2. Organismes divers
a) Les organismes rattachés au chapitre 37-90 : une reconduction des moyens en francs courants
Le chapitre 37-90 regroupe notamment les dotations versées à plusieurs organismes dépendant du ministère des affaires étrangères :
• La Commission nationale pour l'élimination
des mines antipersonnel (CNEMA) (article 71) :
Créée par la loi tendant à l'élimination des mines antipersonnel du 8 juillet 1998, précisant les modalités d'application de la convention d'Ottawa sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et mise en place en mai 1999, la CNEMA est chargée d'assurer le suivi de l'application de cette loi et de l'action internationale de la France en matière d'assistance aux victimes de mines antipersonnel et d'aide au déminage. Elle est composée de 32 membres (4 parlementaires, 4 personnalités qualifiées, 4 représentants d'associations, 4 représentants des syndicats, et 8 représentants de l'Etat) et publie chaque année un rapport, remis au Premier ministre. Pour l'année 2003, la CNEMA envisage notamment d'organiser un colloque international à Paris et des missions d'évaluation dans plusieurs pays, en Afrique et en Europe de l'est.
Le budget de la CNEMA est stable depuis plusieurs années. D'un montant de 137.204 euros, il est financé à parité par le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères, dont la subvention s'élève donc à 68.602 euros.
• Le Secrétariat du conseil de défense
franco-allemand (article 81) :
Le secrétariat du conseil de défense franco-allemand a été mis en place en 1988 pour assurer le soutien administratif et logistique des travaux du Conseil. Il dispose de neuf membres permanents rémunérés par leur administration d'origine, et son budget est pris en charge à parts égales par la France et l'Allemagne. La partie française est versée pour moitié par le ministère des affaires étrangères et pour moitié par le ministère de la défense. La dotation versée par le ministère des affaires étrangères est stable. Son montant s'élève à 32.609 euros.
• La Maison des français de l'étranger
(article 84) :
La Maison des français de l'étranger a pour objectif de « préparer les français à l'expatriation ». Elle emploie 20 personnes dont plusieurs experts (en protection sociale, en douanes et sur la santé à l'étranger) et dispose d'un bureau de documentation et d'une structure d'accueil. Les documents qu'elle élabore sont commercialisés et le produit de leur vente est affecté à un fonds de concours depuis 2001, dont le produit est évalué pour 2003 à 120.000 euros. La subvention versée par le ministère des affaires étrangères pour 2003 s'élève, comme en 2002, à 322.121 euros.
• La Mission de l'adoption internationale (article
85) :
La Mission de l'adoption internationale (MAI), créée en 1987, compte 24 agents relèvant de trois administrations : ministère de l'emploi et de la solidarité, ministère de la justice et ministère des affaires étrangères, et est placée sous l'autorité de ce dernier. La MAI centralise et diffuse l'information, habilite et contrôle les organismes français agréés pour l'adoption, dialogue avec les administrations des pays d'origine des enfants, délivre aux enfants adoptés les visas nécessaires à leur établissement en France, assure le traitement et le suivi des procédures individuelles d'adoption internationale et enfin, participe à l'élaboration de la réglementation interne relative à l'adoption internationale. Elle bénéficie, comme en 2002, d'une subvention de 45.735 euros.
• La Commission coopération et
développement (article 87) :
La Commission coopération et développement est une structure interministérielle qui rassemble des représentants des pouvoirs publics et des représentants du monde associatif concernés par l'aide au développement et l'aide humanitaire. Elle est présidée par le ministre délégué à la coopération et à la francophonie et comporte deux collèges de 10 membres, l'un composé de représentants d'organisations ayant pour principale activité la solidarité internationale, et l'autre, de représentants des pouvoirs publics.
Cette commission consultative sert de relais entre les pouvoirs publics en charge de l'aide au développement et les organisations de solidarité internationale. En particulier, elle informe les organisations de solidarité internationale et se charge de faire connaître leurs préoccupations en matière de coopération et de développement aux institutions et autorités responsables de la politique française en ce domaine ; elle peut également suggérer à ces dernières les dispositions et actions concrètes qui lui paraissent de nature à améliorer la participation des citoyens à la solidarité internationale et à la coopération au développement. Pour l'année 2003, la subvention versée par le ministère des affaires étrangères est reconduite à son niveau de 2002, soit 19.818 euros.
• Le Haut conseil de la coopération
internationale (article 88) :
Le Haut conseil de la coopération internationale a été créé par décret du 10 février 1999, afin de mieux associer la société civile à la politique de coopération conduite par la France. Rattaché au Premier ministre, c'est une autorité indépendante composée de 60 membres choisis pour leur engagement personnel en faveur de la coopération, ainsi que de représentants des pouvoirs publics. Sa compétence couvre tous les domaines de la coopération, et sa mission consiste à conseiller le Premier ministre et à mobiliser l'opinion publique autour des questions de développement et de coopération internationale par le biais d'actions d'information et de communication. Pour l'année 2003, la subvention versée par le ministère des affaires étrangères s'élève à 647.909 euros, soit une diminution de 26,1 % par rapport à 2002.
• Le Haut conseil de la francophonie (article
82) :
Le Haut conseil de la francophonie a connu une profonde mutation au cours de l'année 2002 : il est devenu un conseil d'une trentaine de personnalités, placé auprès du Secrétaire général de l'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), chargé de traiter de façon prospective les grands thèmes de la francophonie. La France s'est cependant engagée à poursuivre, pendant une période transitoire de trois ans, la mise à disposition des quatre administrateurs et de la secrétaire actuellement en fonction au service du conseil, ainsi que les locaux de la rue Saint-Dominique. Elle s'est également engagée à verser, dans le cadre du fonds multilatéral unique (FMU), une dotation budgétaire égale au montant de dépenses engagées par le conseil. Il convient de noter qu'à terme, le caractère multilatéral du conseil devrait donner lieu à une modification des méthodes de travail visant à associer plus étroitement les autorités et les représentations diplomatiques des pays francophones. En conséquence du rattachement du Haut conseil de la francophonie à l'Organisation internationale de la francophonie, la subvention du ministère des affaires étrangères, d'un montant de 115.067 euros en 2002, est supprimée dans le budget 2003.
b) L'OFPRA (chap. 36-30, art. 30) : une priorité et une urgence
L'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) fait partie des priorités affichées pour 2003 : après une augmentation de la dotation de 3,05 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2002, le projet de loi de finances pour 2003 prévoit une nouvelle augmentation de sa dotation de 5,41 millions d'euros, soit près de 25 %. Cette hausse du montant alloué à l'OFPRA se décompose en 2,29 millions d'euros pour le recrutement de 66 agents (création de 36 emplois non budgétaires, dont 6 au titre de l'asile territorial et de 30 emplois non budgétaires à la Commission de recours des réfugiés), 0,23 million d'euros pour le transfert de 9 emplois de catégorie C du ministère des affaires étrangères mis à disposition de l'OFPRA, et 3,12 millions d'euros pour financer le regroupement de l'OFPRA sur un seul site et pour renforcer ses moyens.
Les moyens humains et financiers de l'OFPRA sont en forte augmentation depuis plusieurs années.
Evolution de la dotation de l'OFPRA depuis 1998
|
Année budgétaire |
Dotation du chapitre 36.30, article 30 (en euros) |
|
1998 |
13.406.435 |
|
1999 |
14.866.994 |
|
2000 |
15.171.892 |
|
2001 |
20.705.791 |
|
2002 |
22.867.352 |
|
2003 |
28.501.878 |
Source : OFPRA
Il en va de même des effectifs, dont le tableau ci-dessous détaille l'évolution depuis 1996 :
Evolution des effectifs de l'OFPRA depuis 1996
|
Emplois fonctionnels |
Catégorie A |
Catégorie B |
Catégorie C |
total |
||||
|
Titulaires |
contractuels |
Titulaires |
contractuels |
Titulaires |
contractuels |
|||
|
1996 |
7 |
134 |
4 |
46 |
0 |
0 |
81 |
272 |
|
1997 |
7 |
134 |
4 |
46 |
0 |
0 |
81 |
272 |
|
1998 |
6 |
133 |
2 |
46 |
0 |
0 |
75 |
262 |
|
1999 |
6 |
135 |
1 |
46 |
0 |
71 |
3 |
262 |
|
2000 |
6 |
135 |
1 |
46 |
0 |
74 |
0 |
262 |
|
2001 |
6 |
171 |
19 |
46 |
0 |
110 |
0 |
352 |
|
2002 |
6 |
173 |
50 |
46 |
0 |
131 |
0 |
406 |
Source :OFPRA
L'effectif réel de l'OFPRA est de 359 agents au 1 er janvier 2002, auxquels s'ajoutent 77 agents de catégorie C mis à disposition par le ministère des affaires étrangères. Les dépenses de personnel de l'OFPRA représentent, en 2002, 69 % du budget de fonctionnement de l'office.
La hausse des moyens de l'OFPRA résulte notamment de la nécessité d'accompagner la croissance des demandes qui lui sont adressées :
Evolution de la charge de travail de l'OFPRA depuis 1997
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Evolution 2001/1997 |
|
|
Primo-demandes |
21.416 |
22.375 |
30.907 |
38.747 |
47.291 |
+ 120,8 % |
|
Réexamens |
2.281 |
615 |
1.028 |
1.028 |
1.369 |
- 40,0 % |
|
Total |
23.697 |
22.990 |
39.775 |
39.775 |
48.660 |
+ 105,3 % |
Source : OFPRA
En 2001, le nombre de décisions prises par l'OFPRA a été de 40.779, contre 28.763 en 2000 (soit une progression de 41,8 %). Compte tenu de l'accroissement de la demande, le nombre de dossiers de plus de 4 mois restant en attente d'une décision s'élevait à 24.797 au 31 décembre 2001.
Pour le premier semestre 2002, l'OFPRA indique que 25.061 premières demandes ont été enregistrées. Les demandes émanent principalement de la Turquie, de la république démocratique du Congo, de Chine, d'Algérie, du Mali, d'Haïti et de Mauritanie. En 2001, les demandes en provenance d'Asie étaient en diminution (7.701 dossiers contre 9.658 en 2000), tandis que les demandes adressée à la division « Afrique-Antilles » (21.142 dossiers contre 15.776 en 2000) et à la division « Europe-bassin méditérranéen » (18.448 dossiers contre 13.313 en 2000) augmentaient fortement. En conséquence, une nouvelle division chargée du « déstockage » de ces deux divisions a été créée à compter du 31 décembre 2001.
La description des objectifs fixés pour l'OFPRA dans le « bleu » mentionne que « l'amélioration de la procédure d'instruction de la demande d'asile et d'octroi du statut de réfugié passe par la réduction du délai d'instruction des dossiers et par la généralisation de la convocation des demandeurs d'asile à un entretien personnalisé, tout en augmentant le nombre de décisions prises par agent ». Les indicateurs de résultats présentés dans le fascicule bleu soulignent les faibles performances de l'OFPRA :
|
Année |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Prévision |
Résultat |
|||
|
Délai moyen de traitement (en jours ouvrés) 9 ( * ) |
170 |
190 |
217 |
150 |
|
Taux de convocation pour un entretien |
50 % |
60 % |
56% |
65 % |
Source : fascicule bleu
L'indicateur « nombre de décisions prises par officier de protection par an » n'est pas renseigné, ce qui est quelque peu inquiétant : ou aucun instrument permettant cette mesure n'est disponible, ce qui serait pour le moins surprenant compte tenu de la simplicité de cette mesure, ou bien cette lacune masque les mauvais résultats de l'OFPRA en terme de productivité.
On notera que le nombre de réfugiés statutaires en France s'élève à 101.601 en 2001, chiffre en diminution régulière depuis 1998, compte tenu de l'accroissement du nombre de sortie de statut (naturalisations, décès, renonciations). Les aides aux réfugiés en France sont accordées par plusieurs associations (Comité médical pour les exilés -COMEDE-, Association pour les victimes de la répression en exil -AVRE-, et le Service social d'aide aux Emigrants -SSAE-), qui bénéficient de subventions du ministère des affaires étrangères. Des allocations sont versées directement par le ministère des affaires étrangères au profit de personnalités d'origine marocaine ou tunisienne réfugiées en France, ou à leurs veuves, ainsi qu'à diverses personnalités étrangères. Les dotations sont attribuées à la direction des français à l'étranger et des étrangers en France, et figurent dans l'agrégat 12 « éducation et solidarité ». Or, elles ont un lien évident avec les politiques d'asile dont les crédits figurent dans l'agrégat 11 « personnel, moyens et équipement des services ».
|
La réforme du droit d'asile : un processus indispensable En 2001, près de 80.000 demandes d'asile ont été enregistrées en France : 48.000 à l'Office pour la protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et 31.000 dans les préfectures, au titre de l'asile territorial (qui est accordé aux personnes alléguant des risques pour leur vie ou leur liberté en cas de retour dans leur pays d'origine). Les demandes sont en forte progression, et les rejets font l'objet de recours de manière de plus en plus fréquente. Force est de considérer que le système actuel est devenu peu efficace et très onéreux, tant du point de vue du coût de traitement des demandes que du coût social. Les moyens supplémentaires accordés à l'OFPRA devraient lui permettre de résorber le stock actuel de demandes (environ 60.000) au 1 er janvier 2004, et de mettre en oeuvre la réforme des procédures d'asile demandée par le Président de la République, afin de ramener à 2 puis à 1 mois les délais d'instruction des dossiers : - mise en place d'un guichet unique : l'OFPRA deviendra la seule autorité en matière de demandes d'asile, les préfectures demeurant compétentes pour recevoir les demandes d'asile et délivrer les autorisations de séjour. Les recours juridictionnels seront également unifiés ; - amélioration du niveau de protection accordé aux personnes persécutées (à l'instar des autres pays européens, le statut de réfugié pourra être accordé même si les menaces de persécution proviennent d'acteurs non-étatiques) ; - déconcentration de l'OFPRA dans les principales régions d'accueil des demandeurs d'asile. Votre rapporteur spécial considère que l'amélioration des reconduites dans leur pays d'origine des étrangers déboutés du droit d'asile est le corollaire indispensable de cette réforme. Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, sur 100 demandes, environ 90 sont rejetées. Or, sur ces 90 rejets, seules 3 à 4 personnes sont effectivement reconduites dans leur pays d'origine. Ainsi, le fonctionnement actuel des procédures d'asile conduit pour l'essentiel à fabriquer des « sans papiers ». Plusieurs facteurs expliquent cette situation : - d'une part, les critères d'expulsion ne sont pas les mêmes que les critères de délivrance du droit d'asile, ce qui revient à fabriquer des personnes résidant en France en situation irrégulière, dans des conditions souvent difficiles ; - d'autre part, certains pays refusent d'accueillir leurs nationaux explusés de France sans qu'une preuve officielle de leur nationalité soit établie, ce qui est généralement impossible. Ce fut notamment le cas de l'Algérie récemment. Ces problèmes font l'objet de négociations diplomatiques avec les pays concernés. Votre rapporteur spécial considère que les moyens supplémentaires accordés à l'OFPRA depuis deux ans doivent permettre de répondre plus rapidement qu'aujourd'hui aux demandeurs d'asile. L'accélération du traitement des dossiers bénéficie principalement aux personnes dont la demande est reçue favorablement, puisqu'elle leur permet de voir leur situation régularisée rapidement. Pour les personnes dont la demande est rejetée, l'accélération du traitement des dossiers doit s'accompagner d'une plus grande effectivité des procédures de reconduite dans leur pays d'origine, faute de quoi la réforme ne conduirait qu'à accroître le nombre de sans-papiers qui s'installent dans notre pays dans des conditions particulièrement précaires. |
* 9 Il s'agit du délai écoulé entre la date de dépôt de la demande à l'OFPRA et la date de décision.