N° 46
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi de MM. Dominique BRAYE, Gérard LARCHER, Charles REVET, Jean FRANÇOIS-PONCET, Georges GRUILLOT et Michel MERCIER portant modification de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ,
Par M. Dominique BRAYE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 37 (2002-2003).
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Urbanisme. |
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a profondément modifié le droit du logement et de le droit de l'urbanisme de notre pays. Or, moins de deux ans après son entrée en vigueur, son application s'est heurtée à de nombreuses difficultés qui concernent, d'une part les obligations de constructions de logements locatifs sociaux et le régime des sanctions en découlant et, d'autre part, l'économie des documents d'urbanisme désormais dénommés plans locaux d'urbanisme et schémas de cohérence territoriale.
Votre commission a lancé, en juillet dernier, une large consultation auprès des élus locaux afin de recueillir leur sentiment et leur analyse sur la loi SRU. En particulier, ils ont été interrogés sur les dispositions qui, selon eux, posaient le plus de difficultés concrètes d'application et devaient faire l'objet d'adaptations dans les délais les plus rapprochés. Sur la base de ces réponses, votre commission leur a fait parvenir un questionnaire détaillé afin de recenser concrètement les cas dans lesquels la loi était difficilement applicable.
Au total, il apparaît que si plusieurs des principes sur lesquels repose la loi, tel celui de mixité sociale, font l'objet d'une large approbation, les difficultés suscitées par la mise en oeuvre de certaines dispositions aboutissent à une mise en oeuvre de la politique du logement social peu satisfaisante. Votre commission vous propose donc de réaménager le dispositif institué par l'article 55 de la loi SRU et de substituer au mécanisme d'inspiration répressive de sanctions systématiques un dispositif incitatif pour favoriser le développement d'une offre locative sociale.
En matière d'urbanisme, votre commission a identifié trois difficultés principales qui appellent des réponses urgentes : l'impossibilité de fixer des surfaces minimales dans les plans locaux d'urbanisme, l'absence de limites à la division de parcelles urbanisables et l'application de la règle dite des « 15 kilomètres » qui résulte de l'article L.122-2 du code de l'urbanisme. La présente proposition de loi tend à trouver une réponse appropriée à ces trois questions.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UNE MISE EN OEUVRE PROBLÉMATIQUE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL
L'article 55 répond au double souci de renforcer la mixité sociale et de garantir un « droit au logement » pour tous. Ces objectifs ne peuvent qu'être partagés car ils découlent d'une conception républicaine de notre société qui reçoit l'adhésion du plus grand nombre. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre de ces objectifs ont suscité de nombreuses difficultés pour les collectivités locales. Les communes disposant d'un stock insuffisant de logements sociaux ont en effet été brutalement pénalisées du jour au lendemain, sans qu'il leur soit laissé le temps de s'engager dans des programmes de construction qui leur permettent de se rapprocher du seuil des 20 %. En outre, certaines communes sont parfois confrontées à des difficultés limitant les espaces constructibles sur leur territoire. Enfin, le principe même de sanctions financières, qui représentent souvent une somme considérable rapportée au budget des communes concernées, est fortement critiqué.
Un an après l'entrée en vigueur de ce système, les élus locaux manifestent une très forte hostilité à ce mécanisme coercitif. Comme le souligne le Président de l'Association des maires de France, rien ne justifiait de pénaliser de nouvelles équipes municipales et de les obliger à solder un passé, en payant des pénalités sur un stock insuffisant de logements sociaux, dont elles n'étaient pas responsables, et qu'elles cherchent souvent à augmenter.
Pour obtenir une mise en oeuvre de la politique du logement social qui soit soutenue et non contestée par les élus locaux, il apparaît donc préférable de réaménager le dispositif de l'article 55 et de lui substituer un mécanisme incitatif et contractuel. Le contrat négocié localement doit se substituer au règlement abstrait et contraignant édicté au sommet. Bien sûr, un cadre national doit être fixé et des pénalités doivent être appliquées si le contrat signé n'était pas respecté ou si, en l'absence de contrat, l'objectif de mixité sociale n'était pas atteint.
Les collectivités locales doivent devenir des partenaires de l'Etat dans la mise en oeuvre de la politique du logement social. Elles ne doivent pas être automatiquement stigmatisées quand le nombre de logements sociaux sur leur territoire est insuffisant. Au contraire, elles doivent être incitées à y remédier, de manière réaliste et les obligations en matière de constructions de logements sociaux doivent pouvoir prendre en compte les réalités locales.
Le dispositif qui vous est proposé en complément de l'article 55 s'inspire de ces principes de bon sens, partagés par les élus de toute sensibilité. Il est, à la fois, soucieux d'efficacité et respectueux des spécificités territoriales.