IV. DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC À L'ÉLABORATION DES GRANDS PROJETS
Ce titre vise à réformer les modalités d'appréciation de l'utilité publique , en partant du constat de procédures obsolètes et d'une plus grande demande de participation de la part du public.
A. UN CONSTAT PRÉOCCUPANT
Saisi par le Premier ministre M. Lionel Jospin, en novembre 1998, d'une demande d'étude des modalités d'appréciation de l'utilité publique des grands projets d'aménagement et d'équipement, la section du rapport et des études du Conseil d'Etat a adopté sous la présidence de Mme Nicole Questiaux, le 25 novembre 1999, une étude intitulée « L'utilité publique aujourd'hui ».
Ce rapport dressait un état des lieux sévère des procédures de décision en matière d'aménagement et d'équipement, qui restent marquées par une conception de l'utilité publique héritée du XIXème siècle et visent avant tout à garantir la propriété privée.
Or, la France est aujourd'hui un pays très aménagé, et les intérêts privés sont protégés de manière très satisfaisante par le juge de l'expropriation, tandis que la problématique s'est déplacée vers la nécessaire conciliation d'intérêts publics divergents , comme l'aménagement, mais aussi le droit à la santé ou à la préservation des ressources naturelles.
1. Une superposition de procédures
Paradoxalement, malgré la superposition d'un contrôle très fort a posteriori par le juge administratif et de l'introduction de nouvelles procédures de concertation d'origine anglo-saxonne et scandinave à partir des années 1980 , le public a le sentiment de n'être pas bien consulté, alors que les maîtres d'ouvrages se plaignent de la multiplication des contentieux et de la paralysie des procédures.
En effet, à des textes souvent anciens (comme les lois sur les travaux publics et les travaux d'intérêt général de 1807 et 1892) prévoyant des enquêtes publiques sous diverses formes, par exemple les enquêtes parcellaires, se sont ajoutés l'article 1 er de l'ordonnance du 23 octobre 1958, repris aux articles R. 11.1 et suivants du code de l'expropriation, qui instaure l'enquête en vue de la déclaration d'utilité publique , mais aussi la loi du 12 juillet 1983, dite loi Bouchardeau , relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, s'agissant des projets des personnes publiques ou privées susceptibles d'affecter l'environnement.
La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier , a également prévu que des débats publics pourraient être organisés en amont de l'enquête publique s'agissant des grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement.
Ces différentes procédures se superposent largement et peuvent s'appliquer à un même projet, sans que la moindre articulation soit prévue. La multiplication de ces consultations entraîne un manque de lisibilité, y compris pour les populations consultées.
De même, les seuils varient selon les procédures, ce qui augmente encore la complexité de la réalisation des grands projets. Le rapport du Conseil d'Etat estimait cependant qu'une évaluation préalable était indispensable avant de tenter d'harmoniser les seuils et les procédures .