TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME
Article 7
Rétablissement de la faculté de fixer des
surfaces
minimales dans le PLU
L'article 7 prévoit de modifier le 12° du cinquième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme pour rétablir la possibilité , ouverte au communes avant le vote de la loi « SRU », de fixer une superficie minimale des terrains constructibles . Les dispositions en vigueur limitent cette faculté au seul cas où elle se justifie par des contraintes d'assainissement. Or cette faculté est manifestement trop limitée. Comme le soulignent de très nombreux maires interrogés dans le cadre de l'enquête que conduit votre rapporteur, il est souhaitable que les communes puissent fixer une surface minimale de terrain pour préserver le paysage, la qualité de l'environnement -rural ou urbain- et leur diversité. Tel n'est pas le cas actuellement puisque désormais les constructions nouvelles sont possibles sans autres limites que la nécessité d'assurer l'assainissement et que rien ne s'oppose à la « minéralisation » des « espaces verts » par des bâtiments, terrasses et voiries...
Cependant, afin d'éviter un contournement de la loi qui aboutirait à la fixation de superficies minimales très élevées dans le seul but d'empêcher toute autre construction dans les zones urbanisées, il est proposé que les superficies minimales ne puissent excéder un plafond fixé au double de la surface moyenne de constructions à l'hectare dans la zone considérée, lorsque celles-ci se trouvent en site urbain constitué.
Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui vous est présentée dans la proposition de loi.
Article 8
Calcul des droits à
construire résultant de l'application
d'un COS en cas de
division
Les articles 8 et 9 de la proposition de loi régissent les conditions dans lesquelles est réparti le solde des droits à construire sur des terrains qui font l'objet d'une division . En effet, la loi « SRU » a supprimé l'article L. 111-5 du code de l'urbanisme qui prévoyait la délivrance d'un certificat d'urbanisme. Il était destiné à indiquer à l'acheteur d'un terrain provenant d'une division l'étendue des droits à construire qui subsistaient. Comme le soulignent les auteurs de la proposition de loi, cette disposition de l'article L. 111-5 avait fait l'objet de nombreuses critiques car elle ne donnait qu'une sécurité juridique apparente. En effet, le certificat attestait un droit à construire incertain puisque sa légalité pouvait être contestée en cas d'annulation des dispositions du POS relatives au coefficient d'occupation des sols ou de modification de celles-ci par la commune.
La nouvelle règle instituée par la loi SRU a, quant à elle, pour effet de permettre une densification des constructions par des divisions successives ne prenant pas en compte le calcul des droits à construire déjà utilisés . Il en résulte une possibilité de densification extrême génératrice de très nombreux problèmes qui vont à l'encontre des règlements et des dispositions prévus par les documents d'urbanisme. Cette densification non maîtrisée entraîne souvent, pour les communes, des conséquences très néfastes telles que des conflits de voisinage et une perte de la maîtrise de l'urbanisation pour les communes, auxquels s'ajoutent des problèmes de dimensionnement des équipements collectifs (ceux-ci étant prévus pour une certaine densité de construction), tous facteurs très dommageables pour les communes périurbaines ou rurales qui disposent, par ailleurs, de surfaces à urbaniser suffisantes. Comme le souligne un maire interrogé par votre rapporteur : la « densification à outrance » des coeurs de villages, avec « des pavillons les uns sur les autres, sur de minuscules terrains » n'est pas souhaitable.
C'est pourquoi l'article 8 dispose que lorsqu'une construction est réalisée dans les secteurs soumis à un coefficient d'occupation des sols (COS) le PLU peut prévoir que le calcul du solde des droits à construire résultant de l'application du COS prendra en compte la surface des constructions déjà réalisées sur le reste du terrain. Cette règle ne s'appliquerait que sur les parties détachées depuis moins de dix ans d'un terrain déjà bâti.
En cas de division d'une parcelle bâtie située dans un secteur soumis à un COS, le vendeur serait tenu d'indiquer à l'acheteur la surface hors oeuvre nette (SHON) des bâtiments existant sur la parcelle concernée, afin que ce dernier puisse calculer par lui même le solde des droits à construire existants. Ces dispositions pourraient être mises en oeuvre par une simple délibération du conseil municipal pour les PLU approuvés avant l'entrée en vigueur de ces dispositions.
Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui vous est présentée dans la proposition de loi.
Article 9
Application de l'article 8 dans les communes où existe un POS
L'article 9 permet l'application des dispositions de l'article 8 dans les communes où existe un POS maintenu en vigueur en application du premier l'alinéa de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme. Dans les espaces soumis à un COS, le calcul des droits à construire résultant de ce coefficient sera de plein droit effectué dans les conditions fixées par l'article 8. Dans ces secteurs, le conseil municipal pourra, par simple délibération, décider de ne pas appliquer ces dispositions dans tout ou partie des zones du POS.
Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui vous est présentée dans la proposition de loi.
Article 10
Abrogation de la règle des « quinze kilomètres »
L'article L. 122-2 du code de l'urbanisme dispose que les communes dont le territoire est situé à moins de quinze kilomètres d'une agglomération de plus de 15.000 habitants ne peuvent pas ouvrir de nouvelles zones à l'urbanisation si elles ne font pas partie d'un schéma de cohérence territoriale. Cette règle découle de l'idée qu'il est souhaitable, dans les zones soumises à un forte pression foncière, que les communes se voient appliquer un « cahier des charges » commun afin d'éviter toute « concurrence foncière » entre elles et pour faire en sorte que les logements, les activités économiques, les commerces et les infrastructures de transport soient harmonieusement répartis sur leurs territoires respectifs.
Nul ne conteste l'intention qui est à l'origine de cette disposition. Le Sénat lui même s'est d'ailleurs fait l'un des premiers interprètes d'une idée analogue dès 1998, lorsque le sénateur Gérard Larcher proposait, dans une rapport intitulé Les terroirs urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains , de recourir plus fréquemment aux schémas directeurs, les ancêtres des actuels schémas de cohérence territoriale (SCOT). A cette époque, ces propositions n'ont pas intéressé ceux là même qui votèrent, souvent sans en mesurer la portée, deux ans plus tard, la règle des « quinze kilomètres ».
La règle des « quinze kilomètres » semble avoir été improvisée au cours de l'examen du projet de loi « SRU ». Elle constituait une atténuation du dispositif du projet de loi initial. Celui prévoyait, en effet, que l'interdiction d'ouvrir de nouvelles zones à l'urbanisation en l'absence de SCOT s'appliquerait à l'ensemble du territoire national ! Il avait échappé aux auteurs de ce texte que compte tenu du délai nécessaire pour réaliser un tel document de planification, la mise en oeuvre de la disposition aurait gelé l'ensemble du territoire national pendant plusieurs années. C'est donc par un amendement adopté « en catastrophe » par l'Assemblée nationale que fut instituée la règle dite des « 15 kilomètres », contre l'avis du Sénat qui proposa la suppression pure et simple de l'ensemble de ces dispositions.
Comme le relèvent les auteurs de la proposition de loi, la règle des quinze kilomètres est inappropriée.
En premier lieu parce que la limite de 15.000 habitants est beaucoup trop basse et s'applique au pourtour d'agglomérations de très petite taille. Elle n'obéit donc à aucun principe de proportionnalité , puisque le périmètre de 15 kilomètres est le même autour d'une ville de 300.000 habitants qui constitue une métropole régionale, voire nationale, dotée, le cas échéant, d'infrastructures telles qu'un aéroport et autour du chef lieu d'un département rural dont la population a diminué. Cette règle est donc inappropriée du fait de son uniformité, en inadéquation totale avec l'extrême densité des agglomérations de plus de 15.000 habitants de notre pays, et de son absence de proportionnalité .
La limite des quinze kilomètres aboutit, à « geler » des territoires virtuellement urbanisables dans des zones dépourvues de pression foncière et dans celles où cette pression est très modérée. Elle stérilise l'activité autour de villes qui pourraient profiter du mouvement croissant qui conduit de plus en plus de citadins à souhaiter profiter de la qualité de vie qui règne dans les secteurs périurbains des agglomérations de taille moyenne. Par son malthusianisme, cette règle est donc totalement en décalage par rapport aux attentes des Français.
Enfin la règle des quinze kilomètres comporte des effets pervers qui n'ont pas assez été mis en lumière. Ceux-ci résultent des interférences qu'elle occasionne avec la constitution des structures intercommunales.
Le « mélange des genres » et la confusion qu'induit l'article L. 122-2 de la loi « SRU » résulte de son troisième alinéa qui prévoit qu'il peut être dérogé à la règle des quinze kilomètres dès lors que le périmètre d'un établissement public chargé de la réalisation du SCOT a été arrêté, que sous réserve de l'accord de cet EPCI. En d'autres termes, cette règle incite à créer des EPCI exclusivement pour échapper au « gel » décrit ci-dessus, sans lien avec les autres structures intercommunale existantes . Un élu interrogé par votre rapporteur formulait ce grief en ces termes : « la constitution d'un établissement public spécifique s'ajoute aux communautés de communes existantes ».
Au surplus, et telle n'est pas la moindre incohérence de l'article L. 122-2, il ne s'applique pas dès lors qu'un SCOT existe ou que le périmètre d'un EPCI chargé de sa réalisation a été défini, quand bien même ces documents ou l'existence de cette structure ne permettent pas de régler des problèmes manifestes de concurrence foncière entre les collectivités locales .
Nul ne conteste la nécessité de trouver une alternative à la brutalité de la règle des quinze kilomètres qui constitue une solution de facilité pour régler un problème qui aurait mérité mieux qu'une disposition hasardeuse, votée dans une rédaction approximative. C'est pourquoi, sans préjuger de la solution alternative qui devra être définie en concertation avec les élus locaux, il apparaît souhaitable d'engager un débat de fond sur ces questions , ce qui suppose, en premier lieu, d'abroger l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme.
Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui vous est présentée dans la proposition de loi.