4. La composition et le fonctionnement du conseil d'administration du service d'incendie et de secours
a) Une identification difficile des responsables
Les principales difficultés de fonctionnement des conseils d'administration de SDIS tiennent à leur composition. Celle-ci traduit, pour l'essentiel, la part, variable d'un département à l'autre, des contributions des différentes collectivités concernées. Ceux-ci sont en effet composés de représentants des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans des proportions résultant essentiellement de leur contribution au budget du SDIS.
Dans les départements où la collectivité départementale n'est pas majoritaire, la prise de certaines décisions peut s'avérer difficile, spécialement en matière budgétaire où la majorité des deux tiers est requise.
Dans son rapport sur le bilan de la mise en oeuvre de la réforme engagée en 1996, M. Jacques Fleury a observé que les départements dans lesquels cette réforme avait soulevé le plus de difficultés étaient ceux dans lesquels la représentation des conseils généraux était la moins importante . Il a déploré que dans de nombreux départements, le président du conseil d'administration se trouve conduit à « quémander » auprès des différentes collectivités les contributions nécessaires.
Un renforcement des contributions des départements conduirait logiquement à celui de leur représentation au conseil d'administration, ce qui faciliterait donc le dégagement de majorités de gestion.
Le rapport de M. Jacques Fleury préconise de donner la majorité des sièges au département dès le prochain renouvellement des conseils d'administration, donc, dans certains départements, avant même que leur contribution soit majoritaire. La suppression de la majorité qualifiée des deux tiers requise en matière budgétaire serait également de nature à faciliter le fonctionnement des SDIS.
Par ailleurs, M. Jacques Fleury a préconisé la création d'un bureau du conseil d'administration susceptible de recevoir délégation du conseil d'administration afin de traiter certaines questions relevant de sa compétence, sans qu'il soit nécessaire de réunir le conseil dans sa formation plénière pour le traitement de sujets secondaires.
Enfin, M. Noël Dejhonghe, président de l'Association des présidents de conseils d'administration des SDIS, a attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité de clarifier les relations entre les présidents et leurs directeurs départementaux afin de préserver l'autorité légitime des présidents, pour la gestion administrative et financière. Il a suggéré en conséquence que la nomination du directeur départemental fasse l'objet d'une décision conjointe du préfet, au titre de ses responsabilités opérationnelles, et du président du conseil d'administration.
b) Le projet de loi : vers une nouvelle départementalisation
L'article 44 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale attribue un minimum de 14 sièges au département (12 sièges dans le texte initial) et de 4 sièges aux communes et aux EPCI sur un total de 22 membres du conseil d'administration. Il simplifie les règles en vigueur pour l'élection de ceux-ci, en permettant, en particulier aux adjoints, de représenter la commune ou l'EPCI (au lieu du seul maire). Les nouvelles règles seraient mises en oeuvre par un renouvellement des conseils d'administration dans les 4 mois suivant la publication de la loi ( article 47 ).
L'article 45 crée un bureau du conseil d'administration, les députés ayant précisé qu'il serait composé au maximum de cinq membres, dont deux vice-présidents. Il définit les conditions dans lesquelles le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions au bureau et coordonne en conséquence les règles applicables en cas de vacance ou d'empêchement du président. Le texte adopté par les députés établit aussi des règles de non cumul d'indemnités de fonction de président ou vice-président de SDIS avec certaines fonctions électives.
L'article 45 supprime la majorité qualifiée des deux tiers requise pour l'adoption des délibérations budgétaires.
Il prévoit expressément la création des fonctions de directeur départemental adjoint, dans les départements ayant au moins 300 sapeurs-pompiers professionnels.
Enfin, l'article 45 aménage le régime de délégation de signature par le président du conseil d'administration.
L'Assemblée nationale a, en outre ajouté au présent chapitre du projet de loi concernant le fonctionnement des SDIS, des dispositions concernant le personnel.
L'article 46 bis prévoit la création, au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux, d'une section « incendie et secours », où seraient représentés les élus, l'État et les sapeurs-pompiers.
L'article 47 bis permettrait aux sapeurs-pompiers volontaires de bénéficier de dispenses de certaines formations, en cas de « validation d'expérience » par une commission départementale.
L'article 47 ter ouvre la possibilité d'attribution de vacations horaires pour l'exercice de responsabilités administratives par des sapeurs-pompiers volontaires. Il prévoit la possibilité pour le conseil d'administration d'un SDIS de plafonner le total annuel des vacations horaires des volontaires et institue un forfait horaire journalier pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures.
Enfin, le présent chapitre du projet de loi sur les SDIS comporte aussi une disposition qui lui est totalement étrangère, puisque son article 46 quinquies concerne la possibilité pour un établissement public de coopération intercommunale de recruter des gardes champêtres pour les mettre à la disposition de l'ensemble des communes membres.
c) Les propositions de la commission
Votre commission des Lois considère qu'un fonctionnement satisfaisant des services départementaux d'incendie et de secours est conditionné par une meilleure identification de ses principaux responsables, qui doivent être aussi ses principaux contributeurs. Il appartient donc au département de remplir un rôle central en la matière, dans le respect cependant de la diversité des communes.
Elle a retenu la majeure partie des dispositions contenues dans le projet de loi à propos du fonctionnement des SDIS et vous propose en conséquence :
- d'établir de manière fixe à 17 la représentation des départements au sein des conseils d'administration des SDIS, dont l'élection se déroulerait toujours au scrutin majoritaire pour favoriser l'émergence d'une indispensable majorité de gestion et celles des communes et structures intercommunales à 5 , au sein de laquelle pourraient désormais figurer des adjoints au maire ( article 44 ). Les nouvelles règles de composition des conseils d'administration seraient mises en oeuvre lors de leur renouvellement dans les quatre mois suivant la publication de la loi ( article 47 ) ;
- d'approuver la création d'un bureau du conseil d'administration du SDIS ainsi que les diverses règles proposées pour en faciliter le fonctionnement et, en revanche, de refuser d'instituer des règles de non cumul d'indemnités de fonction pour leurs présidents et vice-présidents, celles concernant leur écrêtement paraissant suffisantes.
En outre, le directeur départemental et son adjoint seraient nommés par arrêté conjoint du président du conseil d'administration et du ministre de l'intérieur ( article 45 ) ;
- de refuser la création par la loi d'une section incendie et secours au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux, une telle mesure relevant du règlement ( article 46 bis ) ;
- d'approuver la possibilité pour les sapeurs pompiers volontaires d'obtenir la validation d'expériences en dispense de formation, dans des conditions fixées par décret ( article 47 bis ) ;
- de prévoir un plafonnement annuel de leurs vacations horaires et la forfaitisation de celles dues pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures, mais d'exclure le versement de vacations pour l'exercice de responsabilités administratives ( article 47 ter ).
Enfin, les dispositions de l'article 46 quinquies concernant les gardes-champêtres intercommunaux feraient l'objet d'un article additionnel avant l'article 15 octodecies .