II. LES PRÉMISSES D'UNE POLITIQUE FAMILIALE AMBITIEUSE
A. DES BESOINS IMPORTANTS
1. L'accueil des jeunes enfants : un nécessaire accompagnement
a) Une situation démographique dynamique
Plus qu'un épiphénomène, l'embellie démographique que connaît la France depuis 1995 semble devenir une tendance de fond.
En effet, avec 774.800 naissances, l'année 2001 confirme les orientations démographiques observées en 2000, soit une augmentation du nombre des naissances de plus de 5 %, « la plus forte hausse enregistrée depuis 20 ans » (1981-1982) selon l'Institut national d'études démographiques (INED), dans un rapport rendu public en octobre 2001 5 ( * ) .
La hausse remarquable des naissance observée en l'an 2000 n'était donc pas due à la volonté d'une partie des couples d'avoir un enfant pour le « millésime 2000 », comme certains l'avaient pensé.
Cette tendance est d'autant plus vraie qu'elle semble se confirmer dans les premiers mois de 2002.
Depuis 1995, le nombre de naissances est ainsi supérieur à 730.000 par an, alors qu'il avait chuté à 711.000 en 1993 et 1994, années durant lesquelles le nombre de nouveaux-nés a été le plus faible de ces cinquante dernières années.
Cette « performance » est d'autant plus remarquable que le nombre de femmes françaises en âge de procréer diminue depuis 1995, les générations nées avant 1975 étant remplacées par des générations moins nombreuses.
L'INED confirme d'ailleurs ce constat :
« L'augmentation des naissances depuis 1995 traduit une hausse de fécondité encore plus importante en valeur relative car l'effectif des femmes d'âge fécond baisse progressivement ».
L'indice de fécondité se situait ainsi à 1,90 enfant par femme en 2001, contre 1,79 en 1999 (et 1,83 en 1986), avec une nombre de naissance presque identique. Il retrouve donc son niveau du début des années quatre-vingt.
Fécondité pour 100 femmes
|
Année |
Naissance par femme (enfants) |
Age moyen de la maternité (ans) |
|
1982 |
1,91 |
27,1 |
|
1983 |
1,78 |
27,1 |
|
1984 |
1,80 |
27,2 |
|
1985 |
1,81 |
27,5 |
|
1986 |
1,83 |
27,6 |
|
1987 |
1,80 |
27,9 |
|
1988 |
1,80 |
28,0 |
|
1989 |
1,78 |
28,2 |
|
1990 |
1,78 |
28,3 |
|
1991 |
1,77 |
28,4 |
|
1992 |
1,73 |
28,5 |
|
1993 |
1,65 |
28,7 |
|
1994 |
1,66 |
28,8 |
|
1995 |
1,71 |
29,0 |
|
1996 |
1,73 |
29,1 |
|
1997 |
1,73 |
29,2 |
|
1998 |
1,76 |
29,3 |
|
1999 (p) |
1,79 |
29,3 |
|
2000 (p) |
1,89 |
29,4 |
|
2001 (p) |
1,90 |
29,7 |
(p) Provisoire
Source : INED
On peut toutefois noter une particularité : les mères des nouveaux-nés sont plus nombreuses en 2001 aux âges extrêmes. La fécondité des femmes de moins de 25 ans augmente encore en 2001, pour la troisième année consécutive, alors que la reprise de la natalité de la seconde moitié des années 1990 ne concernait que les femmes de 30 ans et plus. Celle des femmes de 25 à 29 ans diminue légèrement.
Mais c'est surtout après 30 ans que les femmes ont plus d'enfants. La hausse de la fécondité est d'autant plus forte que l'âge est élevé. On considère ainsi aujourd'hui que parmi les femmes de 34 ans n'ayant pas eu d'enfant, une sur deux aura un enfant plus tard. En 1970 comme en 1980, cette proportion n'atteignait pas 30 %.
Fécondité par groupe d'âges (nombre d'enfants pour 100 femmes)
|
Année |
Total |
Détail par groupe d'âges |
Age moyen des mères |
|||||
|
15-19 ans |
20-24 ans |
25-29 ans |
30-34 ans |
35-39 ans |
40 ans et plus |
|||
|
1980 |
194,5 |
8,9 |
60,8 |
72,0 |
37,0 |
12,7 |
3,0 |
26,8 |
|
1985 |
181,4 |
5,7 |
48,4 |
70,8 |
39,4 |
13,9 |
3,1 |
27,5 |
|
1990 |
177,8 |
4,4 |
37,3 |
69,1 |
45,4 |
17,9 |
3,8 |
28,3 |
|
1991 |
177,0 |
4,4 |
35,9 |
68,8 |
45,7 |
18,3 |
3,9 |
28,4 |
|
1992 |
173,3 |
4,2 |
33,5 |
67,1 |
46,0 |
18,5 |
4,0 |
28,5 |
|
1993 |
166,0 |
4,0 |
30,4 |
64,3 |
45,2 |
18,1 |
4,0 |
28,7 |
|
1994 |
166,3 |
3,7 |
28,8 |
64,4 |
46,6 |
18,8 |
4,1 |
28,8 |
|
1995 |
171,3 |
3,5 |
27,9 |
65,8 |
49,9 |
19,8 |
4,3 |
29,0 |
|
1996 |
173,3 |
3,5 |
27,1 |
65,5 |
51,8 |
20,9 |
4,5 |
29,1 |
|
1997 |
172,6 |
3,5 |
26,5 |
64,1 |
52,4 |
21,4 |
4,7 |
29,2 |
|
1998 |
179,3 |
3,7 |
26,9 |
64,5 |
55,6 |
23,5 |
5,2 |
29,3 |
|
1999 |
58.496,6 |
744,8 |
537,7 |
207,1 |
45,0 |
12,7 |
9,2 |
3,5 |
Source : INSEE, tableau 44 de la situation démographique en 1999.
La fécondité augmentant à la fois chez les jeunes femmes et les plus âgées, l'âge moyen à la maternité reste stable à 29,4 ans. Le recul de l'âge à la maternité, important pendant près de deux décennies, est ainsi pratiquement interrompu.
Selon l'INED, « c'est la première fois depuis de longues années que la fécondité des plus jeunes femmes augmente : non seulement le long processus de retard des maternités, engagé depuis le milieu des années 1960, touche à sa fin, mais il pourrait laisser place à un mouvement inverse ».
Avec 1,9 enfant par femme en moyenne , la France se place au deuxième rang de l'Union européenne, derrière l'Irlande, et au troisième rang de l'Europe occidentale derrière l'Irlande et la Norvège.
La France est donc aujourd'hui le pays de l'Union européenne où naissent le plus d'enfants, d'autant plus que le nombre de naissances en Europe diminue légèrement (- 0,1 %) selon les premières estimations pour 2001 publiées par Eurostat, l'office statistique européen.
Indicateurs de fécondité en Europe occidentale (nombre d'enfants par femme )
|
Pays |
Indicateur conjoncturel de fécondité |
||||
|
1995 |
1990 |
1995 |
1998 |
1999 |
|
|
Europe du nord |
|||||
|
Danemark |
1,45 |
1,67 |
1,80 |
1,72 |
1,74 |
|
Finlande |
1,65 |
1,78 |
1,81 |
1,70 |
1,73 |
|
Islande |
1,93 |
2,31 |
2,08 |
2,05 |
1,99 |
|
Norvège |
1,68 |
1,93 |
1,87 |
1,81 |
1,85 |
|
Suède |
1,74 |
2,13 |
1,73 |
1,50 |
1,50 |
|
Europe de l'Ouest |
|||||
|
Allemagne |
1,37 |
1,45 |
1,25 |
1,36 |
1,37 |
|
Autriche |
1,46 |
1,45 |
1,40 |
1,34 |
1,32 |
|
Belgique |
1,51 |
1,62 |
1,55 |
1,53 |
1,61 |
|
France |
1,81 |
1,78 |
1,71 |
1,76 |
1,79 |
|
Irlande |
2,50 |
2,12 |
1,86 |
1,93 |
1,89 |
|
Luxembourg |
1,38 |
1,61 |
1,69 |
1,68 |
1,71 |
|
Pays-Bas |
1,51 |
1,62 |
1,53 |
1,63 |
1,64 |
|
Royaume-Uni |
1,79 |
1,83 |
1,70 |
1,71 |
1,68 |
|
Suisse |
1,52 |
1,59 |
1,48 |
1,46 |
1,48 |
|
Europe du Sud |
|||||
|
Espagne |
1,63 |
1,34 |
1,18 |
1,15 |
1,20 |
|
Grèce |
1,68 |
1,39 |
1,32 |
1,29 |
1,30 |
|
Italie |
1,39 |
1,30 |
1,17 |
1,19 |
1,23 |
|
Portugal |
1,72 |
1,57 |
1,40 |
1,46 |
1,49 |
|
Union européenne |
1,60 |
1,57 |
1,43 |
1,45 |
1,45 |
En italique : pays non membres de l'Union européenne
Source : INED
Les démographes n'hésitent cependant pas à avouer leurs difficultés à interpréter les évolutions récentes.
D'après l'étude d'octobre 2001 menée par l'INED, « lorsqu'on essaie de corréler les naissances et des évolutions macroéconomiques (chômage, investissement, moral des ménages, etc.), on s'aperçoit que c'est à l'indice du moral des ménages (par rapport à la situation présente, et non future) que les naissances correspondent le mieux ».
Votre rapporteur remarque donc que les questions relatives à l'apparition de ce « mini baby-boom » reste posées, puisqu'on ne sait pas aujourd'hui analyser les raisons des variations de l'optimisme des Français !
D'autres explications intéressantes sont cependant plausibles : la généralisation de l'allocation parentale d'éducation (APE) aux mères de deux enfants ; une politique familiale plutôt favorable aux naissances ; la possibilité de concilier vie professionnelle et maternité plus facilement que dans d'autres pays européens, notamment du Sud ; ou encore l'arrêt, pour les plus jeunes, de l'allongement de la durée des études et amélioration de leur situation sur le marché de l'emploi.
b) La montée en charge des aides liées à la petite enfance
Au vu de ce constat démographique, la remarque qu'avait faite votre rapporteur en 2001 concernant la répercussion de cette évolution de grande ampleur sur les comptes de la branche, est plus que jamais d'actualité.
En effet, la forte augmentation des dépenses génère mécaniquement des dépenses supplémentaires naturellement prises en charge par la branche famille.
Un certain nombre de ces naissances sont en outre des enfants dits de « rang 2 ou supérieur », ouvrant droit ou majorant le montant des allocations familiales perçues par les familles.
Répartition des femmes nées depuis 1945 selon le nombre final d'enfants nés vivants
Source : L. Toulemon et M. Mazuy, 2001 (d'après l'enquête Etude de l'histoire familiale, 1999), et statistiques de l'état civil.
Représentant 25,5 % du total des prestations légales famille, les prestations concernant la garde des enfants entre 0 et 3 ans devraient être fortement sollicitées, d'autant plus que les allocations familiales ne sont versées qu'à partir du second enfant , le coût du premier enfant n'étant alors pris en charge que par les prestations en faveur de la petite enfance.
Compensation par les prestations familiales de l'impact de la présence d'enfants sur le niveau de vie ne fonction de la configuration familiale
(en pourcentage)
|
Type de famille |
Aucune compensation |
Compensation totale ou surcompensation |
Compensation d'au moins la moitié |
|
Ensemble |
23 |
6 |
9 |
|
Couples, 1 enfant |
62 |
2 |
6 |
|
Couples, 2 enfants |
3 |
5 |
7 |
|
Couples, 3 enfants ou plus |
0 |
9 |
21 |
|
Isolés, 1 enfant |
27 |
6 |
6 |
|
Isolées, 2 enfants ou plus |
1 |
18 |
11 |
Champ : ménages dont la personne de référence est âgée de moins de 60 ans et n'est pas étudiante. Sont également exclus les ménages dont le revenu primaire est négatif ou dont le revenu disponible est négatif ou nul et dont le revenu après impôt est dans le dernier centile de leur type de ménage.
Lecture : considérons les couples avec deux enfants. 3 % de ces couples ne perçoivent aucun transfert au titre de la politique familiale. Les prestations familiales compensent intégralement, voire sur-compensent la perte de niveau de vie liée à la présence d'enfants pour 5 % d'entre eux et elles en compensent plus de la moitié pour 7 %.
Source : INSEE-DGI, enquête Revenus fiscaux 1997, modèle INES, calculs DREES.
Votre rapporteur constate qu'au sein de l'Union européenne, la France est le seul pays à ne pas prendre en compte la première naissance au titre des allocations familiales, mesure réclamée par l'ensemble des associations familiales. Il constate toutefois que son coût (1,5 milliard d'euros) serait actuellement prohibitif, sauf à revoir les priorités de la politique familiale et des dépenses de la branche.
Ces prestations sont variées : l'AGED et l'AFEAMA pour la garde d'enfant, l'allocation d'adoption, ou encore l'APJE et l'APE.
Cette dernière prestation est destinée à compenser forfaitairement la perte de revenus liée à la cessation totale ou partielle d'activité à l'occasion de la naissance ou de l'adoption d'un deuxième enfant (ou plus) jusqu'aux trois ans révolus du plus jeune.
Évolution des prestations petite enfance dans le PLFSS 2003
(en millions d'euros)
|
2002 |
2003 |
Evolution |
|
|
AGED |
129,1 |
132,9 |
3,0 % |
|
AFEAMA |
2.143,0 |
2.304,7 |
7,5 % |
|
Allocation d'adoption |
3,4 |
3,5 |
1,8 % |
|
APJE |
2.869,9 |
2.937,6 |
2,4 % |
|
APE |
3.008,5 |
3.090,2 |
2,7 % |
|
TOTAL |
8.153,9 |
8.468,9 |
3,9 % |
Leur montant croît de 3,9 % entre 2002 et 2003 avec une augmentation notable de l'AFEAMA. Toutefois, si elle reste importante à + 7,5 %, elle n'atteint pas les hausses spectaculaires des années précédentes (+ 10,4 % en 2000 et en 2001, + 14,5 % en 2002).
Cette croissance de l'AFEAMA n'a cependant que peu été affectée par la réforme de cette prestation (loi de financement pour 2001), qui ne semble pas avoir eu un effet incitatif très marqué, puisque son coût n'a été en 2001 que de 38 millions d'euros, contre le double prévu.
Cette réforme consistait en la création de trois compléments d'AFEAMA afin d'ouvrir aux familles modestes (30.000 à 40.000 en prévision, s'ajoutant aux 540.000 familles déjà bénéficiaires de la prestation) l'accès à la garde par une assistante maternelle, par un rapprochement des taux d'effort avec ceux observés en crèche.
Au sein de allocations en faveur des familles qui ont de jeunes enfants à charge peut être ajouté le congé de paternité, annoncé par la conférence de la famille de juin 2001 et mis en oeuvre dans la loi de financement pour 2002.
En cas de naissance après le 1 er janvier 2002, ce congé, qui s'applique à l'ensemble des actifs et aux chômeurs indemnisés, permet aux pères de cesser leur activité pendant une période maximale de 11 jours (18 jours en cas de naissances multiples), qui ne peut être fractionnée. Une indemnité journalière lui est alors versé par les Caisses primaires d'assurance maladie.
Près de 53.000 pères ont bénéficié du congé de paternité lors du premier semestre 2002, pour un montant de 26,6 millions d'euros.
c) Un rééquilibrage nécessaire
Sous la précédente législature, un choix a clairement été opéré au profit de l'AFEAMA et des crèches, au détriment de l'AGED, dont seulement 60.000 familles profitent aujourd'hui.
Les crèches et les assistantes maternelles constituent désormais les deux modes de garde les moins onéreux pour les parents.
Les crèches, qui ont le coût le plus élevé pour la collectivité, sont particulièrement avantageuses financièrement à la naissance du premier enfant pour le revenus modestes et moyens. Le taux d'effort associé aux crèches est même négatif jusqu'à 1,4 SMIC en raison du bénéfice de l'APJE, d'un montant supérieur aux dépenses.
Le coût d'une place en crèche, hors FIPE, (environ 57,50 euros par jour et par enfant) est pris en charge en grande majorité par les prestations de services de la CNAF (28 %), les collectivités locales (36,2 %) et les familles (28,6 %).
Le recours à une assistante maternelle, système de garde le moins coûteux pour la collectivité, revient moins cher aux ménages les plus aisés pour le premier enfant (à partir de trois SMIC). En outre, le complément d'AFEAMA permet d'assurer une certaine stabilité des taux d'effort pour les revenus inférieurs à 1,8 SMIC.
En revanche, l'AGED et l'APE ne compensent que de façon limitée les coûts induits par la garde d'enfant.
Étude des coûts comparatifs entre
plusieurs systèmes d'accueil, pour un mois
pour une famille avec 1
enfant de 1 an
Coût mensuel d'un accueil à temps
complet, par an
|
Type d'accueil |
Éléments de calcul |
Revenus 833 €/mois,
|
Revenus 2.416 €/mois
|
|
Assistante maternelle |
Coût total (base 2,5 SMIC/J) |
7.152 € |
7.152 € |
|
AFEAMA |
|||
|
Cotisations |
2.376 € |
2.376 € |
|
|
Complément |
2.352 € |
2.352 € |
|
|
Famille |
2.424 € |
3.240 € |
|
|
(- réduction d'impôt) |
(- 576 €) |
||
|
Coût net pour la famille |
2.664 € |
||
|
Garde à domicile |
Coût total |
Impossible à ce niveau de revenu |
18.744 € |
|
SMIC net |
10.416 € |
||
|
Cotisations sociales |
8.328 € |
||
|
AGED |
6240 € |
||
|
Famille |
12.504 € |
||
|
(- réduction d'impôt) |
(- 900 €) |
||
|
Coût net pour la famille |
11.604 € |
Source : CNAF
Ainsi, l'emploi à taux plein d'une garde à domicile ne peut être financièrement supporté que par les ménages les plus aisés (3/4 des bénéficiaires de l'AGED appartiennent aux 20 % de familles les plus aisées parmi celles qui ont un enfant de moins de six ans).
Votre rapporteur déplore ce choix et souhaite le développement de la diversification des modes de garde, afin que les familles puissent réellement choisir celui qui leur convient, sans que ce choix soit le fait de contraintes financières trop lourdes.
d) La remise en ordre du FIPE
Comme l'a souligné votre rapporteur, la précipitation dans laquelle fut conduite l'attribution des crédits du premier fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE I) (1,5 milliard de francs, soit 230 millions d'euros), mis en place au 1 er janvier 2001, a exclu, de fait, de nombreux dossiers.
En effet, dès le 4 janvier 2001, les crédits du FIPE I étaient engagés à 56 %, et 80 % au 30 mars 2001, après seulement trois mois d'existence. Mme Nicole Prud'homme pouvait donc constater donc logiquement le 17 octobre 2001 devant votre commission : « la première tranche de 1,5 milliard de francs s'était révélée insuffisante puisqu'aujourd'hui 500 millions de francs restaient nécessaires pour faire face aux demandes ».
En conséquence, le précédent gouvernement a annoncé, lors de la conférence de la famille du 11 juin 2001, l'ouverture d'une nouvelle tranche de crédit pour 150 millions d'euros, le FIPE II.
En définitive, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoyait un abondement de 230 millions d'euros, à engager selon quasiment la même procédure critiquable que le FIPE I, à savoir « un appel à projet limité dans le temps (date butoir fixée en concertation avec les associations d'élus locaux) ».
Une seconde fois, une dépense importante de la branche famille, prise sur ses excédents (exercice 2000) et inscrite en dépenses exceptionnelles, n'était pas validée par un vote du Parlement, puisque n'étant traduite ni par un article de la loi de financement, ni intégrée à l'objectif de dépenses, lui même voté.
De fait, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 18 décembre 2001, a annulé la disposition de l'article 59 de la loi de financement pour 2002 au motif, comme l'admettait d'ailleurs le gouvernement de l'époque, qu'elle n'aurait eu d'incidence que sur l'exercice 2000, et non sur l'objectif de dépenses voté pour 2002, ni même sur celui révisé de 2001.
Toutefois, si le Conseil a bien considéré que cet article n'avait pas sa place en loi de financement, sa décision n'en est pas moins sibylline car elle n'aborde pas la question de l'absence de vote de cette dépense par le Parlement.
Le Gouvernement s'est alors retrouvé dans l'obligation de trouver une solution pour permettre le décaissement des crédits prévus par le FIPE II, alors même que certains avaient déjà été engagés.
Pour ce faire, un amendement au projet de loi sur l'autorité parentale (février 2002) se proposait de contrer la jurisprudence du Conseil en votant à nouveau cette enveloppe de 230 millions d'euros.
Votre commission a dû constater que cet amendement tombait sous le coup de l'irrecevabilité tirée de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.
L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose en effet que seule une loi de financement de la sécurité sociale peut modifier les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base.
Aussi, est-ce sous la forme paradoxale d'un avenant à la COG 2001-2004, signé entre l'Etat et la CNAF que le FIPE II a été mis en oeuvre.
Cet avenant précise que :
« les subventions d'aide à l'investissement versées par les caisses d'allocations familiales pour financer l'effort de développement et la diversification des propositions d'accueil des jeunes enfants, et notamment de l'accueil des 2-3 ans, ainsi que les aides à l'équipement des assistantes maternelles, seront fiancées en fin d'exercice comptable par un prélèvement sur le fonds de roulement, résultant notamment de l'excédent 2000 à hauteur de 228.673.525,86 euros (soit 1.500.000.000 francs). Ces charges seront imputées en dépenses exceptionnelles, et donneront lieu chaque année à inscription de crédits budgétaires au FNAS, à hauteur des montants suivants :
« - 30.490.000 euros (200.000.000 francs) en 2002 ;
« - 106.714.000 euros (700.000.000 francs) en 2003 ;
« - 91.470.000 euros (600.000.000 francs) en 2004. »
Auditionné par votre commission le 20 mai dernier, M. Pierre-Louis Bras, alors directeur de la sécurité sociale au ministère de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que la dépense de 230 millions d'euros correspondant au FIPE II prévue par l'avenant à la COG serait imputée sur les comptes de la CNAF et relevait bien des agrégats de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale.
Il a en outre précisé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, faisant alors office de loi de loi de financement rectificative pour l'exercice 2002, pourrait, le cas échéant, valider ultérieurement cette opération.
La complexité de la situation appelle ainsi une clarification.
Concernant le FIPE I, il a été considéré dans un premier temps que les termes de l'article 23 de la loi de financement pour 2001 autorisaient la non-inscription du fonds dans l'agrégat de dépenses, alors même que le compte de la CNAF l'avait prise en compte.
Mais, dans un deuxième temps, a été mise en place une imputation pluriannuelle du FIPE I en fonction des décaissements qui pose deux problèmes : un problème de conformité avec le système des droits constatés et une difficulté plus grave d'inscription de cette enveloppe dans l'agrégat de dépenses rectifié pour 2002 et l'objectif de dépenses pour 2003, alors que cette dépense n'apparaissait pas dans l'objectif de dépenses pour 2001.
Répartition du FIPE
(en millions d'euros)
|
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
FIPE I |
26,50 |
81,00 FNAS |
65,00 FNAS |
|
26,50 charges exceptionnelles |
26,50 charges exceptionnelles |
||
|
FIPE II |
- |
30,49 |
106,00 |
Source : Commission des Affaires sociales
En conséquence, votre rapporteur pose la question de l'existence d'une base légale à cette inscription, qui n'a été prévue ni par les voies législative ou réglementaire, ni par celle d'une convention.
Quant au FIPE II, dénommé aide exceptionnelle à l'investissement (AEI) depuis l'avenant à la COG 2001-2004, il est désormais une prestation extralégale exceptionnelle, qui trouve de fait une ratification dans le projet de loi de financement pour 2003 (objectif révisé pour 2002 et objectif pour 2003).
Cette base légale peut être considérée valide au regard des dispositions de l'article L 263-1 et R 263-1 du code de la sécurité sociale, suffisamment larges quant à la définition des prestations légales pour y intégrer l'AEI.
Mais la situation actuelle n'est pourtant pas totalement satisfaisante, en raison du défaut d'information du Parlement sur la question du FIPE, puisqu'il n'en est aucunement fait mention dans les annexes à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
Ceci appelle un double commentaire de la part de votre rapporteur.
En premier lieu, une meilleure information du Parlement sur le sous-agrégat de l'action sociale est indispensable dans les annexes, afin d'éclairer le vote du Parlement.
Une réflexion doit être menée en second lieu sur une réforme de deux lacunes de la loi organique de 1996 : la possibilité d'inscrire des mesures d'urgence donnant lieu a posteriori à ratification, et la nécessité éventuelle d'un outil de financement pluriannuel.
2. Les jeunes adultes : une charge lourde pour les familles
a) Un coût important pour les familles
Une étude de la CNAF datant de mars 2001 6 ( * ) brosse un tableau statistique et commenté de la situation des jeunes adultes qui traduit une dégradation régulière de leur situation depuis une décennie ou deux et un accès à l'autonomie plus tardif et plus difficile, même si l'on peut noter à cet égard la persistance d'une disparité sociale importante.
Situation des jeunes adultes selon la scolarisation,
l'emploi et la résidence
(en pourcentage)
|
Age atteint durant l'année |
Part des jeunes scolarisés |
Taux de chômage
|
Part des jeunes résidant chez leurs parents |
|||
|
1990 |
2000 |
1999 |
2000 |
1999 |
2000 |
|
|
16 - 19 ans |
84,8 |
87,3 |
19,0 |
22,3 |
90,3 |
91,6 |
|
20 - 24 ans |
32,7 |
44,0 |
19,2 |
20,5 |
54,4 |
58,9 |
|
25 - 29 ans |
3,7 |
5,8 |
11,6 |
12,6 |
18,2 |
20,7 |
Source : enquête emploi, INSEE
Les jeunes hommes sont particulièrement affectés par ces changements. Ils se lancent dans la vie avec une ou deux années de retard par rapport aux jeunes femmes.
D'après une étude de la DREES parue en décembre 2000 7 ( * ) , cette situation serait commune à l'ensemble des pays de l'Union européenne.
Ainsi, plus de la moitié des jeunes Européens de 18 à 29 ans vivent chez leurs parents. Un pourcentage très variable de leurs ressources (2 à 38 %) est constitué de prestations sociales, qui sont plus faibles dans le sud de l'Europe et différentes selon les pays. Malgré les transferts sociaux, 14 % d'entre eux se trouvent sous le seuil de pauvreté (contre 11 % de l'ensemble de la population).
En outre, une étude de l'INSEE (juillet 2000) 8 ( * ) montre que davantage de jeunes prennent aujourd'hui leur indépendance grâce à une aide de leurs parents : 30 % des hommes et 20 % des femmes nés entre 1968 et 1972, ayant quitté le domicile des parents après leurs études et avant 24 ans, ont ainsi bénéficié d'une aide parentale pour se loger, contre moins de 10 % pour les jeunes nés entre 1963 et 1967.
L'élargissement des contributions d'attribution des allocations logement aux étudiants (l'ALS en 1991 et l'APL en 1996), incite ces derniers à prendre plus facilement un logement indépendant, moyennant un complément financier parental.
Ainsi, du fait de la prolongation de la durée des études et de la fixation d'un seuil pour l'octroi des minima sociaux, à 26 ans par exemple pour le RMI, les jeunes adultes représentent aujourd'hui une lourde charge financière pour les familles, souvent bien au-delà de l'âge limite de versement des prestations familiales.
La question de l'aide aux familles ayant de jeunes adultes à charge s'est donc rapidement confondue avec celle de la prolongation de la limite d'âge pour le versement des prestations familiales.
La loi relative à la famille du 25 juillet 1994 prévoyait ainsi le relèvement progressif de cette limite afin de tenir compte de ce nouveau phénomène social.
La première étape consistait au relèvement de 18 à 20 ans du versement des prestations familiales, qu'elle que soit la situation de l'enfant (sous la seule réserve qu'il ne perçoive pas un revenu supérieur à 55 % du SMIC).
Les étapes suivantes concernaient les enfants pour lesquels la limite d'âge est actuellement fixée à 20 ans (étudiants, apprentis, stagiaires de la formation professionnelle, infirmes). Cette limite devait être portée à 22 ans, successivement pour le droit :
- aux prestations de logement ;
- à l'allocation de soutien familial et à l'allocation de parent isolé ;
- au complément familial ;
- aux allocations familiales et à leurs majorations, pour les familles de trois enfants et plus, puis pour les familles de deux enfants.
Le calendrier de mise en oeuvre de la loi, qui devait être entièrement réalisée au 31 décembre 1999, dépendait des excédents dégagés par la branche.
Les excédents étaient bien au rendez-vous sur la période, mais les réformes ambitieuses prévues par la loi de 1994 sont aujourd'hui loin d'avoir toutes été mises en place.
En effet, l'âge limite a certes été relevé à 20 ans (19 ans au 1 er janvier 1998 puis 20 ans au 1 er janvier 1999), mais est resté identique pour les catégories de jeunes pour lesquelles la limite était déjà fixée à 20 ans.
La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000 a seulement permis d'extension du droit au complément familial et des aides au logement jusqu'à 21 ans.
Deux autres réformes de moindre importance ont également vu le jour : la réforme de l'évaluation forfaitaire pour les jeunes de moins de 25 ans et, plus à la marge, et celle de l'AES qui a permis d'étendre son champ d'application pour une meilleure prise en compte des contraintes familiales liées au handicap.
|
Les ressources prises en comptes pour le calcul des prestations sous condition de ressources sont constituées des revenus nets catégoriels de l'année civile précédent la période de paiement qui débute le 1 er juillet. Une dérogation à cette règle a été instituée afin d'éviter que les personnes qui débutent ou reprennent une activité leur procurant un revenu élevé ne puissent percevoir ces prestations alors qu'elles ont peu ou pas de ressources dans l'année de référence. Elle consiste à procéder à une évaluation forfaitaire (ou à une reconstitution fictive) des ressources dans les conditions suivantes : - à l'ouverture du droit lorsque les revenus perçus au cours de l'année de référence sont inférieurs à 812 fois le SMIC horaire brut au 31 décembre de l'année de référence ; - au premier renouvellement du droit (au 1 er juillet) si les ressources, lors de l'ouverture du droit, ont été évaluées forfaitairement ; - à chaque renouvellement du droit si ni le bénéficiaire ni son conjoint ou concubin n'a disposé de ressources pendant l'année de référence. Pour les salariés, l'évaluation forfaitaire consiste à prendre en compte 12 fois le salaire du mois précédent l'ouverture du droit ou du mois précédent le renouvellement du droit.
Depuis le 1
er
avril
2002 (avec effet rétroactif au
1
er
juillet 2001), cette procédure a
été supprimée pour les jeunes de moins de 25 ans ayant un
revenu mensuel inférieur à un certain seuil
(1068
euros pour une personne seule) afin de leur
faciliter l'accès à un logement autonome.
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Malgré les nombreuses déclarations du précédent gouvernement en faveur des familles ayant de grands enfants à charge lors des différentes conférences de la famille, les progrès ont donc été minces.
A cet égard, votre rapporteur se félicite donc de la mesure figurant à l'article 40 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qui va permettre une réelle amélioration de la situation des familles de trois enfants et plus dans ce cas.
Il souhaiterait également que soit menée une réflexion sur la possibilité d'un maintien des allocation familiales jusqu'au dernier enfant, mesure dont le coût est aujourd'hui estimé à 137 millions d'euros, soit à peu de chose près celui, en année pleine, de la mesure prévue par l'article 40.
Devant la longue carence gouvernementale, c'est l'action sociale des CAF qui a développé de nombreuses aides en faveur des jeunes adultes, permettant ainsi également de soulager la charge pour leurs familles.
Au total, 43,1 millions d'euros ont été consacrés en 2001 aux actions identifiables menées par les CAF en direction des jeunes adultes, soit 2 % des dépenses totales d'action sociale.
Ce poids financier est toutefois sous évalué en raison de l'absence de données sur les parts respectives consacrées aux jeunes adultes dans les politiques temps libre, animation de la vie sociale, centres sociaux ou encore Fonds de solidarité logement (FSL). Par ailleurs, les jeunes parents ont recours à d'autres services financés par l'action sociale des CAF, notamment les services d'accueil de jeunes enfants.
Les quatre axes spécifiquement identifiables de l'action sociale des CAF en direction des jeunes adultes sont les interventions en faveur du logement, les prestations extralégales accordées aux familles et aux jeunes, les aides au financement des formations brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) et brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD), et les actions d'accompagnement social.
Évolution des dépenses d'action sociale en direction des jeunes adultes
(millions d'euros)
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2001/1996 |
|
|
Logement |
20,40 |
19,10 |
19,60 |
20,00 |
21,60 |
18,60 |
- 8,9 % |
|
Foyers jeunes travailleurs |
20,00 |
18,50 |
18,70 |
18,80 |
20,40 |
17,60 |
- 12,1 % |
|
CLLAJ |
0,09 |
0,14 |
0,30 |
0,40 |
0,15 |
0,32 |
250,0 % |
|
Autres actions logement |
0,32 |
0,46 |
0,61 |
0,76 |
1,02 |
0,70 |
119,0 % |
|
Prestations extra-légales |
39,10 |
35,40 |
35,80 |
36,30 |
21,80 |
16,90 |
- 56,2 % |
|
Étudiants |
27,10 |
25,70 |
25,90 |
2,60 |
15,30 |
11,20 |
- 58,8 % |
|
Rentrée scolaire |
10,80 |
9,10 |
9,30 |
9,50 |
5,10 |
5,10 |
- 52,4 % |
|
Apprentis |
0,55 |
0,51 |
0,66 |
0,81 |
0,61 |
0,55 |
0,0 % |
|
Temps libres - BAFA |
3,50 |
5,00 |
5,20 |
5,30 |
4,90 |
4,40 |
26,5 % |
|
Accompagnement social |
2,70 |
2,80 |
3,20 |
3,50 |
3,60 |
3,20 |
18,2 % |
|
Insertion jeunes
|
2,30 |
2,50 |
2,60 |
2,80 |
2,40 |
2,11 |
- 7,3 % |
|
Fonds d'aide au jeunes |
0,40 |
0,38 |
0,53 |
0,69 |
1,13 |
1,05 |
165,4 % |
|
TOTAL |
65,10 |
62,40 |
63,7 |
65,10 |
51,90 |
43,1 |
- 33,8 % |
Source : CNAF
De 1996 à 2001, l'évolution des dépenses des CAF en direction des jeunes adultes marque un fléchissement d'environ 34 % lié à la diminution du poste de prestations extralégales(- 56 %), conformément aux orientations d'action sociale des CAF préconisées pour les années 1997 à 2000.
Les sommes affectées aux actions en faveur du logement des jeunes connaissent entre 1996 et 2001 quelques fluctuations et une diminution globale de 9 %, mais elles affichent une récente augmentation avec les nouvelles orientations nationales d'action sociale des CAF, fixées en juillet 2001.
L'aide aux formations BAFA et BAFD affiche une croissance de plus de 26 % sur la même période, et le domaine de l'action sociale des familles et des jeunes, faiblement représenté dans la structure des dépenses, connaît une progression de 18 %.
|
Les orientations de l'action sociale des CAF pour 2001-2004 marquent un positionnement clarifié en direction des jeunes adultes, dans la mesure où l'implication des CAF dans ce domaine est explicitement identifiée parmi les axes d'intervention de l'action sociale familiale. Il faut également noter une expérimentation d'extension des contrats temps libre en 2002, en faveur des jeunes de 16 à 18 ans. Les nouvelles orientations prévoient un renforcement du soutien au projet d'autonomie des jeunes, notamment dans le champ du logement. Le soutien aux foyers jeunes travailleurs constitue un outil privilégié de cet objectif. L'article 9-4 de la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la CNAF, signée le 3 juillet 2001, engage la CNAF à redéfinir dans les deux ans les modalités de soutien aux foyers jeunes travailleurs, notamment en ce qui concerne le versement de la prestation de service et l'appui à l'élaboration du projet d'établissement. Un groupe CNAF/CAF associant divers partenaires a débuté ses travaux en juin 2002 en vue d'élaborer des propositions auprès du Conseil d'administration de la CAF. Les moyens financiers accompagnant ces nouvelles orientations en direction des jeunes adultes, devraient résulter d'un redéploiement à l'intérieur du budget d'action sociale des CAF, en tenant compte de l'évolution des prestations légales. |
Si votre rapporteur comprend l'utilité d'une telle action sociale en faveur de la population des jeunes adultes, il ne considère pas pour autant qu'elle doive être un palliatif à l'inaction du Gouvernement, comme cela a été le cas, on l'a vu, sous la précédente législature.
b) La question de l'autonomie
Plus largement, c'est bien la question de l'autonomie des jeunes adultes vis-à-vis de leur famille qui se pose.
Créée par la loi du 4 juillet 2001 relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans , la Commission nationale pour l'autonomie des jeunes a été installée en décembre dernier avec pour mission d'étudier la création « d'un contrat d'allocation d'autonomie en contrepartie d'un engagement pour les jeunes de 16 à 25 ans ».
Elle comprend 71 membres, dont des représentants de l'Etat, du Parlement, d'élus locaux, d'organisations d'employeurs et de salariés, d'étudiants et de lycéens, d'associations de chômeurs, de mutuelles, de la CNAF, du conseil national de la jeunesse, des fédérations de parents d'élèves et des personnalités qualifiées.
Dans son rapport d'avril 2002, la Commission nationale pour l'autonomie des jeunes préconise la mise en place d'un ensemble d'aides insérées dans une refonte de l'environnement des aides à la formation et à l'emploi, laissant de côté l'idée d'une allocation unique.
Pour permettre une « autonomie responsable et solidaire » des 16-25 ans, la commission propose un « compromis évolutif en deux étapes » inscrit « dans la durée », qui comprendrait la création d'une « allocation de formation » et d'un « revenu contractuel d'accès à l'autonomie et à l'activité ».
La première étape « se déroulerait pendant les cinq prochaines années et aurait pour but de fournir une réponse globale mais diversifiée aux besoins des jeunes et d'amorcer l'éducation tout au long de la vie » , explique la commission. Elle se caractériserait notamment par la création d'une « allocation de formation » versée sous barème de condition de ressources de leur famille aux jeunes en formation de plus de 16 ans. Cette allocation se substituerait au système actuel des bourses. Parallèlement se mettrait « progressivement en place un revenu contractuel d'accès à l'autonomie » destiné aux jeunes en difficulté qui ne bénéficient ni de formation, ni de travail rémunéré, ni de revenu.
La seconde étape, « axée sur l'individualisation des aides, consisterait à généraliser l'allocation formation en l'attribuant à tous les jeunes en formation, en fonction de leurs propres ressources mais indépendamment de celles des parents, qui cesseraient alors -à la majorité de l'enfant- de bénéficier des prestations familiales ».
Sur la question du financement, la commission estime que, pour la seule première phase, « la marge de manoeuvre financière est de l'ordre de 2 milliards d'euros » , une somme qui « n'est à pas aisée à mobiliser » , reconnaît-elle.
Votre rapporteur se réjouit que l'idée d'une allocation universelle, coûteuse et peu efficace, n'ait pas été retenue. Il rejoint totalement le point de vue de ses collègues, Mme Valérie Létard et M. Philippe Nogrix, membres de la commission pour l'autonomie des jeunes, qui ont résumé leur position dans une contribution annexée au rapport de cette commission.
Il rappelle que la solution doit être ciblée, en tenant compte de l'hétérogénéité des parcours, exigeante en terme de contrepartie de la part des jeunes, et respectueuse des familles.
Sur ce dernier point, il n'y a en effet aucune justification à vouloir construire l'autonomie des jeunes en opposition avec leur famille, qui s'avère être une aide majeure dans la plupart des situations. Du fait de l'allongement des études, les familles fournissent au contraire un effort accru en faveur de leurs grands enfants -le coût de l'enfant a été multiplié par 3,8 en 30 ans- et l'âge de départ du domicile familial, a lui aussi reculé.
Il importe donc de continuer à soutenir les familles lorsqu'elles assument la charge de leurs jeunes adultes . C'est pourquoi votre rapporteur est bien plutôt favorable au versement des allocations familiales jusqu'à 22 ans et jusqu'au dernier enfant.
* 5 La situation démographique de la France - INED - rapport 2001.
* 6 Isabelle Amrouni, Anne-Catherine Rastier, « Les CAF et les jeunes adultes » - Dossiers d'études -Allocations familiales, n° 18, mars 2001.
* 7 Murielle Monrose DREES - Etudes et résultats n° 93 - Décembre 2000.
* 8 « Jeunes : L'âge des dépendances - Economie et statistiques.