Projet de loi de finances pour 2003 : Affaires étrangères

B. ÉVOLUTION DES MOYENS DE L'AGRÉGAT 12 EN 2003

Votre rapporteur souhaite consacrer une part importante de son analyse à l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE), qui est confrontée à une situation financière particulièrement délicate.

1. L'Agence pour l'Enseignement du Français à l'étranger (AEFE)

Deux faits majeurs doivent être pris en compte préalablement à toute réflexion relative à l'avenir de l'AEFE :

- d'une part, le budget de l'agence progresse beaucoup plus vite que celui du ministère des affaires étrangères qui lui verse une subvention annuelle ;

- d'autre part, le coût par élève est moins élevé dans les établissements gérés par l'AEFE que dans les établissements gérés en France par le ministère de l'éducation nationale ^{11 ( * )}

a) Une situation financière particulièrement délicate

La subvention versée à l'AEFE (chapitre 36-30, art. 10) est portée à 337,78 millions d'euros en 2003, soit une majoration de 24,15 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2002.

(1) La réforme de la rémunération des enseignants

Cette majoration s'explique pour l'essentiel par l'évolution des rémunérations des enseignants (prise en compte des évolutions de change et de prix sur les rémunérations de l'AEFE, inscription des crédits destinés au financement de la hausse des rémunérations en 2002, indemnité exceptionnelle allouée à certains agents non titulaires en poste à l'étranger, revalorisation des carrière des enseignants, rémunération des enseignants du centre d'enseignement français en Afghanistan (CEFA) de Kaboul, régularisation de la situation de 70 emplois transférés du ministère de l'éducation nationale, et surtout, coût de la réforme des rémunérations des personnels résidents, pour 15 millions d'euros).

La réforme du système de rémunération des enseignants de l'AEFE à l'étranger

Le décret du 4 janvier 2002 fixe au 1 ^er septembre 2002 la mise en application de la réforme du système de rémunération des personnels résidents de l'AEFE, sauf pour les établissements situés aux Etats-unis, pour lesquels un moratoire d'un an est prévu.

Le coût de la réforme avait été estimé à 20,6 millions d'euros par an durant quatre ans. Afin qu'elle n'ait pas de répercussion sur le budget des établissements et donc, sur les droits d'écolage demandés aux familles, la réforme est financée par la transformation d'un certain nombre de postes d'expatriés en postes de résidents durant quatre ans et, en partie, par prélèvement sur le fonds de réserve de l'agence.

L'objectif de la réforme était d'améliorer sensiblement la situation administrative et financière des personnels résidents, qui constituent les deux tiers des fonctionnaires affectés dans les établissements scolaires français à l'étranger, et de réduire les écarts de rémunération qui existaient jusqu'à présent entre ces personnels et les personnels expatriés. Deux mesures devraient y contribuer :

- la mise en place d'un avantage familial à hauteur de 40 % des majorations familiales servies aux expatriés et l'instauration d'une indemnité spécifique liée aux conditions de vie locale. En anticipation de la réforme, les résidents ayant des enfants à charge ont bénéficié, depuis le 1 ^er septembre 2000, d'un avantage familial, à hauteur de 30 % des majorations familiales servies aux expatriés et qui sont passées à 40 % au 1 ^er septembre 2001.

- l'instauration d'une indemnité spécifique de vie locale (ISVL) qui remplacera l'indemnité de résidence (base Paris) servie aujourd'hui ainsi que, lorsqu'elle existe, la prime de cherté de vie. Dans le cas où cette nouvelle indemnité serait inférieure à la prime de cherté de vie précédemment servie, une indemnité différentielle sera versée aux personnels résidents en poste au moment de l'application de la réforme.

Le deuxième objectif de la réforme est de rationaliser et d'optimiser la gestion des personnels résidents. En effet, à compter du 1 ^er septembre 2002, tous les personnels résidents auront pour employeur unique et exclusif l'AEFE. Cette réforme devrait permettre de régler un certain nombre de problèmes qui pourraient se poser, notamment en matière sociale, fiscale ou financière. Tous ces personnels seront rémunérés, selon le cas, en appliquant des textes identiques, notamment ceux qui émanent de l'éducation nationale lorsqu'ils portent sur les heures supplémentaires ou les indemnités de jury d'examen, ainsi que des taux de rémunération identiques.

Source :AEFE

La réforme des rémunérations doit être autofinancée au bout des quatre ans de sa mise en oeuvre, les emplois d'expatriés étant transformés progressivement en emplois de résidents. Par conséquent, le coût de la réforme pour les ministères ne devrait être que temporaire, la réforme conduisant, in fine, à réduire la masse salariale des enseignants de l'AEFE à l'étranger.

(2) Les bourses scolaires

Les bourses scolaires bénéficient d'un abondement de 1,6 million d'euros, après une progression de 1,37 million d'euros en loi de finances initiale pour 2002. Cette mesure doit permettre de faire face à l'augmentation des effectifs boursiers, qui ont été de 18.400 élèves en 2002, soit 5,06 % de plus qu'en 2001.

Evolution des crédits relatifs aux bourses scolaires et du nombre de boursiers depuis 1998

Année	Crédits (en millions d'euros)	Evolution n/n-1	Année scolaire*	Nombre de boursiers	Evolution n/n-1
1998	30,03	+ 6,15 %	97/98 ou 98	17.393	n.d
1999	33,08	+ 10,15 %	98/99 ou 99	17.028	- 2,10 %
2000	35,36	+ 6,91 %	99/2000 ou 2000	16.419	- 3,58 %
2001	36,89	+ 4,31 %	2000/01 ou 2001	17.725	+ 7,95 %
2002	38,11	+ 3,31 %	2001/02 ou 2002	18.400	+ 3,81 %
2003	39,71	+ 4,20 %	2002/03 ou 2003	n.d	n.d

Source : AEFE * selon rythme « hémisphère nord » ou « sud ».

On voit que les crédits consacrés aux bourses ont augmenté de 32 % depuis 1998, tandis que la progression du nombre de boursiers a été plus modérée, ce qui souligne l'importance de l'augmentation du coût unitaire des bourses. Les effectifs boursiers ont diminué jusqu'en 2000-2001, année où la tendance s'est inversée en raison de la mise en place d'une nouvelle politique de gestion, qui :

- évite tout recul dans l'aide apportée aux familles ;

- renforce la rigueur du système ;

- assure une meilleure prise en charge de l'ensemble des dépenses de scolarisation supportées par les familles ;

- autorise l'accès du système aux familles à revenus moyens ;

- agisse, en tant que de besoin, sur la politique tarifaire des établissements ;

- garantisse l'accès aux établissements scolaires de tous les enfants potentiellement boursiers.

Cette nouvelle politique de gestion des bourses scolaires a permis d'enregistrer une augmentation du nombre de boursiers, permettant à l'aide à la scolarité d'atteindre un niveau jamais atteint depuis la mise en place du système.

(3) La diminution du fonds de roulement

La subvention du ministère des affaires étrangères est augmentée de 5,37 millions d'euros pour prendre en compte l'évolution des dépenses d'exploitation de l'agence, mais la révision des services votés montre une réduction de 6,4 millions d'euros de la dotation du chapitre, au titre de la rationalisation du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (effectifs et fonctionnement). Cette mesure d'économie intervient alors même que l'AEFE doit supporter des charges particulièrement importantes du fait de la mise en oeuvre de la réforme des rémunérations des enseignants à l'étranger.

Votre rapporteur soulignait l'an passé que « le fonds de réserve de l'AEFE, qui se situait confortablement à plus de 300 millions de francs en 2000, sera très vraisemblablement asséché à la fin de l'exercice 2002 » . Cette prévision sous la forme d'un avertissement, s'est malheureusement avérée exacte, puisque le fonds de roulement de l'agence ne représente aujourd'hui qu'environ 6,5 jours de fonctionnement de l'agence, rendant son équilibre financier particulièrement précaire. Ce fonds de roulement devrait encore se réduire d'ici à la fin de l'exercice, compte tenu du coût de la revalorisation des rémunérations des enseignants.

Votre rapporteur relève cependant que le projet de loi de finances rectificative pour 2002 contient une ouverture de crédits de 4 millions de francs destinée à « ajuster les moyens de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE) ». Cette mesure devrait permettre de réabonder quelque peu le fonds de roulement de l'agence.

b) Une nécessaire remise à plat

(1) L'évolution de l'AEFE au cours des dernières années

Les effectifs totaux scolarisés dans le réseau de l'AEFE sont stables au cours des cinq dernières années :

Evolution des élèves scolarisés dans le réseau de l'AEFE depuis 1997

Nationalité	1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	Evolution 2002/1997
Français	64.605	66.069	66.951	67.779	68.474	+ 6 %
Nationaux	70.680	72.062	70.415	69.009	67.820	- 4 %
Etrangers-tiers	20.779	19.803	21.111	21.267	21.956	+ 5,7 %
Total	156.084	157.934	158.477	158.055	158.250	+ 1,4 %

Source : AEFE

En revanche, la tendance est à l'augmentation du nombre d'enfants français scolarisés dans les établissements de l'AEFE et à la diminution du nombre d'élève de la nationalité du pays dans lesquels les établissements de l'AEFE sont implantés. Sur une plus longue période, cette tendance se vérifie.

S'agissant de la répartition géographique des élèves, celle-ci a connu des évolutions importantes au cours des dernières années :

Répartition des effectifs de l'AEFE par zone géographique

Zone géographique	Effectifs en 2001-2002	Evolution 2002/1997
Europe occidentale	35.432	- 3,34 %
Europe centrale et orientale	5.386	+ 101,8 %
Amérique du nord	9.452	- 4,45 %
Amérique latine	22.438	- 3,67 %
Maghreb	21.337	- 2,19 %
Afrique francophone	21.641	- 29,49 %
Afrique non francophone	5.958	+ 8,15 %
Moyen-orient	17.919	+ 5,3 %
Asie/Océanie	8.802	+ 3,08 %
Océan Indien	9.755	n.d
Total	158.250	+ 1,4 %

Source : AEFE

On constate une croissance importante des effectifs scolarisés dans les pays d'Europe centrale et orientale, liée à l'ouverture ou à l'agrandissement de plusieurs écoles et à la forte croissance des investissements français et des effectifs expatriés dans cette région du monde. En revanche, les effectifs scolarisés dans des établissements relevant de l'AEFE en Afrique francophone sont en diminution.

Evolution des effectifs des personnels titulaires

Année	1997/1998	1998/1999	1999/2000	2000/2001	2001/2002
Expatriés	1.859	1.809	1.754	1.796	1.722
Résidents	3.665	3.804	3.979	4.105	4.094
CSN	443	437	358	249	106
Total des titulaires	5.987	6.050	6.150	5.922	6.157

Source : AEFE

Le personnel de l'AEFE augmente régulièrement (+ 2,8 % en quatre ans), ce qui est cohérent avec la progression du nombre d'élèves scolarisés dans le réseau de l'agence.

L'évolution des droits d'écolage depuis 10 ans montre une évolution très différenciée selon les régions, ainsi que le montre le tableau ci-dessous :

Evolution des frais de scolarité par zone géographique (en euros)

Zone géographique	Frais de scolarité en 2002-2003	Evolution 2003/1993
Europe	2.720,24	32,46 %
Europe de l'est	2.926,17	50,22 %
Afrique du nord	1.134,49	68,26 %
Amérique du nord	8.979,58	102,35 %
Amérique centrale et du sud	2.212,51	85,48 %
Asie Océanie	4.289,69	64,55 %
Afrique francophone	938,42	44,37 %
Afrique non francophone	1.889,87	33,20 %
Proche et Moyen Orient	2.561,17	101,66 %

Source : AEFE

En réponse à votre rapporteur spécial qui s'inquiète des niveaux atteints par les droits d'écolage dans certaines régions du monde, et en particulier, en Amérique du nord, l'AEFE indique que « le suivi de l'évolution des droits de scolarité est particulièrement complexe en raison :

- de la diversité du financement de l'enseignement français à l'étranger ;

- du mode de gestion, public pour les établissements en gestion directe, privé pour les établissements conventionnés ;

- de l'exécution des budgets dans les diverses monnaies locales, ce qui introduit des incidences financières liées au phénomène change-prix (...). Il faut souligner que ces incidences se sont avérées ces dernières années particulièrement défavorables. »

Ainsi, l'AEFE estime que le seul domaine où elle peut exercer toute sa vigilance est celui de l'organisation pédagogique et administrative des établissements et les répercussions que celle-ci entraîne sur les droits de scolarité. Elle indique à ce sujet que le nouveau dossier d'homologation élaboré avec le ministère de l'éducation nationale permettra de disposer d'informations complètes sur le fonctionnement des établissements, et contribuera à mettre en évidence les organisations pédagogiques coûteuses.

(2) Une économie de 6,4 millions d'euros demandée en 2003

Pour l'année 2003, l'AEFE sera confrontée à la douloureuse nécessité de réaliser des économies pour un montant total de 6,4 millions d'euros . Lors de son audition devant les commissions des affaires étrangères et des finances du Sénat, le 23 octobre 2002, M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, a indiqué que « le fonds de roulement de l'agence était un point de difficulté qui rendrait nécessaire la conception d'un plan d'économies à compter de la rentrée 2003 » et qu'il était « pleinement conscient des difficultés de financement de l'AEFE » et ce, en dépit d'une croissance de sa subvention de 7,7 %. Il a indiqué que les économies de 6,4 millions d'euros demandées à l'AEFE pourraient comprendre le déconventionnement des établissements où les élèves français sont peu nombreux, et qu'elles pourraient être étalées sur plusieurs années. Il a précisé que « la part du budget de l'Agence effectivement dévolue à son fonctionnement ne représente que 0,7 % du total [de son budget], ce qui ne laisse évidemment aucune marge pour des mesures d'économie ».

La rentrée scolaire 2002-2003 ayant déjà commencé, les économies qui seraient réalisées du fait, par exemple, du déconventionnement de certains établissements, ne pourraient porter que sur les premiers mois de l'année scolaire 2003-2004. Par conséquent, il faudrait déconventionner un nombre considérable d'établissement pour réaliser, par ce seul moyen, une économie de 6,4 millions d'euros. De plus, il convient de noter que le déconventionnement d'un établissement rendrait nécessaire l'octroi de subventions transitoires afin d'assurer la pérennité de l'ensemble des établissements concernés.

Votre rapporteur considère qu'il existe vraisemblablement une marge pour une rationalisation du réseau de l'AEFE, qui pourrait notamment passer par un recalibrage du réseau européen, et la mise en place, chaque fois que cela est possible, d'écoles bilingues dans le cadre du système public local d'éducation, avec, le cas échéant, des transferts de savoir-faire pour le corps enseignant.

Les modalités de gestion de l'AEFE méritent également de faire l'objet d'une réflexion.

Il est clair que la gestion directe de l'ensemble des établissements est exclue, compte tenu de son coût exorbitant pour les finances publiques. Pour autant, on ne saurait considérer comme pleinement satisfaisante la gestion des établissements par des associations de parents d'élèves. En effet, les expatriés sont souvent pour un temps limité dans un pays (trois ou quatre ans), alors que les décisions de gestion impliquent des conséquences sur le long terme. Dans ces conditions, les décisions qui sont prises par les uns sont souvent assumées financièrement par les autres, et la responsabilisation des gestionnaires est limitée. C'est le cas, en particulier, pour les opérations foncières et immobilières relatives aux établissements conventionnés : les comités de parents d'élèves sont souvent divisés, et l'AEFE n'est en mesure de subventionner que très modestement ces opérations (l'ensemble des subventions versées par l'AEFE aux établissements scolaires conventionnés ne représente que 7 % de son budget). Bien que les emprunts bénéficient généralement de la garantie d'une mutuelle, la charge des investissements reste généralement très lourde pour les familles. Il semble qu'une mutualisation des dépenses d'investissement soit envisagée, afin de permettre la mise en oeuvre des projets les plus prioritaires. Il s'agirait de prélever une somme fixe sur les droits d'écolage de l'ensemble des établissements conventionnés, afin d'alimenter un fond permettant de subventionner de manière plus importante les opérations foncières et immobilières lorsque celles-ci s'avèrent trop coûteuses. Par ailleurs, la création de ce fonds d'investissement pourrait permettre de faire appel à des contributeurs extérieurs (entreprises...).

Votre rapporteur considère qu'il est souhaitable d'imaginer des modalités de gestion nouvelles pour les établissements d'enseignement du français à l'étranger et, le cas échéant, de mener des expérimentations pour en tester la pertinence et l'efficacité.

Il avait évoqué l'an dernier l'hypothèse d'un cofinancement de l'enseignement du français à l'étranger par le ministère de l'Education nationale. Cette solution se heurte cependant à d'évidentes contraintes budgétaires. En effet, c'est le montant de la contribution de l'Etat qui pose en définitive problème, davantage que la répartition de la charge entre les ministères. Votre rapporteur avait également évoqué le recours aux fondations, solution assez répandue dans les autres pays.

En tout état de cause, la situation actuelle de l'AEFE implique de prendre des décisions courageuses et claires . La recherche des économies demandées dans le projet de budget pour 2003 implique au préalable de définir des priorités, car un « bricolage » ne serait que provisoire. Quels sont les buts de l'AEFE ? Permettre la scolarisation en langue française des enfants d'expatriés français à l'étranger ? Offrir un enseignement en langue française aux élèves étrangers, afin de former une élite francophone dans les pays où nous souhaitons développer notre influence ? Quels doivent en conséquence être les priorités de l'agence ? Implanter des établissements là où la communauté française est la plus importante ? là où des sections bilingues, ou des lycées internationaux n'existent pas ? là où le développement de la francophonie présente des avantages pour la France ?

Autant de questions qui restent aujourd'hui sans réponse : entre le lycée français de Madrid et les petites écoles françaises installées de manière précaire dans certains petits pays d'Europe de l'est, à l'évidence, ni les moyens, ni la logique n'est la même. Plus largement, dans certains pays, la présence d'établissements scolaires français peuvent s'inscrire dans une logique de coopération et d'influence culturelle, dans d'autre, dans le seul but de scolariser les enfants des français expatriés à l'étranger.

En dépit de la grande hétérogénéité du réseau d'établissements scolaires de l'AEFE, nul ne peut contester qu'il constitue un outil essentiel au service du rayonnement de la France et de la francophonie . Il constitue également un soutien au commerce extérieur de la France et à l'investissement direct des entreprises françaises à l'étranger, tant la présence d'un établissement scolaire français peut s'avérer déterminante pour des parents envisageant de s'expatrier.

La France a fait le choix de permettre aux enfants français d'être scolarisés dans un établissement français dans la plupart des pays du monde. Ce choix politique ne semble pas devoir être remis en cause. Cependant, dans un contexte de restriction budgétaire, il devient indispensable que l'Etat conclue un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, comportant, à partir d'un état des lieux détaillé, un engagement de l'agence sur les résultats. Il convient cependant de noter qu'il serait difficile à l'AEFE, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens, d'absorber l'évolution des dépenses de personnel compte tenu du fait que 82 % de ses dépenses est constitué par la rémunération de son personnel et compte tenu de l'indexation spécifique des rémunérations à l'étranger.

* ¹¹ il convient cependant de noter que le ministère de l'Education supporte des frais généraux au titre, par exemple, de la formation des enseignants ou de la définition des programmes scolaires, que n'a pas à acquitter l'AEFE.