N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N° 1 AFFAIRES ÉTRANGÈRES Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT |
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
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1. « Un budget de sincérité » Votre rapporteur avait vivement dénoncé, à l'occasion de son rapport spécial sur le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2002, le sous-calibrage des dotations, s'agissant notamment du fonds européen de développement (FED) et des contributions obligatoires aux organisations internationales. Cette pratique n'était pas conforme au principe de sincérité qui venait pourtant d'être inscrit dans la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (article 32 : « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ») et nuisaient tant à la lisibilité du budget qu'au vote éclairé du Parlement, puisqu'elles donnèrent lieu par la suite à d'importantes ouvertures de crédits en loi de finances rectificative. Il convient donc de saluer l'effort effectué dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2003 pour assurer - enfin - la sincérité des prévisions de dépense du ministère. 2. « Un budget de transition » qui souligne les priorités du ministère Le projet de budget pour 2003 vise à « rétablir le cap » après plusieurs années où la France avait laissé se réduire les montants de certaines actions essentielles à son rayonnement, par exemple ses contributions volontaires et l'aide publique au développement. Le projet de budget pour 2003 s'inscrit dans un contexte budgétaire difficile. Par conséquent, il n'est pas possible d'opérer dès 2003 un rattrapage partout où cela s'impose, et des priorités ont été fixées : - assurer la sécurité, la cohérence et l'efficacité du réseau des services de l'Etat à l'étranger ; - relancer l'aide publique au développement, conformément aux engagements du Président de la République ; - veiller à la sécurité des français à l'étranger ; - améliorer les procédures d'instruction des demandes d'asile. Votre rapporteur souhaite que ce projet de budget ne soit qu'une étape dans le cadre d'un processus affirmant clairement les priorités de l'action extérieure de la France, et conférant les moyens nécessaires à leur mise en oeuvre. 3. Les effets désastreux de la régulation budgétaire Le ministère des affaires étrangères semble avoir fait l'objet d'un certain « acharnement » au cours des dernières années : outre le sous-calibrage de certaines dotations en loi de finances initiale, et l'érosion globale de ces moyens financiers et humains, il a été, en 2001 et 2002, particulièrement visé par des mesures de régulation budgétaire. Votre rapporteur ne conteste pas la nécessité, dans une situation budgétaire dégradée, de procéder à des mesures de gel ou d'annulation des crédits afin de piloter, autant que faire se peut, le solde budgétaire en fin d'année. Cependant, le ministère des affaires étrangères a subi de manière très importante les mesures de régulation budgétaire en 2002, ce qui a produit d'importantes difficultés de gestion pour nos postes à l'étranger. 4. Des insuffisances auxquelles il conviendra de remédier rapidement : les contributions volontaires et les services des visas Votre rapporteur considère que certains secteurs essentiels demeurent particulièrement sous-dotés dans le projet de loi de finances pour 2003, et exigeront dans l'avenir un effort particulier. Il s'agit notamment des contributions volontaires aux organisations internationales, et surtout, des services des visas à l'étranger. Le ministère des affaires étrangères estime le déficit en personnel dans les services des visas à 80 personnes. Compte tenu de la suppression de 57 emplois budgétaires prévus dans le projet de loi de finances pour 2003, le ministère sera contraint à procéder à d'importants redéploiements afin de couvrir partiellement le déficit en personnel de ces services, qu'un rapport de notre collègue député Yves Tavernier avait qualifié il y a quelques année de « parent pauvre » du ministère, et qui mériterait peut-être encore ce qualificatif, en dépit des efforts effectués au cours des deux dernières années, tant les moyens humains de ces services ne suivent pas la forte croissance de la demande qui leur est adressée. Ainsi, le nombre souhaitable de dossiers de demande de visas par agent et par an est estimé par le ministère des affaires étrangères à 3.000, et à 2.500 dans les zones à risque migratoire élevé. Or, ce nombre est passé de 3.830 en 2000 à 4.120 en 2001. Votre rapporteur a également pu constater, dans un certain nombre de pays, les conditions de travail difficiles dans lesquels les agents étaient contraints d'exercer leur tâche, compte tenu du manque d'effectifs. Il considère également qu'il est nécessaire de revaloriser les métiers consulaires et de développer la formation des personnels, en particulier dans les services des visas. Dans un contexte international où la France doit assurer sa sécurité, et dans le cadre d'une volonté de maîtrise des flux migratoires, il est indispensable de permettre aux services des visas d'exercer leur travail dans des conditions permettant de garantir un contrôle juste et efficace des demandes qui leur sont adressées. En vertu d'une directive européenne, les demandes de visas feront prochainement l'objet de frais de dossier, alors qu'aujourd'hui, seul le visa proprement dit est facturé aux demandeurs. Cette mesure pourrait avoir des effets bénéfiques sur la charge de travail des services des visas, car elle découragera probablement certaines demandes. Votre rapporteur considère qu'il serait particulièrement souhaitable, afin de poursuivre l'indispensable amélioration des conditions d'accueil des demandeurs et des conditions de travail des personnels des services, de permettre au ministère des affaires étrangères de bénéficier à cette fin du produit de ces frais. 5. La réforme et la rationalisation du réseau français à l'étranger La modernisation des outils de gestion du ministère des affaires étrangères, et, en particulier, le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, devra permettre de redéfinir les missions des consulats, notamment de ceux qui sont installés en Europe. Des structures réduites et plus souples pourraient être envisagées dans l'Union européenne, dans le cadre d'une coopération accrue avec les administrations locales, de manière à libérer des effectifs et des crédits. En effet, la France dispose encore aujourd'hui de 6 consulats en Allemagne, pays où 315 personnes travaillent dans les services administratifs français, soit le deuxième effectif le plus important après les Etats-Unis (382 personnes), et loin devant le troisième pays (le Maroc, avec 205 personnes). Votre rapporteur estime qu'il conviendrait de redéployer ces effectifs français dans l'Union européenne (qui ne relèvent pas tous, loin s'en faut, du ministère des affaires étrangères) vers les pays où la France doit asseoir et développer son influence, notamment en Europe centrale et orientale et en Chine. Le réseau administratif français recouvre 18 catégories d'implantations, avec un total de 761 services dans 161 pays. Il convient d'y ajouter le réseau de l'Agence française de développement, celui de l'AEFE (266 établissements scolaires sous tutelle), celui des 151 centres culturels, le réseau des 204 alliances françaises subventionnées et celui des chambres de commerce et d'industrie. La dispersion du réseau français à l'étranger représente une charge de fonctionnement importante (le coût d'animation des services représente, selon l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2003 portant sur l'action extérieure de la France, 20 % du total des crédits consacrés au financement de l'action extérieure de la France), au détriment des moyens d'intervention du ministère. La réforme du ministère ne pourra pas faire l'impasse sur la définition de priorités géographiques et les redéploiements d'effectifs, ainsi que les fermetures de postes qui pourraient en découler. Cette réflexion doit porter sur l'ensemble des services français à l'étranger dans le cadre du comité interministériel sur les moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), y compris sur le réseau de l'agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE). 6. Le développement du contrôle de gestion doit constituer un objectif prioritaire Votre rapporteur se félicite de la mise en place d'un contrôle de gestion au sein du ministère des affaires étrangères, son application est prévue par un plan triennal de développement du contrôle de gestion pour les années 2002 à 2004, validé au mois de mars 2002. Les procédures actuellement en vigueur au ministère des affaires étrangères, en particulier vis-à-vis des postes à l'étranger, ne sont guère appropriées à l'exercice d'un contrôle à la fois efficace et proportionné des services : - le contrôle des services est exhaustif, mais il ne comporte pas d'indicateurs de performance, et repose essentiellement sur des indicateurs de moyens et d'activité des services ; - ce contrôle n'est pas proportionné aux moyens financiers et humains des postes. Une petite ambassade est soumise aux mêmes procédures qu'un grand poste, alors que les montants en jeu sont largement inférieurs, et que le travail demandé est beaucoup plus lourd ; - le contrôle ne repose pas sur une évaluation régulière des indicateurs les plus pertinents : l'activité et les moyens des services sont retracés une fois par an dans un état complet, ce qui constitue un exercice assez formel. L'absence d'un contrôle de gestion proportionné, régulier et efficace a des conséquences qui peuvent être graves. A la suite du trafic de visas français en Bulgarie, largement rapporté par les médias, et qui fait actuellement l'objet d'une procédure judiciaire, votre rapporteur s'était étonné que le nombre de visas puisse passer de 2.000 par mois (soit un nombre comparable à celui des visas délivrés par les principaux pays de l'Union européenne) à près de 9.000, sans susciter d'interrogations. Au cours de l'année 2000, le nombre de visas délivrés par notre ambassade à Sofia s'est ainsi élevé à environ 65.000, contre 25.000 en 1999. Il a découvert à cette occasion que le nombre de visas délivrés par les services n'était communiqué à l'administration centrale du ministère qu'à l'issue de chaque exercice, et non sur une base régulière (par exemple trimestrielle), comme cela devrait être le cas. 7. La loi organique relative aux lois de finances impose une réflexion approfondie sur les missions... La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 entrera entièrement en vigueur à l'occasion du projet de loi de finances pour 2006. Elle implique un travail important de réflexion et d'adaptation des procédures pour l'ensemble des ministères, et, en particulier, pour celui des affaires étrangères. Dans le cadre de la réforme de l'action extérieure de la France, le ministère des affaires étrangères souhaite devenir, ainsi que l'indiquait Dominique de Villepin lors de son audition par les commissions des affaires étrangères et des finances, le 23 octobre, « l'instance de synthèse de l'action extérieure de la France ». L'annexe « jaune » consacrée présentant l'état récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France rappelle que « sur les 28 sections budgétaires de la loi de finances qui concourent à l'action extérieure, 12 intègrent des coûts de fonctionnement d'un réseau à l'étranger. Il s'agit de celles qui retracent les budgets des ministères suivants : Affaires étrangères (ambassades, consulats, services de coopération et d'action culturelle), Alimentation, pêche et affaires rurales (conseillers agricoles), Anciens combattants (conseillers spécialisés), Economie-Finances-Industrie (missions économiques, paieries), Sécurité intérieure et Liberté locales (bureaux du service de coopération technique internationale de police), Affaires sociales, travail et solidarité (conseillers spécialisés), Défense (attachés d'armement et de défense), Equipement et aménagement du territoire et Enseignement supérieur ». Ce même document note que « l'inscription sur son budget des crédits du FED en 2002 puis des crédits destinés au financement des contrats de désendettement-développement en 2003, marque l'élargissement du champ d'intervention du ministère des Affaires étrangères et conforte ainsi sa vocation à assurer la synthèse, la coordination et l'impulsion de l'action extérieure de la France. Cette évolution s'inscrit dans la perspective de la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique sur les finances publiques ». Votre rapporteur rappelle que, hormis les crédits concernant les actions internationales spécifiques des ministères techniques, plusieurs dotations pourraient être transférées au budget des affaires étrangères. Il s'agit notamment : - de l'aide alimentaire, pour laquelle les crédits consacrés au transport figurent dans le budget des affaires étrangères (chapitre 42-26 : aide alimentaire : transport et dépenses diverses), alors que ceux destinés à l'achat des denrées figurent dans le budget de l'agriculture (chapitre 44-43 : aide alimentaire et autres actions de coopération technique, doté de 21,15 millions d'euros en 2003) ; - des contributions à plusieurs organismes internationaux (institutions issues des accords de Bretton Woods, participation au capital des banques de développement) qui relèvent du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le ministère des affaires étrangères exprime le souhait que soit créée une mission « action extérieure de la France ». A la demande du Sénat, la loi organique relative aux lois de finances a prévu que les missions pourront être interministérielles (le premier alinéa du I de l'article 7 dispose que « les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs ministères »). Une telle mission pourrait conférer une plus grande lisibilité à l'action extérieure de la France, et permettre au ministère des affaires étrangères de jouer le rôle de coordination et de synthèse qu'il revendique. Dans une telle hypothèse, il conviendrait d'étudier précisément le devenir des crédits concourant à l'action extérieure de la France, actuellement répartis dans 28 sections budgétaires : si pour certains d'entre eux, un programme spécifique peut être créé, c'est plus difficilement concevable pour les ministères dont les actions de coopération internationale ne correspondent qu'à de très faibles montants. 8. ...et sur les programmes du ministère Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes note que « l'élaboration des agrégats actuels permet d'avancer dans la préfiguration d'une telle présentation par missions et par résultats. Les trois agrégats du PLF 2002 (11 « Personnel, moyens et équipements des services » ; 12 « Education et solidarité » ; 21 « Coopération et interventions internationales ») ne permettent cependant pas de répondre à cet objet. Contrairement à l'objectif déterminé par la circulaire de la direction du budget du 6 janvier 2000, pour laquelle ils doivent « former des ensembles homogènes par type d'actions », ils présentent tous trois une grande hétérogénéité, particulièrement l'agrégat 21. L'agrégat 11, pour sa part, correspond à un moyen mais non à un objectif. Le ministère doit en conséquence redéfinir rapidement les agrégats dans l'optique des futures missions et programmes budgétaires. Une telle démarche correspondrait au mode de travail préconisé par le CIRE du 15 novembre 2001 afin de préfigurer le nouveau régime budgétaire et d'expérimenter de nouvelles règles avant les échéances obligatoires ». S'agissant de la nomenclature des programmes prévue par l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, votre rapporteur souligne que le ministère des affaires étrangères est dans une situation singulière, qu'il partage avec le ministère de l'intérieur, en raison de la dispersion géographique de ses services et du statut d'ordonnateur secondaire unique de l'ambassadeur. La répartition des moyens par missions ou programmes constitue un exercice délicat, dès lors que « le ministère des affaires étrangères se caractérise par une certaine fongibilité des moyens et une rapide rotation des effectifs entre administration centrale et réseau à l'étranger, d'une part, ainsi que par la polyvalence des structures, des coûts et des effectifs, notamment à l'étranger, d'autre part » 1 ( * ) . La ventilation des crédits du budget du ministère des affaires étrangères en programmes est actuellement étudiée par les services de ministère. Plusieurs options sont envisagées : - un découpage sectoriel, qui pourrait comprendre 3 à 4 programmes, par exemple, un programme « action diplomatique », un programme « action consulaire » , un programme « actions de coopération » et un programme « administration générale ». Ce découpage reviendrait à reprendre, en les aménageant, les actuels agrégats du ministère. Ce découpage correspond à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, mais présente l'inconvénient de remettre en cause la fongibilité des crédits déconcentrés développée par le ministère afin de renforcer le rôle de l'ambassadeur et d'accroître la souplesse de gestion ; - un découpage géographique, qui ne correspond cependant guère à la définition des programmes (le dernier alinéa du I de l'article 7 de la loi organique prévoyant qu'un programme « regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (...) ») ; - un programme unique, qui permettrait au ministère des affaires étrangères de bénéficier d'une importante souplesse de gestion, en assurant une fongibilité totale des crédits. Cette solution présente des inconvénients quant à la portée du vote du Parlement et pour l'exercice du contrôle parlementaire. Elle devrait donc être accompagnée d'une information conséquente sur l'utilisation prévisionnelle et effective des crédits. En tout état de cause, votre rapporteur rappelle qu'un programme peut être créé sur initiative parlementaire, ce qui permettrait de revenir éventuellement sur cette configuration du budget des affaires étrangères. |
* 1 Annexe bleue au projet de loi de finances pour 2003, page 47.