Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2001

Rapports législatifs

Rapport n° 143 (2001-2002), déposé le 13 décembre 2001

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 34

Levée de la clause de résidence pour l'assurance maladie des non salariés agricoles

Commentaire : le présent article vise à supprimer la condition de résidence pour l'assujettissement à l'assurance obligatoire des non salariés agricoles en maladie, invalidité et maternité (AMEXA).

Le présent article supprime la condition de résidence sur le territoire métropolitain prévue à l'article L. 722-10 du code rural s'agissant de l'application aux personnes non salariées des professions agricoles des dispositions relatives à l'assurance obligatoire maladie, invalidité et maternité.

Il s'agit d'une harmonisation des dispositions du code rural avec d'une part, les dispositions de l'article L. 615-1 du code de la sécurité sociale applicables aux personnes non salariées non agricoles, d'autre part aux dispositions communautaires notamment le règlement n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à la protection sociale des travailleurs communautaires.

En pratique d'ailleurs, les caisses de Mutualité sociale agricole sont passées outre la condition de résidence imposée par l'article L. 722-10 du code rural. Elles acceptent donc l'assujettissement des exploitants actifs et maintiennent l'assujettissement d'exploitants retraités, même si ceux-ci ne résident pas en France, en leur ouvrant en contrepartie le bénéfice de leurs prestations maladie.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 bis (nouveau)

Prélèvement sur le produit de la CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles pour la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole

Commentaire : le présent article vise à autoriser, à compter de 2002, un prélèvement sur le produit de la contribution sociale généralisée (CSG), au sein de la part versée au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles, afin de l'affecter à la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole et des organismes assureurs mentionnés à l'article L. 731-30 du code rural.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a réformé les mécanismes de compensation aux régimes obligatoires d'assurance maladie de leurs pertes de cotisations suite aux transferts de cotisations maladies vers la CSG de 1997 et 1998, de sorte que, finalement, le reversement de CSG aux régime des non-salariés agricoles, ne correspond plus à la CSG réellement acquittée par les exploitants agricoles. D'après les dispositions de l'article précité, la compensation aux régimes s'effectue de la manière suivante :

- affectation de la CSG aux régimes d'assurance maladie autres que la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), dont le régime des exploitants agricoles, sur la base de leurs pertes de cotisations constatées en 1998, corrigée de l'impact sur douze mois de la revalorisation du taux de CSG intervenue au 1 ^er janvier 1998, cette base étant revalorisée annuellement en fonction de l'évolution, entre les deux derniers exercices clos, de l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement ;

- affectation du solde de la CSG à la CNAMTS.

En outre, la répartition s'effectue par le biais d'un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'emploi et de la solidarité, paru au Journal officiel. Pour 2001, c'est l'arrêté du 21 décembre 2000 qui a fixé les montants de CSG répartis entre les régimes obligatoires d'assurance maladie en application de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale.

Une difficulté technique liée au reversement de la CSG au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles se pose cependant, dans la mesure où ce reversement couvre à la fois les pertes de cotisations techniques pour le BAPSA et les pertes de cotisations dites « complémentaires », liées à la gestion, pour la MSA, au titre de l'AMEXA, pertes dues au transfert en 1997 des cotisations maladies vers cette imposition, comme il a été précédemment souligné. Le partage du reversement qui s'impose a jusqu'à présent été opéré par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sans qu'aucun texte législatif ne l'autorise expressément, même si ce partage correspond bien à la logique du régime selon laquelle les cotisations techniques et les cotisations de gestion, dites « complémentaires », sont distinctes.

S'agissant des reversements de CSG au profit du seul BAPSA, les recettes en provenance de l'ACOSS, destinées à compenser les transferts vers la CSG opérés en 1997 et 1998, étaient estimées pour l'exercice 2001 à 4,627 milliards de francs, soit une croissance de 9,1 % par rapport à 2000.

En 2002, les recettes de reversement de CSG devraient connaître une augmentation très importante, passant de 705 millions d'euros (4,6 milliards de francs) à 807 millions d'euros (5,3 milliards de francs), soit une augmentation de 14,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En effet, le gouvernement avait décidé de verser l'intégralité de la compensation CSG au BAPSA, alors qu'elle était jusqu'alors « éclatée » entre le BAPSA, pour la part technique, et la MSA, pour la part de gestion, puisque les cotisations d'assurance maladie basculées étaient réparties entre ces deux catégories. Cette décision a eu pour conséquence de priver les caisses de MSA d'une recette de 56,4 millions d'euros (370 millions de francs) nécessaires au financement de l'action sociale des caisses.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale est issu d'un amendement gouvernemental. Il vise à donner une base légale au partage du reversement de CSG opéré jusqu'à présent par l'ACOSS entre le BAPSA et les caisses de mutualité sociale agricole.

Ainsi, le présent article précise qu'à partir de l'année 2002, au sein de la part versée au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles en application de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale, qui définit le mécanisme de répartition des ressources de sécurité sociale entre les différents régimes obligatoires d'assurance maladie, un prélèvement sur le produit de la CSG est affecté à la gestion des caisses de la MSA et des organismes assureurs visés à l'article L. 731-30 du code rural.

Le présent article dispose également que le montant de ce prélèvement est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget, dans la limite de 31 millions d'euros (203,35 millions de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le présent article va dans le sens d'une plus grande sécurité juridique puisqu'il donne, enfin, une base légale à un système de répartition du reversement de la CSG entre le BAPSA et les caisses de mutualité sociale agricole jusqu'à présent opéré par l'ACOSS sans aucun fondement juridique.

Dès lors, les caisses de MSA ainsi que certains organismes assureurs pourront bénéficier, dans la limite d'un plafond fixé par le présent article à 31 millions d'euros, d'un reversement de CSG au titre des pertes de cotisations dites complémentaires, c'est-à-dire les cotisations couvrant les dépenses de gestion et d'action sanitaire et sociale en faveur des exploitants agricoles de la MSA, pertes dues au transfert en 1997 des cotisations maladie vers la CSG.

Toutefois, votre rapporteur général tient à souligner les trois points suivants :

- d'une part, le plafond fixé par le présent article (31 millions d'euros) ne permettra pas de couvrir la perte de recettes réellement subie par les caisses de MSA suite au versement intégral de la compensation de CSG au BAPSA pour 2002 puisque cette perte s'élève à 56,41 millions d'euros ;

- d'autre part, le produit de CSG initialement inscrit au BAPSA pour 2002 doit être revu à la baisse afin d'être coordonné avec les dispositions du présent article, ce qui ne semble pas être l'intention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce défaut de coordination pose donc un réel problème de sincérité budgétaire du BAPSA pour 2002 qui présentera, en recettes, un produit de CSG affecté au budget annexe, supérieur de 31 millions d'euros, au plus, au produit réellement affecté ;

- enfin, votre rapporteur général constate que le présent article ne fixe qu'un montant plafond du prélèvement ainsi autorisé, ce qui implique que le montant du prélèvement réalisé in fine est fixé de manière discrétionnaire par un arrêté interministériel et qu'il pourra s'établir à un niveau bien inférieur à celui de 31 millions d'euros. Le recours à une fixation en pourcentage de CSG de ce prélèvement eût été préférable.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35

Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française

Commentaire : le présent article tend à supprimer les frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé les droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des réintégrations dans la nationalité française et des libérations de l'allégeance française.

Lors de la réunion de la commission pour les simplifications administratives du 11 janvier 2001, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé, parmi cinquante-sept mesures de simplification, la suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

L'obligation de paiement de ces frais est prévue par l'article 102 de la loi du 13 juillet 1925 portant fixation du budget général de 1925 qui dispose :

« L'article 22 de la loi de finances du 31 juillet 1920 est complété ainsi qu'il suit :

Seront également à la charge des intéressés les frais d'insertion au Journal officiel des extraits de décrets d'admission à domicile, de naturalisation, de réintégration et d'autorisation de se faire naturaliser ou de servir à l'étranger.

Le coût est fixé à 6 francs la ligne.

En cas d'exonération totale des droits de sceau, il pourra être également fait remise des frais d'insertion ».

Depuis le vote de cette disposition, un décret annuel fixe le montant forfaitaire des frais, qui s'élève actuellement à 27,1 euros (178 francs).

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le ministre de l'emploi et de la solidarité a utilisé en 2001 la faculté prévue par l'article 22 précité d'exonérer de frais d'insertion au Journal officiel les personnes faisant l'objet d'un décret de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

Le présent article supprime définitivement l'obligation de paiement de ces frais d'insertion en supprimant les trois alinéas de l'article 22 de la loi du 31 juillet 1920 précitée.

Le coût de la mesure est évalué à 1,1 million d'euros (7,26 millions de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 bis (nouveau)

Suppression des droits de sceau

Commentaire : le présent article tend à supprimer les droits de sceau.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Toutefois, l'article 82 de la loi de finances pour 1969 impose la perception de droits de sceau à l'occasion de certaines procédures dont les tarifs sont les suivants :

- changement ou addition de nom : 1.000 francs ; 800 personnes par an feraient une telle demande ;

- demande de dispense auprès du Président de la République pour la célébration d'un mariage entre personnes ayant un lien de parenté : 500 francs ; cette procédure concernerait environ 80 personnes par an ;

- demande d'investiture des titres nobiliaires : 2.000 francs ; cette procédure ne concerne en moyenne que deux personnes par an.

Par ailleurs, une remise partielle ou totale des droits de sceau mentionnés précédemment peut être demandée par les personnes lorsqu'elles respectent certaines conditions de ressources ou sont au chômage.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le montant total des droits de sceau perçus annuellement serait évalué à 300.000 francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article propose de supprimer les droits de sceau. Pour éviter que certains droits de sceau ne persistent parce que le texte qui les a créés ne serait pas explicitement abrogé par le présent article, le I de celui-ci propose une abrogation générale, sans faire référence aux dispositions législatives particulières concernant les droits de sceau.

En outre, le II du présent article abroge l'article 1019 du code général des impôts qui dispose que « le service des impôts est chargé de percevoir les droits de sceau ».

Le III du présent article prévoit que ces dispositions s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Transformation de DCN (Direction des constructions navales) en entreprise nationale

Commentaire : le présent article vise à transformer la Direction des constructions navales, actuellement service à compétence nationale directement rattaché au ministre de la défense, en entreprise nationale régie par le code de commerce et détenue à 100 % par l'Etat, dans un délai de deux ans.

L'ensemble des personnels de DCN sera maintenu dans la future société, avec conservation de leur statut actuel, pour le restant de leur carrière s'agissant des ouvriers d'Etat, qui constituent les trois-quarts des effectifs.

Enfin, dans les trois ans suivant la constitution de la société, un contrat d'entreprise pluriannuel sera conclu avec l'Etat pour une durée de cinq ans, portant sur les relations financières entre l'Etat et la future société d'une part, et sur les objectifs économiques et sociaux assignés à l'entreprise en contrepartie d'une garantie d'activité sur la période, d'autre part.

I. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE DCN

Objet d'une analyse particulièrement critique de la Cour des comptes dans un rapport paru en octobre 2001 ^{102

(

*
)} , la Direction des constructions navales (DCN) relève à l'évidence d'une réforme qui n'a sans doute que trop tardé.

Principaux éléments de l'analyse de la Cour des comptes

I. La construction navale militaire : un secteur depuis longtemps étatique

II. La DCN dispose de réels points forts .

A. Son intégration même est un avantage à différents points de vue : exercice conjoint des métiers d'ingénierie et de constructions navales

B. La gamme de produits de la DCN est très complète : toutes les catégories de navires et de systèmes d'armes

C. La compétence technique de la DCN est reconnue : SNLE nouvelle génération, porte-avions nucléaire avec piste à décollage et atterrissage horizontaux, frégates furtives La Fayette

D. Un effort de restructuration a été engagé depuis plusieurs années.

III. Un secteur longtemps peu efficace et qui doit encore réussir la modernisation de sa gestion

A. Un mode de gestion étatique inadapté

1. Une gestion budgétaire hors de contrôle

a) l' absence de contrôle budgétaire préalable

b) les dérives budgétaires à grande échelle et sans sanctions

2. Des comptes irréguliers et dépourvus de signification économique : absence d'inventaire, insuffisance des provisions notamment sur les pertes à terminaison, non-prise en compte de la totalité des dettes fournisseurs ou fiscales, comptabilité analytique opaque, pratiques insincères, défauts de conception : Comme la DCN ne pouvait pas faire de pertes sur ses ventes à la DCN, tous les surcoûts, prévus ou non, récurrents ou occasionnels, d'exploitation ou exceptionnels, ont été facturés ensuite à la Marine

3. Des systèmes informatiques inexistants ou obsolètes : pas de gestion des stocks

4. Des achats conduits sous la seule pression de l'urgence au mépris des règles (cf. procès pénaux en cours à l'établissement de Toulon)

5. Une gestion difficile des personnels affectés à la DCN

6. Une faible productivité témoignant d'un important sureffectif :

Les standards industriels usuels situent le chiffre d'affaires par agent à au moins 0,15 million d'euros par an (1 million de francs). Celui des agents de la DCN est de l'ordre de 0,11 million d'euros (0,71 million de francs)

7. Un encadrement insuffisant

B. La modernisation de la gestion reste inachevée

1. Une nouvelle charte de gestion en 1999 : contractualisation des commandes, transparence des structures de coût, couverture éventuelle des pertes, pilotage stratégique et financier

Toutefois , la charte ne prévoit aucune sanction en cas de manquement à ses dispositions.

2. La conception et la mise en place d'un nouveau système de gestion bute sur une mise en place dans des conditions difficiles, avec d'ores et déjà des pratiques irrégulières, et une cohabitation difficile avec l'ancien système.

3. Un recentrage encore inachevé

Le recentrage du Compte de commerce sur les missions industrielles de la DCN est largement inachevé six ans après la réforme destinée à séparer les fonctions industrielles des fonctions étatiques. Le compte de commerce contient encore tous les actifs déclarés étatiques mais valorisés à une somme nulle.

4. La restructuration de l' organisation des achats bute actuellement sur l'obstacle du manque de personnels suffisamment qualifiés dans ce domaine.

IV. Les autorités de tutelle n'ont pas tiré les enseignements de l'expérience des autres arsenaux pour faire évoluer la DCN

A. L'Etat n'a pas su empêcher la prise d'affaires à l'exportation à tout prix :

- Les activités à l'exportation représentent environ le quart de l'activité totale

- Le bilan économique et financier est particulièrement difficile à dresser

- les contrats exécutés pendant la période 1992-1997 présentent tous des résultats positifs , les charges étant calculées en coûts complets.

- S ur la période 1997-2001, les contrats exécutés à l'exportation conduisent à une perte d'exploitation en coûts directs supérieure à 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs), et à une possibilité de pertes supplémentaires de 122 millions d'euros (800 millions de francs) :

*contrat Bravo (frégates La Fayette) : contrat de 1992, s'est soldé par un prélèvement au profit du budget général de 210 millions d'euros (1,4 milliard de francs) en 1997 ;

*contrat Sawari II (frégates La Fayette) : contrats de 1994 et 1997, a priori bénéficiaire en coûts complets ;

* programme Delta (frégates La Fayette) : contrat de 2000; a priori bénéficiaire en coûts complets ;

* contrat d'entretien Mouette (frégates La Fayette) : contrat de 1994, perte de 174,10 millions d'euros (1,14 milliard de francs), soit 34,5 % du montant du contrat ;

* contrat Agosta (sous-marins d'attaque à propulsion classique) : contrat de 1994, susceptible de déboucher sur une perte à terminaison de l'ordre de 20 % du montant du contrat, voire 40 % en cas d'échec du transfert de technologie prévu ;

* contrat Scorpène (sous-marin d'attaque à propulsion classique) : contrat de 1997, perspectives non connues ;

* plates-formes de forage pétrolier SFX : contrats de 1998, perte à terminaison de l'ordre de 40 % du montant du contrat (61 millions d'euros, soit 400 millions de francs).

B. L'Etat n'a pas encore correctement dimensionné la DCN

En particulier, les missions des établissements suivants sont peu claires : Brest (4.000 agents), Saint-Tropez (300 agents), Ruelle (1.000 agents)

C. Le coût des atermoiements de l'Etat va désormais croissant

Au total, fin 2001, alors que la reconfiguration de l'industrie navale militaire européenne est déjà largement engagée, notamment autour de l'Allemagne, d'ores et déjà leader mondial dans le secteur des sous-marins classiques, la DCN française n'est pas, en l'état actuel, en mesure de se qualifier de manière opérationnelle.

La persistance d'un statut d'administration de l'Etat -qui isole désormais singulièrement la DCN de tous ses partenaires ou concurrents européens- a gravement handicapé la mise en oeuvre d'une restructuration rendue encore plus cruciale par la baisse de l'activité liée à la diminution des commandes publiques.

En particulier, le statut actuel s'oppose à toute gestion rationnelle des ressources humaines, et se traduit aujourd'hui par la conjonction d'un sureffectif global et d'un sous-encadrement notoire. L'application du code des marchés publics impose des contraintes de délais et de procédures incompatibles avec un impératif, même minimum, de compétitivité. Enfin, le statut juridique exclut la possibilité de nouer des alliances industrielles avec prise de participation au capital.

L'industrie européenne navale militaire
- Principaux intervenants -

France : - DCN - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 1,69 milliard d'euros

- Thales - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,76 milliards d'euros

Royaume-Uni : - BAe Systems - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 1,83 milliards d'euros

- Trois chantiers privatisés pour la maintenance de la Navy

- Rolls Royce pour la propulsion

Allemagne : - HDW (sous-marins) - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,58 milliard d'euros

Vient de fusionner avec le suédois Kockums

- bâtiments de surface : Thyssen Werften : 0,56 milliard d'euros

- entretien lourd de la marine allemande par des chantiers privés

- accord de coopération conclu entre Thyssen Krupp et Babcock, conformément à la déclaration conjointe du chancelier Schröder et des industriels de l'armement naval allemandes, le 27 octobre 2000 : « pour maintenir la position de leader et les compétences-clés de l'industrie allemande... cette alliance sera ouverte à d'autres partenaires allemands et européens... Ces entreprises désireuses de s'associer devront avoir un statut conforme aux principes de l'industrie privée »

Italie : - Fincantieri - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,28 milliard d'euros

Espagne : - Izar - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,46 milliard d'euros

Pays-Bas : - Royal Schelde - construction et entretien des bâtiments de surface

- RDM - sous-marins

- Signaal (filiale de Thales) - système de combat et radars

⁽¹⁾ naval militaire

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

A. LA TRANSFORMATION EN « ENTREPRISE NATIONALE DÉTENUE À 100 % PAR L'ETAT »

Le texte du gouvernement prévoit la transformation de la DCN en entreprise nationale détenue à 100 % par l'Etat, et régie par le code de commerce.

De fait, la nouvelle société disposera d'un capital social, sera propriétaire d'un fonds de commerce, et observera les voies d'exécution du droit commun.

Indispensable, cette étape juridique ne suffira pas pour autant à garantir la viabilité économique de la nouvelle société. En particulier, le présent article demeure flou sur un point essentiel : le contour exact des apports des droits, biens et obligations de l'Etat relatifs à l'actuel service à compétence nationale. Il est en effet seulement indiqué que ces apports « en tout ou partie » se feront par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre de la défense, et « au plus tard au terme des deux premières années ».

S'il est inévitable que l'évaluation et la définition de ces apports fassent l'objet d'âpres discussions entre les différents acteurs concernés, il faut espérer que celles-ci aboutiront avant deux ans, faute de voir la DCN définitivement hors d'état de participer au « mouvement de consolidation de l'industrie navale de défense européenne » évoqué par le gouvernement dans son exposé des motifs.

Il s'agit là, en réalité, d'un point crucial, de nature à garantir, ou à compromettre, les conditions de viabilité de la nouvelle société.

Celles-ci sont notamment liées à l'engagement financier que l'Etat sera prêt à consentir, notamment en termes de dotation en capital susceptible de constituer les fonds propres de la nouvelle société et de lui permettre de financer l'indispensable restructuration d'un outil surdimensionné, jusqu'à présent non menée à bien. Plus généralement, les conditions concrètes de l'équilibre économique de la future société dépendront très directement des termes du contrat d'entreprise qui sera établi avec l'Etat.

A cet égard, la précision apportée par l'Assemblée nationale ^{103

(

*
)} , avec l'accord du gouvernement, visant à indiquer que le contrat d'entreprise devra également définir les objectifs économiques et sociaux assignés à l'entreprise « en contrepartie d'une garantie d'activité sur la période », est essentielle.

En particulier, il conviendra de veiller à ce que l'assujettissement de la nouvelle société à la TVA, qui se traduira par un renchérissement des coûts de facturation à la Marine, soit compensé par une majoration à due concurrence des crédits correspondants affectés à la Marine sur le budget de la défense, ceci afin d'éviter la situation dans laquelle s'est retrouvée l'armée de terre à l'occasion de la transformation de GIAT, qui l'a conduite à réduire ses commandes, à due concurrence ou presque de l'augmentation des factures liées à la TVA.

Par ailleurs, l'option finalement retenue par le gouvernement -de préférence au « plan Azur » initialement proposé par la direction de DCN, qui préconisait une ouverture progressive et immédiate du capital, mais s'est heurté au refus absolu des représentants du personnel- est celle d'une société qui demeure détenue à 100 % par l'Etat.

Toute ouverture ultérieure du capital imposera donc un passage par une nouvelle modification législative. Cette disposition est évidemment de nature à freiner, sinon handicaper, la capacité de la nouvelle société à nouer des alliances au sein d'un marché européen d'ores et déjà fortement remanié.

Le présent article prévoit par ailleurs la clôture du compte de commerce n° 904-05, rendu obsolète par la transformation de l'actuel service à compétence nationale, dans un délai de quatre ans à compter de la publication du présent projet de loi de finances rectificative, ceci afin de pouvoir conserver un support comptable pour des opérations antérieures encore non soldées, comme des contrats non achevés en 2003 mais non transférés à DCN et repris par la DGA ou la Marine, ou la gestion d'activités industrielles susceptibles de ne pas être retenues dans le périmètre de la nouvelle société.

B. LE MAINTIEN DE L'ENSEMBLE DES PERSONNELS DE DCN DANS LA FUTURE SOCIÉTÉ, AVEC CONSERVATION DE LEUR STATUT ACTUEL

Point d'achoppement essentiel de toute tentative de réforme au cours de l'actuelle législature, le statut des personnels de la DCN fait l'objet d'un soin particulier dans le projet du gouvernement.

Il est en effet prévu que les ouvriers d'Etat, qui constituent encore les trois-quarts des effectifs de DCN, conserveront l'intégralité de leur statut actuel pour le restant de leur carrière. Ils seront mis à disposition de la nouvelle société par l'Etat, sans aucune limitation de durée. Leur régime de rémunération et leurs droits sociaux ne seront aucunement modifiés.

Les personnels restant -fonctionnaires, militaires, agents contractuels- conserveront leur statut actuel pour une durée maximale de deux ans à compter de la date de réalisation des apports (laquelle ne sera pas nécessairement immédiate). Pendant cette période, ils seront également mis à disposition de la nouvelle société par l'Etat.

Au-delà, ils devront opter pour une position conforme à leur statut particulier : détachement pour les fonctionnaires et pour les militaires ou contrat de travail dans le cadre d'une nouvelle convention collective. Dans tous les cas, il est prévu de leur offrir une rémunération nette au moins équivalente. Les agents qui refuseraient au bout de deux ans de rester au sein de la nouvelle société se verront proposer trois possibilités d'affectation dans un nouveau service de l'Etat.

Là encore, il convient de souligner que le maintien de ces différents statuts représentera pour la nouvelle société un coût de fonctionnement supérieur à celui d'une entreprise ne fonctionnant qu'avec un personnel de droit privé. La prise en compte -ou non- par l'Etat de ce coût pour le calibrage de la dotation en capital qu'il consentira à la nouvelle société constitue, là aussi, un élément essentiel de la viabilité de la future entité.

Le personnel de DCN
- 31 décembre 2000 -

15.000 personnes relevant de 25 statuts différents

1. Ouvriers sous statut : 11.535

- 8.000 ouvriers

- 2.700 techniciens à statut ouvrier

- 700 chefs d'équipe

2. Fonctionnaires : 2.160

- catégorie C : 570

- catégorie B : 1.060

- catégorie A : 530

3. Personnel militaire : 630

4. Autres catégories : 675

- administrateurs civils, officiers mis à disposition

par la Marine, ingénieurs, CDD

Au total, le présent article, qui ne trouve pas nécessairement sa meilleure place dans un projet de loi de finances rectificative, constitue une étape évidemment indispensable de la réforme de la Direction des constructions navales.

Celle-ci correspond à la fois à un enjeu social et économique majeur, alors même que les restructurations européennes sont déjà fortement entamées dans ce secteur, et à un enjeu stratégique tout aussi important, dès lors que la DCN joue un rôle de premier plan dans la constitution de notre force de dissuasion.

Indépendamment de son statut juridique, la viabilité de la nouvelle société dépendra toutefois, avant tout, des conditions financières et économiques de sa mise en place, et en particulier de la volonté de l'Etat, en réalité de ses capacités budgétaires, à lui assurer à des conditions suffisantes de « mise en route ».

A cet égard, la définition exacte du contour des apports de l'Etat, et le contenu de l'accord d'entreprise pluriannuel, en particulier en termes de garantie d'activité, revêtent une importance primordiale, en réalité très supérieure à celle de la seule modification du statut juridique de la DCN.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Instauration d'un dividende concernant les établissements publics de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser l'Etat à prélever un dividende annuel sur le résultat des établissements publics ayant à titre principal un caractère industriel et commercial et placés sous sa tutelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES DANS LE DROIT DES SOCIÉTÉS

Si une société est créée, c'est « en vue de partager le bénéfice ou de profiter de l'économie qui pourra en résulter » (Code civil, article 1832). Cette vocation financière se traduit notamment pour l'actionnaire par un droit aux dividendes, c'est-à-dire à la quote-part des bénéfices distribués chaque année, et un droit aux réserves, lesquelles représentent la masse des bénéfices non distribués, et enfin un droit au boni de liquidation, qui n'est autre que le dernier dividende calculé au moment de la dissolution de la société.

Les dividendes représentent la part des bénéfices que l'assemblée générale ordinaire, lors de sa réunion annuelle, décide de distribuer aux actionnaires . Deux conditions sont nécessaires : l'existence de bénéfices et la décision de distribution.

En effet, on ne peut distribuer que des bénéfices réalisés et disponibles . A défaut, les dirigeants sont coupables du délit de répartition de dividendes fictifs.

Les actionnaires ne peuvent toucher de dividendes qu'autant que l'assemblée, statuant à la simple majorité, en décide . Les actionnaires peuvent décider de laisser les bénéfices en réserve de façon à compléter l'autofinancement de la société. Les statuts peuvent décider, même si c'est peu fréquent, que tous les bénéfices disponibles seront distribués chaque année, ou décider de l'attribution de dividendes majorés.

Le paiement des dividendes a lieu dans les neuf mois de la clôture de l'exercice , l'assemblée générale se tenant dans les six mois de la clôture. Le versement d'acomptes est autorisé, mais la loi pose des exigences strictes :

- établissement d'un bilan en cours d'exercice, certifié par le commissaire aux comptes ;

- réalisation d'un bénéfice depuis la clôture de l'exercice précédent ;

- montant de l'acompte limité audit bénéfice.

Ces conditions satisfaites, la distribution d'un acompte peut être décidée par le conseil d'administration, avant même l'approbation des comptes de l'exercice.

B. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES A L'ÉTAT PAR LES ENTREPRISES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

1. Les rémunérations versées

Les modalités de rémunération de l'Etat actionnaire par les entreprises et établissements publics sont diverses.

L'Etat perçoit des ressources sous forme de dividendes ou d'autres formes de rémunérations, qui sont retracées sur les lignes 110 et 116 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

La ligne 110 concerne les produits des participations de l'Etat dans les entreprises financières et la ligne 116 concerne les produits de ses participations dans les entreprises non financières.

Le produit des établissements publics concerne essentiellement la Caisse des dépôts et consignations à la ligne 110 et les établissements EDF et GDF à la ligne 116.

Produits des participations de l'Etat dans les entreprises financières (ligne 110)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	Révisé 2001	PLF 2002
Banque de France	34,30	261,45	25,15	72,92	396,4	450	450
Caisse des dépôts et consignations	66,47	129,02	368,33	553,47	542,7	642	915
Crédit Lyonnais	-	-	-	21,83	-	25,9	-
Banque Hervet	-	-	1,97	6,14	-	-	-
Total Banques	3,34	0,21	1,97	27,97	15,3	25,9	25,9
A.G.F.	2,21	0,59	0,82	-	-	-	-
Caisse centrale de réassurance	15,38	14,47	13,72	11,01	-	22,0	-
Caisse nationale de prévoyance	25,41	26,24	1,95	2,09	11,8	1,8	-
Total Assurances	43,01	41,30	16,50	13,10	13,7	23,8	19,8
Total	147,11	431,98	411,95	667,46	968,1	1.141,7	1.410,7

Produits des participations de l'Etat dans les entreprises non financières (ligne 116)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
EDF	480,21	49,93	212,06	232,03	217,85	1.219,5
Erap	204,89	-	-	-	-
Française des jeux	45,31	38,52	36,22	59,06	33,54
France Télécom	-	743,19	647,47	645,24	640,66
GDF	298,80	-	203,67	5,64	93,76	398
Renault	-	56,57	80,83	80,83	96,99
Divers	53,11	23,36	55,63	108,33	-
TOTAL	1.082,33	911,57	1.235,87	1.131,16	1.204,5	2.592,9

Par ailleurs, il faut évoquer la rémunération de l'Etat au titre des intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires qu'il accorde et qui figurent sur la ligne 407 des recettes non fiscales. Cette rémunération concerne exclusivement des établissements publics (EDF, GDF, aéroports de Paris, ports autonomes).

Intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires accordées par l'Etat (ligne 407)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	Révisé 2001	PLF 2002
Electricité de France (a)	232,03	232,03	232,03	162,36	232,0	-	-
Gaz de France (a)	44,10	44,10	44,10	-	44,1	-	-
Aéroports de Paris	12,65	10,29	12,65	15,02	12,7	12,7	12,7
Ports autonomes	2,76	0,96	3,93	9,07	5,5	4,4	4,4
TOTAL	291,54	287,38	292,72	186,44	294,2	17,1	17,1

(a) Décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié par le décret n° 86-1360 du 30 décembre 1986. Taux d'intérêt fixé à 5% dans le contrat d'objectifs avec GDF et le contrat de plan avec EDF.

2. D'importantes modifications en cours

a) Le souhait d'une « juste rémunération de l'Etat »

Le dernier rapport sur l'Etat actionnaire indique ainsi que « l'Etat a été un des premiers bénéficiaires de l'amélioration de la situation du secteur public, en recevant en 2000 près de 1,4 milliard d'euros de dividendes » .

En réalité, d'après les chiffres des lois de finances, en 2000, l'Etat a perçu directement 667 millions d'euros au titre de ses participations dans les entreprises financières, dont l'essentiel provient de la Caisse des dépôts et consignations (553 millions d'euros), 1.131 millions d'euros au titre de ses participations dans les entreprises non financières et enfin 186,4 millions d'euros au titre de ses avances d'actionnaire et dotations en capital. Cela représente au total 1,98 milliard d'euros (13 milliards de francs).

Le rapport sur l'Etat actionnaire note que « pour certains EPIC, ce dividende ^{104

(

*
)} est encore limité à une rémunération de leur dotation en capital . »

L'Etat souhaite en effet obtenir une « juste rémunération » de son patrimoine, en tenant compte de l'ensemble du périmètre du secteur public.

Le rapport sur l'Etat actionnaire est sans ambiguité sur ce point : « comme tout actionnaire, l'Etat doit veiller à la santé financière et au développement de l'entreprise, comme à la juste rémunération des capitaux investis par la collectivité . La mise en oeuvre de stratégies cohérentes, permettant de dégager une rentabilité suffisante pour assurer le développement de l'entreprise, constitue un impératif. L'Etat doit également être exemplaire en exerçant un contrôle rigoureux de la gestion des entreprises ».

L'Etat a commencé à mettre en pratique la notion de « juste rémunération des capitaux investis » avec les établissements publics EDF et GDF.

b) La modification des conditions de rémunération de l'Etat actionnaire pour EDF et GDF

En ce qui concerne EDF et GDF, qui sont des EPIC, les nouveaux contrats de groupe ont sensiblement modifié les modalités de rémunération de l'Etat.

Les modalités réglementaires actuelles de rémunération d'EDF et GDF reposent sur le décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié, qui prévoit que les dotations en capital d'EDF et GDF donnent lieu à l'attribution au profit de l'Etat d'un intérêt ainsi que d'une rémunération complémentaire fixée sur la base du résultat. Un arrêté des ministres de l'industrie, de l'économie et du budget fixe ces différents montants. Les contrats passés par l'Etat avec EDF et GDF et valables jusqu'en 2000 compris, qui ont donc servi de base pour les versements effectués en 2001 au profit de l'Etat, définissaient le taux de l'intérêt et le taux de distribution du résultat.

Les nouveaux contrats de groupe signés en 2001 pour la période 2001-2003 prévoient une modification du mode de rémunération de l'Etat, et déterminent, comme seul mode de rémunération, le « dividende » dû à l'Etat en fonction du résultat net part du groupe pour EDF et GDF.

Pour EDF, dans l'ancien contrat, la rémunération de l'Etat se composait de deux éléments :

- une rémunération des dotations en capital, avec un taux d'intérêt de 3 %,

- une rémunération complémentaire, égale à 40 % du résultat comptable net de l'entreprise.

Le montant annuel total de ces deux composantes ne pouvait toutefois dépasser 6 % du montant des dotations en capital.

Dans le nouveau contrat de groupe, la rémunération de l'Etat correspond à 37,5 % du résultat net part du groupe . Elle évolue entre un minimum et un maximum respectivement de 1,5 % et 4,5 % du montant des capitaux propres part du groupe.

L'ensemble des versements prévisionnels d'EDF au budget de l'Etat (impôts et dividendes) sont ainsi de 598 millions d'euros en 2001 et 1.904 millions d'euros en 2002 (dont 1.219,5 millions d'euros de « dividende »). En appliquant les modalités de l'ancien contrat pour l'exercice 2002, EDF verserait seulement 1.248 millions d'euros à l'Etat en 2002.

En ce qui concerne GDF , dans l'ancien contrat de groupe, la rémunération de l'Etat comportait deux termes :

- une rémunération des dotations en capital au taux de 5 % ;

- une rémunération complémentaire fixée à 35 % du résultat après impôt.

Le nouveau contrat de groupe retient un « dividende annuel » égal à 35 % du résultat net part du groupe. Ce dividende n'est pas déductible fiscalement.

Ainsi, les versements de Gaz de France devraient s'élever à 132 millions d'euros en 2001 et 900 millions d'euros en 2002 (dont 398 millions d'euros de dividendes).

Produit des participations de l'Etat dans EDF et GDF

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002
EDF	212,0	232,0	217,8	1.219,5
GDF	203,7	5,6	93,8	398

Pour ces deux entreprises, le calcul de la contribution sur la base du résultat net consolidé part du groupe, soit un élargissement de l'assiette, conduit mécaniquement à une augmentation du montant du « dividende » versé.

Par ailleurs, la non-déductibilité du dividende, qui d'après les informations obtenues par votre rapporteur général, résulterait d'une décision ministérielle prise il y a deux ans, engendre une augmentation de l'impôt sur les sociétés.

Conséquence de l'abandon de la rémunération des dotations en capital pour EDF et GDF, les recettes retracées sur la ligne 407 des recettes non fiscales ne concernent plus désormais que les versements des ports autonomes, au titre de la rémunération des dotations en capital accordées en 1988, ainsi que ceux d'Aéroports de Paris (ADP), qui verse une rémunération au titre des dotations du F.D.E.S (Fonds de développement économique et social) que l'Etat lui a accordées entre 1971 et 1981.

Au total, en conséquence notamment de ces réaménagements, votre rapporteur général observe qu'en 2002, le produit des participations de l'Etat dans les entreprises et établissements publics non financiers fera plus que doubler pour s'élever à 2,6 milliards d'euros (17 milliards de francs).

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article autorise l'Etat à prélever un « dividende » annuel sur le résultat des établissements publics placés sous sa tutelle ayant à titre principal une activité à caractère industriel et commercial.

Ces établissements publics seront inscrits sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

Le décret en Conseil d'Etat déterminera notamment les conditions dans lesquelles les établissements publics peuvent être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition du capital et du bénéfice distribuable, les conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être versés et les modalités de prélèvement sur les réserves disponibles.

A. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONCERNÉS

1. Une définition assez large

On peut s'interroger sur la notion d'établissement public placé sous tutelle de l'Etat ayant « à titre principal » une activité à caractère industriel et commercial.

Les établissements publics répondant le plus directement à ces critères sont a priori les établissements ayant le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

En prenant comme référence le rapport sur l'Etat actionnaire, les établissements concernés pourraient donc être :

- Charbonnages de France (CDF) qui regroupe trois EPIC ;

- Electricité de France (EDF) ;

- Gaz de France (GDF) ;

- Entreprise chimique et minière (EMC) ;

- la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ;

- Réseau Ferré de France (RFF) ;

- la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).

Au-delà des EPIC, la notion d'activité « principalement à caractère industriel et commercial » permettrait de faire entrer dans la liste des établissements concernés, des établissements sous un autre statut mais ayant des activités de nature industrielle ou commerciale , comme Aéroports de Paris (ADP), qui est un établissement public autonome.

En définitive, tous les établissements publics du secteur marchand, définis en comptabilité nationale dans le compte 26 « dotations, participations et créances rattachées » de l'Etat seraient visés par le présent article.

Nomenclature du compte 26 - gestion 2000

Liste alphabétique des établissements publics du secteur marchand

A.D.I.T.

A.N.T.

Aéroport de Bâle-Mulhouse

Aéroport de Paris

Agence française de développement

Agence France-Presse

Agence nationale pour les chèques-vacances

Autoroutes de France

B.R.G.M.

Banque de France

C.E.A.

C.S.T.B.

Caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales

Caisse de garantie du logement social - C.G.L.S.

Caisse des dépôts et consignations (C.D.C.)

Caisse nationale des autoroutes

Caisse nationale des télécommunications

Centre de coopération internationale recherche agronomique pour développement

Charbonnages

EDF

EP du Parc et de la Grande halle de la Villette

ERAP

Economat de l'Armée

Entreprise minière et chimique

GDF

Institut d'émission des DOM

Institut d'émission d'Outre-Mer

Institut national de la communication audiovisuelle - I.N.A.

La Poste

Office national des forêts

Port Autonome de Bordeaux

Port Autonome de Dunkerque

Port Autonome de la Guadeloupe

Port Autonome de Marseille

Port Autonome de Nantes Saint Nazaire

Port Autonome de Paris

Port Autonome de Rouen

Port Autonome de Strasbourg-Zone d'Offendorf

Port Autonome du Havre

R.A.T.P.

Réseau ferré de France - R..F.F.

S.N.C.F.

Union des Groupements d'Achats Publics - U.G.A.P.

2. En pratique, un dispositif « ciblé » sur quelques établissements

Compte tenu de la situation financière d'un certain nombre des établissements publics mentionnés, les établissements visés seraient plus restreints. Dans la liste considérée, seuls ADP, EDF et GDF versent des rémunérations à l'Etat. De fait, ce sont ces établissements publics qui seraient a priori visés.

En effet, il s'agit pour l'essentiel d'inscrire dans la loi les dispositions qui ont été mises en oeuvre dans les contrats d'objectifs entre EDF, GDF et l'Etat.

Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) qui a été déposé au Sénat le 30 mai 2001, comprenait déjà une disposition législative prévoyant de banaliser le mode de rémunération de l'Etat dans le seul secteur de l'électricité et du gaz, essentiellement en supprimant l'intérêt sur les dotations en capital, mais en conservant la détermination des dividendes par arrêté des ministres. Cette disposition n'ayant pu être examinée, à ce jour, par le Parlement, un autre support législatif a été utilisé.

Les dispositions du présent article ne viseraient pas des institutions financières comme la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations, qui jouissent de statuts particuliers.

Les établissements publics concernés seront en tout état de cause inscrits sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

B. UN DÉCRET EN CONSEIL D'ÉTAT DEVRAIT PRÉCISER DE NOMBREUX POINTS

Un décret en Conseil d'Etat devrait également déterminer :

- les conditions dans lesquelles les établissements publics peuvent être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition du capital et du bénéfice distribuable,

- les conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être versés,

- les modalités de prélèvement sur les réserves disponibles.

On peut légitimement s'étonner que ces dispositions ne figurent pas dans la loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA NÉCESSITÉ D'UN ENCADREMENT LÉGISLATIF

Votre rapporteur général s'oppose fermement à la tentation exprimée par le gouvernement de laisser au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions dans lesquelles des établissements publics pourraient être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition des bénéfices distribuables et du dividende, et de déterminer les modalités de fixation du dividende. Le droit applicable s'y oppose clairement.

Par ailleurs, pour veiller à ce que les intentions du gouvernement, qui vont dans le bon sens, de fixer un cadre législatif stable et cohérent pour les établissement publics à vocation industrielle ou commerciale ne soient pas détournées pour des motifs liés à la conjoncture budgétaire, il paraît indispensable que le législateur fixe les règles d'une pratique rénovée en matière de prélèvements de l'Etat sur les établissements publics.

1. Des raisons juridiques

La définition du capital d'un établissement ou d'une société, le mode de rémunération de celui-ci et les modalités de distribution touchent fondamentalement au principe constitutionnel du droit de propriété.

De même, la Constitution en son article 34 dispose que la loi fixe les règles relatives à la création de catégories d'établissements publics. Tel est bien le cas du présent article qui institue une nouvelle catégorie d'établissements publics : les établissement publics pouvant distribuer des dividendes. Il convient donc que le législateur aille au-delà d'une simple habilitation donnée au gouvernement de prélever des dividendes sur ces établissements publics et précise les établissements concernés, la définition juridique du bénéfice distribuable et du dividende, ainsi que les modalités de fixation de celui-ci. En vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe en effet les principes fondamentaux des droits réels et des obligations civiles et commerciales.

La distinction entre une société commerciale et une société coopérative, par exemple, tient fondamentalement à la différence du mode de rémunération des dirigeants, et donc à la distribution ou non de dividendes : cette distinction est établie par la loi.

Alors que les conditions de fixation et de distribution des dividendes, visées aux articles L. 232-11 et suivants du code de commerce, ressortent clairement de la loi pour les sociétés commerciales, il paraît ainsi inconcevable que les mêmes conditions puissent être du domaine réglementaire pour les établissements publics.

En outre, s'agissant d'EDF et de GDF qui sont clairement visés par le présent article, c'est bien la loi, la loi n° 46-628 du 8 avril 1946, qui fixe à la fois la définition du capital de l'établissement public et les modalités d'utilisation des bénéfices.

L'article 16 définit ainsi le capital d'EDF-GDF. L'article 32, sur la distribution des bénéfices, dispose que « les bénéfices réalisés par l'Électricité de France ou par le Gaz de France sont versés à un compte ouvert dans leurs comptabilités respectives et dénommé fonds national de développement, soit de l'Électricité, soit du Gaz. Ces fonds nationaux reçoivent également les parts de bénéfices des services de distribution et des régies à eux attribuées ci-dessus. Les fonds nationaux seront employés par l'Électricité de France ou le Gaz de France au financement des investissements faits par eux à la réalisation des prêts à long terme aux services de distribution et aux régies pour le financement de leurs propres investissements ». Cet article pose le principe pour EDF-GDF d'un réinvestissement des bénéfices.

Enfin, toujours pour les établissements publics du secteur de l'énergie, l'article 1 ^er du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposé au Sénat le 30 mai 2001, détermine très précisément le capital des établissements publics régis par ce texte ainsi que les modalités de détermination des montants du dividende annuel.

Au terme de cet article :

- le montant du dividende annuel était fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé du budget, après arrêté des comptes annuels et au vu du rapport du conseil d'administration ;

Contrairement au droit des sociétés, ce n'est pas l'assemblée générale des actionnaires qui décide de la distribution d'un dividende. Il s'agit d'une décision unilatérale des ministres, le conseil d'administration se bornant à fournir un rapport et ne donnant aucun avis sur la question.

- le dividende serait prélevé en priorité sur le bénéfice distribuable défini comme le bénéfice de l'exercice après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures et des sommes à porter en réserves en application de la loi, et augmenté du report bénéficiaire, mais pourrait également s'appliquer aux réserves disponibles ;

La définition choisie est ici presque identique à celle de l'article L. 232-11 du code de commerce, au terme duquel « le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, ainsi que des sommes à porter en réserve en application de la loi ou des statuts, et augmenté du report bénéficiaire ».

- des acomptes sur dividendes seraient autorisés dans des conditions identiques à celles du droit commun des sociétés.

En effet, l'article du projet de loi portant DDOEF énonce que ces acomptes peuvent être distribués « lorsqu'un bilan établi au cours de l'exercice ou à la fin de l'exercice et certifié par les commissaires aux comptes fait apparaître, avant l'approbation des comptes de l'exercice, que l'établissement a, depuis la clôture de l'exercice précédent, réalisé un bénéfice distribuable tel que défini au deuxième alinéa ». La rédaction est celle de l'article L. 232-12 du code de commerce. La différence tient encore à l'autorité qui décide de l'octroi de ces acomptes, puisqu'il s'agit dans le cas de l'Etat d'un arrêté conjoint des ministres concernés (économie, industrie, budget) au vu d'un rapport du conseil d'administration.

Le présent article, en renvoyant seulement au décret en Conseil d'Etat, reste donc très clairement en deçà des compétences que la Constitution confère au législateur, et très en retrait de ce qui était proposé dans le projet de loi portant DDOEF. Il paraît à ce stade, sans précision complémentaire, entaché d'inconstitutionnalité.

2. Des raisons pratiques

Votre rapporteur général croit utile de rappeler que le présent article va dans le bon sens.

En effet, la situation actuelle n'est pas satisfaisante : aucune disposition n'assure que les prélèvements opérés sur les établissements publics soient en adéquation avec leur situation financière. Les établissements publics ne disposent d'aucune visibilité pour mettre en oeuvre leurs investissements en raison du caractère souvent imprévisible des prélèvements opérés par l'Etat. Pour des établissements publics qui pourraient à terme devenir des sociétés commerciales, il y a là une réelle difficulté à trouver les conditions d'une gestion de droit commun.

Le gouvernement en raison de la tension budgétaire dont il est l'objet ne paraît pas le mieux placé pour définir les relations avec ses établissements publics pour ce qui touche la distribution des dividendes. Un encadrement législatif est indispensable pour que les besoins budgétaires de l'Etat ne prennent pas le pas sur l'objectif de relations plus saines entre l'Etat et ses établissements publics.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud partage la même préoccupation quand il note « le montant du dividende prélevé en 2001 et 2002 sur ADP, suite à la décision du CIES du 18 juillet dernier, n'abonde pas dans le sens d'une fixation du dividende au regard du résultat dégagé par l'établissement public concerné . Compte tenu du contexte international et national, le chiffre d'affaires d'ADP est en baisse de 4 % sur 2001 et le résultat après impôt devrait passer de 121,65 millions d'euros (798 millions de francs) en 2000 à 85,07 millions d'euros (558 millions de francs) en 2001. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, le relèvement, en 2001, à 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la rémunération versée par ADP à l'Etat pourrait contraindre cet établissement à accroître son endettement.(...) ».

De même, le prélèvement de 460 millions de francs sur la trésorerie du BRGM, prévu dans le présent projet de loi de finances alors que cet établissement public industriel et commercial, subventionné, peine à retrouver un équilibre financier conduit à considérer que, à l'évidence, un encadrement législatif des dispositions proposées par le gouvernement s'impose.

B. UN ALIGNEMENT SOUHAITABLE SUR LE RÉGIME DU DROIT COMMERCIAL

Le droit commercial paraît bien adapté à la situation rencontrée par les établissements publics à vocation industrielle, commerciale et financière. Votre rapporteur général estime possible d'aligner le régime juridique du dividende des établissements publics sur celui des sociétés commerciales visé aux article L. 232-11 et suivants.

1. Élargir le nombre des établissements publics concernés

Il semble au préalable nécessaire d'écarter la tentation de régler par le présent article uniquement des cas d'espèce.

Le versement de dividende doit devenir la modalité exclusive de rémunération de l'Etat actionnaire. C'est en effet à cette condition que ces établissements pourront se préparer à affronter la concurrence du marché et à mieux prendre en considération les exigences d'une bonne gestion commerciale.

Votre rapporteur général propose donc d'ouvrir le présent article à tous les établissements publics placés sous sa tutelle dont l'activité présente un caractère industriel, commercial ou financier.

2. Définir la notion de bénéfice distribuable et de dividende

L'article L.232-11 du code de commerce offre une rédaction satisfaisante. Il dispose que « le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, ainsi que des sommes à porter en réserve en application de la loi ou des statuts, et augmenté du report bénéficiaire. En outre, l'assemblée générale peut décider la mise en distribution de sommes prélevées sur les réserves dont elle à la disposition. En ce cas, la décision indique expressément les postes de réserve sur lesquels les prélèvements sont effectués. Toutefois, les dividendes sont prélevés par priorité sur le bénéfice distribuable de l'exercice ».

L'article premier du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier s'inspire fortement de cette disposition : « le dividende est prélevé par priorité sur le bénéfice distribuable, constitué du bénéfice de l'exercice, après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à porter en réserves en application de la loi, et augmenté du report bénéficiaire ; il peut en outre être prélevé sur les réserves disponibles. »

Cette rédaction pose une seule difficulté : elle pose la question des réserves des établissements publics. La notion de « réserve légale », prévue par l'article L. 232-10 du code de commerce ne s'applique pas à ces établissements. Par contre, l'Etat prélève, de manière « exceptionnelle », sur les recettes exceptionnelles de différents établissements, administratifs ou industriels et commerciaux, des montants importants. Ces recettes ne constituent en rien, malgré l'abus de langage, des « réserves ». Elles contribuent d'ailleurs au résultat des établissements et peuvent engendrer le cas échéant des dividendes.

Si le dividende devient le mode de rémunération naturel de l'Etat actionnaire, il doit en devenir le mode de rémunération exclusif . Ceci exclut dès lors la rémunération des dotations en capital, conformément d'ailleurs aux contrats d'objectifs signés en 2001 avec EDF et GDF. Pour les réserves, celles-ci ne peuvent être constituées qu'à des fins de précaution ou d'investissement par les établissements, en fonction de leurs besoins. Elles ne doivent pas devenir un « outil d'épargne » de l'Etat pour des périodes budgétaires difficiles : ceci reviendrait en effet à contourner le principe d'annualité budgétaire. Rien n'empêche par contre le déblocage de réserves, comme en droit des sociétés : ces réserves contribuent selon la décision des actionnaires au résultat annuel et donc aux dividendes. Il n'est donc pas souhaitable de prévoir un double mode de rémunération de l'État, l'un sur le bénéfice distribuable, l'autre sur les réserves. Certes, peuvent exister, ce qui ne nécessite pas une loi, des opérations de réduction de capital au bénéfice de l'Etat qui ne sont assimilables en aucun cas à des rémunérations.

Votre rapporteur général estime par ailleurs qu'il n'est pas nécessaire de prévoir un mécanisme d'acomptes pour l'État. En pratique commerciale, ces acomptes sont effet réservés à de petites et moyennes sociétés avec un nombre restreint d'actionnaires auxquels ils peuvent apporter un élément de rémunération régulier. L'État n'a pas besoin que ses établissements lui versent un salaire mensuel...

En la matière, comme dans le droit commercial, votre rapporteur général souhaite donc s'en tenir à la règle : « le dividende, rien que le dividende, mais tout le dividende. »

Il propose dès lors la rédaction suivante : « le dividende est prélevé sur le bénéfice distribuable, constitué du bénéfice de l'exercice, après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à porter en réserves, et augmenté du report bénéficiaire. Le dividende constitue le mode exclusif de rémunération de l'Etat actionnaire. Tout établissement public qui verse un dividende à l'Etat ne peut rémunérer les dotations en capital qu'il reçoit ».

3. Préciser les modalités de fixation du dividende

De même, instaurer un dividende revient pour l'Etat à renoncer à ses prérogatives de « puissance publique » de prélèvement pour entrer dans une logique d'actionnaire. Cette logique oblige au respect d'un certain formalisme. Si pour les sociétés commerciales, l'organe délibérant est en matière de dividende l'assemblée générale, celui-ci ne peut être dans les établissements publics que le conseil d'administration ou le conseil de surveillance. Celui-ci doit prendre sa décision au vu du rapport de l'organe exécutif, Président ou directoire. Il n'en reste pas moins que c'est à l'Etat actionnaire de décider. C'est pourquoi votre rapporteur général propose en absence d'une redéfinition plus vaste des relations entre établissements publics et Etat, que les organes délibérants de l'établissement public déterminent le dividende sur instruction de la tutelle.

« Après examen de la situation financière de l'établissement public et constatation de l'existence de sommes distribuables, le conseil d'administration, le conseil de surveillance ou l'organe délibérant en tenant lieu, sur instruction du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé du budget et des ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, et au vu du rapport de l'organe exécutif de l'établissement, détermine le montant du dividende versé à l'Etat ».

4. Améliorer l'information du Parlement

Enfin, le Parlement, en votant la loi de finances, doit être en mesure de connaître l'impact de son vote sur la situation des établissements publics qui se voient prélevés un dividende.

Dans l'esprit de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, votre rapporteur général propose que « le rapport de l'organe exécutif de l'établissement public et l'instruction du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé du budget et des ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, sont transmis pour information aux commissions des finances du Parlement, avant l'examen de la plus prochaine loi de finances ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 37 bis (nouveau)

Financement public des organisations syndicales agricoles

Commentaire : le présent article vise à instituer au profit du budget de l'Etat un prélèvement exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole géré par l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) afin de participer au financement public des organisations syndicales agricoles instauré par le projet de loi de finances pour 2002.

I. L'INSTAURATION D'UN FINANCEMENT PUBLIC DES ORGANISATIONS SYNDICALES AGRICOLES

Lors de la discussion des crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2002 au Sénat, le Sénat a adopté un amendement, déposé par notre collègue Philippe Adnot, le même amendement ayant été déposé par les membres du groupe socialiste, visant à instituer un financement public des organisations syndicales d'exploitants agricoles habilitées au plan départemental au sens de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

En outre, il est précisé que le montant des crédits ainsi inscrits sur le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche est réparti au prorata du nombre de suffrages et de sièges obtenus dans l'ensemble des départements par chacune d'elles lors des dernières élections aux chambres d'agriculture, rapporté au total des suffrages et des sièges obtenus par l'ensemble de ces organisations, selon des modalités définies par décret. Les suffrages et les sièges obtenus par les organisations syndicales habilitées ayant présenté une liste d'union sont répartis à parts égales entre ces organisations.

Enfin, les organisations syndicales agricoles bénéficiaires de ce financement public doivent tenir une comptabilité retraçant l'utilisation des crédits ainsi attribués.

Lors de la discussion au Sénat de cet amendement, notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial du budget de l'agriculture et de la pêche au nom de la commission des finances, avait émis un avis favorable tout en rappelant le contexte dans lequel s'inscrivait une telle mesure.

En effet, il convient de souligner que jusqu'à présent, c'est l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) qui attribuait chaque année une enveloppe aux organisations syndicales agricoles destinée à financer leurs actions de développement par le biais de la dotation du FADISAR (Financement pour les actions de développement agricole initiées par les syndicats agricoles représentatifs). Or l'ANDA, dont les recettes proviennent du produit de diverses taxes parafiscales, dont le montant s'est élevé en 1999 à près de 806 millions de francs (122,87 millions d'euros), a vocation à financer des actions de développement agricole et non pas directement des organisations professionnelles agricoles.

L'Inspection générale des finances, dans un récent rapport consacré au fonctionnement de l'ANDA, a mis en évidence l'existence de cette dénaturation des missions dévolues à l'ANDA et le détournement de l'utilisation du produit de taxes parafiscales. Lors de son assemblée générale de juillet 2001, l'ANDA avait cependant décidé d'attribuer une enveloppe de 72,8 millions de francs (11,1 millions d'euros) aux actions conduites par les organisations syndicales agricoles lors de la définition de son cadrage budgétaire pour 2000-2006.

L'enquête précitée menée par l'IGF avait manifestement mis en évidence le caractère illégal du financement des syndicats agricoles par le biais de l'ANDA. Cette dernière a donc décidé de suspendre ses versements aux organisations professionnelles agricoles, ce qui a obligé le gouvernement à reprendre à son compte une partie du financement des actions conduites par ces organisations.

Ce transfert sur le budget de l'Etat est intervenu par le biais du décret n° 2001-918 du 8 octobre 2001 portant ouverture de crédits à titre d'avance élargissant l'objet du chapitre 43-23 du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche et modifiant son intitulé (de l'appellation « Actions de formation et actions éducatives en milieu rural » il est passé à l'appellation « Actions de formation, actions éducatives et soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles »). L'objet de ce chapitre ayant été élargi, il a été abondé de 24,06 millions de francs (3,67 millions d'euros) supplémentaires.

Pour l'année 2002, le projet de loi de finances pour 2002 propose donc, à l'initiative du Sénat, de mettre fin à une situation juridique insatisfaisante et d'instituer un financement public des organisations syndicales agricoles.

A cet égard, le Sénat a également adopté un amendement d'origine gouvernementale visant à majorer les crédits du titre IV du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche de 11,43 millions d'euros (75 millions de francs), afin de permettre ce nouveau financement public des syndicats agricoles, et officialisant la création d'un nouvel article au sein du chapitre 43-23 s'intitulant « Soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement d'origine gouvernementale et vise à instituer en 2002, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 11,43 millions d'euros sur le fonds national de développement agricole géré par l'Association nationale pour le développement agricole.

Il s'agit donc, à travers le présent article du projet de loi de finances rectificative pour 2001, de financer la majoration des crédits du titre IV du budget de l'agriculture et de la pêche pour 2002 à hauteur de 11,43 millions d'euros, proposée par le gouvernement et votée par le Sénat au moment de la discussion du projet de loi de finances pour 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la forme, votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence de la présence d'une telle mesure, affectant le budget de l'Etat en 2002, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Sur le fond, votre rapporteur général considère que le présent article permettra, pour 2002, d'apporter le financement indispensable aux actions initiées par les organisations professionnelles agricoles. Le recours à un prélèvement exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole géré par l'ANDA au profit du budget de l'Etat se justifie dans la mesure où ces sommes étaient initialement destinées à ce financement. Le fait de les budgétiser doit permettre d'apporter plus de transparence au financement des syndicats agricoles.

Votre rapporteur général souhaite qu'à l'avenir ce financement soit clairement identifié au sein de budget de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Résiliation des concessions de transport du gaz naturel et transfert de la propriété des ouvrages correspondants

Commentaire : le présent article prévoit la résiliation de toute concession de transport de gaz en cours :

- soit à l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative, si le titulaire demande le transfert des biens de la concession appartenant à l'Etat ;

- soit jusqu'à l'octroi à un nouvel exploitant d'une autorisation de construction et d'exploitation de réseau.

Dans le premier cas, le titulaire de la concession doit :

- adresser sa demande dans les trois mois au ministre chargé de l'énergie ;

- payer un acompte égal à la valeur, figurant au 31 décembre 2000 dans ses comptes, des droits du concédant.

Dans le mois suivant la notification par le ministre du prix de cession déterminé par la commission spéciale prévue au II, la différence éventuelle entre ce prix et l'indemnité de résiliation anticipée est versée par le concessionnaire et les biens, jusqu'alors concédés, lui sont transférés après avoir été, le cas échéant, déclassés.

Dans le second cas, l'ancien concessionnaire perçoit l'indemnité de résiliation anticipée au moment de l'octroi de l'autorisation, mentionnée au V, au nouvel exploitant. Les biens de l'Etat sont cédés à ce dernier au prix fixé par la commission spéciale sus-mentionnée.

Dans les deux situations, l'autorisation de construction et d'exploitation des canalisations de transport de gaz naturel est accordée après enquête publique, dans des conditions arrêtées par décret en Conseil d'Etat et précisées dans un cahier des charges, en fonction notamment des nécessités du service public et des impératifs de sécurité et de sûreté.

Incessible et nominative, l'autorisation confère à son titulaire le droit d'occuper le domaine public. Les travaux d'installation des ouvrages de transport de gaz naturel ont le caractère de travaux publics et entraînent l'application des servitudes légales relatives aux travaux, déclarés d'utilité publique, de distribution d'énergie.

I. UNE MESURE TARDIVE, PRÉCIPITÉE ET IMPARFAITE MAIS NÉANMOINS OPPORTUNE

A. UNE MESURE TARDIVE ET PRÉCIPITÉE

1. Une mesure tardive

a) Une question qui n'est pas directement liée au retard de la transposition de la directive européenne

Comme on le sait, un projet de loi relatif à la modernisation du service public du gaz naturel ^{105

(
*
)} , transposant la directive européenne du 22 juin 1998 ^{106

(

*
)} a été déposé le 17 mai 2000 sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais sans avoir jamais été, à ce jour, inscrit à son ordre du jour.

Or, la date limite prévue pour l'application de cette directive était le 8 août 2000. La commission a saisi de ce retard la Cour européenne de justice.

Les conséquences en sont graves pour notre pays et pour Gaz de France, comme en témoignent :

- notre isolement sur ce dossier constaté au Sommet de Stockholm en mars 2001 (l'Allemagne, retardataire elle aussi, ayant davantage avancé que la France sur la voie de la transposition des dispositions communautaires) ;

- les obstacles rencontrés au développement vers l'amont (l'accès aux gisements) et l'aval (les clients) de notre opérateur national, à la recherche de partenariats, du fait du mécontentement d'autres Etats ^{107

(

*
)} qui nous reprochent de profiter de la libéralisation de leur marché tout en protégeant le nôtre ;

- le risque, qui apparaît, d'un « télescopage » avec une prochaine directive européenne, plus libérale, qui exigerait une ouverture totale du marché d'abord pour les professionnels puis pour tous (y compris les particuliers) à des échéances rapprochées (2004 et 2005).

Tel est le contexte dans lequel est présenté le présent article qui, selon certaines rumeurs, aurait pu servir de « cheval de Troie » pour la transposition, partielle ou totale, de la directive par amendements au présent projet de loi de finances rectificative.

Mais ces velléités ont été « bloquées à la source », de sorte que Gaz de France, ne pouvant envisager l'ouverture de son capital pour se développer en diversifiant ses activités, souffre de lourds handicaps dans la compétition internationale.

A la vérité, l'enjeu dépasse celui de la transposition de la directive de 1998.

Celle-ci se contente en effet d'exiger une ouverture du marché progressivement portée à 33 % de la consommation de gaz naturel, ce qui implique un accès des réseaux aux clients éligibles pour le transport (producteurs) et la distribution (clients finaux).

Mais elle consent de nombreuses concessions à nos « conceptions traditionnelles » :

- imposition d'obligations de service public ;

- exception au caractère non discriminatoire des autorisations relatives à l'installation ou l'exploitation de réseaux, en ce qui concerne la distribution ;

- possibilité de refuser une autorisation dans une zone récemment équipée et suffisamment desservie.

L'ouverture du capital ou le transfert de la propriété des infrastructures ne sont pas requis. Les entreprises publiques ou bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs (dont la légitimité est implicitement reconnue par le préambule) sont seulement tenues de respecter les règles de la concurrence.

L'article 4 de la directive assimile les concessions (dont elle reconnaît ainsi la validité sans en exiger d'aucune façon la résiliation) à des autorisations de construction ou d'exploitation d'installation de gaz naturel.

Les autorisations doivent être régies par « des dispositions pertinentes » et accordées selon des critères et procédures non discriminatoires rendus publics.

A considérer la situation qui prévaut chez plusieurs de nos partenaires, cela ne semble pas impliquer une quelconque ouverture à des opérateurs étrangers. L'essentiel est que nos infrastructures leur soient librement et équitablement accessibles.

S'agissant des activités de transport de gaz naturel dont il est ici question, la directive impose cependant qu'elles fassent l'objet de la part des entreprises intégrées de comptes séparés dans leur comptabilité interne.

Le projet de loi, précité, du 17 mai 2000 sur la modernisation du service public du gaz naturel, non examiné par le Parlement, a traduit cette obligation dans son article 11.

b) Une initiative qui s'est trop fait attendre

Les opérateurs français sont les seuls de l'Union européenne à demeurer concessionnaires de l'Etat et non pas propriétaires de leur réseau de transport.

Le présent article met fin, opportunément (voir infra ), à cette singularité, mais de façon bien tardive !

En effet, l'Espagne et la Belgique, dont la construction et l'exploitation des réseaux de transport de gaz étaient, comme chez nous, soumises à un régime de concession, ont normalisé beaucoup plus tôt leur situation. Enagas, dans la péninsule ibérique et Distrigaz chez nos voisins du Nord ont été privatisés dès 1994.

Une fois de plus, comme en matière d'attribution de licences UMTS ou de transposition de la directive gazière précitée de 1998, sous sommes les derniers en Europe.

La discussion, en temps utile, du projet de loi de mai 2000 sur la modernisation du service public du gaz naturel aurait pu nous faire gagner un ou deux ans : en effet, son article 20 proposait déjà de « privilégier le régime de l'autorisation des canalisations de transport du gaz naturel par rapport à celui de la concession ».

Le chapitre Ier de son titre IV sur l'autorisation des ouvrages de transport de gaz naturel, dont s'inspire le présent article, précisait dans quelles conditions.

Tardif, le transfert de la propriété des réseaux de transport de gaz semble aussi avoir été hâtif, pour ne pas dire improvisé.

2. Une mesure précipitée

Le tableau figurant dans le rapport de notre collègue Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, mentionne les dates d'expiration des concessions des opérateurs gaziers français qui sont :

- Gaz de France (GDF),

- Gaz du Sud-Ouest (GSO), détenu à hauteur de 70 % par Total Fina ELF et de 30 % par GDF,

- enfin, la société Cokes de Drocourt.

Les concessions, au nombre de 42, attribuées pour la construction et l'exploitation d'ouvrages de transport, ont une durée déterminée qui est généralement de trente ans.

Or, plusieurs doivent se terminer dans les années 2020, voire en 2030.

Cela témoigne de l'impréparation de la mesure soumise au vote du Parlement. Certaines concessions viennent en effet, à l'évidence, juste d'être renouvelées ! L'indemnité de résiliation à verser aux intéressés n'en sera que plus lourde. Enfin, il faut s'interroger sur les raisons de procéder à des réformes aussi importantes dans le cadre d'un collectif de fin d'année.

Cette apparente improvisation s'explique peut-être par des considérations « tactiques », eu égard à l'opposition de principe à toute privatisation de certaines composantes de la « majorité plurielle » .

Le texte soumis au vote du Sénat n'en comporte pas moins des imperfections.

B. UN TEXTE IMPARFAIT MAIS NÉANMOINS OPPORTUN

1. Une rédaction imparfaite

a) Les inconnues qui subsistent

Le montant de l'acompte versé par les concessionnaires, pour devenir propriétaires des réseaux de transport qu'ils exploitent, peut être évalué, puisqu'il doit être égal au montant des droits du concédant figurant dans les comptes arrêtés au 31 décembre 2000.

Il est loin d'être négligeable (1,3 milliard de francs ^{108

(

*
)} au total) et sera encaissé rapidement (début de l'exercice 2002).

L'Etat joint ainsi « l'agréable » (remplir ses caisses) à « l'utile » (renforcer la position concurrentielle des opérateurs). Mais son comportement ressemble quelque peu à une « fuite en avant ».

Si dans l'immédiat, des recettes importantes seront versées à l'Etat. on peut se demander quel sera, in fine , le solde dégagé par les opérations :

- en recettes, de cession des biens transférés aux concessionnaires ou vendus à de nouveaux exploitants,

- en dépenses, d'indemnisation des titulaires dont la concession va être résiliée avant son terme.

b) Le manque de clarté de certaines dispositions

Le cas de la Compagnie française du méthane, liée à Gaz de France par un contrat d'affermage de concession de transport, a, semble-t-il, été ignoré par le présent article mais pourrait être réglé par le décret en Conseil d'Etat prévu au V.

En plus de l'acompte qui leur sera demandé, les opérateurs devront, vraisemblablement, acquitter des droits d'enregistrement et de mutation sur l'acquisition des biens que l'Etat leur cèdera, voire un impôt sur la plus-value que leur procurera l'indemnité de résiliation versée.

Des aménagements du calendrier du versement de ces diverses impositions pourraient s'avérer nécessaires.

Il paraît notamment anormal qu'un acompte soit exigé, dès le début de l'exercice 2002, sur la cession de biens dont la valeur n'est pas encore fixée ^{109

(

*
)} .

On peut s'interroger sur l'usage, au troisième alinéa du II, de l'adverbe « notamment » s'agissant de la prise en considération de la valeur nette comptable des biens à transférer pour la fixation du prix de cession. Sur quel autre critère se fonder ?

De même, comment estimer le « manque à gagner » sur la durée restant à courir de la concession, qui doit être ajouté, selon le deuxième alinéa du I, à l'indemnité de résiliation ?

L'usage de ce terme « manque à gagner » s'explique par la référence à une jurisprudence du Conseil d'Etat dont on voit mal comment elle pourrait trouver à s'appliquer à la situation des transporteurs de gaz ^{110

(

*
)} .

Il s'agissait, en effet, d'une société de distribution d'eau dont le contrat comportait une clause de variation automatique des prix et pouvait invoquer, à ce titre, un préjudice. Dans le cas du gaz, le coût du transport n'est pas lié au prix de l'énergie distribuée, lui-même soumis aux aléas de l'ajustement entre l'offre et la demande sur le marché.

2. Un ensemble néanmoins opportun

Malgré son caractère tardif et imparfait, le dispositif proposé est opportun.

En effet, les opérateurs prendront d'autant plus soin des infrastructures considérées, pour les entretenir et les développer, qu'elles leur appartiendront et qu'ils les auront payées de leurs deniers ! La structure de leurs bilans s'en trouvera améliorée ainsi que leur position concurrentielle. Les coûts de transport, par ailleurs, seront mieux identifiés par les opérateurs intégrés. En outre, il s'agit d'un premier pas, certes insuffisant, mais qui va dans le bon sens, sur la voie de l'inévitable ouverture à la concurrence de l'ensemble des activités concernées .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Au terme de l'examen du présent article, il apparaît à votre commission que ce dispositif bien qu'incomplet mérite cependant d'être adopté.

Il est incomplet car il convient d'aller « beaucoup plus loin » dans la transposition de la directive précitée de 1998 et l'ouverture à la concurrence du secteur.

On ne voit pas pourquoi ce que France Télécom a réussi serait impossible à Gaz de France. Ce dernier doit absolument, pour se développer et diversifier ses activités, ouvrir son capital et conclure des alliances. Il doit notamment accéder plus largement à « l'amont gazier », ne détenant, actuellement, que 5 % de ses sources d'approvisionnement.

Les évolutions, souhaitables, sont par ailleurs parfaitement compatibles avec le respect des exigences du service public, notamment sur le plan de la sécurité et de l'environnement.

Votre rapporteur général souhaite par ailleurs obtenir des éclaircissements de la part du gouvernement quant à la détermination du « manque à gagner » sur la durée restant à courir de la concession et les critères autres que comptables qui pourraient intervenir dans la fixation du prix de cession : si la valeur nette comptable des biens à transférer était seule prise en compte, à quoi servirait la commission spéciale ?

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39

Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté
à la conférence de Toronto et de la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE)

Commentaire : le présent article comporte deux dispositions très importantes, aux conséquences financières lourdes, en faveur de l'allègement de la dette des pays pauvres.

Il s'agit de :

- la majoration du plafond du montant des dettes susceptible d'être remis aux pays pauvres ^{111

(

*
)} , nécessitée par la mise en oeuvre de « l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) » , mise en place en 1996 et renforcée en 1999. Le plafond actuel est ainsi porté de 3.100 millions d'euros (20,3 milliards de francs) à 5.600 millions d'euros (36,7 milliards de francs) ;

- l'autorisation de mettre en oeuvre, dans la limite de un milliard d'euros (6,56 milliards de francs) les annulations complémentaires annoncées, à titre bilatéral, par la France, au bénéfice des pays éligibles à l' Initiative PPTE .

I. LA MISE EN oeUVRE GÉNÉRALE DE L'INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS

Le dispositif de traitement concessionnel de la dette des pays les plus pauvres proposé par la France dès le Sommet de Toronto de juin 1988 s'est traduit par la mise en place, par loi de finances rectificative, d'un plafond d'autorisation de remise de dettes. Initialement fixé à 1.250 millions de francs par la loi de finances rectificative de 1998, ce plafond est régulièrement réévalué depuis, toujours en loi de finances rectificative, en fonction de l'activité du Club de Paris, et surtout des améliorations successives des conditions de traitement de la dette.

Le paragraphe I du présent article vise à majorer à nouveau ce plafond de 3,1 milliards d'euros (20,3 milliards de francs) à 5,6 milliards d'euros (36,7 milliards de francs).

Les conditions de traitement de la dette ont notamment franchi une étape importante avec la mise en place au Sommet de Lyon de juin 1996 de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés. Lancée sous l'impulsion conjointe du FMI et de la Banque mondiale, cette « initiative » associait pour la première fois créanciers multilatéraux, créanciers bilatéraux membres du Club de Paris, et autres créanciers bilatéraux officiels, pour ramener le stock de dette des pays pauvres à un « niveau tolérable » (sustenable) , c'est-à-dire permettant au pays concerné d'assurer le service de sa dette grâce à ses recettes d'exportation et à des apports d'aide et de capitaux, sans pour autant compromettre la croissance à long terme et la lutte contre la pauvreté.

La lenteur des progrès constatés a conduit au renforcement de l'initiative PPTE, au Sommet de Cologne de juin 1999. Le FMI et la Banque mondiale ont, à cette occasion, associé à leur réflexion des représentants de la société civile et des responsables des gouvernements concernés. « L' Initiative renforcée » a pour objet d'assurer plus rapidement un allégement plus important et d'une portée plus large de la dette.

En novembre 2001, 24 pays ont atteint le « point de décision » (cf. encadré infra ). Vingt-deux l'ayant déjà atteint en 2000, ont bénéficié en année pleine 2001 de l'allègement offert sous l'égide de l'initiative PPTE.

Le déroulement de l'IPPTE

L'aide prévue par l'IPPTE est limitée aux pays présentant les conditions requises pour bénéficier soit de prêts au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), créée en 1999, soit des crédits de l'Association internationale de développement (AID) et qui ont établi de solides antécédents en ce qui concerne la mise en oeuvre de politiques susceptibles de garantir une utilisation des ressources tirées de l'allègement de leur dette aux fins de réduction de la pauvreté.

A.- Première étape : le « point de décision »

- Le pays établit de « bons antécédents » pendant une période de trois ans et définit avec la société civile un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP).

- Le Club de Paris procède alors à un rééchelonnement des flux aux conditions de Naples , c'est-à-dire du service de la dette admissible arrivant à échéance au cours de la période de consolidation de trois ans, la réduction pouvant atteindre 67 % de la valeur actuelle nette (VAN) des échéances de la dette admissible.

- Les autres créanciers bilatéraux et les créanciers commerciaux accordent des conditions au moins comparables.

- Les institutions multilatérales continuent d' appuyer l'ajustement dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

- Une fois atteint le « point de décision » :

Soit

La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux

sont suffisantes

pour ramener la dette du pays à un niveau tolérable

Le pays n'est pas admis à bénéficier d'une aide au titre de l'IPPTE

La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux

ne sont pas suffisantes

pour ramener la dette du pays à un niveau tolérable

Les conseils du FMI et de la Banque mondiale décident que le pays peut bénéficier d'une aide au titre de l'IPPTE

- Pour le pays admis à bénéficier de l'IPPTE, entre le « point de décision » et le « point d'achèvement », tous les créanciers (multilatéraux, bilatéraux et commerciaux) s'engagent à alléger la dette au point d'achèvement « flottant ». Le montant de l'aide fournie est fonction de l'effort nécessaire pour ramener la dette à un niveau tolérable ; il est calculé à partir des dernières données disponibles au « point de décision ».

B.- Entre le « point de décision » et le « point d'achèvement »

- Les pays concernés établissent une seconde série d'antécédents favorables en appliquant les politiques convenues au « point de décision » (qui visent à atteindre le « point d'achèvement flottant ») et liées au DSRP (intérimaire).

- La Banque mondiale et le FMI apportent une assistance transitoire.

- Le Club de Paris accorde un rééchelonnement des flux aux conditions de Cologne (réduction de 90 % de la VAN de la dette, ou davantage si nécessaire).

- Les autres créanciers bilatéraux et commerciaux accordent un allégement de la dette à des conditions comparables .

- Les autres créanciers multilatéraux accordent un allégement transitoire de la dette à des conditions discrétionnaires .

- Tous les créanciers continuent d'appuyer la stratégie globale de réduction de la pauvreté conçue par les gouvernements concernés avec la participation de la société civile et de la communauté des donneurs d'aide.

C.- « Point d'achèvement »

- Le « point d'achèvement » est lié à la mise en oeuvre pendant au moins une année d'une stratégie globale de réduction de la pauvreté, et notamment d'une politique de stabilisation macroéconomique et d'ajustement structurel , pour les pays qui n'étaient pas admissibles au titre de l'initiative initiale (cas non rétroactifs), et à l' adoption d'un DSRP complet pour ceux qui étaient admissibles au titre de l'initiative initiale (cas rétroactifs).

- Tous les créanciers apportent une aide déterminée au point de décision ; l'allègement transitoire de la dette fourni entre le point de décision et le point d'achèvement est pris en compte dans le calcul de cette assistance.

- Tous les groupes de créanciers accordent une réduction équivalente (en valeur actuelle nette) de leurs créances, déterminée par l'objectif de viabilité de la dette . Cet allègement n'est assorti d' aucune conditionnalité nouvelle :

- le Club de Paris accorde une réduction de la dette admissible aux conditions de Cologne (réduction de 90 % de la VAN de la dette, ou davantage si nécessaire) ;

- les autres créanciers bilatéraux et commerciaux accordent des conditions au moins comparables sur le stock de la dette ;

- les institutions multilatérales accordent un allègement de la dette , chacune d'elles choisissant parmi un menu d'options possibles et veillant à assurer une participation large et équitable de tous les créanciers concernés.

Source : Fonds monétaire international, rapport annuel 2001, septembre 2001

L'IPPTE renforcée

a) L'Initiative renforcée en faveur des PPTE vise à élargir la portée de l'allègement de la dette en adoptant des objectifs plus ambitieux pour la viabilité de la dette :

- en ce qui concerne le critère du commerce extérieur, le ratio valeur actuelle nette de la dette/exportation est ramené de 200-250 % à 150 % ;

- en ce qui concerne le critère budgétaire, le ratio valeur actuelle nette de la dette/recettes budgétaires est fixé à 250 %, contre 280 % précédemment, le ratio exportations/PIB est ramené de 40 % à 30 %, et le ratio recettes fiscales/PIB de 20 % à 15 %.

Le pays pauvre très endetté qui prouve avec suffisamment d'éléments qu'il a appliqué de saines politiques économiques axées sur une réduction de la pauvreté est considéré comme ayant atteint le « point de décision » .

Les conseils du FMI et de la Banque mondiale établissent alors le montant de l'aide dont le pays a besoin pour atteindre les ratios de viabilité. Une aide « intérimaire », notamment sous forme d'un allègement de dette , est consentie dès le « point de décision », et son montant est fixé en fonction des besoins immédiats du pays et de sa capacité à l'affecter à la lutte contre la pauvreté.

Si le pays reste déterminé à appliquer de bonnes politiques de réduction de la pauvreté durant la période allant du « point de décision » au « point d'achèvement » (stade auquel est accordé le reste de la réduction promise de l'encours de la dette), des montants d'aide intérimaire continuent de lui être versés.

b) L' Initiative renforcée en faveur des PPTE vise également à alléger la dette plus rapidement en prévoyant des points d'achèvement non plus rigides, mais « flottants », c'est-à-dire fixés en fonction des progrès accomplis dans l'exécution d'un ensemble de réformes définies à l'avance.

En conséquence, les pays performants peuvent bénéficier d'un allègement de dette rapide.

En outre, l' octroi d'une aide intérimaire marque un tournant par rapport à l'initiative initiale, selon laquelle la dette ne commençait à être allégée qu'une fois atteint le point d'achèvement . Le principal objectif est de libérer plus vite davantage de fonds afin de les affecter à la réduction de la pauvreté.

Par ailleurs, le montant de l'allègement accordé au point de décision est maintenant fixé à partir des données effectives alors disponibles, et non de projections établies pour le point d'achèvement.

c) L' Initiative renforcée vise enfin à élargir la portée de l'allègement en augmentant le nombre des pays admissibles à en bénéficier. Au mois de novembre 2001, un accord a été signé avec 24 pays identifiés comme étant susceptibles d'obtenir un allègement de leur dette en vertu de l'IPPTE et qui reçoivent déjà une aide à ce titre.

Source : FMI, rapport annuel 2001 (septembre 2001)

II. L'EFFORT PARTICULIER DE LA FRANCE

A l'occasion du Sommet de Cologne de juin 1999 , la France a décidé d' annuler totalement les créances d'aide publique au développement détenues par les pays éligibles à l'initiative PPTE.

A l'occasion du Sommet France-Afrique de Yaoundé de janvier 2001, la France a en outre décidé d' accélérer davantage une partie des allégements de dette bénéficiant aux pays éligibles à l'initiative PPTE.

La mesure consiste à porter de 90 % à 100 % le taux d'annulation des créances commerciales traitées en Club de Paris ^{112

(

*
)} , dès que les pays concernés ont franchi le « point de décision », et non plus lors du « point d 'achèvement ».

Par souci d'équité, des mesures compensatrices seront mises en place au bénéfice des pays éligibles qui ont honoré les échéances dues à la France depuis qu'ils ont franchi le point de décision.

Cette mesure concerne potentiellement 33 pays sur les 36 pays éligibles (les autres n'ayant pas de dette de cette nature à l'égard de la France).

Le rapport annuel sur les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale indique que « cette mesure conduira à annuler plus tôt environ 500 millions d'euros ( 3,3 milliards de francs ) de créances, bénéficiant à 33 pays. Il s'agit d'un chiffre indicatif, extrêmement sensible aux conditions offertes par les traitements décidés en Club de Paris et au calendrier des points de décision et d'achèvement » .

S'agissant d'une décision prise sur une base bilatérale et volontaire, la France se réserve bien la possibilité d'en différer le bénéfice pour un pays dont elle estimerait qu'il n'en remplit pas les conditions, même si la communauté financière internationale a décidé collectivement que le point de décision était atteint. En particulier, « une situation pacifique et respectueuse des droits de l'homme est un élément nécessaire à toute stratégie de lutte contre la pauvreté ».

La décision française a été définie avec le souci de respecter le cadre et les principes de l'Initiative PPTE et se cale donc sur son calendrier et ses critères d'éligibilité (pays se qualifiant effectivement à l'initiative et non liste initiale, qui comporte des pays qui ne sollicitent pas le bénéfice de l'initiative ou ne dépassant pas les critères d'endettement -Laos, Yémen, Vietnam, Angola et Kenya).

La France entend ainsi « se démarquer des annonces britannique et canadienne » d'un moratoire sur le service de dette, immédiat dans les deux cas, et concernant les 41 pays pour le Royaume-Uni et une liste de pays ad hoc pour le Canada, sans référence explicite au stade du point de décision.

Pays concernés par l'initiative française

Parmi les 24 pays qui ont déjà franchi le point de décision, le Honduras et le Mozambique bénéficient d'ores et déjà, dans le cadre du Club de Paris, de différés sur la totalité des échéances dues jusqu'au point d'achèvement (ces mesures exceptionnelles ayant été prises après les catastrophes naturelles qui ont frappé ces pays en 1988 et 2000).

São Tomé et Principe et la Gambie , ne doivent pas de dette concernée par la mesure.

L' Ouganda et la Bolivie ont déjà atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE.

La mise en oeuvre de la mesure au profit des 18 autres pays sera échelonnée, selon leur situation au regard de l' Initiative PPTE , des accords multilatéraux du Club de Paris et des accords bilatéraux portant application des précédents :

- Guyana , Mauritanie , Tanzanie : des amendements seront apportés aux accords bilatéraux d'application des Clubs de Paris, déjà en vigueur, qui ont suivi le point de décision ;

- Bénin , Burkina Faso , Cameroun , Ethiopie , Guinée , Guinée - Bissau , Madagascar , Malawi , Mali , Niger , Sénégal et Tchad : accords bilatéraux d'application des Clubs de Paris en cours d'établissement, les Clubs de Paris eux-mêmes ayant déjà eu lieu.

- Nicaragua , Zambie et Rwanda : même procédure, une fois signé l'accord en Club de Paris.

Onze autres pays potentiellement éligibles bénéficieront de la mesure française lorsqu'ils auront atteint le point de décision de l'Initiative PPTE : Birmanie , Côte d'Ivoire , Libéria , République centrafricaine , République démocratique du Congo , République du Congo , Sierra Leone , Somalie , Soudan , Ghana , Togo .

III . UNE FACTURE CONSÉQUENTE EN PERSPECTIVE

Les annulations de dette et autres formes d'allègement représentent encore le quart de l'aide bilatérale française. Ceci constitue une particularité de l'aide française, longtemps distribuée sous forme de prêts. La France est, avec le Japon, le premier créancier des pays en développement, avec un encours trois fois supérieur à celui des Etats-Unis.

Les effets de l'Initiative PPTE renforcée -à laquelle la France a largement contribué- ne se sont pas encore fait sentir en termes de dépense budgétaire, si ce n'est à travers l'aide multilatérale (contribution au FMI ^{113

(

*
)} pour une part très modeste en 2000).

Mais lorsque tous les pays éligibles auront passé le « point d'achèvement », la charge des allégements de dettes risque de remonter aux alentours de 16 milliards de francs (2,5 milliard d'euros).

Pour les vingt-cinq pays ayant d'ores et déjà atteint le « point de décision », le coût total des annulations de leurs dettes à l'égard de la France s'élève en effet à 2.495 millions d'euros (16,4 milliards de francs). Les dettes les plus lourdes sont celles du Cameroun (681 millions d'euros), de Madagascar (404 millions d'euros) et du Mozambique (387 millions d'euros), qui a atteint son « point d'achèvement » en septembre 2001.

La France a par ailleurs conçu, pour le volet bilatéral d'annulation de la dette, un système original défini par le « contrat de désendettement et de développement (C2D) ».

Plutôt que des annulations strictes, ce mécanisme devrait se traduire par un refinancement par dons, des échéances dues au titre des créances annulées, pour la seule dette contractée dans le cadre de l'aide publique au développement.

Lorsque le pays concerné aura atteint son « point d'achèvement », le contrat conclu entre le gouvernement français et celui du pays partenaire posera le principe du refinancement par don des remboursements dus au titre de la dette, compte tenu d'une affectation précise des sommes budgétaires ainsi libérées, conformément aux grandes orientations définies par le Comité interministériel de coopération internationale au développement (CICID) : lutte contre les grandes endémies, pour les équipements et infrastructures des collectivités locales, pour l'aménagement du territoire, pour la gestion des ressources naturelles.

De fait, si la France entend respecter le principe d'additionnalité sur lequel elle s'est engagée à cet égard, selon lequel l'allégement de la dette ne se substituera pas à l'aide-projet mais se transformera en aide-projet additionnelle, il conviendra bien de prévoir, à ce titre, une enveloppe budgétaire supplémentaire équivalente au montant des annulations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40

Réforme de la garantie COFACE relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus

Commentaire : le présent article réforme le système de garantie de la COFACE relatif au financement des avions gros porteurs, en substituant au système actuel de soutien à taux fixe un système de garantie inconditionnelle à 100 %, comparable à celui utilisé pour les avions produits par Boeing, qui permet un recours aux marchés financiers.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES EXPORTATIONS D'AÉRONEFS

1. Le principe de l'assurance crédit

L'assurance crédit est un dispositif de soutien à l'exportation mis en oeuvre, en France, par la COFACE et bénéficiant de la garantie de l'Etat, visant à assurer les entreprises contre un risque de défaut de paiement de leur client étranger . Le mécanisme de l'assurance-crédit est le suivant : généralement, lorsqu'une banque commerciale accorde un prêt à un client, elle se tourne vers la COFACE, qui agit alors pour le compte de l'Etat, afin de se voir garanti le remboursement du prêt, et de limiter le risque qui lui est associé.

S'agissant de l'achat d'aéronefs, la banque prête l'argent nécessaire à la compagnie aérienne pour lui permettre de financer son achat. Si la compagnie aérienne fait faillite, la banque peut alors se retourner vers la COFACE pour obtenir le versement des échéances du prêt qui n'auraient pas été acquittées.

2. Le cas particulier du soutien à l'exportation d'aéronefs et d'Airbus

Les modalités de soutien des Etats à l'exportation sont réglementées par une convention de l'OCDE intitulée « Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public ». Cette convention comporte une annexe traitant spécifiquement des aéronefs. Il est ainsi précisé que « l'Arrangement s'applique, mais lorsque l'Accord sectoriel sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils (Annexe III), qui complète l'Arrangement, comporte une disposition correspondante, ledit Accord supplante l'Arrangement ».

Cette annexe dispose notamment que :

- le soutien financier public ne doit pas dépasser 85 % du prix total de l'aéronef ;

- le financement public ne peut avoir une durée supérieure à 12 ans ;

- le financement peut se faire à taux fixes ou à taux variables.

Annexe III : accord sectoriel sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils

Partie I : avions commerciaux gros porteurs neufs et moteurs pour ces avions

Chapitre premier : Champ d'application

1. Forme et champ d'application

La partie I de l'Accord sectoriel, qui complète l'Arrangement, expose les lignes directrices spéciales qui s'appliquent aux crédits bénéficiant d'un soutien public qui servent à financer la vente ou le crédit-bail d'aéronefs civils gros porteurs neufs énumérés dans l'Appendice I et des moteurs montés sur ces aéronefs. Les dispositions du chapitre 1 s'appliquent aussi aux moteurs et aux pièces de rechange lorsqu'ils sont considérés comme faisant partie de la commande initiale de l'aéronef, sous réserve des dispositions de l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord sectoriel. Elles ne s'appliquent pas aux simulateurs de vol, qui sont régis par les dispositions de l'Arrangement.

2. Objectif

La présente partie de l'Accord sectoriel vise à établir un équilibre harmonieux qui, sur tous les marchés :

- égalise les conditions financières de concurrence des participants ;

- neutralise les conditions de financement des participants en tant que critères dans le choix entre aéronefs concurrents ;

- évite toute distorsion de concurrence.

Chapitre II : dispositions relatives aux crédits à l'exportation et à l'aide

3. Versement comptant

a) Les Participants requièrent un versement comptant minimum de 15 pour cent du prix total de l'aéronef, qui comprend le prix de la cellule et des moteurs montés sur l'aéronef, majoré de celui des moteurs de rechange et pièces de rechange dans la limite visée à l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord sectoriel.

b) Pour ce versement comptant, le soutien public ne peut être accordé que sous forme d'assurance et de garantie contre les risques de fabrication habituels, c'est-à-dire que sous forme de garantie pure.

4. Délai maximum de remboursement

Le délai maximum de remboursement est de 12 ans.

5. Monnaies admises

Conformément aux dispositions figurant dans l'Introduction de l'Arrangement, les monnaies dans lesquelles il peut être accordé un soutien financier public sont le dollar des Etats-Unis, le deutschmark, le franc français, la livre sterling, l'écu et le florin néerlandais.

6. Taux d'intérêt minimum

a) Les Participants qui accordent un soutien financier public, qui ne doit pas dépasser 85 % du prix total de l'aéronef visé plus haut à l'alinéa a) de l'article 3, doivent appliquer des taux d'intérêt minimums jusqu'à concurrence d'un maximum de 62,5 pour cent du prix total de l'aéronef selon les modalités suivantes :

- Pour les délais de remboursement allant jusqu'à 10 ans inclus : TB 10 + 120 points de base ;

- Pour les délais de remboursement de plus de 10 ans et jusqu'à 12 ans : TB 10 + 175 points de base ;

- où TB 10 est le rendement, calculé en moyenne sur les deux semaines civiles précédentes, des obligations du secteur public à 10 ans pour la monnaie correspondante (à l'exception de l'écu) à échéance constante. Dans le cas de l'écu, TB 10 signifie le rendement moyen, calculé sur les deux semaines civiles précédentes, des obligations à long terme publié par la Bourse du Luxembourg, diminué de 20 points de base. La marge visée ci-dessus est applicable à toutes les monnaies.

b) Le pourcentage maximum du prix total de l'aéronef qui peut être financé aux taux d'intérêt minimums fixes visés ci-dessus à l'alinéa a) est limité à 62,5 pour cent lorsque le remboursement du prêt est réparti sur toute la durée du financement et à 42,5 pour cent lorsqu'il est réparti sur les dernières échéances. Les Participants sont libres d'utiliser l'un ou l'autre de ces modes de remboursement, sous réserve de respecter les plafonds qui leur sont applicables. Tout Participant qui propose une telle tranche de financement en notifie aux autres le montant, le taux d'intérêt, la date à laquelle le taux d'intérêt est fixé, la durée de validité de ce taux d'intérêt et le calendrier de remboursement. A la date de chaque examen, les participants étudient les deux plafonds conformément aux dispositions de l'article 17, pour déterminer si l'un procure plus d'avantages que l'autre en vue d'ajuster celui qui s'avère plus avantageux pour rétablir l'équilibre.

c) Sous réserve du seuil de 85 % visé plus haut à l'alinéa a) :

1. Les Participants peuvent en outre accorder un soutien financier public comparable au financement PEFCO (société privée de financement des exportations). Les Participants recevront régulièrement toutes les deux semaines des informations relatives au coût d'emprunt de PEFCO et aux taux d'intérêt applicables par PEFCO, déduction faite des primes de garantie officielle, aux financements à taux fixe dans le cadre de prêts à versement immédiat ou étalé sur une série de dates, de propositions de contrats ou de soumissions. Le Participant qui propose une telle tranche de financement en notifie aux autres Participants le montant, le taux d'intérêt, la date à laquelle le taux d'intérêt est fixé, la durée de validité de ce taux d'intérêt et le calendrier de remboursement. Tout Participant qui s'aligne sur un financement de ce genre offert par un autre Participant doit le faire sur toutes ses conditions, excepté la durée de validité des propositions d'engagement visée plus loin à l'article 8.

2. Les taux ainsi notifiés sont appliqués par tous les Participants aussi longtemps que le taux d'intérêt appliqué aux versements étalés sur 24 mois n'est pas supérieur à 225 points de base au-dessus de TB 10. Si ce taux dépasse 225 points de base, les Participants sont libres d'appliquer le taux de 225 points de base aux versements étalés sur 24 mois ainsi que tous les taux correspondants, et ils se consultent immédiatement afin de dégager une solution permanente.

d) Les taux d'intérêt minimums comprennent les primes d'assurance-crédit et les frais garantis, mais pas les commissions d'engagement de gestion.

7. Ajustement des taux d'intérêt

Les taux d'intérêt minimums définis plus haut à l'article 6 seront réexaminés tous les quinze jours. Si à la fin de chaque période de deux semaines, la moyenne des rendements des obligations du secteur public à échéance constante pour la monnaie correspondante, ou le rendement des obligations à long terme libellées en écus, présente un écart d'au moins dix points de base, ces taux d'intérêt minimums seront ajustés de ce même écart et les taux recalculés seront arrondis aux cinq points de base les plus proches.

8. Durée de validité des crédits à l'exportation/des offres de taux d'intérêt

La durée des offres de taux d'intérêt minimums déterminée conformément à l'article 6 ne doit pas dépasser trois mois.

9. Détermination de l'offre de taux d'intérêt et sélection de taux d'intérêt

a) Les Participants peuvent accorder un soutien financier public conformément aux articles 6 et 7 ci-dessus à un taux d'intérêt qui s'applique à la date à laquelle l'offre de taux d'intérêt est faite pour l'aéronef correspondant, à condition que l'offre soit acceptée pendant la durée de sa validité conformément à l'article 8. Si le taux d'intérêt n'est pas accepté dans ce délai, d'autres offres de taux d'intérêt peuvent être faites mais au plus tard jusqu'à la date de livraison de l'aéronef correspondant.

b) Une offre de taux d'intérêt peut être acceptée et le taux d'intérêt peut être retenu à tout moment compris entre la date de signature du contrat et la date de livraison de l'aéronef correspondant. Le taux retenu par l'emprunteur est irrévocable.

10. Soutien sous forme de garantie pure

Les Participants peuvent accorder un soutien public limité à la garantie ou à l'assurance, c'est-à-dire sous forme de garantie pure, jusqu'à concurrence du seuil de 85 pour cent visé plus haut à l'article 6 a). Tout Participant qui accorde un tel soutien doit en notifier aux autres participants le montant, les conditions, la monnaie, le calendrier des remboursements et les taux d'intérêt.

Source : OCDE

Airbus constitue un cas spécifique, dès lors que plusieurs pays participent au processus de construction des appareils. Lorsque des appareils sont exportés dans un pays, la couverture des prêts est donc co-assurée par les organismes compétents français, allemands et anglais.

La part prise par les différents organismes d'assurance varie selon le modèle d'appareil et la motorisation retenue. On notera que certains appareils comportent une part américaine (certains moteurs équipant les Airbus étant produits dans le cadre d'une collaboration entre la SNECMA et General Electric). Pour ces appareils, la part américaine n'est pas assurée par l'organisme américain compétent (l'US Eximbank), mais est prise en charge par les organismes européens.

De manière générale, la part française, assurée par la COFACE, est proche de 40 %, de même que la part allemande, assurée par Hermes, la part britannique, assurée par l'Export Credit Guarantee Department (ECGD), étant de 20 % environ.

3. Des différences importantes entre le soutien financier public européen et américain

a) L'US Eximbank

L'US Eximbank propose un système de garantie inconditionnelle à 100 % : en cas de défaillance de l'acheteur, les banques prêteuses peuvent ainsi bénéficier d'un remboursement immédiat et inconditionnel des sommes qui lui sont dues . En revanche, elle a toujours refusé de proposer des financements à taux fixes pour l'achat des aéronefs produits par la société Boeing.

La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts accordés aux compagnies aériennes porte sur 85 % du montant total du contrat (soit le plafond de la garantie des Etats fixé par l'Arrangement de l'OCDE détaillé plus haut) et est financée sur la base d'un taux variable indexé sur le court terme (6 mois).

Cette procédure exige que l'US Eximbank effectue une analyse juridique et financière poussée des dossiers qui lui sont présentés : dès lors que les banques ne prennent pratiquement aucun risque en accordant un prêt ^{114

(

*
)} , elles ne sont que peu incitées à vérifier la qualité des demandes qui lui sont présentées par les compagnies aériennes.

La quasi-absence de prise de risque des institutions bancaires permet aux compagnies aériennes de bénéficier d'un financement à un coût sensiblement inférieur à celui proposé en Europe. En effet, la garantie totale, immédiate et inconditionnelle offerte par l'US Eximbank permet une mise en concurrence accrue des banques, qui n'ont pas besoin d'intégrer des primes de risque importantes dans leurs marges bancaires. En revanche, les financements garantis par la COFACE ou Hermes sont assortis de marges plus importantes, de l'ordre de 20 à 50 points de base.

b) La COFACE

La COFACE intervient en tant qu'assureur, mais la banque prêteuse conserve un risque résiduel, l'indemnisation de la COFACE ne portant que sur 95 % du montant de la transaction. Cette disposition vise à responsabiliser le prêteur, afin que celui-ci soit incité à porter une attention poussée aux demandes de prêt qui lui sont soumises par les compagnies aériennes.

Les garanties principales sur les risques de moyen terme

Les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public permettent la couverture des risques commercial et politique à moyen et long terme (2 ans et plus). Bien que soumis aux lignes directrices de l'Arrangement OCDE, les dispositifs nationaux peuvent varier dans leurs modalités pratiques :

- Le risque catastrophique (cyclone, inondation, tremblement de terre) n'est pas pris en compte par certains pays (Etats-Unis, RFA).

- Certains assureurs crédits pratiquent un système d'assurance par lequel une quote-part de risque est toujours laissée à l'exportateur ou à la banque, tandis que d'autres pratiquent un système de garantie couvrant l'intégralité du risque : Une quote-part de risque (« quotité non garantie ») est toujours laissée à l'exportateur ou à la banque dans le cas des crédits fournisseurs (crédits accordés directement aux entreprises exportatrices), sauf aux Etats-Unis dans certains cas, notamment lorsque la garantie s'adresse à des PME débutantes qu'il convient d'encourager ; Par ailleurs, s'agissant des garanties accordées directement aux banques (crédits acheteurs), certains assureurs considèrent que la banque doit seulement procurer les fonds nécessaires au financement de l'exportation et ne conserver aucun risque à sa charge. La garantie joue alors à hauteur de 100 % et de manière inconditionnelle en cas de non-paiement à l'échéance (Royaume-Uni, Japon, Etats-Unis). Dans d'autres pays (France, RFA, Espagne), la garantie des crédits acheteurs ne diffère pas de manière fondamentale de la garantie accordée aux entreprises exportatrices, la banque devant rester intéressée à la bonne fin du prêt qu'elle a consenti. La part du crédit assurée (« quotité garantie ») est alors fixée en général à 95 %.

Le tableau ci-dessous présente un comparatif des quotités garanties en fonction des types de risque couverts.

Pays	Risque politique	Risque commercial
Grande-Bretagne	jusqu'à 100 %	jusqu'à 100 %
RFA	90/95 %	85/95 %
Etats-Unis	jusqu'à 100 %	jusqu'à 100 %
Japon	95/97,5 %	60/90 %
Italie	90/95 %	95 %
France	jusqu'à 95 %	jusqu'à 95 %
Canada	jusqu'à 90 %	jusqu'à 90 %
Corée	90 %	90 %

Les fortes disparités dans le service rendu aux exportateurs par les différents assureurs-crédit ne permettent pas d'établir de manière fiable des comparaisons chiffrées entre les différents taux de primes facturés. On relève toutefois que la plupart des agences d'assurance crédit et de prêt direct ont dû relever leurs primes pour faire face aux conséquences de la crise de la dette des pays en développement. En outre, s'agissant de la couverture du risque souverain, les agences des Etats membres de l'OCDE appliquent depuis 1999 des niveaux de primes harmonisés. Ces primes tiennent compte des différences entre les systèmes de garantie: une quotité garantie de 95 % donne lieu à un taux de prime inférieur à celui correspondant à une garantie à 100 %.

Source : direction des relations économiques extérieures (DREE)

Par ailleurs, les faits générateurs pouvant donner lieu à indemnisation sont limitativement énumérés, et, en cas de défaillance de la compagnie aérienne, un délai de 90 jours doit s'écouler avant que la banque puisse bénéficier de l'indemnisation.

Enfin, un certain nombre de risques ne sont pas couverts . Il s'agit notamment des risques :

- fiscaux (par exemple, si un changement dans la législation fiscale renchérit le coût du financement pour la banque concernée, celle-ci peut se retourner contre la compagnie aérienne afin de renégocier les conditions du prêt qu'elle a accordé, mais ne peut en aucun cas bénéficier d'une indemnisation de la COFACE) ;

- de documentation (par exemple, si une disposition du contrat liant la banque et la compagnie aérienne conduit à renchérir le coût du financement par rapport à celui initialement évalué par la banque. Ce risque résulte généralement d'une rédaction défectueuse ou ambiguë des conventions de prêt) ;

- juridique (par exemple, dans le cas ou le contrat comporterait une clause illégale qui n'aurait pas été décelée par la banque, ou si la COFACE exige que la banque sécurise son prêt par le biais d'une hypothèque, et que la banque rencontre des difficultés pour mettre en place la structure juridique correspondante) ^{115

(

*
)} .

Pour la prise en charge des risques non couverts par la COFACE, la banque se rémunère en s'octroyant une marge bancaire, qui résulte d'une transaction commerciale entre la banque et la compagnie aérienne concernée. Généralement, les compagnies aériennes forment un appel d'offre afin de mettre en concurrence les différentes banques et de bénéficier ainsi d'un prêt aux conditions les plus avantageuses.

Si les financements européens sont plus coûteux que ceux offerts par l'US Eximbank, puisque les marges bancaires intègrent des risques supplémentaires, ils peuvent être complétés par une procédure de stabilisation des taux gérée par Natexis Banque, dont les conditions s'avèrent particulièrement avantageuses. Il convient de noter que, dans le cadre d'un taux d'intérêt fixe, la marge bancaire est fixée réglementairement par l'Etat, et non contractuellement entre l'établissement financier et son client.

Au total, l'indemnisation proposée par la COFACE (ou par l'organisme allemand Hermes) est partielle, différée et conditionnelle, alors que celle proposée par l'US Eximbank est totale, immédiate et inconditionnelle.

c) Le rôle de Natexis banque dans la procédure de stabilisation de taux d'intérêt

La loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997 précise le mandat confié à Natexis Banque par l'Etat pour la gestion des procédures de stabilisation de taux d'intérêt, ainsi que la gestion de certains accords de consolidation. Elle précise par ailleurs que Natexis Banque bénéficie de la garantie de l'Etat pour un certain nombre d'opérations liées à la gestion de ces procédures.

La stabilisation de taux d'intérêt constitue une modalité de soutien de l'Etat aux entreprises exportatrices. Elle permet aux exportateurs et aux banques françaises de proposer à leur client-emprunteur un financement à taux fixe en euros ou en devises, soit parce que ce point constitue une exigence de l'appel d'offres, soit parce que l'offre commerciale sera rendue plus attractive par ce type de financement (compte tenu du contexte prévalant sur les marchés financiers, les emprunteurs étrangers apprécient de pouvoir disposer d'un taux fixe et donc de charges financières prédéterminées).

Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du crédit (TICR : taux d'intérêt commercial de référence, proche des taux fixes à moyen/long terme de marché) et un taux représentatif des conditions de refinancement à court terme des banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle garantit ainsi les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement, ceci à la fois pour les crédits en devises et ceux en francs français. Le mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ; inversement, récupération des gains réalisés par la banque lorsque son coût de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation.

Sur les dernières années, cette procédure a dégagé d'importants excédents : le coût budgétaire de la stabilisation depuis 1991 figure dans le tableau ci-après.

Coût de la procédure de stabilisation des taux d'intérêt (les gains sont comptés négativement)

En millions d'euros	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Stabilisation en francs	144	151	143	43,9	18	- 8	- 47	- 68	- 94	- 69
Stabilisation en devises	28	- 19	- 66	- 71	- 6,5	- 24,5	- 24	- 22	- 67	70
Total	172	132	77	- 27,1	11,5	- 32,5	- 71	- 90	- 161	1

Source : DREE

Les institutions européennes proposent aux compagnies aériennes des procédures de stabilisation des taux d'intérêt dans des conditions très avantageuses . Ainsi, les compagnies aériennes bénéficient d'une option gratuite, qu'elles peuvent utiliser pendant une période de trois ans entre la date de signature du contrat et la livraison d'un appareil, pour choisir le taux qu'elles souhaitent réserver pour leur prêt. Par ailleurs, si, au moment de la livraison, le taux fixe est moins avantageux que le taux flottant, la compagnie peut revenir sur son choix et opter pour des taux flottants, sans que cela ne lui coûte.

Ces modalités de financement sont particulièrement intéressantes pour les compagnies aériennes, qui peuvent ainsi connaître le coût de leur prêt sur toute la durée de son remboursement et bénéficier donc d'une grande visibilité quant à leurs perspectives financières. La souplesse de la procédure leur permet également d'opter en faveur de taux très peu élevés : en général, les compagnies réservent des taux lorsque les taux longs sont très faibles et qu'une hausse durable est attendue.

L'option gratuite pour la réservation d'un taux pendant trois ans représente potentiellement un coût important pour les organismes d'assurance et, en définitive, pour l'Etat. En effet, dans une période de baisse des taux d'intérêt, des taux très bas peuvent être retenus par les compagnies aériennes, le différentiel de taux étant, in fine , à la charge des organismes de soutien à l'exportation.

Ainsi, le coût de la procédure de stabilisation des taux est particulièrement élevé lorsque la courbe des taux d'intérêt est plate. Il a cependant été indiqué plus haut que la procédure a globalement été bénéficiaire pour les finances publiques au cours des dernières années, dès lors que l'écart entre les taux « LASU » ^{116

(

*
)} et les taux d'intérêt à court terme sont restés supérieurs à la somme de la marge bancaire et de la prime d'assurance de 0,5 % perçue par la COFACE.

Cependant, au début de l'année 2000, les taux d'intérêt à long terme sont remontés, pour atteindre près de 5,5 % au mois de février. Au cours de la même période, les taux d'intérêt à court terme ont également progressé, provoquant un phénomène d'aplatissement de la courbe des taux. Or, la compagnie aérienne bénéficie d'un taux fixe et la banque créditrice reçoit un taux d'intérêt variable, Natexis prenant en charge l'écart entre les deux taux.

Par conséquent, la dépense liée à la procédure de stabilisation peut être très élevée, ce qui présente plusieurs inconvénients : d'abord, ce coût pèse sur les finances publiques. Ensuite, l'importance de cette dépense est susceptible de provoquer des réactions hostiles de la part de pays concurrents, qui pourraient être tentés de voir dans cette procédure de stabilisation une mesure déguisée de soutien aux exportations d'aéronefs sous la forme de bonifications d'intérêt.

Anticipant la croissance du coût de la procédure de stabilisation des taux d'intérêt, le gouvernement britannique a indiqué en décembre 2000 que l'établissement public compétent ^{117

(

*
)} allait cesser sa participation dans le cadre de la procédure actuelle au mois d'avril 2001. Cette décision était également liée à la volonté du gouvernement britannique d'accroître l'autonomie financière de l'établissement public, en rapprochant ses missions et ses modes opératoires de ceux d'un établissement financier de droit commun.

Compte tenu des délais très courts, les partenaires français et allemands ont souhaité obtenir une année de délai supplémentaire afin de pouvoir adapter leurs propres procédures et éviter de fragiliser le financement des exportations d'aéronefs produits par Airbus. Le gouvernement britannique a donc décidé de reporter au mois d'avril 2002 la mise en application de sa décision de ne plus prendre en compte le risque de taux tel que la procédure de stabilisation le fait actuellement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La solution retenue par le présent article consiste à permettre à la COFACE d'accorder des garanties inconditionnelles, à hauteur de 100 % des financements, à l'instar de l'US Eximbank.

Le droit existant prévoit que la COFACE peut assurer des risques extraordinaires. Cependant, cette disposition ne permet pas de couvrir le cas des livraisons d'avions gros porteurs, rendant indispensable la modification proposée par le présent article.

Un décret devrait prévoir que les garanties des dossiers seront accordées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, après avis de la commission des garanties.

On relèvera que le texte proposé ne prévoit pas de limiter la garantie inconditionnelle aux seuls aéronefs. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devrait cependant décider, dans le cadre de cette procédure d'attribution de la garantie, une limitation de son octroi, dans un premier temps, aux aéronefs produits par Airbus.

Par ailleurs, il ne précise pas que la quotité garantie sera fixée à 100 %, pas plus qu'il ne prévoit la prise en compte de la totalité des risques susceptibles d'intervenir. Il sera donc toujours possible pour la COFACE, afin de prendre en compte des situations spécifiques, d'exclure certains risques de sa garantie.

A. LA MODERNISATION DU SYSTÈME DE FINANCEMENT DES AÉRONEFS

La réforme de la garantie des prêts pour les ventes d'aéronefs permettra une modernisation de leurs modalités de financement. En effet, l'ingénierie financière permet aujourd'hui de nouveaux montages, comme l'adossement de titres à des créances. Ainsi, les établissements financiers peuvent ne plus prêter directement de l'argent, mais mettre en place une structure ad hoc chargée de proposer des titres à des investisseurs. Cette modalité de financement s'est largement développée aux Etats-Unis pour financer, entre autres choses, les ventes d'aéronefs. Il convient de souligner que, dès lors que le financement bénéficie d'une garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank, le risque sous-jacent peut être assimilé par les investisseurs potentiels au risque souverain américain.

La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts accordés aux compagnies aériennes pour l'achat d'aéronefs permet donc aux établissements financiers de mettre en place une structure ad hoc dont ils proposent les titres aux investisseurs et aux épargnants . Ce système présente de nombreux avantages : il permet à l'établissement de crédit de réduire son exposition au risque et de bénéficier de rentrées de trésorerie. L'établissement financier perçoit les intérêts liés à son crédit et se voit rembourser le principal par la compagnie aérienne, tandis que, en contrepartie, il rémunère les porteurs de parts de la structure créée par lui, qui bénéficient d'un placement très peu risqué.

La titrisation sera désormais rendue possible par la qualité du produit offert par la COFACE, qui sera assorti d'une garantie à 100 %. Cette réforme devrait donc permettre de moderniser les modalités de financement des achats d'aéronefs, en mobilisant les ressources des investisseurs.

B. L'IMPACT SUR LA COFACE

Dès lors qu'elle couvrira l'ensemble des risques à hauteur de 100 %, la COFACE ne pourra plus se « reposer » sur les banques pour effectuer l'analyse juridique et financière des dossiers qui lui sont soumis, et devra développer des capacités d'expertise propres.

En cas de défaillance du client, les banques étaient jusqu'ici chargées des négociations visant à la restructuration ou au rééchelonnement de ses dettes. Avec la garantie inconditionnelle de la COFACE, les banques ne seront plus intéressées financièrement par le fait de mener à bien ces négociations puisque le remboursement du prêt sera désormais immédiat et garanti à 100 %. La COFACE devra donc se charger désormais de ce travail de négociation. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, trois personnes supplémentaires devraient être recrutées afin de prendre en charge cette nouvelle activité.

Il convient néanmoins de souligner que ce coût supplémentaire reste particulièrement modeste au regard du coût potentiel de la procédure de stabilisation des taux gérée par Natexis.

La procédure de stabilisation des taux pourrait cependant être conservée, mais serait largement modifiée afin d'atteindre la neutralité budgétaire. Ainsi, l'option deviendrait payante et ne pourrait plus être exercée par les compagnies aériennes que pendant une durée de 4 mois, au lieu de trois ans dans le système actuel.

En dépit de cet aménagement profond de la procédure de stabilisation des taux, celui-ci pourrait conserver quelques avantages. En effet, lorsque le financement est effectué à taux variables, les marges bancaires sont particulièrement limitées. Par ailleurs, l'Arrangement de l'OCDE précité ne permet aux organismes garantis par l'Etat de n'assurer qu'à hauteur de 85 % les ventes d'aéronefs. Dans ce contexte, les compagnies aériennes les plus fragiles ont de grandes difficultés à obtenir un financement bancaire complémentaire au financement garanti, puisque les banques exigent une prime de risque importante sur les taux d'intérêt du prêt complémentaire afin de compenser leur faible marge sur le taux garanti.

On rappellera que, a contrario , lorsque les taux sont fixes, la marge bancaire est fixée réglementairement par l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est tout à fait favorable au but visé par le présent article, qui ouvre des possibilités nouvelles pour le financement des aéronefs, et, de manière plus générale, des grands contrats . En effet, elle rappelle que le présent article ne créé aucune obligation nouvelle, et ne substitue pas une modalité de financement à une autre : il restera toujours possible à la COFACE de restreindre sa garantie en fonction des risques supposés de tel ou tel financement, le présent article ne faisant que lui permettre d'octroyer une garantie totale et inconditionnelle, ce qui est impossible dans l'état actuel du droit.

Le coût de la mesure proposée par le présent article est limité, puisque la garantie accordée par la COFACE passerait de 95 % à 100 %. Par ailleurs, l'abandon de la procédure actuelle de stabilisation des taux permettra de ne plus faire reposer sur les finances publiques le risque lié à un aplatissement de la courbe des taux d'intérêt, qui peut engendrer un coût particulièrement élevé. Au total, le coût du présent article ne peut être évalué, puisqu'il dépend fortement de l'évolution des taux d'intérêt et des défaillances éventuelles des compagnies aériennes.

Enfin, il convient de rappeler que le présent article ne s'applique pas seulement aux aéronefs, même si ceux-ci constituent le principal motif de la modification proposée. A terme, il pourra paraître opportun d'étendre ces nouvelles modalités de garantie à d'autres types d'exportation, notamment en matière de grands contrats (trains à grande vitesse, satellites, navires...).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Prolongation des missions confiées par l'Etat à Natexis

Commentaire : le présent article tend à reconduire pour quatre ans la gestion de procédures publiques par Natexis ou par ses filiales. La délégation actuelle vient en effet à échéance le 31 décembre 2001.

I. LA PROLONGATION DES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS

A. ORIGINE DES MISSIONS

Natexis Banques populaires est un établissement de crédit issu de plusieurs opérations de restructuration :

- l'absorption en janvier 1996 de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) ^{118

(

*
)} par le Crédit national ^{119

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)} pour donner naissance à Natexis Banque ;

- et l'absorption en juillet 1999 de Natexis Banque par la Caisse centrale des banques populaires pour donner naissance Natexis Banques populaires.

La Banque française du commerce extérieure et le Crédit national, établissements financiers du secteur public qui sont à l'origine de Natexis, s'étaient vu confier de nombreuses procédures publiques garanties par l'Etat. Natexis a repris celles qui étaient en fonctionnement à la date de sa création.

Certaines procédures sont financées sur des ressources de l'Etat, d'autres sur des ressources propres (mais dans la plupart des cas avec la garantie de l'Etat), une troisième catégorie est gérée à l'équilibre. Beaucoup d'entre elles sont actuellement en extinction.

L'objet du présent article est de reconduire pour quatre ans la délégation de douze procédures publiques gérées par Natexis. Cette liste de douze procédures a été établie par l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1997 ^{120

(

*
)} et cette délégation, qui était prévue pour quatre ans, vient à échéance le 31 décembre 2001.

B. ENCADREMENT DE L'EXERCICE DE CES MISSIONS

L'encadrement de la délégation de ces procédures st assuré par :

- une convention entre l'Etat et Natexis qui fixe les modalités d'exercice de ces missions ;

- le fait que le ministre chargé de l'économie peut mettre fin avant terme à ces missions pour tout motif d'intérêt général ou en raison de l'inexécution de ces missions (la date d'échéance de chaque délégation rend cette possibilité d'autant plus probable) ;

- l' enregistrement comptable distinct de ces opérations que Natexis est tenu d'établir. En effet, Natexis est une société entièrement privée sur laquelle l'Etat ne détient pas de droit particulier. Il est donc légitime qu'il souhaite, en cas de défaillance de l'entreprise, récupérer les sommes qui auront été confiées à l'établissement au titre de ses missions publiques. L'Etat bénéficie donc d'un droit spécifique sur les actifs ainsi comptabilisés.

II. LES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS

Les douze procédures publiques confiées à Natexis ne sont pas toutes actives et d'une façon général les encours qu'elles représentent sont en forte diminution. Elles sont présentées ci-après :

1° Gestion de la stabilisation des taux d'intérêt de crédits à l'exportation

Pour l'essentiel, les procédures de soutien de taux auparavant gérées par Natexis pour le compte de l'Etat ne consistent plus qu'à stabiliser des crédits à l'exportation à taux fixe, à des niveaux proches des taux de marché, en garantissant les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement.

Ce mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ; inversement, récupération des gains réalisés par la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation. Dans ce cadre, Natexis intervient pour le compte et avec la garantie de l'Etat .

L'encours des crédits stabilisés s'élevait à 81 milliards de francs au 31 décembre 1996. Il s'élevait à 125 milliards de francs (19 milliards d'euros) au 30 septembre 2001.

2° Gestion d'accords de réaménagement de dettes conclus entre la France et des Etats étrangers

Dans le cadre des accords de consolidation de dettes conclus au sein du Club de Paris avec certains pays étrangers, il a pu être demandé à Natexis, pour des raisons essentiellement budgétaires, de refinancer par l'emprunt les créances impayées. Ces emprunts obligataires bénéficient de la garantie de l'Etat . Cette procédure n'est plus utilisée depuis 1989.

L'encours de la procédure était de 8,7 milliards de francs au 30 juin 1997. Il s'élevait à 24 millions de francs (3,7 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

3° Gestion de prêts du Trésor aux Etats étrangers et aux entreprises et services publics ayant obtenu la garantie de leur gouvernement ou de leur banque centrale

Chargé de verser les montants accordés et d'encaisser les remboursements, Natexis agit en qualité de mandataire, rémunéré par l'Etat .

L'encours de la procédure était de 44,1 milliards de francs au 30 juin 1997 et de 42 milliards de francs (6,4 milliards d'euros) au 30 septembre 2001.

4° Gestion de dons du Trésor destinés à des opérations d'aide extérieure

Natexis intervient également comme mandataire de l'Etat pour les dons du Trésor.

5° Gestion de procédures d'indemnisation au titre des réparations de dommages de guerre

Cette mission remonte à l'origine du Crédit national, en 1919, ainsi qu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Le Crédit national était chargé, pour le compte de l'Etat et de la Caisse autonome de reconstruction, de la gestion des titres nominatifs par cette dernière. La procédure, financée sur les ressources de l'Etat , est en voie d'extinction. Il n'y a plus eu d'émission nouvelle depuis 1986. Les titres encore en circulation pourront être présentés au remboursement jusqu'en 2025.

L'encours était de 13 millions de francs au 31 décembre 1996 et de 3 millions de francs (0,5 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

6° Gestion d'avances remboursables pour le lancement de matériels d'armement complexe ^{121

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)}

L'Etat avait confié au Crédit national la gestion d'avances remboursables en cas de succès. Ces avances sont accordées à des entreprises du secteur de l'armement afin de les aider à financer le lancement de certains matériels. Cette procédure est financée sur ressources de l'Etat .

Au 31 décembre 1996, l'encours au titre de cette procédure, qui est toujours en vigueur, s'élevait à 905,4 millions de francs. Au 31 septembre 2001, l'encours s'élevait à 780 millions de francs (119 millions d'euros).

7° Gestion de prêts consentis au titre du compte « Prêts du fonds de développement économique et social »

Dans le cadre des programmes de modernisation et d'équipement, l'Etat pouvait confier au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) l'octroi de prêts à des établissements, à des entreprises ou à des collectivités qui réalisent des projets d'équipement en accord avec les objectifs prévus dans ces plans ou liés à la mise en oeuvre d'actions spécifiques, notamment en matière de productivité, d'action régionale, de conversion et de décentralisation.

Le décret n° 60-603 du 15 juillet 1960 distingue deux types de prêts : ceux consentis par le Crédit national à ses propres risques et ceux consentis par le Crédit national pour le compte et au risque de l'Etat .

Cette dernière procédure n'est pas formellement close mais n'est plus utilisée. Son encours s'élevait à 933 millions de francs au 31 décembre 1996 et à 446 millions de francs (68 millions d'euros) au 31 septembre 2001.

La procédure des prêts consentis par le Crédit national à ses propres risques est également close. Au 31 décembre 1996, son encours s'élevait à 43,2 millions de francs et au 30 septembre 2001 à 4 millions de francs (0,6 million d'euros).

8° Gestion des garanties antérieurement accordées par la BFCE aux investissements dans les Etats étrangers signataires d'un accord sur la protection des investissements avec la France ^{122

(

*
)}

A partir de 1972, l'Etat a confié à la BFCE la gestion des garanties accordées par le Trésor à des investissements réalisés par des entreprises françaises dans certains pays étrangers. Cette mission a été transférée à la COFACE en mai 1992, la mission de la Natexis se limitant depuis lors à la gestion des garanties consenties avant cette date. La procédure de garantie des investissements est une procédure équilibrée par l'Etat . L'extinction de cette procédure est prévue en 2012.

Au 30 juin 1997, l'assiette garantie s'élevait à 3,4 milliards de francs et au 30 septembre 2001 à 550 millions de francs (84 millions d'euros).

9° Gestion des opérations antérieurement engagées par la BFCE en matière de crédit à l'exportation à long terme avec soutien public ^{123

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)}

A partir de 1971, la BFCE a été chargée par l'Etat de participer au financement de la part « long terme » de crédits-exports (pour les échéances supérieures à 7 ans). Il s'agit d'une procédure financée par la BCFE sur ressources propres. Depuis 1989, il n'y a plus de monopole sur cette activité.

Au 30 mai 1997, l'encours au titre de cette procédure s'élevait à 20 milliards de francs et le montant des fonds encore susceptibles d'être tirés à raison de crédits octroyés antérieurement à 1989 s'élevait à environ, 1,6 milliard de francs. Au 30 septembre, l'encours s'établissait à 7 milliards de francs (1,07 milliard d'euros).

10° Gestion des opérations antérieurement engagées par la caisse française de développement industriel

La Caisse française de développement industriel (CFDI), ex-filiale du Crédit national, a été constituée en 1983 pour l'octroi de prêts liés au plan de modernisation et d'équipement. Cette activité était financée sur ressources propres . L'activité de la CFDI, désormais filiale de Natexis, consiste aujourd'hui uniquement en la gestion des opérations initiées par le passé. L'extinction de cette procédure est prévue en 2019 (plus aucun nouveau crédit n'est actuellement accordé).

L'encours au titre de cette procédure s'élevait à environ 6,1 milliards de francs au 30 juin 1997 et à 1,26 milliard de francs (192 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

11° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre de prêts sur procédures spéciales ^{124

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)}

Cette procédure visait des opérations d'emprunts et de prêts réalisées par le Crédit national sur « des procédures spéciales », dont les modalités de mise en oeuvre dépendaient étroitement de l'Etat. En pratique, cette procédure concernait les financements consentis dans les domaines de l'export, du soutien à l'emploi et des économies d'énergie. Cette procédure était financée par le Crédit national sur ses ressources propres . Cette procédure s'éteindra en septembre 2004.

La procédure du fonds spécial de financement n'est aujourd'hui plus en vigueur. L'encours s'élève à 13 millions de francs (2 millions d'euros).

12° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre des prêts bonifiés aux petites et moyennes entreprises ^{125

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*
)}

L'Etat avait confié au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) la gestion de la bonification des taux d'intérêts pour des prêts à des petites et moyennes entreprises : cette bonification, accordée par l'Etat, était, dans la plupart des cas, de 1 % sur le taux d'intérêt déterminé par le Crédit national. Le dernier dossier sera clos en septembre 2006.

Cette procédure est financée par Natexis sur ressources propres, sans la garantie de l'Etat. L'encours des prêts bonifiés s'élevait à 636 millions de francs au 30 juin 1997 et à 100 millions de francs (15 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Considérant qu'il ne semble pas y avoir de difficultés au regard de la concurrence et de la passation des marchés publics, tant au plan national, qu'au plan communautaire (la Commission européenne, saisie sur le cas comparable de la Coface, n'a pas estimé que le droit communautaire des marchés publics avait lieu à s'appliquer pour ce type de procédures publiques) votre commission vous propose d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42

Exemption du contrôle financier a priori concernant le Conseil de la concurrence

Commentaire : le présent article vise à aligner le statut du Conseil de la concurrence sur celui des autorités administratives indépendantes les plus importantes en l'exemptant du contrôle financier a priori .

I. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE EST UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE

A. UN STATUT LÉGISLATIF INCERTAIN

Si la loi du 30 décembre 1985 avait clairement érigé la commission de la concurrence en autorité administrative indépendante, l'ordonnance du 1 ^er décembre 1986 en instituant un Conseil de la concurrence doté de pouvoirs accrus n'a pas donné, à dessein, de définition juridique au nouvel organisme.

Dans sa décision DC n° 86-224 du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel a ainsi qualifié le Conseil de la concurrence d'« organisme administratif... non juridictionnel ».

Toutefois, le Conseil d'État dans son rapport public 2001 range le Conseil de la concurrence parmi les autorités administratives indépendantes. Il en a tous les attributs.

B. DES POUVOIRS IMPORTANTS

Le Conseil de la concurrence a une compétence générale en matière de concurrence : c'est à ce titre qu'il peut être saisi de demandes d'avis sur toute question de concurrence, sur les propositions de lois, les projets de texte réglementant les prix ou restreignant la concurrence ainsi qu'en matière de concentrations d'entreprises. Le Conseil de la concurrence est obligatoirement consulté sur les projets de textes réglementant les prix ou restreignant la concurrence.

Il dispose surtout de larges attributions contentieuses pour réprimer le cas échéant les pratiques anticoncurrentielles. Il peut recourir à des moyens d'investigation étendus. Il a un important pouvoir de décision qui peut le conduire à prononcer des amendes allant jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France, pour une entreprise, et à 10 millions de francs si le contrevenant n'est pas une entreprise.

C. UNE INDÉPENDANCE RECONNUE

Les membres du Conseil de la concurrence sont nommés par décret sur proposition du ministre de l'économie, pour une durée de six ans. Ils ne sont pas révocables.

Le Conseil de la concurrence comprend dix-sept membres issus de trois collèges. Le premier collège est composé de membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes, de la Cour de cassation ou des autres juridictions administratives ou judiciaires. Les quatre sièges de président et vice-présidents sont occupés pour trois d'entre eux par des membres de ce collège.

L'indépendance du Conseil de la concurrence est donc garantie. Son président, en vertu de l'article L. 461-3 du code du commerce, est l'ordonnateur des dépenses et des recettes du Conseil.

Le Conseil de la concurrence en formation contentieuse dispose enfin d'un droit d'auto saisine.

Les propositions du Sénat pour un renforcement de l'indépendance du Conseil de la concurrence lors de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques

Votre rapporteur général avait à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques formulé des propositions ambitieuses pour renforcer l'indépendance du Conseil de la concurrence. Constatant que le statut du Conseil, datant de 1986, paraissait quelque peu archaïque et « sous-dimensionné » par rapport à l'évolution des autorités indépendantes en France et à l'étranger, il avait souhaité que :

- le mode de désignation des membres du Conseil de la concurrence soit modifié,

- les rapporteurs du Conseil de la concurrence soient nommés non plus par arrêté ministériel mais choisis collégialement par les membres du Conseil,

- le Conseil de la concurrence puisse « s'auto saisir » sur toute question de principe concernant la concurrence,

- et les avis rendus par le Conseil de la concurrence dans le domaine des concentrations s'imposent au ministre de l'économie et des finances.

Votre rapporteur général n'avait pas été suivi sur ces points et le regrette.

Ses propositions avaient évidemment plus de portée, pour affermir l'indépendance du Conseil, que la simple suppression du contrôle financier a priori .

II. L'EXEMPTION DU CONTRÔLE FINANCIER A PRIORI NE CONSTITUE PAS UNE NÉCESSITÉ POUR ASSEOIR L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU CONTRÔLE FINANCIER A PRIORI NE REMETTENT PAS EN CAUSE L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Comme le rappelle le Conseil d'État dans son rapport public 2001 : « dans son principe, le contrôle financier n'est pas une tutelle sur l'ordonnateur mais une garantie du respect des règles de la dépense publique. Il n'est donc pas radicalement inconciliable avec l'indépendance d'institutions qui, au même titre que les administrations classiques, vivent sur le budget de l'État, pas plus qu'il ne l'est pour les juridictions ».

Certes, ce contrôle financier ne doit pas conduire à priver le Conseil de la concurrence de la souplesse de gestion nécessaire à l'accomplissement de sa mission.

Néanmoins, la suppression pure et simple du contrôle financier a priori ne s'impose pas.

B. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE DOIT À LA FOIS BÉNÉFICIER D'UNE SOUPLESSE DE GESTION ET DEMEURER SOUMIS À UN CONTRÔLE FINANCIER

Des progrès ont été faits pour faciliter la gestion du Conseil de la concurrence. Alors que tous les emplois dont il disposait n'étaient pas inscrits au chapitre 37-05 « Conseil de la concurrence » du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, un transfert complet des 121 emplois du Conseil a eu lieu dans la loi de finances initiale pour 2002. Les crédits prévus pour 2002 s'élèveront à 8,6 millions d'euros (56,5 millions de francs), dont 2,9 millions d'euros (18,8 millions de francs) au titre du fonctionnement.

S'agissant du contrôle financier, le Conseil d'État relève dans son rapport public 2001 que si les autorités administratives relèvent toutes en théorie du contrôle financier a posteriori de l'Inspection générale des finances et de la Cour des comptes, aucune mission de contrôle d'envergure n'a encore été réalisée.

L'exemption du contrôle financier a priori revient donc en pratique à la suppression de tout contrôle financier.

C. L'ALIGNEMENT DU STATUT DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE SUR CELUI D'AUTRES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES EST UN CHOIX EN OPPORTUNITÉ

Toutes les autorités administratives indépendantes ne sont pas exemptées du contrôle financier a priori . La grande majorité ne l'est pas. Les importantes, elles, le sont : le Médiateur de la République, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), la Commission des opérations de bourse (COB), la Commission de régulation de l'électricité (CRE), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ...

Le Conseil d'État souligne dans son rapport public 2001 que « ce choix place la France dans une situation originale (...). Même dans les pays où l'autonomie des agences est reconnue de longue date, cette indépendance n'est pas nécessairement conçue comme excluant toute forme de contrôle sur l'engagement des dépenses et l'utilisation des crédits. Ainsi aux États-Unis, les agences sont non seulement soumises au contrôle a posteriori (...). Elle sont également placées sous la surveillance de l'Office of Management and Budget (...) chargé à la fois de préparer le budget des différentes administrations, de s'assurer de la bonne utilisation de leurs crédits et de contrôler leur politique d'achats et de dépenses ».

La décision d'exempter le Conseil de la concurrence du contrôle financier a priori est donc un pur choix en opportunité, que votre rapporteur général vous propose d'affirmer, tout en souhaitant l'évolution du statut du Conseil se poursuivre, dans le sens des votes récents du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Réduction du délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics.

Commentaire : le présent article vise à limiter la période au titre de laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics peut être engagée. Il tire les conséquences de la limitation à dix ans de la période durant laquelle il est possible d'engager une action en déclaration de gestion de fait : les comptables de fait ont en principe le même régime de responsabilité que les comptables publics.

I. LE DROIT APPLICABLE

Le régime applicable à la responsabilité des comptables publics est fixé par l'article 60 de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963.

A. ETENDUE DE LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS

1. Une responsabilité personnelle pécuniaire lourde

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à l'État, aux collectivités locales et aux établissements publics nationaux ou locaux.

Ils sont pour cette raison obligés par la loi de constituer des garanties. Ces garanties consistent, en pratique, en l'affiliation à un organisme de cautionnement mutuel.

2. Une responsabilité étendue

La responsabilité pécuniaire des comptables publics s'étend notamment :

- à toutes les opérations du poste comptable qu'ils dirigent depuis la date de leur installation jusqu'à la date de cessation des fonctions ;

- à toutes les opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs ;

- aux actes des comptables de fait, s'ils ont eu connaissance de ces actes et ne les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques.

Cette responsabilité est donc particulièrement étendue.

B. CONDITIONS DE MISE EN JEU DE RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS

La responsabilité des comptables publics se trouve engagée dès lors :

- qu'un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a été constaté ;

- qu'une recette n'a pas été recouvrée ;

- qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

- que, par la faute du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers.

Cette responsabilité peut être mise en jeu par le ministre dont relève le comptable public, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ou le juge des comptes.

Si le comptable public ne satisfait pas, en cas de mise en jeu de sa responsabilité, soit aux ordres de versement de son administration, soit à l'arrêt provisoire du juge financier l'enjoignant à produire toute justification à sa décharge, et en absence de justification, à effectuer un reversement des sommes dues, il est prononcé à son encontre un arrêt de débet.

L'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée prévoit néanmoins la possibilité d'obtenir de la part du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie décharge totale ou partielle de la responsabilité du comptable public. Le décret n° 64-1022 relatif à l'apurement des débets des comptables publics et assimilés prévoit en outre la faculté pour le comptable public qui n'a pas présenté de demande en décharge de responsabilité ou qui n'a pas obtenu cette décharge de demander au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie une remise gracieuse des montants qui sont laissés à sa charge.

C. RÉGIME DE LA PRESCRIPTION ATTACHÉE À LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES

L'article 60 précité n'a prévu aucun régime de prescription particulier s'agissant de la responsabilité des comptables publics. En l'absence d'une telle disposition, le droit commun s'applique : l'article 2262 du code civil fixe le délai de prescription de droit commun à trente ans.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DES COMPTABLES DE FAIT PAR LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET À LA COUR DES COMPTES

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DU COMPTABLE DE FAIT

L'article 60 précité définit ainsi le comptable de fait : « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste (...) ou toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public (...) ou toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur ».

Dans la pratique, la gestion de fait concerne avant tous les ordonnateurs. Ceux-ci, quand ils sont déclarés comptables de fait, sont soumis aux mêmes règles que les comptables publics en termes de mise en jeu de leur responsabilité pécuniaire personnelle.

B. LES NOUVELLES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE SENAT À L'OCCASION DE L'EXAMEN DE LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET À LA COUR DES COMPTES

Le Sénat a été amené à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes à aménager le régime juridique du comptable de fait.

Il a cherché à corriger les défauts d'un régime juridique rendant la gestion des élus locaux parfois difficile et risquée. Il a dès lors proposé, d'une part de supprimer la sanction d'inéligibilité infligée aux élus locaux déclarés comptables de fait et d'autre part de ramener de 30 à 5 ans le délai de prescription de la gestion de fait. Il a été suivi par l'Assemblée nationale sur le premier point.

Sur le second point, la commission mixte paritaire réunie le 14 novembre 2001 est parvenue à un accord. L'article 31 D du projet de loi dispose ainsi que :

I. - L'article L. 131-2 du code des juridictions financières est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office. »
II. - L'article L. 231-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre régionale des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office. »
III. - Les articles L. 262-33 et L. 272-35 du même code sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre territoriale des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office ».

Cette disposition devrait être adoptée définitivement à l'Assemblée nationale le 13 décembre 2001. Elle ramène le délai de prescription pour les comptables de fait de 30 à 10 ans.

III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de tirer les conséquences de l'article 31 D du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes dont le Sénat est à l'origine. Il vise à aligner le régime de la prérogative applicable aux comptables publics sur celle applicable « désormais » aux comptables de fait.

Il propose ainsi que le V de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 soit complété par les dispositions suivantes :

« Le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la dixième année suivant celle au cours de laquelle le comptable a produit ses comptes au juge des comptes ou, lorsqu'il n'est pas tenu à cette obligation, celle au cours de laquelle il a produit les justifications de ses opérations ».

Il y aurait quelque paradoxe à ce que le délai de prescription des comptables publics devienne moins favorable que celui des comptables de fait alors que, dans le principe, les comptables de fait sont soumis aux mêmes règles que les comptables publics. La rédaction ramenant le délai de prescription de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics à 10 ans paraît ainsi équitable.

L'Assemblée nationale a adopté le mercredi 5 décembre 2001 sur le présent article un amendement de précision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44

Intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire

Commentaire : le présent article tend à intégrer dans l'assiette des droits à pension la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Jusqu'à présent, les personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire bénéficient, notamment, d'une prime de sujétion particulière censée tenir compte des difficultés particulières d'exercice des fonctions dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire. Son montant varie en fonction du grade des fonctionnaires et est compris entre 14.939 francs pour un agent administratif et 25.119 francs pour un attaché principal 1 ^er grade.

Conformément au code des pensions civiles et militaires, cette prime n'est pas prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.

Toutefois, cette situation fut dénoncée lors des mouvements sociaux à l'automne 2000. En effet, l'article 76 de loi de finances pour 1986 a transformé l'ancienne prime de sujétion particulière dont bénéficiaient les personnels surveillants en prime de sujétion spéciale et a intégré cette dernière dans l'assiette des droits à pension. Ces derniers avaient revendiqué le bénéfice de cette mesure en insistant sur le fait qu'elle avait déjà été accordée aux policiers.

Lors de la signature du Protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre le Garde des Sceaux d'une part et les organisations syndicales de l'administration pénitentiaire d'autre part, le ministre de la justice s'est engagé à remplacer la prime de sujétions particulières par la prime de sujétion spéciale et d'intégrer cette dernière dans l'assiette des droits à pension.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le second alinéa du présent article propose, qu'à compter du 1 ^er janvier 2002, les pensions de retraite des personnels administratifs et de services des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire soient liquidées sur la base des émoluments prévus à l'article L.15 du code précité, majorés de la prime de sujétions spéciales. Cette précision est nécessaire car ledit article L. 15 exclut de l'assiette des droits à pension les primes dont peut bénéficier un fonctionnaire.

En contrepartie, le premier alinéa du présent article prévoit que les émoluments correspondant aux indices servant au calcul des retenues pour pension des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire sont majorés du montant de la prime de sujétion spéciale. Cette mesure se justifie par le fait que cette prime est prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.

L'article L. 61 dudit code prévoit que les agents supportent une retenue de 7,85 % sur les sommes payées à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature.

Le présent article déroge à cet article en disposant que les personnels bénéficiant de la prime de sujétions spéciales voient le taux de retenue pour pension majoré de 2,2 points. Le taux de la retenue s'élève donc à 10,05 %. Cette mesure vise à limiter le coût de l'intégration de la prime de sujétion spéciale dans l'assiette servant au calcul de la retraite.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, cette prime devrait cependant être augmentée à due concurrence pour compenser la retenue pour pension dont elle fera désormais l'objet.

Cette disposition aurait dû entrer en vigueur dès 2001. D'ailleurs, 1,067 million d'euros (7 millions de francs) ont déjà été inscrits dans la loi de finances initiale pour 2001. Toutefois, les délais impartis aux services de la Chancellerie pour rédiger cette mesure et faire les consultations nécessaires entre la signature du Protocole d'accord fin octobre 2000 et le vote de la loi de finances pour 2001 ont été trop brefs. Toutefois, comme des crédits avaient été provisionnés dès la loi de finances pour 2001 et alors même que ce dispositif ne s'appliquera qu'à compter du 1 ^er janvier 2002, il figure dans la loi de finances rectificative pour 2001.

Le coût de cette disposition est évalué à 1,83 million d'euros (12 millions de francs) dont et 762.245 euros (5 millions de francs) sont prévus dans la loi de finances initiale pour 2002. 2.320 personnes sont concernées par ce dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Prolongation d'activité des personnels de surveillance de l'administration
pénitentiaire

Commentaire : le présent article tend à autoriser, sous certaines conditions, les prolongations d'activité des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire au-delà de la limite d'âge de leur corps, soit 55 ans.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 a baissé de 60 ans à 55 ans la limite d'âge des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire. Parallèlement, il est institué une bonification égale au cinquième du temps qu'ils ont effectivement passé en position d'activité sans toutefois être supérieure à 5 ans.

Concrètement, si un surveillant a effectué vingt-cinq années de service lorsqu'il atteint 55 ans, le taux de sa retraite sera calculé sur la base de [25 + (25/5)] = 30 années de service : grâce à la « bonification du cinquième », le surveillant bénéficiera donc d'un taux de pension de 60 % au lieu de 50 %.

Par dérogation aux dispositions du 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles, ces personnels peuvent prétendre à la jouissance immédiate de leur pension civile s'ils justifient de 25 années de service.

L'abaissement de l'âge de la retraite constituait une revendication forte des personnels de surveillance. Toutefois, ce dispositif s'avère défavorable pour ceux qui sont entrés tardivement dans la fonction et qui, à 55 ans, doivent prendre leur retraite. Ils bénéficient alors d'une pension dont le taux est faible sans pour autant pouvoir faire valoir leurs droits à pension acquis dans le secteur privé puisqu'ils n'ont pas encore 60 ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Lors de la signature du protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre la Chancellerie et les organisations syndicales pénitentiaires suite à un important mouvement social, le Garde des Sceaux s'est engagé à instaurer un droit d'option permettant aux surveillants soit de partir selon les règles du code des pensions militaires et civiles, soit de bénéficier d'une prolongation d'activité.

Le présent article tend donc à autoriser les surveillants à poursuivre leur activité jusqu'à l'âge de 60 ans afin de pouvoir bénéficier de leur traitement d'activité au lieu d'une pension d'un faible montant. A 60 ans, ils pourront ensuite faire valoir leurs droits acquis dans la fonction publique, mais également dans le secteur privé.

Le présent article pose des conditions à la prolongation d'activité.

D'abord, les surveillants doivent avoir été recrutés avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 mai 1996 précitée ayant réduit la limite d'âge à 55 ans.

En outre, ils doivent avoir été en activité dans leur poste moins de 25 ans. En effet, s'ils ont 25 ans d'activité, ils peuvent faire valoir leurs droits à la retraite à un taux de 50 %.

Par ailleurs, les fonctionnaires doivent en faire la demande et être aptes physiquement tandis que cette prolongation doit satisfaire l'intérêt du service. Enfin, les fonctionnaires ne peuvent pas être maintenus au-delà de leur soixantième anniversaire.

Le troisième alinéa du présent article précise que cette disposition déroge au code des pensions civiles et militaires de retraite. En effet, l'article L. 10 dudit code dispose que « les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte dans une pension, sauf cas exceptionnel prévu dans la loi. ». De même, l'article L. 26 du même code dispose que « la période de maintien en fonctions ne donne pas droit à supplément à pension ».

Or, le présent article propose de prendre en compte la prolongation d'activité pour la liquidation de la pension. Concrètement, s'ils obtiennent de l'avancement et bénéficient d'un traitement plus élevé, c'est celui-ci qui sera retenu pour le calcul de la pension. En outre, les années de service effectuées au-delà de 55 ans s'ajoutent aux années antérieures pour la détermination du taux de la pension.

Le dernier alinéa prévoit cependant un mécanisme de réduction des années accumulées au titre de la bonification du cinquième, au prorata des années de service supplémentaires effectuées afin que les bénéficiaires ne se trouvent pas dans une situation plus favorable que celle de leurs collègues partis à 55 ans. Concrètement, si un surveillant atteignant 55 ans est en activité depuis 20 ans, le taux de sa retraite est calculée à partir de (20 + 4) = 24 années. En revanche, s'il décide de rester en poste pendant trois ans supplémentaires, sa retraite sera calculée sur une base de (24 - 3) = 21 années d'activité.

Toutefois, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, cette perte en « années » est compensée par un gain en indice puisqu'un surveillant change normalement d'échelon tous les deux ans.

Le coût de cette mesure est limité : pour 2001, 13 surveillants ont été concernés, pour un coût de 41.000 euros (269.000 francs). Pour 2002, le coût devrait s'élever à 152.000 euros (1 million de francs) et concerner 43 agents. Sur cinq ans, le coût total est évalué à 1,22 million d'euros (8 millions de francs).

Cette disposition aurait dû s'appliquer dès 2001. Toutefois, les délais nécessaires aux services de la Chancellerie pour élaborer cette mesure et réaliser les consultations nécessaires entre la fin du mois d'octobre 2000 et le vote de la loi de finances pour 2001 se sont avérés trop courts. Toutefois, le secrétaire d'Etat au budget avait autorisé la Chancellerie, même en l'absence de disposition législative, à mettre en place un tel dispositif pour résoudre les cas les plus urgents dès 2001. C'est la raison pour laquelle cette disposition figure dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46

Indemnisation des biens français à Madagascar,
en application de l'accord franco-malgache du 1er octobre 1998

Commentaire : le présent article définit les modalités de règlement définitif de l'indemnisation des particuliers propriétaires de biens agricoles ^{126

(

*
)} nationalisés par Madagascar entre 1975 et 1978, conformément à l'accord signé le 1 ^er octobre 1998 entre l'Etat français et l'Etat malgache ^{127

(

*
)} .

Le contentieux porte sur les biens agricoles de dix-huit personnes physiques françaises ^{128

(

*
)} ou leurs ayants-droit, tels que recensés par l'ANIFOM (Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer) ^{129

(

*
)} .

De manière classique, l'accord prévoit une indemnisation et non le remboursement intégral du préjudice subi. La valeur d'indemnisation des biens est appréciée à la date de leur nationalisation, sur la base de la valeur qui leur a été attribuée par les autorités malgaches (indemnisation dite au marc le franc ).

La somme globale versée par Madagascar s'élève à 4,12 millions d'euros (27 millions de francs), majorée des intérêts produits depuis la date des versements ^{130

(

*
)} jusqu'au 1 ^er juillet 2002, sur la base du taux EONIA (taux moyen pondéré au jour le jour du marché interbancaire de la zone euro), soit un total, au 31 octobre 2001, de 4,26 millions d'euros (27,95 millions de francs).

Les valeurs relatives des biens nationalisés étant assez comparables, et des pourparlers ayant eu lieu à la fin des années quatre-vingt entre les propriétaires dépossédés et le gouvernement malgache, pour aboutir à des propositions de revalorisation, le montant moyen d'indemnisation devrait être de l'ordre de 206.000 euros (1,35 million de francs).

Les demandes devront être déposées auprès de l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi de finances rectificative. En cas de décès de la personne dépossédée, la somme attribuée sera répartie, au titre de son patrimoine, entre ses ayants-droit suivant leur vocation successorale.

Annexe

Accord entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement de la République de Madagascar
destiné à régler les conséquences financières des mesures de nationalisation et d'expropriations prises entre 1975 et 1978
par le Gouvernement de Madagascar à l'égard de biens et intérêts appartenant à des sociétés ou particuliers français

Le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar, ci-après désignés comme les « Parties contractantes ».

Désireux de renforcer la coopération économique et financière entre les deux Etats et de créer des conditions favorables pour le développement des investissements étrangers et notamment français à Madagascar.

Considérant que la protection des investissements français permet de promouvoir les transferts de capitaux et de technologie, dans l'intérêt du développement économique de Madagascar,

Considérant que la protection des investissements français repose sur un traitement juste et équitable, et notamment sur un traitement non moins favorable que celui accordé à d'autres investisseurs,

Considérant que les mesures de nationalisation ou d'expropriation doivent donner lieu au paiement d'une indemnité juste et adéquate,

Considérant que les Parties contractantes sont signataires de la Convention du 18 mars 1965 sur le règlement des différends relatifs aux investissements entre Etats et ressortissants d'autres Etats,

Sont convenus de ce qui suit :

Article 1 ^er

Pour l'application du présent accord :

- le terme de « société française » désigne toute personne morale établie sur le territoire de Madagascar, y possédant ou non son siège social, et contrôlée directement ou indirectement par des personnes morales ou physiques possédant la nationalité française ;

- le terme « particulier français » désigne toute personne physique de nationalité française ou ses ayants droit, soit propriétaire à titre individuel ou en indivision, soit associée de sociétés de personnes.

Article 2

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisés au titre de l'ordonnance n° 76-020 bis du 25 juin 1976 instituant le monopole de l'Etat malgache en matière d'achat, de transport, de stockage, de transformation et de distribution des produits pétroliers font l'objet d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit international.

Le Gouvernement de la République de Madagascar et les sociétés françaises concernées peuvent s'accorder jusqu'au 31 décembre 1998 par protocole fixant les conditions générales de l'indemnisation. A défaut de signature d'un tel protocole avant le 31 décembre 1998, le Gouvernement de la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage du centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.).

Article 3

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisées au titre des ordonnances prises par le Gouvernement de la République de Madagascar n° 76-020 bis du 25 juin 1976, n° 76-026 du 9 juillet 1976, n° 75-040 du 4 décembre 1976, n° 76-052 du 29 décembre 1976, n° 77-042 du 16 juillet 1977 et n° 78-011 du 5 mai 1978 font l'objet d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit international.

Le Gouvernement de la République de Madagascar et les sociétés françaises concernées peuvent s'accorder jusqu'au 31 décembre 2000 par protocole fixant le montant de l'indemnité et ses modalités de versement. A défaut de la signature d'un tel protocole avant le 31 décembre 2000 ? le Gouvernement de la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage du Centre international pur le règlement des différents relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.).

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisées au titre de l'ordonnance n° 75-020 du 29 août 1975 prises par le Gouvernement de la République de Madagascar et les parties concernées par l'ordonnance n° 75-020 du 29 août 1975 examineront ces dossiers avant le 30 septembre 2001. A défaut de règlement du différend le 30 septembre 2001, la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage u Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) pour régler ce différend.

Article 4

Dans l'hypothèse où la convention de Washington instituant le Centre International pour le règlement des différends relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.) ne serait pas applicable entre la France et Madagascar, le Gouvernement de la République de Madagascar accepte pour l'application des articles 2 et 3 du présent accord, de soumettre les différends à un tribunal ad hoc , constitué selon le règlement d'arbitrage de la Commission des Nations-Unies pour le droit commercial international.

Article 5

Les divers outils de production liés à la mise en valeur des biens par des particuliers français ayant fait l'objet d'une nationalisation dans le cadre des ordonnances n° 76-040 du 4 décembre 1976 et n° 78-011 du 5 mai 1978 font l'objet d'une indemnité globale et forfaitaire versée par le Gouvernement malgache au Gouvernement français, à charge pour ce dernier d'en assurer la répartition auxdits particuliers.

Le montant de l'indemnité globale et forfaitaire s'élève à 27 000 000 francs français. Ce montant est versé en deux échéances : l'une de 9 000 000 francs français versée avant le 30 juin 2000, l'autre de 18 000 000 francs français avant le 30 juin 2001, au compte du Trésor français ouvert dans les écritures de la Banque de France. Ce montant couvre l'ensemble des demandes qui pourraient être présentées par les particuliers français. Il a été agréé pour tenir compte de la volonté des parties contractantes d'aboutir à une solution globale et définitive et ne saurait être invoqué à d'autres fins d'évaluation d'indemnisations.

Article 6

Chacun des deux Gouvernements s'engage, sous réserve de l'exécution par l'autre Gouvernement des obligations qui lui incombent, à ne présenter ni soutenir, auprès de l'autre Gouvernement ou devant une instance arbitrale ou judiciaire, les revendications éventuelles de ses ressortissants relatives à des biens, droits et intérêts visés dans le présent accord.

Les dispositions des articles précédents ne s'appliquent pas aux biens, titres, droits et intérêts ayant fait, antérieurement, à la date d'effet du présent texte, l'objet de transactions à la date du présent accord, sous réserve que lesdites transactions aient été exécutées dans tous leurs aspects.

Chacune des parties notifiera à l'autre l'accomplissement des procédures internes requises pour l'entrée en vigueur du présent accord, qui prendra effet le jour de réception de la dernière notification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47

Indemnisation en application de l'accord par échange de lettres
du 15 mars 1995 des biens privés français perdus au Cambodge

Commentaire : le présent article définit les modalités d'indemnisation des biens français perdus au Cambodge ^{131

(

*
)} avant la signature des accords de paix du 23 octobre 1991, conformément aux dispositions arrêtées par l'accord signé le 15 mars 1995 entre l'État français et l'État cambodgien. Les biens déjà indemnisés ^{132

(

*
)} ne sont pas concernés.

L'enveloppe globale destinée à cette indemnisation s'élève à 6,1 millions d'euros (40 millions de francs), « pour solde de tout compte ». Au terme d'un accord en forme d'échange de lettres du 15 mars 1995, ce montant a été directement prélevé sur la somme restituée par la France au Cambodge au titre du produit de la liquidation de l'Institut d'émission monétaire d'Indochine ^{133

(

*
)} .

Sur la base des déclarations non exhaustives de pertes de biens faites au ministère des Affaires étrangères, les biens réels perdus sont en l'état actuel estimés à 60,5 millions d'euros (397 millions de francs) et les biens financiers à 1,07 million d'euros (7 millions de francs).

Des marges d'incertitude importantes caractérisent le nombre de personnes pouvant prétendre à une indemnisation, ainsi que le montant global du patrimoine indemnisable. Le premier recensement effectué sur la base des déclarations spontanées de perte de biens au ministère des Affaires étrangères concerne 276 personnes, physiques et morales, mais ne peut être considéré comme exhaustif.

Les demandes d'indemnisation devront être présentées à l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la date de la promulgation de la présente loi de finances rectificative.

Le demandeur doit apporter la preuve de la nationalité française du propriétaire du bien au moment de la dépossession et justifier, le cas échéant, de sa qualité d'ayant droit.

L'existence et le droit de propriété des biens, leur nature et leur consistance doivent être justifiés par tout document ayant force probante.

Les déclarations de perte souscrites auprès du ministère des Affaires étrangères sont retenues lorsqu'elles sont accompagnées de pièces justificatives « suffisantes ».

La valeur indemnisable des biens est fixée à partir des documents justificatifs fournis, lorsque ceux-ci suffisent à l'établir.

A défaut d'éléments permettant de la déterminer ^{134

(

*
)} , cette valeur est fixée forfaitairement, pour chaque catégorie de biens, par référence aux valeurs attribuées sur justificatifs à des biens d'importance comparable.

Dans tous les cas, cette valeur est retenue dans la limite de 300.000 euros (1,97 million de francs) par patrimoine indemnisable.

L'indemnisation, globale et forfaitaire, sera donc très inférieure au préjudice subi.

Accord sous forme de lettres entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement du Royaume Cambodge
relatif au règlement de la perte des biens privés français au Cambodge
survenue antérieurement aux accords de paix du 23 octobre 1991
et non indemnisée à ce jour

Royaume du Cambodge

Le ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du développement

Ministre de l'Economie et des Finances

Paris, le 15 mars 1995

Son excellence Monsieur Edmond Alphandéry,

ministre de l'économie de la République française

Monsieur le ministre,

Au cours de l'entretien du 6 décembre 1994, vous m'avez fait part du grand intérêt qu'attache le Gouvernement français au règlement équitable et rapide de la question de la perte des biens privés français au Cambodge survenue antérieurement aux Accords de paix de Paris du 23 octobre 1991 et non indemnisée à ce jour.

J'ai l'honneur de vous faire savoir que le Gouvernement royal du Cambodge, compte tenu des liens d'amitié qui unissent nos deux pays, accepte le principe d'une indemnisation à ce titre et propose que cette indemnisation, globale et forfaitaire, soit fixée pour solde de tout compte à quarante millions de francs français (40 MF).

En conséquence, le Gouvernement royal du Cambodge autorise le Gouvernement de la République française à prélever ladite somme de quarante millions de francs français sur le compte ouvert au nom du Cambodge dans les écritures du Trésor français au titre des Accords quadripartites du 29 décembre 1954 entre la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam relatifs au transfert des institutions monétaires aux trois pays en cause.

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement de la République française sur les termes de la présente lettre.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre, l'assurance de ma plus haute considération.

Ministre d'Etat,

ministre de l'économie et des finances

Royaume du Cambodge

Keat CHHON

Accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

MINISTRE DE L'ÉCONOMIE

Paris, le 15 mars 1995

Son Excellence Monsieur Keat Chon,

ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du développement,

ministre de l'économie et des finances, Royaume du Cambodge

Monsieur le ministre d'Etat,

Comme suite aux discussions qui ont été menées entre nos deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement français, de proposer l'accord ci-après :

« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a été signé entre la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n° 1 relatif aux règles et conditions de répartition des éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de l'Institut d'inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la répartition des éléments d'actif et de passif de la liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la dette ;

« Constatant qu'une commission inter-Etats chargée de fixer la répartition des éléments du bilan de clôture de l'Institut d'émission inter-Etats entre le Cambodge, le Laos et le Vietnam, réunie le 16 mars 1955 à Siem Reap (Cambodge), a définitivement arrêté à l'unanimité le bilan de clôture de cette institution inter-Etats ;

« Constatant en outre que des avoirs ont été déposés en compte bloqué dans les écritures du Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de régler définitivement en ce qui concerne la Partie française les opérations liées au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Les Parties sont convenues de ce qui suit :

« Le Gouvernement français rend au Royaume du Cambodge la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français ; cette somme s'élève à 43 200 681,14 francs majorée du produit des intérêts de ladite somme qui atteignent 21 881 335,72 francs à la date du 1 ^er avril 1995 .

« Le Royaume du Cambodge s'engage à n'effectuer aucune autre demande financière auprès de la France au titre du présent accord et de l'accord signé le 29 décembre 1954 relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam.

« Cet accord ne prendra effet que sous réserve de la réception par le Gouvernement français de l'accord écrit de votre Gouvernement et de celui des Gouvernements laotien et vietnamien sur les dispositifs les concernant. »

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur les termes de la présente lettre.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre d'Etat, l'assurance de ma plus haute considération.

EDMOND ALPHANDÉRY

Ministre de l'Économie,

République française

Royaume du Cambodge

Le ministre d'état chargé de la réhabilitation et du développement

Ministère de l'économie et des finances

Paris, le 15 mars 1995

Son Excellence Monsieur Edmond Alphandéry,

ministre de l'économie, République française

Monsieur le ministre,

Vous avez bien voulu m'adresser une lettre de ce jour dont les termes sont les suivants :

« Comme suite aux discussions qui ont été menées entre nos deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement français, de proposer l'accord ci-après :

« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a été signé entre nos la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n° 1 relatif aux règles et conditions de répartition des éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de l'Institut inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la répartition des éléments d'actif et de passif de la liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la dette ;

« Constatant en outre que des avoirs ont été déposés en compte bloqués dans les écritures du Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de régler définitivement en ce qui concerne la partie française les opérations liées au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Les Parties sont convenues de ce qui suit :

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur les termes de la présente lettre. »

J'ai l'honneur de vous confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur ce qui précède .

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Ministre, l'assurance de ma plus haute considération.

Ministre d'Etat,

ministre de l'économie et des finances,

Royaume du Cambodge

Keat CHHON

Décret 97-550 du 28 mai 1997 portant publication

de l'accord sous forme d'échange de lettres
entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement du Royaume-Uni du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français, signées à Paris le 15 mars 1995

Le Président de la République,

Sur le rapport du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères,

Vu les articles 52 à 55 de la Constitution ;

Vu le décret n° 53-193 du 14 mars 1953 modifié relatif à la ratification et à la publication des engagements internationaux souscrits par la France,

Décrète :

Article premier .- L'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français, signées à Paris le 15 mars 1995, sera publié au Journal officiel de la République française.

Article 2 . - Le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 28 mai 1997.

JACQUES CHIRAC

Par le Président de la République :

Le Premier ministre,

Alain JUPPÉ

Le ministre des affaires étrangères,

HERVÉ DE CHARRETTE

(1) Le présent accord est entré en vigueur le 15 mars 1995

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 (nouveau)

Rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale

Commentaire : le présent article propose de rétablir les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale, supprimés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit sur amendement du gouvernement, avec un avis favorable du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, abroge l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, et rétablit les frais perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale à compter de la publication de cette loi de financement.

L'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a été inséré par l'Assemblée nationale par le vote unanime d'un amendement de son rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, notre collègue député Alfred Recours. Cet amendement qualifié par son auteur de « fermier général » supprimait les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale.

Il s'agissait de supprimer la retenue pour frais d'assiette et de perception, perçue par les services fiscaux, sur le produit de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus du patrimoine versée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et au Fonds de solidarité vieillesse ( FSV), ainsi que :

• l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale (frais de perception pour les cotisations recouvrées par le Trésor public) ;

• l'article L. 135-5 du code de la sécurité sociale (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes affectés au FSV) ;

• le paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, qui pose le principe général instituant ces frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes des organismes de sécurité sociale perçues par les services fiscaux ;

• et l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 (frais d'assiette et de recouvrement de la contribution pour le remboursement la dette sociale).

Le dernier paragraphe gageait les pertes de recettes résultant de l'article 11 en majorant à due concurrence la taxe sur la valeur ajoutée !

Lors de la discussion de l'amendement, le gouvernement, représenté par le ministre délégué à la santé, M. Bernard Kouchner, avait renouvelé sa position défavorable constante, se contentant de demander que, si une réforme intervenait, elle soit globale. Cet article avait été adopté conforme par le Sénat, le 14 novembre dernier.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN NOUVEL ÉPISODE DANS UNE COMÉDIE DEVENUE TOTALEMENT RIDICULE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale le lendemain de l'adoption définitive par elle-même de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il s'agit ainsi du dernier épisode d'un feuilleton qui dure depuis trop longtemps : le 4 ^ème rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement depuis 1998, le lendemain de sa 4 ^ème suppression.

Déjà à l'occasion des lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001 et des lois de finances rectificative pour 1998, 1999 et 2000 (collectif d'hiver) s'était déroulé un feuilleton équivalent.

Les épisodes du feuilleton

En 1998, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, l'Assemblée nationale avait supprimé le prélèvement sur l'ACOSS à l'initiative de sa commission des affaires culturelles. Cette disposition avait alors été supprimée en seconde délibération à la demande du gouvernement.

Réintroduite en première lecture au Sénat, à l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après l'échec de la commission mixte paritaire. Curieusement, bien que le gouvernement ait également demandé une seconde délibération à ce dernier stade de la procédure législative, il n'avait pas alors cru utile de proposer de nouveau la suppression de cette disposition contestée.

En revanche, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1998, le prélèvement avait été rétabli en première lecture à l'Assemblée nationale. Au Sénat, votre commission des finances, en accord avec la commission des affaires sociales, avait proposé de revenir sur le rétablissement. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait repris son texte et donc maintenu les frais de recouvrement.

En 1999, ce cheminement, qualifié de « mascarade » par notre collègue député Germain Gengenwin en 1998 ^{135

(

*
)} , s'est reproduit exactement dans les mêmes conditions : l'Assemblée nationale a supprimé à l'unanimité le prélèvement sur l'ACOSS en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 à l'initiative de nos collègues députés Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy et José Rossi (ainsi que les membres de leurs groupes) ; le Sénat a maintenu cette suppression ; l'Assemblée a confirmé la suppression lors de la nouvelle lecture et de la lecture définitive.

Faute d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le gouvernement a donc proposé à nouveau de maintenir le prélèvement incriminé, par voie d'amendement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1999. Il a été suivi à l'Assemblée nationale en première lecture. Le Sénat, fidèle à ses convictions, avait supprimé le rétablissement des frais de recouvrement. Mais en nouvelle lecture et en lecture définitive, l'Assemblée nationale avait suivi le gouvernement ^{136

(

*
)} .

En 2000, lors de l'examen en première lecture de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale notre collègue député Alfred Recours, a fait adopter malgré un avis défavorable du gouvernement, la suppression de l'ensemble des prélèvements pour frais de recouvrement des impositions sociales. Il a ainsi présenté son amendement ^{137

(

*
)} : « je crois qu'il faut avoir de la suite dans les idées » même s'il reconnaissait, aveu de dépit par avance, « le gouvernement fera ce qu'il voudra. La commission des finances lorsque nous aurons une loi de finances rectificative, fera de nouveau ce qu'elle veut, mais, en tout cas, il me semblait tout à fait normal de présenter à nouveau cet amendement pour que l'Assemblée reste cohérente et ne se dédise pas par rapport à un vote unanime de tout le Parlement » .

Le Sénat, au cours de la première lecture de la loi de financement de la sécurité sociale a, après un débat avec le gouvernement, adopté conforme cet article qui figurait donc dans la loi adoptée par l'Assemblée nationale en lecture définitive promulguée, et publiée au Journal officiel .

Au cours de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2000, le gouvernement a alors proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a accepté, de maintenir le prélèvement. Le Sénat, en première lecture, a une nouvelle fois maintenu sa position en faveur d'une suppression des frais d'assiette et de recouvrement. L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, les a définitivement rétablis, se contredisant une nouvelle fois.

Le 25 octobre 2001, l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, a de nouveau supprimé les frais d'assiette et de recouvrement.

Le Sénat a adopté conforme cet article le 14 novembre 2001, sans qu'il fasse l'objet du moindre débat. Cette loi est en instance de promulgation.

Comme dans tous les mauvais feuilletons, le présent épisode avait été prévu. Ainsi, notre collègue Alain Joyandet, rapporteur pour avis de notre commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, écrivait dans son avis : « Le présent article 4 bis a toutes les chances de suivre l'exemple de courte vie de ses prédécesseurs en étant adopté conforme par le Sénat, adopté définitivement par l'Assemblée nationale, en attendant que l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2001 donne à l'Assemblée nationale l'occasion de se contredire... ». Notre collègue Alain Joyandet estimait alors « choquantes » les conditions de ce débat.

Un débat qui n'honore ni l'Assemblée nationale ni le gouvernement

« Depuis 1999, le gouvernement préfère ridiculiser le débat parlementaire plutôt que de prendre ses responsabilités sur un sujet qui n'est pas à son honneur. Le cheminement de cet article atteint le comble du ridicule. En effet, voilà une disposition supprimée quatre fois et réintroduite pour l'instant trois fois en attendant la quatrième, en trois ans, sur huit textes différents, dans des conditions identiques de débat entre le Parlement et le gouvernement et entre les différentes commissions de l'Assemblée nationale.

Sur le même vote, la majorité de l'Assemblée nationale se sera donc déjà déjugée à six reprises : suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, rétablissement en loi de finances rectificative pour 1999, suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, rétablissement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, suppression en loi de financement 2001, rétablissement en seconde loi de finances rectificative 2000, suppression en loi de financement pour 2002 ! Votre rapporteur pour avis attend le septième revirement ^{138

(

*
)} .

Heureusement, à cette inconstance et à cette versatilité, le Sénat a opposé une parfaite continuité, estimant à chaque occasion que les prélèvements ne se justifiaient pas ».

Source : Avis n° 61 (2001-2002), rendu par notre collègue Alain Joyandet au nom de la commission des finances

B. L'URGENCE D'UNE RÉFORME GLOBALE

1. Un problème plus large que les seuls frais d'assiette et de recouvrement

Il s'agit à travers le présent article d'aborder de manière large la question de l'ensemble des frais prélevés par l'État à l'occasion de la perception d'impositions sociales et, en contrepartie, celle de frais que supportent les organismes de sécurité sociale pour certaines prestations accomplies pour le compte de l'État.

Le principe selon lequel l'État fait rémunérer ses services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par un compte d'avances de l'État aux collectivités locales et donne lieu à un prélèvement de 4,4 % pour frais d'assiette et de recouvrement. Le Sénat considère, s'agissant des frais perçus sur le produit des impôts locaux, que la rémunération des services fournis par l'État est légitime, mais que ces frais ne sauraient donner lieu à un enrichissement « indu » de l'État. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat avait adopté un amendement tendant à porter le taux applicable au produit de chacune des quatre taxes directes locales au niveau correspondant au coût réel des travaux d'assiette et de recouvrement. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, le Sénat a adopté un amendement tendant à supprimer la fraction des frais d'assiette et de recouvrement destinée initialement à financer la révision des bases cadastrales, celle-ci étant devenue sans objet. Il faut donc aborder de manière globale et réaliste cette question.

Les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'État en matière sociale

Le recouvrement des impôts et taxes affectés au financement de la protection sociale est réparti entre trois directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

- la direction générale de la comptabilité publique recouvre principalement les impositions qui font l'objet de l'émission d'un rôle (CSG, CRDS et prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, mais également contribution sociale de 3,3 % sur les bénéfices des sociétés) ;

- la direction générale des impôts a en charge le recouvrement des prélèvements sociaux (CSG, CRDS et prélèvement de 2 %) assis sur les revenus de placements. Elle perçoit en outre les taxes sur les véhicules de sociétés et sur les conventions d'assurance, affectées jusque là au budget de l'État et reversées en tout ou partie au FOREC ;

- la direction générale des douanes et des droits indirects recouvre les droits sur les tabacs, sur les boissons alcoolisées ainsi que la taxe générale sur les activités polluantes.

Source : Cour des comptes

La question des frais de gestion entre l'État et la sécurité sociale ne se limite pas aux frais de recouvrement. Elle devrait englober l'ensemble des charges de gestion supportées par l'État comme les organismes de sécurité sociale pour le compte de tiers.

L'État est le premier à facturer ses frais de recouvrement, mais le dernier à rembourser ce qu'il doit aux organismes de sécurité sociale. L'État est ainsi jusqu'à aujourd'hui « gagnant sur tous les tableaux » : il prélève des frais proportionnels pour des tâches (le recouvrement) qu'il assume pour le compte des organismes de sécurité sociale ; mais, dans le même temps, il n'acquitte rien pour la gestion par ces mêmes organismes des prestations sociales de l'État comme le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation pour adulte handicapé (AAH), l'allocation de parent isolé, etc. Le coût du seul service du RMI s'élèverait à plus de 130 millions d'euros. De plus, l'ACOSS supporte le coût en trésorerie des nombreuses avances qu'elle effectue.

2. La première pierre d'une réforme : l'étude de la Cour des comptes

Le gouvernement avait indiqué en 2001 qu'il attendait les conclusions de la Cour des comptes pour prendre des décisions.

La Cour des comptes a livré cette étude dans le cadre de son rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale, en septembre 2001.

Elle se livre d'abord à une analyse juridique fine des bases juridiques des frais d'assiette et de perception en en soulignant la « disparité », la diversité des taux pratiqués, des assiettes retenues, voire de l'interprétation faite d'un même prélèvement.

La Cour met ensuite en exergue une « relation ténue entre les frais facturés et les coûts supportés », qui révèle surtout l'absence de connaissance précise des coûts faute de comptabilité analytique.

Rapport entre les montants perçus et l'estimation des charges supportées en 2000

(en millions d'euros)

	Montants recouvrés	Montants des frais d'assiette perçus	Estimations des charges supportées	Rapport frais perçus / charges supportées
DGCP	7.854,5	31,9	26,2	0,8
DGI	3.763	6,1	1,2	0,2
DGDDI	10.491,2	13,9	126,4 (*)	9,1

Source : Cour des comptes

(*) 1999

Du côté des organismes sociaux, la Cour a montré que la compensation des charges supportées par la branche famille n'est que partielle puisqu'elle ne s'applique qu'à certaines prestations « logement » comme l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement social (ALS), et l'allocation de logement temporaire, les frais étant forfaitairement remboursés à 4 % du montant versé pour l'APL et à 2 % pour les deux autres allocations. En revanche, l'État ne prend pas en charge les frais de versement du RMI, de l'AAH, et de l'allocation spécifique d'attente ^{139

(

*
)} (ASA). Cependant, la Cour constate que, comme pour l'État, la CNAF ne dispose pas des instruments de comptabilité analytique lui donnant une connaissance suffisamment précise de ses coûts de gestion.

Le gouvernement lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale a indiqué son voeu de conduire cette réforme et a diligenté, d'après ce qu'a indiqué le secrétaire d'Etat au budget, une mission d'audit.

En attendant une inévitable réforme globale, couvrant les frais d'assiette et de perception comme les frais de gestion, votre rapporteur général estime qu'il convient de supprimer le présent article afin de confirmer les positions constantes du Sénat sur le sujet et de mettre l'État et les organismes de sécurité sociale sur un pied d'égalité dans les futures négociations.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article

ARTICLE 49 (nouveau)

Apport de la garantie de l'État à la société SEMIMAGES

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, a pour objet d'apporter la garantie de l'État à la société d'économie mixte constituée entre le département de la Seine-Saint-Denis et la Caisse des dépôts et Consignations, SEMIMAGES pour un montant de 55,2 millions d'euros soit 362 millions de francs, pour l'organisation dans ce département de l'exposition « Images 2004 ».

La commission des finances se félicite de ce que le gouvernement soumette au Parlement l'octroi de la garantie de l'État.

Toutefois, s'agissant d'une opération dont Mme la secrétaire d'État au budget a reconnu le caractère « rare », on aurait aimé avoir plus d'information sur la nature et l'ampleur de l'opération.

Des indications parues dans la presse viennent satisfaire en partie le souhait de votre commission d'être mieux informée des détails du projet.

L'association Images 2004 « Seine-Saint-Denis Portes de France », a vu le jour en juillet 2000 pour préparer la candidature de la France. Présidée par le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, et réunissant un certain nombre de partenaires parmi lesquels on compte notamment le conseil régional d'Ile-de-France, des départements limitrophes, la Ville de Paris, des chambres consulaires et groupements patronaux, des universités et des grandes écoles, ainsi que des acteurs institutionnels du tourisme et de la culture, l'association a pour but de lancer un programme d'actions en faveur de la dynamisation de la région.

Le projet, dont le commissariat général est assuré par Mme Catherine Trautmann, bénéficie d'un budget de 365 millions d'euros (2,6 milliards de francs). Il associe au sein d'une société d'économie mixte, SEMIMAGES, l'État, la région, le département, les communes de Bobigny, Bondy, Dugny, Montreuil et l'Intercommunalité Plaine commune, la Ville de Paris, la chambre de commerce et d'industrie de Paris, ainsi que la Caisse des dépôts et consignations.

Une mission interministérielle a été créée, regroupant une douzaine de ministères, de la culture et communication aux affaires sociales en passant par le tourisme, les transports ou la recherche.

L'exposition se déroulera à Dugny sur les 25 hectares du site de l'aire des Vents, en lisière du parc paysager de La Courneuve. Les aménagements comprendront au total 60.000 m ² couverts, dont un certain nombre de bâtiments pérennes ^{140

(

*
)} :

Le calendrier est le suivant : octobre 2002, début des travaux d'aménagement extérieurs sur le site, septembre 2003, début de réalisation et de fabrication de l'exposition, qui devrait avoir lieu du 7 mai au 7 août 2004 .

Les promoteurs de l'opération témoignent d'un bel optimisme en ce qui concerne la réutilisation des installations. C'est ainsi que le président du conseil général estime qu'« une bonne quarantaine de sociétés semblent d'ores et déjà désireuses de pouvoir disposer de studios, une fois l'exposition de 2004 terminée ».

Selon d'autres sources, ce projet pourrait être complété par un établissement universitaire consacré aux images et par un parc d'activités spécialisé. Le reste du site de l'Expo 2004 pourrait, à terme, servir de complément aux parcs des expositions voisins du Bourget et de Villepinte, tous les deux à la recherche de superficies supplémentaires.

Il s'agit d'une garantie qui correspond, selon les indications fournies par le gouvernement aux emprunts que contractera la SEM avec pour plafond la moitié de ses besoins de trésorerie. Elle a pour objet de donner confiance aux collectivités et surtout aux partenaires et aux sponsors pour les inciter à participer à l'opération. L'initiative viendrait donc, en plus, de la garantie implicite que constitue la présence de la Caisse des dépôts pour 40 % au sein du capital de la SEM , dont on note qu'elle sera soumise au contrôle financier de l'Éta t.

L'expérience tend à prouver - et l'exposition universelle de Hanovre n'est que la confirmation - que ce genre d'opération est rarement équilibré et donc que la garantie apportée par l'État n'a rien de théorique.

Telles sont les raisons qui justifient que le gouvernement informe officiellement le Parlement de l'économie générale de l'opération.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹⁰² Rapport public particulier « Les industries d'armement de l'Etat » - octobre 2001.

* ¹⁰³ Amendement de notre collègue député Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis de la commission de la défense.

* ¹⁰⁴ On notera que ce terme est impropre : en l'occurrence, il ne s'agit pas de dividende mais de rémunération statutaire.

* ¹⁰⁵ Projet n° 2396 (XI ^ème législature) sur la modernisation du service public du gaz naturel et le développement des entreprises gazières.

* ¹⁰⁶ Directive 98/30/CE du Parlement et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.

* ¹⁰⁷ Enagas a ainsi interdit cet été l'accès de Gaz de France aux canalisations espagnoles.

* ¹⁰⁸ 1,2 milliard de francs pour GDF ; 78,7 millions de francs pour GSO ; 52,5 millions de francs pour Total-Fina-Elf.

* ¹⁰⁹ La commission spéciale instituée par le présent article dispose de cinq mois pour arrêter le prix de cession.

* ¹¹⁰ Arrêt CE - du 5 juillet 1967 : Commune de Donville-les-Bains - Société générale technique.

* ¹¹¹ Pays éligibles au financement de l'Association internationale de développement (groupe Banque mondiale).

* ¹¹² Quand un pays débiteur passe en Club de Paris pour la première fois, une « date butoir » est définie et n'est pas modifiée dans les traitements ultérieurs du Club de Paris. Les crédits accordés après cette date butoir ne sont pas soumis aux rééchelonnements futurs, ce qui contribue à restaurer l'accès au crédit extérieur du pays débiteur. En effet, si aucune date butoir n'était définie, aucun établissement financier ne pourrait prendre le risque de prêter à nouveau au pays débiteur puisqu'il pourrait être exposé à un défaut de paiement sur ces prêts nouveaux.

* ¹¹³ La France a contribué au financement du fonds fiduciaire FRPC-PPTE pour un montant total de 77,03 millions d'euros, versés en deux fois au FMI, sous forme de dons. Ces opérations ont été retracées sur le compte du Trésor n° 906-05. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 68-04 du budget Économie, finances et industrie (« Participation de la France à divers fonds »).

* ¹¹⁴ Les seuls risques non couverts résultent du non-respect par la banque de ses obligations vis-à-vis de l'assureur (par exemple, l'obligation d'information sur la situation financière du débiteur).

* ¹¹⁵ On rappellera que, afin de se prévenir contre le risque de défaillance des compagnies aériennes, les banques prêteuses constituent généralement une structure spécifique afin de conserver le titre de propriété de l'avion. Ainsi, en cas de défaut de paiement, elles peuvent toujours se rembourser en vendant l'appareil. Il s'agit donc généralement d'un prêt accordé en contrepartie d'une forme d'hypothèque.

* ¹¹⁶ Les taux « LASU » sont les taux d'intérêt appliqués aux crédits à l'exportation. Ils ne peuvent être inférieurs à un taux minimum fixé tous les quinze jours, pour chaque monnaie autorisée, par rapport au rendement moyen des obligations du secteur public.

* ¹¹⁷ L'établissement public « Export Credit Guarantee Department » mêle l'octroi d'une garantie totale, immédiate et inconditionnelle et la stabilisation du taux d'intérêt des crédits à l'exportation.

* ¹¹⁸ La BFCE était l'établissement de crédit public spécialisé dans le financement de l'exportation.

* ¹¹⁹ Le Crédit national, qui a toujours été un établissement de crédit à capitaux privés, était spécialisé dans le financement des moyennes et grandes entreprises. Il gérait pour le compte de l'Etat un grand nombre de procédures publiques.

* ¹²⁰ Loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997.

* ¹²¹ Consenties en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 n° 63-1293 du 21 décembre 1963, modifié par l'article 90 de la loi n° 67-114 du 21 décembre 1967.

* ¹²² En application de l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971 n° 71-1025 du 24 décembre 1971.

* ¹²³ En application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1965 n° 65-1154 du 30 décembre 1965.

* ¹²⁴ En application de la convention passée entre l'Etat et le Crédit national en date du 19 novembre 1986.

* ¹²⁵ En application de la convention passée entre l'Etat et le Crédit national en date du 19 novembre 1986.

* ¹²⁶ Exploitations agricoles de la sous-préfecture de Manajary et des fivondronampohantany d'Amparafavorala, Ambatondrazaka et Moramanga.

* ¹²⁷ Voir en annexe le texte de l'accord du 1 ^er octobre 1998, modifié (articles 3 et 5) par l'avenant du 3 février 2000.

* ¹²⁸ L'indemnisation des sociétés françaises nationalisées au titre du monopole de l'Etat malgache en matière d'achat, de transport, de stockage, de distribution et de transformation des produits pétroliers relève, en l'absence de protocole signé avant le 31 décembre 1998, de l'arbitrage du CIRDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements) ou à défaut d'un tribunal ad hoc constitué selon le règlement d'arbitrage de la commission des Nations-Unies pour le droit commercial international.

Quatre sociétés sont concernées : Total, Elf, la Compagnie marseillaise de Madagascar et la SOSUMAV-Saint-Louis.

* ¹²⁹ Etablissement public spécialement créé par la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 relative à une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France, pour recevoir et instaurer les dossiers de demande d'indemnisation.

* ¹³⁰ Le second versement, de 18 millions de francs, est intervenu fin juin 2001.

* ¹³¹ A partir de la proclamation de l'état d'urgence le 19 mars 1970 par le général Lon Nol.

* ¹³² Au titre de la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970, relative à une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France.

* ¹³³ Déposée dans les écritures du Trésor français, cette somme s'élevait à 9,92 millions d'euros (65,08 millions de francs), dont 6,59 millions d'euros en capital et 21,88 millions d'euros en intérêts.

* ¹³⁴ Hypothèse vraisemblablement fréquente, compte tenu des conditions de départ de la plupart des propriétaires concernés.

* ¹³⁵ In JO Débats, Assemblée nationale, deuxième séance du 3 décembre 1998.

* ¹³⁶ Malgré, d'ailleurs, le maintien de l'intégration dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, publiée au Journal officiel, d'un total de recettes prenant en compte la suppression des frais de recouvrement.

* ¹³⁷ In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 25 octobre 2000, page 7517.

* ¹³⁸ Il vient d'intervenir...

* ¹³⁹ Il convient de noter que les caisses d'allocation familiales ne perçoivent aucune rémunération pour le service de l'ASA aux allocataires du RMI totalisant plus de 40 années de cotisations à l'assurance vieillesse, alors que l'UNEDIC, pour le service de la même prestation, perçoit une rémunération de 1 % des allocations versées !

* ¹⁴⁰ Un pavillon d'accueil d'environ 5.000 m ² situé à l'entrée du site, à l'articulation de l'aire des Vents et du parc de La Courneuve.

Trois pavillons thématiques d'environ 3.000 m ² , points de départ des parcours de l'exposition.

Une grande scène et une agora pouvant accueillir jusqu'à 15.000 personnes. D'autres installations seront provisoires.

Les pavillons nationaux soit 12 bâtiments de 3.000 m2 pour accueillir 60 pavillons nationaux, un même pays pouvant occuper un ou plusieurs de ces espaces.

Six " carrefours des images ", partiellement couverts, de 1 200 m2 chacun ;

Vingt-quatre " kiosques à images " d'environ 100 m2 destinés à accueillir les propositions des artistes invités.

Les thèmes associés à ce dossier

Budget

Page mise à jour le 3 avril 2023

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II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 34 Levée de la clause de résidence pour l'assurance maladie des non salariés agricoles

ARTICLE 34 bis (nouveau) Prélèvement sur le produit de la CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles pour la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole

ARTICLE 35 Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française

ARTICLE 35 bis (nouveau) Suppression des droits de sceau

ARTICLE 36 Transformation de DCN (Direction des constructions navales) en entreprise nationale

ARTICLE 37 Instauration d'un dividende concernant les établissements publics de l'Etat

ARTICLE 37 bis (nouveau) Financement public des organisations syndicales agricoles

ARTICLE 38 Résiliation des concessions de transport du gaz naturel et transfert de la propriété des ouvrages correspondants

ARTICLE 39 Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté à la conférence de Toronto et de la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE)

ARTICLE 40 Réforme de la garantie COFACE relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus

ARTICLE 41 Prolongation des missions confiées par l'Etat à Natexis

ARTICLE 42 Exemption du contrôle financier a priori concernant le Conseil de la concurrence

ARTICLE 43 Réduction du délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics.

ARTICLE 44 Intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire

ARTICLE 45 Prolongation d'activité des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire

ARTICLE 46 Indemnisation des biens français à Madagascar, en application de l'accord franco-malgache du 1er octobre 1998

ARTICLE 47 Indemnisation en application de l'accord par échange de lettres du 15 mars 1995 des biens privés français perdus au Cambodge

ARTICLE 48 (nouveau) Rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale

ARTICLE 49 (nouveau) Apport de la garantie de l'État à la société SEMIMAGES

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ARTICLE 34

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ARTICLE 34 bis (nouveau)

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ARTICLE 35

Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française

ARTICLE 35 bis (nouveau)

Suppression des droits de sceau

ARTICLE 36

Transformation de DCN (Direction des constructions navales) en entreprise nationale

ARTICLE 37

Instauration d'un dividende concernant les établissements publics de l'Etat

ARTICLE 37 bis (nouveau)

Financement public des organisations syndicales agricoles

ARTICLE 38

Résiliation des concessions de transport du gaz naturel et transfert de la propriété des ouvrages correspondants

ARTICLE 39

Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté
à la conférence de Toronto et de la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE)

ARTICLE 40

Réforme de la garantie COFACE relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus

ARTICLE 41

Prolongation des missions confiées par l'Etat à Natexis

ARTICLE 42

Exemption du contrôle financier a priori concernant le Conseil de la concurrence

ARTICLE 43

Réduction du délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics.

ARTICLE 44

Intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire

ARTICLE 45

Prolongation d'activité des personnels de surveillance de l'administration
pénitentiaire

ARTICLE 46

Indemnisation des biens français à Madagascar,
en application de l'accord franco-malgache du 1er octobre 1998

ARTICLE 47

Indemnisation en application de l'accord par échange de lettres
du 15 mars 1995 des biens privés français perdus au Cambodge

ARTICLE 48 (nouveau)

Rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale

ARTICLE 49 (nouveau)

Apport de la garantie de l'État à la société SEMIMAGES