B. VERS UNE NOUVELLE POLITIQUE FAMILIALE
1. Une politique familiale tournée vers l'universalité
a) Le choix d'une politique familiale en faveur de tous
Il est nécessaire aujourd'hui de redonner à la politique familiale toute son importance et de rappeler sa vocation universelle initiale.
Or, votre rapporteur constate que ce principe a le plus souvent été oublié au profit de considérations sur les effets redistributifs qui relèvent d'une toute autre logique ; c'est la légitimité même des prestations familiales qui est en cause, puisqu'elles ne deviennent qu'un outil parmi d'autres de lutte contre la pauvreté.
Alfred Sauvy avait énoncé l'idée maîtresse des allocations familiales : de même que la personne âgée a droit à une retraite, au titre des services rendus à la collectivité, de même l'enfant, futur producteur, a droit à un présalaire. Le législateur a pourtant délaissé cette logique universaliste au profit d'une politique de secours , d'assistance aux plus nécessiteux comme les familles modestes, plus exposées aux emplois précaires et flexibles.
Mais c'est bien plutôt à la politique fiscale qu'il revient d'assurer la solidarité verticale. La politique familiale a une autre vocation : garantir la solidarité horizontale, c'est-à-dire permettre une égalisation des niveaux de vie entre les familles restreintes et celles de plus grande taille.
A cet égard, votre rapporteur ne peut que se féliciter des propos de M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille 9 ( * ) , selon lesquels « la politique familiale doit prendre davantage en compte le coût de l'enfant, plutôt que de faire de la redistribution à tout prix ».
b) Une réflexion nécessaire sur une évolution de la BMAF
Comme votre rapporteur l'a souligné précédemment, les prestations familiales sous condition de ressources sont nombreuses.
Votre rapporteur considère qu'un signe fort en faveur de l'ensemble des familles est aujourd'hui nécessaire.
Pour développer l'universalité de la politique familiale, c'est donc vers une revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), plus importante que celle qui est habituellement pratiquée depuis quelques années, qu'il faut se diriger, afin que toutes les prestations augmentent, et non uniquement celles sous condition de ressources.
En effet, les prestations de la branche, à l'exception de l'AGED, des aides au logement et de l'AFEAMA, sont calculées en fonction d'un pourcentage de cette base mensuelle.
Depuis 1993, la revalorisation intervient au 1 er janvier de chaque année.
La loi relative à la famille du 24 juin 1994 a imposé une revalorisation de la BMAF « une ou plusieurs fois par an conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac prévue par le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l'année à venir ».
Pendant la dernière législature, la revalorisation annuelle de la BMAF n'a pas dépassé l'inflation.
Ainsi, les prestations familiales représentaient 1,68 % du PIB en 1998 mais seulement 1,57 % en 2002.
Depuis 1998, l'écart de revalorisation atteint près de 5,5 milliards d'euros en cumulés, dont les familles auraient pu bénéficier, alors même que, on l'a vu, la France connaît depuis 1996 une embellie démographique.
Évolution de la BMAF et de l'inflation 1990-2003
En 2003, la hausse prévue de la BMAF est fixée à 1,7 %, soit 1,5 % au titre de l'évolution des prix retenue pour 2003 et 0,2 % au titre du rattrapage de la hausse des prix constatée en 2002 par rapport à la prévision initiale.
Décomposition de la revalorisation de la BMAF
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2001 |
2002 |
2002 (p) |
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Evolution prévisionnelle des prix hors tabac |
1,2 % |
1,5 % |
1,5 % |
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Rattrapage* |
0,6 % |
0,6 % |
0,2 % |
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Revalorisation totale |
1,8 % |
2,1 % |
1,7 % |
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Coût (en millions d'euros) |
394 |
468 |
389 |
* Ecart entre la prévision d'évolution des prix hors tabac et la réalisation Source : DSS (SDEPF/6A)
A l'évidence, une revalorisation plus généreuse de la BMAF aurait été possible et souhaitable au cours de ces dernières années, à un moment où la branche famille disposait sans nul doute des ressources financières suffisantes.
Ce choix n'a pas été fait. Au contraire, les excédents de la branche ont été détournés pour financer la politique de réduction du temps de travail, par ponction sur ses recettes (confiscation du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement) et transferts de charges (majoration de l'allocation de rentrée scolaire et majoration de pension pour enfants).
Aujourd'hui, la branche famille est certes encore excédentaire, mais avec des perspectives beaucoup moins favorables dans un contexte économique dégradé.
Avec des marges de manoeuvre réduites par l'accumulation des prélèvements, elle se trouve désormais à devoir arbitrer au sein des mesures attendues par les familles.
Ainsi votre rapporteur, tout en regrettant que le présent projet de loi ne fasse pas apparaître une rupture dans l'évolution de la BMAF, ne peut-il que constater que les finances de la CNAF seront, à terme, mobilisées par la nouvelle prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) qui sera présentée à la prochaine Conférence de la famille.
2. Une Conférence de la famille au programme ambitieux
Il est aujourd'hui important que la politique familiale prenne mieux en compte les évolutions sociologiques en cours et à venir, tant dans la structure de la famille que dans le domaine de son organisation quotidienne.
A cet effet, trois groupes de travail : « prestation de libre choix », « service à la famille et à la parentalité » et « famille et entreprise » ont été mis en place pour préparer la prochaine conférence de la famille. Ils sont composés d'élus, des associations familiales, des partenaires sociaux, d'experts et d'acteurs du privé. Leurs travaux seront transmis au gouvernement le 15 février prochain.
a) Favoriser l'accueil de la petite enfance
Les mesures envisagées par le Gouvernement en direction des familles qui ont de jeunes enfants sont de deux ordres : la création d'une « allocation de libre choix » et une réforme du statut des assistantes maternelles.
Les besoins de garde sont en effet importants : 50 % des enfants sont gardés par leurs parents, dont moins de la moitié avec l'APE, 13 % par une assistante maternelle, 2 % grâce à l'AGED, 9 % sont en crèche ; 26 % d'entre eux sont donc gardés en faisant appel à la solidarité familiale ou de voisinage sans que l'on sache s'il s'agit d'un choix réel ou si cette solution a été adoptée faute d'autre possibilité.
La prestation de libre choix, qui fait l'objet du premier groupe de travail mis en place, a été présentée par le ministre délégué à la famille, lors du lancement de la Conférence de la famille en conseil des ministres le 9 octobre dernier.
« La prestation de libre choix constitue l'un des engagements majeurs du Président de la République et du gouvernement. Elle pourrait prendre la dénomination de prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) . Elle aura pour objectif de :
- simplifier l'existant, puisqu'il s'agit de réduire très significativement le nombre de prestations et de mieux articuler les différentes formes d'intervention (allocations, remboursement ou allègement de charges, avantages fiscaux) ;
- garantir le libre choix du comportement d'activité , puisque cette prestation sera accordée au parent qui travaille ou qui ne travaille pas, tout en évitant un phénomène de désincitation au travail dont les conséquences pourraient être néfastes pour les familles les plus fragiles ;
- garantir le libre choix du mode de garde , puisqu'elle doit aider les familles à trouver et financer le mode de garde le plus adapté à leurs besoins.
Définir le périmètre de cette nouvelle prestation constituera le premier exercice du groupe car ces prestations ont chacune leur finalité propre : maternité, accueil d'un enfant, création d'emplois familiaux ou fixation d'un minimum social.
C'est un exercice techniquement délicat car elles se traduisent soit par un versement en numéraire, soit par la prise en charge de cotisations sociales, soit par un avantage fiscal, et dans un cas combinent même parfois les trois. Elles génèrent en outre pour les ménages des taux d'efforts qui varient, sans véritable cohérence, selon les revenus et selon les modes de garde. »
Ces mesures, présentées au printemps à la conférence de la famille, pourraient être mises en place dès le premier semestre 2004.
Ainsi pourrait être étudiée, d'après le gouvernement, l'idée d'une prestation en nature, conçue comme un « crédit-temps » ouvrant un droit de tirage pendant une période déterminée, matérialisée éventuellement par des « chèques-services », qui matérialiseraient la nouvelle PAJE en se substituant à nombre de prestations actuelles, utilisables auprès des différents organismes en fonction du but recherché.
« Au-delà des mesures nécessaires de simplification attendues par les familles, la réflexion sur la nouvelle prestation doit prendre en compte, pour définir les moyens de la développer, l'offre de garde . Un juste équilibre doit être recherché entre le développement quantitatif de l'offre et l'adaptation de celles-ci aux besoins effectifs des familles selon leur mode de vie et leur localisation géographique. Si l'effort portant sur l'offre de garde collective doit se poursuivre, il faut initier une réflexion d'ensemble sur les conditions dans lesquelles on peut inciter les familles à devenir elles-mêmes employeurs et à conserver la capacité à le rester. »
Si votre rapporteur se réjouit d'une telle initiative, il souhaite néanmoins attirer l'attention sur la question de la simplification, comme l'ont fait de nombreuses personnes qualifiées qu'il a pu auditionner à ce sujet, à l'instar de Mme Jeanne FAGNANI, chercheur sur la famille au CNRS.
Ainsi, si elle est, à l'évidence, nécessaire puisqu'on compte aujourd'hui 27 prestations légales famille pour environ 15.000 règles de droit et 550 faits déclencheurs de droits, cette simplification des prestations ne doit pas aboutir à une fusion des différentes aides en raison de la diversité originelle des situations familiales.
Concernant, les assistantes maternelles, une réforme de leur statut est également à l'étude.
En effet, ainsi que le mentionne l'association des familles rurales, dont les adhérents souffrent particulièrement des difficultés à faire garder leurs jeunes enfants, une réforme du système des assistantes maternelles est aujourd'hui indispensable. La limite actuelle maximum de trois enfants en garde n'est guère tenable avec le développement du temps libre chez les parents du fait de la réduction du temps de travail. Leur situation financière devient ainsi précaire.
Si cette réforme est donc bienvenue, votre rapporteur souhaite qu'elle soit menée en liaison étroite avec une réflexion sur l'amélioration de la formation et de la professionnalisation des autres métiers de la petite enfance , pour éviter des lacunes comme il en a été constaté pour les personnels rémunérés dans le cadre de l'AGED.
C'est également le souhait qu'a exprimé Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF, devant votre commission : « Il est nécessaire d'avoir des personnels qualifiés dans le domaine de la petite enfance ; il s'agit là de véritables métiers dont la qualité est fondamentale quelque soit le choix du mode de garde. »
Dans le domaine des emplois familiaux, votre rapporteur se félicite également de la mesure inscrite à l'article 4 du projet de loi de finances initiale pour 2003 qui permet le relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile de 6.900 à 10.000 euros.
Cette nouvelle mesure fiscale va permettre ainsi de mieux prendre en compte les frais exposés par les familles pour la garde de leurs enfants.
b) Améliorer la vie quotidienne des familles
Un second groupe de travail a également été instauré par le ministre délégué à la famille dans le but de faciliter la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle.
Ce groupe de travail est plus précisément chargé d'étudier l'ensemble des moyens permettant d'amplifier les actions des entreprises en faveur des familles et, plus particulièrement, des mères de familles actives.
M. Christian JACOB en a ainsi présenté les grandes lignes devant les conseil des ministres :
« Il nous faut définir des mesures incitatives, non contraignantes pour les entreprises . Au-delà de la non-intervention de l'Etat dans l'action quotidienne des entrepreneurs, il s'agira de souligner auprès d'eux l'intérêt qu'auront leurs entreprises, compte tenu des départs massifs à la retraite de ces prochaines années, à chercher les meilleurs moyens de rendre leur outil de travail attractif pour les salariés et les fidéliser. Des mesures permettant à ces derniers de concilier leurs impératifs familiaux et leur activité professionnelle me paraissent de nature à répondre à ceux-ci ».
Les propositions avancées par le gouvernement concernent l'amélioration du système des congés parentaux et le soutien aux entreprises en allégeant leurs dépenses destinées à faciliter la garde d'enfants par la mise en oeuvre d'un crédit d'impôt famille à leur profit.
Enfin, un troisième groupe de travail s'est vu confier la charge de réfléchir aux services à la famille et à la parentalité .
En effet, pour soutenir et accompagner les parents qui ont pu avoir le sentiment de perdre leurs repères et qui ont besoin d'une écoute ou d'une aide adaptée, les pouvoirs publics ont encouragé le développement de démarches ou de dispositifs de soutien à la parentalité. Médiation familiale, accompagnement à la scolarité, conseil conjugal, parrainage, réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents, tous ces dispositifs, tant nationaux que locaux, doivent être simplifiés, optimisés dans leurs actions, leur lisibilité, leur financement et leur évaluation.
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Afin de mieux répondre aux évolutions importantes dans le domaine de la famille -diversification des formes familiales, évolutions des rôles parentaux et des rapports entre parents et enfants, fragilisation des couples et augmentation du nombre de séparations- la branche famille a développé depuis plusieurs années une politique d'accompagnement de la fonction parentale. Cette politique se décline dans les différents domaines de l'action sociale des CAF -accueil des jeunes enfants, loisirs/vacances des enfants et des familles, accompagnement des familles, logement et habitat, animation de la vie sociale locale- autour d'actions particulières visant à conforter, maintenir ou restaurer le lien parents/enfants, ce lien constituant un point d'appui essentiel pour permettre à l'enfant de se construire dans de bonnes conditions. En 2001, la branche famille a consacré 25 millions d'euros à cette politique, sans compter la part des contrats Enfance et des contrats temps libres consacrée au soutien à la parentalité, ni les interventions des travailleurs sociaux des CAF dans ce domaine. |
Pour développer cette politique d'accompagnement de la fonction parentale qui constitue un axe essentiel des orientations de l'action sociale familiale des CAF pour les années 2001-2004, des inflexions nouvelles ont été apportées dans un certain nombre de dispositifs existants :
dans la nouvelle charte de l'accompagnement à la scolarité, la branche famille s'est impliquée dans le financement des actions qui visent à développer les relations avec les familles, l'accompagnement à la scolarité offrant aux parents un espace d'information, de dialogue, de soutien leur permettant une plus grande implication dans le suivi de la scolarité de leurs enfants ;
les financements apportés par les CAF aux centres sociaux ont été enrichis par la création d'une nouvelle prestation de services en 1998 visant à développer des actions collectives à destination des familles et de nouveaux projets intégrant une dimension parentale ;
La branche famille s'est par ailleurs engagée dans le financement de nouvelles modalités d'accompagnement du lien parent/enfant , et principalement dans trois d'entre elles :
les lieux d'accueil enfants-parents qui développent une approche particulière de l'accompagnement précoce de la fonction parentale basée sur l'écoute et l'échange autour du lien familial et social. La prestation de service créée en janvier 1996 a été rénovée en janvier 2002 pour consolider le soutien de l'institution à ces structures.
la médiation familiale qui a pour objectif essentiel d'accompagner les situations de divorce ou de séparation afin de favoriser la préservation du lien de l'enfant avec ses deux parents. Les CAF ont été invitées en juillet 1998 à accompagner son développement. Elles sont à ce jour les premiers financeurs des associations et services de médiation familiale.
les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), dispositif récent mis en place par la délégation interministérielle à la famille pour conforter les parents dans leur rôle. Une trentaine de caisses d'allocations familiales sont actuellement pilotes ou co-pilotes des REAAP dans leurs départements. De nombreuses CAF sont par ailleurs engagées dans l'animation de ces réseaux et dans le financement des actions mises en place pour accompagner les parents.
Les crédits déconcentrés inscrits au projet de loi de finances 2003 ( chapitre 46-31 article 20 du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées ) s'élèvent à 17,7 millions d'euros. Ils permettront notamment de poursuivre les actions menées au titre du soutien à la fonction parentale.
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ACCOMPAGNEMENT DE LA FONCTION PARENTALE |
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Financements mobilisés |
2001 |
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Contrats locaux d'accompagnement à la scolarité |
12.104.500 € |
79.400.000 F |
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Médiation familiale |
3.308.143 € |
21.700.000 F |
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Actions collectives famille dans les centres sociaux |
7.530.098 € |
49.400.000 F |
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Lieux d'accueil enfants parents |
1.250.081 € |
8.200.000 F |
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Réseaux d'écoute, d'appui, d'accompagnement des parents |
1.128.122 € |
7.400.000 F |
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TOTAL |
25.321.800 € |
166.100.000 F |
Pour le ministre délégué à la famille, « il convient donc d'examiner dans une perspective résolument décentralisatrice les modalités les plus efficace de coopération entre les différents partenaires associatifs, mais aussi avec les administrations déconcentrées de l'Etat et les collectivités locales. »
Ses priorités « consistent à dégager les conditions d'une information accessible et claire pour les parents, poser les principes d'une meilleure couverture territoriale, professionnaliser davantage les intervenants, rationaliser et faciliter les financements et définir les conditions d'une évaluation extérieure et régulière des dispositifs et des actions. »
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L'an dernier, la commission des Affaires sociales avait constaté que la précédente législature laissait les comptes sociaux sans ressources pour affronter des réformes différées. Elle y voyait un immense paradoxe alors que notre pays avait bénéficié d'une conjoncture économique exceptionnellement dynamique. De fait, les lois de financement de la sécurité sociale de 2000 à 2002 ont mis en place un système complexe de liens financiers entre l'Etat et la sécurité sociale. A cet égard, et compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 est un texte de transition, et non de rupture, le transfert à la CNAF des majorations de pension pour enfants se poursuit. Une clarification et une simplification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale, et plus particulièrement la branche famille qui intéresse le présent rapport, sont donc plus que jamais nécessaires. En conséquence, votre commission propose une clarification des missions de la branche famille, afin de lui permettre de retrouver son autonomie financière. Aujourd'hui, la branche famille prend en charge le financement d'une partie de la majoration de pension pour enfants, prestation relevant initialement de l'assurance vieillesse puis prise en charge, au titre de la solidarité, par le FSV. A contrario, pour des raisons anecdotiques liées à la nécessité de bouclages financiers conjoncturels, l'allocation de parent isolé (API), prestation familiale historique, est inscrite au budget général. Enfin, le FSV est mis à contribution pour apurer la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires de retraite, mission tout à fait étrangère à sa raison d'être et à sa place au sein des lois de financement qui ne traitent que des régimes de base. En résumé, au terme de trois ans de manipulation des flux financiers, l'Etat finance une prestation familiale, la CNAF finance une prestation de solidarité vieillesse et le FSV prend en charge les dettes de l'Etat. La CNAF serait allégée de la charge des majorations de pension pour enfants et retrouverait le service de l'API. La neutralisation financière de cette opération serait effectuée par un transfert de 0,1 point de CSG famille au FSV ; le taux de la CSG Famille serait de fait figé à 1 point ; La branche famille serait ainsi garantie contre une nouvelle progression de sa contribution au titre des majorations de pension pour enfants, progression au demeurant irréaliste d'un point de vue financier et fragile d'un point de vue constitutionnel. Retrouvant le service de la majoration de pension pour enfants qui relève bien de sa mission, le FSV en serait compensé, comme il a été dit, par 0,1 point de CSG famille mais également par deux moyens s'inscrivant eux-mêmes dans un souci de cohérence : - il serait libéré de la charge de la dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire qui lui a été imposée en 2001 ; - il rentrerait en possession de la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire (dite taxe sur les contrats de prévoyance ) créée à son profit en 1996, détournée depuis au bénéfice du FOREC ; l'Etat reprendrait en charge sa dette à l'égard des régimes de retraite complémentaire mais verrait ses masses budgétaires dégonflées par le retour de l'API au sein de la branche famille ; il limiterait les interfaces complexes dans le domaine fiscal qu'il entretient aujourd'hui avec la sphère sociale ; il bénéficierait en outre en 2003 du reversement des excédents du FOREC. |
Sous réserve des observations qui précèdent et des amendements qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour ses dispositions relatives à la famille.
* 9 Entretien au journal Les Echos - 9 octobre 2002.