D. LE STATUT DE PARIS, MARSEILLE ET LYON
1. A l'origine, seule la ville de Paris disposait d'un statut particulier
Il convient de rappeler que la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne dispose que « la ville de Paris est une collectivité territoriale à statut particulier ayant des compétences de nature communale et départementale ».
Puis, la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris tend à aligner Paris sur le droit commun, même si certaines spécificités sont maintenues, dues à la présence sur le même territoire de la commune et du département de Paris et à des raisons historiques : « la commune de Paris est régie par le code de l'administration communale, sous réserve des dispositions de la présente loi » (présence des arrondissements dotés de « commissions d'arrondissement » et préfet de police notamment).
2. Le droit existant : la « loi PML » du 31 décembre 1982
En 1982, est poursuivi l'alignement de Paris sur le droit commun, confirmé par la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris, qui a toutefois corrigé les « inadvertances » des lois de 1982. Ce faisant, le choix a été fait dès 1982 de doter Marseille et Lyon du même statut particulier, pour l'essentiel, que celui de Paris.
Le statut particulier des trois grandes villes résulte ainsi, principalement, de deux lois distinctes (codifiées aux articles L. 2511-1 et suivants du code général des collectivités territoriales et aux articles L. 271 et suivants du code électoral) :
- la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, dite « loi PML » ;
- la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 relative à l'élection des membres du conseil de Paris et des conseillers municipaux de Lyon et de Marseille.
La « loi PML » bouleverse l'organisation administrative de ces trois villes, jusqu'alors soumises au droit commun (Paris ne l'était que depuis la loi de 1975), en créant des arrondissements dotés de conseils élus au suffrage universel direct .
Les communes de Paris, Marseille et Lyon sont ainsi respectivement divisées en vingt, seize et neuf arrondissements municipaux . A Paris et Lyon, chaque arrondissement dispose d'une conseil d'arrondissement, tandis qu'à Marseille deux arrondissements (depuis la loi n° 87-509 du 9 juillet 1987) forment un secteur, doté d'une mairie de secteur.
Le conseil d'arrondissement est composé des conseillers municipaux et des conseillers d'arrondissement élus dans l'arrondissement ou le secteur. Le nombre des conseillers d'arrondissement est le double de celui des conseillers municipaux, sans toutefois pouvoir être inférieur à dix ni supérieur à quarante.
Les compétences du conseil municipal et celles des conseils d'arrondissement sont fixées par la loi. Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune : tous les rapports d'intérêt communal qui ne relèvent pas du pouvoir du maire lui sont soumis pour avis, notamment l'élaboration et le vote du budget, la définition d'un programme local d'habitat, la construction, l'équipement et l'entretien des établissements primaires de l'enseignement public, les questions d'environnement, l'action culturelle, les affaires économiques de la commune, etc.
Les compétences du conseil d'arrondissement consistent essentiellement en un pouvoir de consultation , mais quelques pouvoirs de décision lui sont aussi reconnus. Le conseil d'arrondissement, pour toute affaire intéressant l'arrondissement, peut adresser au maire de la ville des questions écrites et orales, demandant un débat au conseil municipal.
Le conseil d'arrondissement délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements destinés aux habitants de l'arrondissement et dont la gestion revient (sauf cas particulier) au conseil d'arrondissement. Toutefois, la réalisation est subordonnée à la décision du conseil municipal. Le conseil d'arrondissement peut se voir déléguer par le conseil municipal la gestion d'un équipement ou d'un service communal.
Le conseil d'arrondissement désigne en son sein les représentants de la commune dans les organismes de l'arrondissement où la commune doit être représentée. Il est saisi pour avis des rapports et projets concernant les affaires dont l'exécution est prévue en tout ou partie dans les limites de l'arrondissement. Il est consulté par le maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal sur le plan d'occupation des sols et tout projet d'urbanisme en général. Il est consulté par le conseil municipal sur le montant des subventions que celui-ci se propose d'accorder aux associations ayant leur activité sur l'arrondissement.
Les délibérations des conseils d'arrondissement, préparées et exécutées par le maire d'arrondissement, sont adressées au maire de la commune.
S'agissant des moyens financiers : pour assumer ses compétences, le conseil d'arrondissement dispose d'une dotation globale d'arrondissement , votée par le conseil municipal. Cette dotation globale comprend deux parts : l'une d'au moins 80 % pour les dépenses de fonctionnement des équipements, à l'exclusion des dépenses de personnel et des frais financiers, assurés par la commune, l'autre de 20 % qui tient compte de la population et de sa composition socio-professionnelle.
Les dépenses et les recettes de fonctionnement du conseil d'arrondissement sont détaillées dans un état spécial d'arrondissement , annexé au budget de la commune. Le maire d'arrondissement engage et ordonnance les dépenses inscrites à l'état spécial. Le conseil municipal peut donner délégation au conseil d'arrondissement pour traiter sur mémoires ou sur factures et pour passer des contrats à l'exception des marchés.
Pour assumer ses compétences, le conseil d'arrondissement dispose d'agents de la commune affectés auprès de lui. Le pouvoir de notation, d'avancement ou disciplinaire est exercé par le maire de la commune après avis du maire d'arrondissement.
Dans sa décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l'ensemble des dispositions de la « loi PML » :
- l'institution de conseils d'arrondissement et de maires d'arrondissement élus , dotés de certaines compétences de décision et de gestion, sans pour autant ériger les arrondissements en collectivités territoriales possédant la personnalité morale et un patrimoine propre : « aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'instituer des divisions administratives au sein des communes ni d'instituer des organes élus autres que le conseil municipal et le maire » ;
- l'intervention du préfet dans la procédure de règlement des désaccords entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement : « selon le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution, le délégué du Gouvernement, outre la charge des intérêts nationaux, a celle du contrôle administratif et du respect des lois ; il appartient donc au législateur de prévoir l'intervention du délégué du Gouvernement pour pourvoir, sous le contrôle du juge, à certaines difficultés administratives résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées normalement compétentes lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois ».