de la direction de la communication
La
direction de la communication a fait l'objet en juillet 2000 d'un rapport
critique de l'inspection générale des finances. Celui-ci a
notamment relevé que les actions menées par le direction
étaient «
centrées sur des tâches sans valeur
ajoutée
» et que «
le pilotage de la
fonction de communication était défaillant
».
La mise au point d'un nouvel organigramme constitue sans aucun doute une
tentative de résoudre les difficultés de gestion interne
constatées par l'inspection générale des finances.
La nouvelle direction de la communication comprendrait trois-sous directions et
un secrétariat général :
-la sous-direction « stratégie de
communication-média » aurait notamment la
responsabilité des relations du ministère avec les médias.
Elle assurerait la mise en oeuvre des campagnes d'information engagées
sur le plan national ou en concertation avec les instances européennes.
-la sous-direction « supports de communication » serait en
charge de l'élaboration des publications à destination des
publics ainsi que des relations avec les différentes catégories
de publics, les collectivités locales et les organisations
socio-professionnelles.
-la sous-direction « réseaux de communication »
coordonnerait les actions communes des services déconcentrés du
ministère et l'action des centres d'information et de communication en
région. Elle participerait à la promotion de l'usage des
technologies de l'information et de la communication en vue d'améliorer
l'information des publics et de simplifier les relations avec les usagers.
-le secrétariat général assurerait des tâches de
gestion des ressources humaines, de contrôle de gestion, de gestion
financière et de documentation.
d) La modernisation de la direction du Trésor
Le
ministre de l'économie et des finances a annoncé au mois de
juillet 2001 la création d'une agence de la dette rattachée
directement au directeur du Trésor « France
Trésor ». Cette agence travaille à la mise en place
rapide d'un portefeuille de swaps de taux. La mission de la nouvelle agence,
installée dans des locaux qui ressemblent à une salle de
marché, est de réduire autant que possible la charge de la dette
négociable.
France Trésor dispose aujourd'hui d'un effectif de 24 personnes et d'un
budget de fonctionnement d'un peu plus de 2 millions d'euros. En 2002, les
effectifs devraient s'accroître d'une dizaine de personnes et le budget
de fonctionnement atteindrait 3 millions d'euros.
2. Sans réforme d'ensemble
Votre
rapporteur spécial prend acte de ces réformes ponctuelles et juge
qu'elles vont dans le bon sens. Il regrette cependant l'absence de vision
d'ensemble des réformes de structure et constate que les deux
réformes les plus nécessaires : la réorganisation du
pôle PME/PMI du ministère et la création d'un service
moderne de l'impôt ne sont pas encore à l'ordre du jour.
S'agissant des directions consacrées aux PME et aux PMI, la direction
des entreprises commerciales, artisanales et de services (DECAS) et la
direction de l'action régionale et des PMI (DARPMI) paraissent depuis
leur fusion au sein de Bercy bien marginalisées dans le fonctionnement
du ministère.
La véritable direction des petites et moyennes entreprises reste encore
la direction du Trésor. Votre rapporteur spécial n'entrevoit pas
de réflexion sur la constitution d'un pôle PME de plein exercice
au sein du ministère.
L'annonce de la création d'un Conseil du
développement économique et de la stratégie industrielle
placé auprès des secrétaires d'Etat à l'Industrie
et aux PME ne semble pas à la hauteur des enjeux.
S'agissant des services de l'impôt, votre rapporteur spécial
considère que ces analyses et propositions contenues dans son rapport
d'information sous-titré « Pour une modernisation du service
public de l'impôt », sont plus que jamais pertinentes. Votre
rapporteur spécial considère la réforme comme
indispensable et invite à la création d'une administration
fiscale unique.
Constatant que les missions fiscales de la DGI étaient partagées
dans des conditions créant des duplications et des cloisonnements peu
propices à davantage d'efficacité et d'efficience et remarquant
que, malgré de réels efforts pour améliorer l'animation de
son réseau, la DGI, à l'image de nombreuses administrations
françaises, peinait à démontrer sa capacité
à s'adapter aux légitimes demandes des administrés, il
avait formulé un schéma de réforme pour progresser vers
une administration fiscale unique.
Il réitère ses propositions qui consisteraient à unifier
la DGI et la DGCP en procédant l'intégration dans une même
administration des services de la DGI et du Trésor Public pour supprimer
les cloisonnements et les superpositions actuelles. Elle engendrerait une
unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local.
La dualité des réseaux de recouvrement n'a pas de justification
et doit être supprimée, le réseau de la DGI adhérant
progressivement au nouveau réseau comptable ou aux services
chargés d'établir l'impôt.
L'unification des services doit déboucher sur une unification des
systèmes informatiques et, plus généralement, sur une
intégration des systèmes d'information.
Une fusion complète de la DGI et de la DGCP s'impose. Elle doit
respecter quelques principes :
L'unification des réseaux et la fluidité qui en
résulterait entre des services aux fonctions interdépendantes ne
doit pas signifier la banalisation de chaque fonction et, en particulier, le
mélange des fonctions d'établissement et de recouvrement de
l'impôt. Cette perspective relève d'une étape
ultérieure des réformes dont tous les termes devront être
rigoureusement envisagés. En l'état actuel des choses, cette
appréciation manque de maturité et, d'ailleurs, le maintien de
l'identité de la fonction comptable en dépenses, dont la remise
en cause n'est pas envisagée, appelle naturellement une même
solution en recettes.
Pour que les gains attendus de l'unification de la DGI et de la DGCP soient
maximaux, il convient de promouvoir les modalités d'intégration
les plus simples.
Dans cette perspective, il faut tenir compte des réalités
suivantes :
- les regroupements sur sites qui étaient envisagés par la
réforme Sautter supposaient des difficultés majeures (le nombre
des agents concernés était considérable -
17.000 agents pour la seule DGCP ; les
désimplantations-réimplantations qui devaient s'ensuivre posaient
des problèmes de coûts mal maîtrisés ; la
dualité « hôtels des impôts des
entreprises » - « hôtels des impôts des
particuliers » réinstaurait des cloisonnements qu'on
souhaitait éviter...) ;
- pour des avantages mineurs : l'intérêt d'une fusion de la
DGCP et de la DGI est de supprimer des duplications et des cloisonnements
coûteux en instaurant une administration atteignant la masse critique et
dotée d'une animation unique et cohérente ; le regroupement
sur site ne s'impose pas à l'heure des technologies modernes de
communication et peut s'avérer contreproductif en termes
d'accessibilité pour les administrés puisqu'il supposera un
éloignement des services fiscaux.
Enfin, votre rapporteur spécial persiste à considérer
qu'il convient de mettre à l'étude un élargissement des
missions de l'administration nouvelle ainsi créée qui pourrait
être chargée du recouvrement des droits de douane et des
cotisations sociales.
D. UNE MAÎTRISE DE LA SOUS-TRAITANCE
Le
ministère de l'économie et des finances doit mieux
maîtriser sa sous-traitance
Votre rapporteur spécial note que la sous-traitance peut apporter des
éléments de souplesse à la gestion du ministère
pour peu que celle-ci soit maîtrisée. Il craint que cela ne soit
toujours le cas en rappelant deux faits récents.
- L'inspection générale des finances dans un rapport sur la
fonction de communication du ministère de juin 2000 indique que
«
le recours à la sous-traitance par la direction de
la communication n'est pas maîtrisé
». Il montre que
«
l'examen des marchés de la direction de la communication
révèle des irrégularités nombreuses, parfois
graves, ce qui est d'autant plus préoccupant que plusieurs rapports de
l'inspection générale des finances ont récemment
alerté le ministre sur les risques juridiques encourus lors de la
passation des marchés publics au sein de son propre
ministère.
»Il diagnostique enfin «
un
certain nombre de surcoûts dans la réalisation des actions de
communication.
»
- Le récent incident de l'envoi d'avis d'imposition erronés
à des contribuables mensualisés, s'il a donné lieu
à une réaction rapide et à une correction prompte, n'en
est pas moins révélateur des difficultés que le
ministère connaît pour maîtriser sa sous-traitance.
L'incident, survenu chez un sous-traitant auprès duquel une
défaillance informatique a été constatée, montre la
nécessité de fiabiliser au maximum les processus d'édition
de documents sensibles en renforçant les tests de validation
auprès des sous-traitants, en rédigeant les contrats de
sous-traitance avec précaution et en intégrant les sous-traitants
dans les procédures « qualité » du
ministère.
Le rapport de M. Cailleteau, inspecteur général des
finances sur l'incident
Causes de l'incident :
« L'incident est limité à la production des avis
confiée à DIFFUSION PLUS. Parmi toutes les configurations de
matériels d'impression et de logiciels associés tant dans les
services de la DGI que chez les autres sous-traitants, seule DIFFUSION PLUS
utilisait un ensemble composé d'un certain logiciel d'édition
fourni par une entreprise et d'imprimantes pilotées par un logiciel
adapté par le fabricant de l'imprimante à ses machines.
L'implantation de ce logiciel de pilotage était récente (fin du
printemps), remplaçant un autre logiciel. Le même logiciel
d'édition équipe la DGI qui a édité, sur ses
imprimantes pilotées par l'autre logiciel de pilotage, le plus grand
nombre d'avis d'imposition sans que l'incident en question s'y passe. De
même pour les autres sous-traitants dont l'un utilise des imprimantes du
même fabricant pilotées par le logiciel de pilotage le plus
récent mais a un autre logiciel d'édition.
Pour en savoir plus, il a été procédé à la
réédition d'avis sur le site de DIFFUSION PLUS. L'incident n'a pu
être reproduit qu'après environ 100 000 avis correctement
édités. Les traces informatiques ont été
relevées et analysées. Elles permettent d'abord :
-de mettre hors de cause les fichiers de la DGI qui se sont
avérés sans défaut pour notre affaire,
-d'exonérer aussi le fonctionnement des imprimantes elles-mêmes et
leur conduite par les opérateurs de DIFFUSION PLUS.
Par contre, elles font apparaître la possibilité qu'apparaisse
l'incident du fait d'une interprétation erronée par le logiciel
d'édition d'un signal envoyé par le logiciel de pilotage. Il faut
pour cela le cumul de plusieurs circonstances ce qui rend la survenance de
l'incident peu fréquente.
Il semble que la validation de la relation logiciel d'édition - logiciel
de pilotage, qui incombait à l'éditeur, n'a pas été
entièrement effectuée dans la configuration
réalisée à DIFFUSION PLUS même si elle l'a
été dans d'autres cas proches, y compris chez DIFFUSION PLUS. On
sera prudent à ce stade, les parties à l'affaire ayant des
divergences qu'il n'était pas dans mon rôle d'éclaircir
s'agissant d'un différend commercial. »
Rôle de la DGI. :
La question de la sous-traitance.
« Ce n'est pas la fonction de la DGI de faire de l'édition de
masse pas plus que ce n'est celui d'autres institutions maniant elles aussi des
données confidentielles, comme les banques qui sous-traitent les
relevés envoyés à leurs clients.
Au demeurant, les services spécialisés de la DGI utilisent des
ensembles (logiciels et machines) fournis en bloc par des
sociétés auxquelles il faut bien faire confiance tout en se
garantissant par des tests de validation d'une part et, d'autre part, par des
clauses contractuelles.
Dans le cas de DIFFUSION PLUS, les tests de validation ont été
pratiqués à l'occasion de la sous-traitance de l'envoi d'une
partie des formulaires 2042 au printemps et les clauses contractuelles
prévoient des pénalités qu'il faudra appliquer. On notera
que le changement de logiciel de pilotage n'a pas été
signifié à la DGI. Il y a là, sans doute, une
précaution supplémentaire à prendre dans les contrats de
sous-traitance pour rendre cette communication obligatoire. Il faut cependant
éviter que l'administration se mêle trop étroitement du
processus de fabrication pour éviter un mélange de
responsabilités propre à faire disparaître toute
garantie. »
E. UNE UTILISATION PERTINENTE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES
1. Le ministère de l'économie et des finances, vitrine technologique du gouvernement, n'est pas encore un e-ministère.
Fort du
succès de son site internet, dont le nombre de visites est passé
de 209.000 en juin 2000 à 423.000 en juin 2001, le ministère a
fait des nouvelles technologies une des cinq orientations de sa réforme.
Le ministère de l'économie et des finances constitue
indéniablement la vitrine technologique du gouvernement.
Les nouvelles technologies servent tout d'abord un objectif de
communication et de transparence : Internet est ainsi devenu le vecteur
majeur de communication du ministère.
Elles ont ensuite renforcé la culture de service du ministère en
mettant à disposition du public les formulaires administratifs les plus
indispensables. 540 formulaires touchant aux formalités des entreprises
ont ainsi été
« dématérialisés » et mis en ligne sur
internet.
Par ailleurs, par rapport aux autres ministères, le ministère
de l'économie et des finances est en pointe pour la mise en place de
télé-procédures
. Celles-ci permettent d'effectuer de
son domicile diverses formalités liées au calcul et au paiement
de l'impôt, grâce à internet.
S'agissant des entreprises, celles-ci ont la possibilité de
déclarer et de payer la TVA, de déclarer leurs embauches par
internet, de fournir par voie électronique la déclaration
annuelle de données sociales et la déclaration unifiée de
cotisations sociales.
Les particuliers peuvent, malgré quelques difficultés techniques
non encore surmontées, déclarer leurs revenus et payer leur
impôt sur le revenu, moyennant inscription, par internet. Ils peuvent
également adhérer à la mensualisation directement par
internet. Pour la campagne de l'impôt sur le revenu 2001, 3,2 millions de
personnes auraient utilisé le dispositif de calcul de l'impôt sur
le revenu, 470.000 formulaires ont été
téléchargés, 16.600 télé-déclarations
ont été effectuées (respectivement +113%, + 20%, + 269%
par rapport à 2000).
Votre rapporteur spécial, s'il considère que ses efforts en
faveur des nouvelles technologies s'avèreront payants à terme, ne
tient pas pour autant à céder à la fascination
technologique.
Il rappelle que le public, y compris les entreprises, est aujourd'hui encore
peu préparé aux télé-procédures. Ainsi, la
téléTVA (déclaration et paiement par voie
électronique), obligatoire pour les entreprises de plus de 15 millions
d'euros de chiffre d'affaires connaît des difficultés dans sa mise
en place. Prévue au premier mai 2001, puis au 1
er
septembre
2001, l'obligation de déclaration et de paiement a encore
été repoussée au premier janvier 2002. En effet, sur les
17.000 entreprises concernées, 5.000 avaient au premier septembre
entamé la démarche mais seules 929 avaient effectivement fait
leur première télé-déclaration et 562 un
télépaiement...
De même, le ministère de l'économie et des finances a
ébauché une concertation avec le public par voie
électronique. Cette démarche louable s'est notamment traduite par
le lancement d'un forum électronique sur « la qualité
de service dans le service des impôts ». Ce forum a recueilli
peu d'échos : à peine plus de cent contributions ont
été déposées.
Votre rapporteur spécial insiste sur la nécessaire
cohérence des actions menées en matière de nouvelles
technologies. Il note ainsi que si la tendance est, dans les directions,
à la création d'un accueil unique et à la recherche de
l'accès le plus direct à l'information pour les usagers, la
tendance inverse s'exprime sur internet. Il a ainsi constaté une
prolifération de serveurs destinés aux entreprises, au
détriment de toute simplicité, qui fait craindre que la jungle
des nouvelles technologies ne remplace les méandres administratifs.
Selon le service qu'il attend, le chef d'entreprise aura à choisir entre
service-public.fr, minefi.gouv.fr, net-entreprises.fr, mininfo.minefi.gouv.fr
etc...
C'est pourquoi votre rapporteur spécial pense que les nouvelles
technologies ne peuvent promouvoir la modernisation du ministère que si
elles induisent des réformes de fonctionnement et de structure en
interne. Deux priorité doivent ainsi être
dégagées : la création d'une informatique commune
entre les directions et le raccordement des agents au réseau intranet
pour développer les échanges internes d'information.
2. Les projets informatiques internes doivent être menés à bien
Le
projet d'informatique budgétaire et comptable ACCORD, Application
Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement
de la Dépense de l'Etat, se veut à ce titre exemplaire. ACCORD
devra être utilisé par l'ensemble des ministères d'ici 2004
et le basculement du MINEFI est prévu au 1
er
janvier 2003,
étant précisé que les opérations de raccordement
devront être terminées au 1er septembre 2002 pour préparer
la gestion de l'exercice suivant. Ce projet qui a déjà pris
beaucoup de retard est néanmoins porteur de beaucoup de promesses.
De la même manière, notamment pour les directions
« fiscales », le raccordement des personnels à
l'intranet commun « Alize » paraît nécessaire.
C'est sur les échanges d'informations entre les services que se fonde la
« non-réforme » de la direction
générale des impôts et la direction générale
de la comptabilité publique : le principe consiste à ce que
l'usager ne supporte pas les conséquences d'une organisation peu lisible
et qu'une demande de renseignement, un recours ou un changement de situation
d'un contribuable puisse immédiatement être transmis au service
compétent.
51 millions d'euros seront engagés en 2002 en faveur d'un nouveau
système d'information des administrations fiscales dénommé
COPERNIC. Celui-ci est, par la refonte du système d'information fiscale
qu'il induit, la condition nécessaire à la réalisation du
compte fiscal unique.
3. Les agents du ministère doivent être raccordés dans les meilleurs délais
Aujourd'hui, 60.000 agents sont connectés à l'intranet. L'installation de nouveaux postes équipés prend du temps et votre rapporteur spécial espère que l'objectif de raccordement des 180.000 agents du ministère en juin 2002 sera tenu. La courbe de déploiement pour les prochains mois est en effet optimiste :