2. La « grande réforme » du ministère des affaires étrangères
a) Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication
Le ministère des affaires étrangères avait pris un retard important par rapport à d'autres ministères, et, s'agissant des services français à l'étranger, par rapport à la Direction des relations économiques extérieures (DREE) en matière d'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Un effort considérable a été engagé afin de développer le travail en réseau au sein du ministère.
Actuellement, 4.000 agents à l'étranger sont reliés au réseau intranet du ministère, soit en 2002, 205 postes diplomatiques et consulaires. Le déploiement du réseau sera poursuivi. L'intégration de l'ensemble des systèmes dans chaque poste de travail devra permettre une réforme des méthodes de travail des agents pour atteindre cet objectif. Le ministère considère qu'il conviendra :
- d'interconnecter l'ensemble des services centraux et des postes diplomatiques et consulaires ;
- de fédérer l'ensemble des logiciels sur un serveur unique ;
- de moderniser les applications informatiques.
Ce nouveau dispositif permettra de dématérialiser la correspondance et les procédures. Il constitue un préalable indispensable à l'introduction de nouvelles applications dans le domaine de la comptabilité et de la gestion, liée à l'extension à l'ensemble des postes de la réforme comptable.
Afin d'accompagner ces changements, le ministère développe les sessions de formation (pour l'année 2002, 453 stages, dont 242 formations nouvelles ont été proposées aux agents du ministère).
Il convient de souligner le développement des nouvelles technologies dans le cadre des relations du ministère des affaires étrangères avec les usagers. Le site « conseils aux voyageurs », régulièrement mis à jour, connaît un succès croissant. Un site « conseils aux familles » a également été ouvert par la mission pour l'adoption internationale. L'informatisation du service d'état civil permet de réduire à quelques jours le délai de délivrance de copies d'état civil, contre plusieurs semaines ou plusieurs mois auparavant. Enfin, deux téléprocédures ont été mises en ligne en 2002, concernant les demandes de copie d'état civil et les inscriptions aux concours du ministère. Un projet de suivi à distance des dossiers d'état civil devrait également être expérimenté à compter de la fin de l'année 2002.
b) La réforme comptable et la globalisation des crédits
La réforme comptable engagée par le ministère concerne actuellement 85 pays, soit 150 postes diplomatiques et consulaire, et sera généralisée en 2004. Cette réforme, dont les principes ont été arrêtés dès 1996 et dont l'application a été engagée à compter de 1997, vise à permettre aux ambassadeurs, ordonnateurs secondaires unique des dépenses de l'Etat, de mettre en oeuvre directement les crédits relevant du ministère des affaires étrangères, et de connaître l'ensemble des crédits mis en oeuvre dans leur circonscription. La globalisation des crédits de fonctionnement 6 ( * ) a permis de renforcer l'autonomie des postes dans la gestion de leur budget de fonctionnement et d'optimiser l'utilisation des crédits. Les crédits déconcentrés représentaient en 2001 22 % des crédits délégués aux postes, contre seulement 3,1 % en 1997.
|
La globalisation des crédits de fonctionnement En 1995, l'enveloppe globalisée de fonctionnement comprenait les dépenses incompressibles présentant un caractère reconductible d'un exercice sur l'autre : contrats, charges, petit entretien immobilier, frais de correspondance, tournées, énergie, frais de bureau. Ces dépenses ont été regroupées sur quatre articles distincts du chapitre 34-98 : trois sites pour les ambassades (61 : résidences, 62 : chancelleries, 63 : logements de fonction) et un site unique pour les consulats (article 64). En 1996, le champ de la globalisation a été étendu aux dépenses suivantes : fonctionnement et frais de représentation des services de presse, mobilier, entretien immobilier, études et honoraires, impôts et taxes. En 1997, les travaux, achats de pièces détachées, matériels d'entretien et appareillages électriques ont été inclus dans l'enveloppe globalisée. Les articles 61 à 64 ont été fusionnés en un article unique (article 60 : dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires). Les délégations de crédits par site ont été maintenues mais les ambassades ont pu effectuer des transferts d'un site à l'autre, après autorisation du service gestionnaire, évitant ainsi de recourir à la procédure relativement longue de remise en fonds libres. En 1998, le champ de la globalisation a été étendu à la formation linguistique, aux achats de véhicules, aux dépenses de journaux, de documentation, d'information des Français à l'étranger, aux équipements audiovisuels, de télécommunication et de bureau, aux frais de valise et de déménagement, ainsi qu'au fonctionnement des bureaux de coopération linguistique et éducative (BCLE) non intégrés dans un établissement à autonomie financière, représentant un montant total de 8,17 millions d'euros. Les budgets des ambassades ont été délégués sous une seule autorisation de paiement, afin de permettre des transferts de crédits entre sites. Les redéploiements doivent faire l'objet d'une remontée d'information vers l'administration centrale, notamment par le biais des états trimestriels de suivi budgétaire. Pour certaines dépenses jugées indispensables (prestations de service contractuelles, contrats d'entretien immobilier et travaux supérieurs à 1.500 euros), les redéploiements restent soumis à l'accord préalable de l'administration centrale, qui doit se prononcer dans un délai de 10 jours. En 1999, dans le contexte de la fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération, les crédits de fonctionnement des ex-missions de coopération et d'action culturelle (MCAC) et des centres médico-sociaux (CMS) ont été intégrés dans le champ des crédits globalisés de fonctionnement, pour un montant total de 4,21 millions d'euros. L'ancien article 34-98.60 a également été scindé en deux, afin de mieux discerner les crédits déconcentrés dans les pays à réforme comptable (article 34-98.25) de ceux qui ne le sont pas (article 34-98.24). En 2000, les crédits de fonctionnement des services de coopération et des centres médico-sociaux ont été intégrés dans les budgets des ambassades (site chancellerie). Par ailleurs, la globalisation a été étendue aux locations immobilières, aux dépenses de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense ainsi qu'aux frais de représentation des conseillers de coopération et d'action culturelle. En 2001, une réflexion a été conduite en matière de globalisation des crédits de déplacement et 6 postes ont expérimenté cette globalisation élargie. Par ailleurs, depuis le 1 er janvier 2001, les chefs de poste se sont vu confier la responsabilité de procéder à le re-ventilation de la dotation qui leur est accordée par le service gestionnaire, en fonction des priorités qu'ils établissent eux-mêmes, en concertation avec les chefs des différents services. En 2002, les crédits de fonctionnement des postes à l'étranger ont été inscrits sur le chapitre 37-90 et la globalisation des frais de déplacement (appels par ordre, missions en France, congés, ruptures d'établissement, déplacements hors circonscription...) a été généralisée à l'ensemble des postes diplomatiques ou consulaires. Dans le cadre du regroupement des chapitres 31.98 « autres rémunérations » et 34.98 « matériel et fonctionnement courant » sur un seul chapitre 37.90 « moyens généraux des services », inscrit à l'état H de la loi de finances, une expérimentation de globalisation des crédits de fonctionnement des postes aux rémunérations des recrutés locaux est conduite dans 24 postes. En 2003, l'expérience de globalisation des crédits de rémunération des personnels recrutés localement sera élargie à d'autres postes. Le ministère des affaires étrangères indique que l'élargissement de la globalisation vise à permettre aux postes, dans la limite des spécificités de crédits concernés, d'opérer des redéploiements à la marge et d'augmenter ainsi la souplesse de gestion. Elle permet également de simplifier la gestion des postes et les relations avec l'administration centrale en unifiant l'engagement et le suivi budgétaire d'une part, en limitant les mouvements de crédits entre l'administration centrale et les postes, d'autre part. Elle a en outre pour objectif de responsabiliser les postes en les incitant à avoir une approche unifiée de leurs dépenses. Cette approche unifiée de la gestion permet de dynamiser le fonctionnement des comités de gestion qui réunissent les représentants des différentes administrations dans les postes. Ainsi, la recherche d'économies par une approche concertée et la recherche de synergies, notamment en matière de prestations de services, est encouragée et a tendance à se développer. Cette approche unifiée et dynamique de la gestion des moyens de fonctionnement de l'ensemble des composantes de la représentation diplomatique française dans un poste est vivement encouragée par le ministère, et devrait trouver son aboutissement avec la généralisation de la réforme comptable. Celle-ci, qui donne aux ambassadeurs, ordonnateurs secondaires de l'ensemble des crédits, une vision globale des moyens de l'Etat au sein d'un pays, doit en effet constituer à cet égard l'élément déterminant de la rationalisation des dépenses de fonctionnement. |
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes indique que la « mise en oeuvre de la réforme implique l'ouverture de plusieurs chantiers menés en concertation avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour simplifier les procédures comptables, notamment en matière de contrôle financier déconcentré et pour adapter les outils informatiques utilisés jusqu'à présent. Pour produire toutes ses conséquences en rationalisant la gestion des moyens de l'Etat à l'étranger, elle nécessite également un renforcement des structures de gestion au plan local, effort qui ne paraît pas avoir été jusqu'à présent prioritaire ».
La Cour souligne l'augmentation significative du volume des crédits déconcentrés au cours des dernières années.
Evolution du volume des crédits déconcentrés depuis 1997 (en millions d'euros)
|
Année |
Pays / postes |
Titre III |
Titre IV |
total |
|
1997 |
7 / 29 |
5,40 |
0,69 |
6,08 |
|
1998 |
15 / 50 |
9,04 |
4,19 |
13,23 |
|
1999 |
20 / 76 |
13,49 |
6,14 |
19,64 |
|
2000 |
30 / 83 |
33,43 |
25,66 |
59,09 |
|
2001 |
43 / 99 |
39,68 |
38,46 |
78,15 |
Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances 2001.
|
La réforme comptable Le dispositif de la réforme comptable s'articule autour de quatre axes : 1 - à l'instar du préfet en métropole, l'ambassadeur est institué ordonnateur secondaire unique de l'ensemble des dépenses de l'Etat dans son pays d'accréditation. Il dispose ainsi d'une vision globale de l'ensemble des dépenses et peut exercer pleinement sa mission de coordination et d'animation de l'ensemble des services de l'Etat dans le pays où il est accrédité. 2 - Le système dérogatoire de l'ordonnancement provisionnel est abandonné au profit de l'ordonnancement de délégation. La déconcentration des crédits amplifie et élargit, notamment aux crédits d'intervention, la dynamique engagée par la globalisation des crédits de fonctionnement. La souplesse de gestion des postes en est accrue d'autant, en même temps que la responsabilisation des acteurs locaux. 3 - Le réseau comptable est unifié autour du Trésorier Payeur Général pour l'étranger qui devient le comptable principal unique, au lieu et place des trois réseaux antérieurs (Trésorier Payeur Général pour l'étranger, payeurs généraux et payeurs, Caisse française de développement) et auquel est également confié l'exercice du contrôle financier déconcentré des opérations de l'Etat à l'étranger, mission qu'il délègue, dans un certain nombre de pays (à enjeux financiers), à ses comptables secondaires (trésoriers). 4 - Les dépenses imputables au Fonds de solidarité prioritaire (FSP) sont intégrées désormais dans le circuit de droit commun de la dépense publique à l'étranger, imputées sur le chapitre 68-91, article 10, du budget du ministère et assignées sur la caisse du Trésorier Payeur Général pour l'étranger. Source : ministère des affaires étrangères |
Au titre de l'année 2002, une quarantaine de pays, soit une cinquantaine de postes, ont été intégrés à la procédure comptable. Il s'agit :
- des pays où les actions de coopération et les projets du fonds de solidarité prioritaire sont les plus nombreux (Afrique) ;
- des pays pour lesquels le ministère des affaires étrangères souhaite déconcentrer la gestion des crédits de coopération (Fidji, Nouvelle Zélande, Cambodge, Singapour) ;
- des pays de l'Amérique centrale et des Caraïbes (Colombie, Costa Rica, Salvador, Trinité et Tobago, Vénézuela).
Au titre de l'année 2003, 37 nouveaux postes sont susceptibles de bénéficier de la réforme comptable 7 ( * ) . Au total, le ministère des affaires étrangères indique que 184 postes sur 265 bénéficieront de la réforme comptable à compter du 1 er janvier 2003, ce qui représentera 72 % des crédits délégués aux postes.
Afin de permettre la mise en oeuvre de cette réforme, le ministère des affaires étrangères a élaboré, en collaboration avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, une application informatique, « COREGE » (Comptabilité pour l'ordonnateur, le régisseur et le gestionnaire à l'étranger), dont l'objectif est d'automatiser l'ensemble de la chaîne de la dépense et de la recette des postes diplomatiques et consulaires en y intégrant toutes les étapes, notamment celles qui relèvent de l'ordonnateur secondaire. La diffusion de ce produit dans les postes s'effectuera progressivement, à compter de 2003.
D'autres réformes ont été engagées afin de simplifier et d'améliorer les procédures de gestion :
- simplification des procédures de contrôle financier et suppression de certains documents comptables, en liaison avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
- réforme des procédures immobilières : amélioration de la programmation et du suivi des opérations de construction, meilleure prise en compte de la dimension architecturale ;
- enfin, préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 : définition des programmes et des missions, introduction d'un contrôle de gestion, refonte des systèmes d'information...
L'intention de développer la globalisation des crédits des ambassades et de la faire porter sur des nouvelles dépenses est louable, dès lors qu'elle vise à accroître la souplesse de la dépense au niveau déconcentré. Il remarque cependant que l'extension de la globalisation des crédits aux dépenses de rémunération des recrutés locaux sera remise en cause par l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001. En effet, le II de l'article 7 de cette loi dispose que « la présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». Cette fongibilité asymétrique rendra impossible l'abondement des crédits de personnel à partir des autres titres d'un programme. Il convient donc que le ministère intègre cette perspective dans le cadre de l'expérimentation engagée concernant l'extension de la globalisation des crédits à la rémunération des recrutés locaux.
c) La modernisation de la gestion des ressources humaines
Un programme d'action avait été défini à la fin de l'année 1998 et devait conduire le ministère vers une professionnalisation accrue de la formation, des carrières et des affectations, ainsi qu'une plus grande ouverture.
Le lien entre l'affectation et la formation a été systématisé, grâce à la mise en oeuvre de formations spécifiques (stages d'immersion linguistique, mise en place d'un stage de « sensibilisation à la gestion d'un poste diplomatique et à l'administration consulaire » pour des agents partant pour être numéro deux ou chef de service en ambassade, développement des formations à l'institut de formation à l'administration consulaire -IFAC- de Nantes, stages techniques, formation au management et à la gestion des ressources humaines pour les agents en charge des affectations).
Des bilans professionnels ont été proposés aux agents de catégorie A (plus d'une quarantaine de bilans ont ainsi été réalisés depuis avril 2000). La mise en place de « contrats de formation » est également en cours de réalisation pour les agents de retour de l'étranger. Enfin, la mobilité externe des agents est encouragée et facilitée par des accords liant le ministère des affaires étrangères à la DREE, l'AFD et le ministère de la défense. La mobilité extérieure est également encouragée vers les organisations internationales et le secteur privé.
d) La réforme de la conception du rôle des ambassades à l'étranger
Le ministre des affaires étrangère a indiqué, lors de la discussion des crédits des affaires étrangères à l'Assemblée nationale, que « dans la plupart des pays, les effectifs et les moyens gérés par le Quai d'Orsay sont désormais minoritaires. A Rome, à Helsinki ou à Londres, les agents du ministère des affaires étrangères sont bien moins nombreux que ceux des autres administrations. Cette superposition des procédures et des moyens ne peut que nuire au bon emploi des deniers publics.
Il serait souhaitable que les crédits des administrations concernées soient utilisés selon un exercice collégial de programmation, d'exécution, et d'évaluation conduit par l'ambassadeur.
Je souhaite également que le comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger reprenne ses travaux. Sous l'impulsion d'Alain Juppé, le comité avait rationalisé les implantations des services extérieurs des administrations françaises. J'entends faire de même pour notre dispositif diplomatique, consulaire et culturel. Cela pourra nous conduire à des décisions de fermeture, toujours difficiles, mais parfois indispensables.
Quant à la transparence, elle impose la mesure des résultats, l'évaluation des politiques et le contrôle de la gestion. (...)
La rationalisation de notre réseau devra avoir des contreparties. Le ministère doit s'ouvrir davantage, mobiliser toutes les ressources humaines disponibles, accueillir et irriguer d'autres services publics.
Dès le début de l'année prochaine, je transmettrai des propositions précises sur tous ces points au CIMEE » 8 ( * ) .
Votre rapporteur note que le comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) ne s'est pas réuni en 2001, et que le rapport au titre de l'année 2000 n'a toujours pas été diffusé. Le CIMEE assure la tâche de rassembler toutes les informations concernant l'organisation et la localisation des réseaux extérieurs de l'Etat à l'étranger ainsi que sur l'utilisation des crédits d'action extérieure. Compte tenu de l'importance de ces missions, particulièrement dans une période où les réflexions sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances s'intensifient, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la volonté affichée par le ministre des affaires étrangères de relancer les travaux du CIMEE.
La modernisation des procédures et la rationalisation du réseau français à l'étranger semblent être au coeur de la démarche engagée par le ministre des affaires étrangères, qui a également indiqué sa volonté d'ouvrir les ambassades à des personnels spécialisés et sa volonté de créer des postes à vocation régionale, regroupant l'ensemble des compétences pour une région donnée.
* 6 Cette réforme consiste à regrouper au sein d'une enveloppe unique l'ensemble des moyens affectés aux dépenses de fonctionnement, les crédits concernés étant alors fongibles.
* 7 Il s'agit notamment des pays suivants : Suisse, Malte, Monaco, Algérie, Portugal, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni, Danemark, Finlande, Irlande, Islande, Norvège, Suède, Pologne, République tchèque, Autriche, Slovénie, Croatie, Hongrie, Slovaquie, Roumanie, Moldavie.
* 8 Compte rendu analytique, 2 ème séance du mercredi 13 novembre 2002, page 22.