CHAPITRE II :
UNE GESTION DES EFFECTIFS AU MILIEU DU GUÉ
Le budget des services financiers est fondamentalement un budget de moyens. Ses crédits sont pour l'essentiel des crédits de personnel qu'il convient d'utiliser au mieux : les agents des services financiers ont un objectif précis, maximiser les recettes de l'Etat, notamment par l'augmentation du civisme fiscal, pour un coût le plus limité possible.
Leurs performances dépendent évidemment de l'organisation de leurs services qui est de la responsabilité du ministre. Elles subissent l'impact des évolutions de la législation fiscale. Elles reposent sur leurs compétences et sur leur productivité. Cette productivité a crû fortement au cours des dernières années, plus que dans tout autre ministère, sous l'effet conjugué de la qualité des nouveaux recrutements, des efforts de formation et des améliorations des outils informatiques. Il convient d'en tirer les conséquences sur le plan des effectifs : les gains de productivité libèrent des marges de manoeuvre budgétaire. Il faut par ailleurs accentuer l'effort d'une gestion plus qualitative des agents.
L'informatisation des services fera à l'avenir
d'immenses progrès : la mise à disposition d'outils
performants au profit d'agents mieux formés et plus motivés peut
permettre de replacer l'administration fiscale française dans le peloton
de tête des administrations fiscales les plus efficientes de l'union
européenne.
I. UN PÉRIMÈTRE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE ENCORE TROP MAL CERNÉ
La première exigence d'une gestion des ressources humaines performante est évidemment de disposer d'un tableau des effectifs satisfaisant. Si votre rapporteur spécial ne doute pas un instant que l'administration de Bercy soit en mesure de suivre l'ensemble des effectifs du ministère, lui ne dispose pas de toute la précision requise. La répartition des effectifs entre les différentes directions est parfois floue, certains effectifs payés sur crédits budgétaires n'apparaissent pas dans le tableau des effectifs. Cette tendance pourrait se renforcer avec la mise en place de la fongibilité des crédits prévue par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances qui permet aux services de redéployer leurs moyens de gestion comme ils le souhaitent. Pourtant, la fongibilité des crédits n'empêche nullement une connaissance des effectifs. Cette connaissance est importante, tant des emplois temporaires ou précaires peuvent parfois devoir être transformés en emplois budgétaires. L'exemple de la jurisprudence Berkani est là pour le rappeler. Par ailleurs, la pratique de la ligne souple et des surnombres perdure de telle manière que les emplois budgétaires présentés et les crédits correspondants manquent parfois de portée pratique.
A. UN TABLEAU DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE NON EXHAUSTIF
Le tableau ci-après distingue les effectifs de Bercy selon qu'il s'agit des effectifs budgétaires, effectifs réels payés et effectifs « équivalent agent à temps plein (EATP)». L'existence des écarts constatés entre effectifs budgétaires, effectifs réels payés et effectifs « EATP » s'explique de la façon suivante :
Les effectifs budgétaires correspondent aux emplois inscrits en loi de finances détaillés et ventilés par grade dans le budget voté.
Les effectifs réels payés correspondent au nombre d'agents (titulaires, non titulaires ou stagiaires) rémunérés en position d'activité, y compris les congés de longue durée, de longue maladie et les congés de formation professionnelle ou de mise à disposition. Les agents sont décomptés quelle que soit leur quotité de travail (temps plein, temps partiel, mi-temps thérapeutique, cessation progressive d'activité).
Les effectifs « EATP » permettent d'effectuer une conversion en équivalent temps plein des effectifs payés en fonction de la quotité de travail. Au 1er janvier 2002, 38.820 agents travaillaient à temps partiel, soit 20,4 % des agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 76,5 % de ces agents ont choisi la quotité de 80 %. Au cours de la période 1998-2001, on a assisté à une modification de la répartition catégorielle parmi les agents titulaires à temps partiel. En 2001, les agents de catégorie A représentaient 10,3 % des effectifs à temps partiel, contre 8,3 % en 1998. La catégorie B a également enregistré une augmentation : + 1,5 points soit 28,9 % des effectifs à temps partiel. Dans le même temps, cette part a diminué de 3,5 points pour les agents de catégorie C pour se fixer aujourd'hui à 60,4 % des effectifs à temps partiel du ministère. Les femmes représentent traditionnellement le plus gros contingent d'agents à temps partiel. Cependant on assiste à une diminution de la proportion des femmes parmi les agents à temps partiel. Les hommes représentaient en 2001 environ 7 % des effectifs à temps partiel contre 5 % en 1998.
L'écart constaté entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels payés résulte de la conjonction de plusieurs phénomènes :
- des effets conjoncturels tels que l'annonce tardive de certaines mesures (par exemple le congé de fin d'activité en 1999) ou des difficultés de prévision (par exemple des départs à la retraite) ;
- des mesures spécifiques créant des emplois dans certaines catégories qui se traduisent par des recrutements différés ;
- des modifications intervenant dans la date de nomination des lauréats de certains concours.
L'écart constaté entre les effectifs payés et les effectifs « EATP » correspond à l'incidence du travail à temps partiel, des cessations progressives d'activité et des mi-temps thérapeutiques ou de droit.
MINISTERE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE
Effectifs par direction et service au 1er Janvier 2002
|
EFFECTIFS BUDGETAIRES |
EFFECTIFS REELS PAYES EN AGENT (1) |
EFFECTIFS REELS PAYES EN EATP (2) |
||||||||||||||||
|
Personnel titulaire |
Autre |
Personnel titulaire |
Autre |
Personnel titulaire |
Autre |
|||||||||||||
|
Chapitre budgétaire |
personnel |
Total |
personnel |
Total |
personnel |
Total |
||||||||||||
|
A |
B |
C |
D |
(3) |
A |
B |
C |
D |
(3) |
A |
B |
C |
D |
(3) |
||||
|
Administration centrale et services rattachés |
3.778 |
2.800 |
5.047 |
631 |
12.256 |
3.709 |
2.724 |
5.848 |
819 |
13.100 |
3.643,9 |
2.596,1 |
5.534,2 |
805,6 |
12.579,8 |
|||
|
Contrôles économiques et financiers |
208 |
0 |
208 |
190 |
190 |
190,0 |
190,0 |
|||||||||||
|
Inspection générale des finances |
106 |
0 |
106 |
86 |
86 |
85,9 |
85,9 |
|||||||||||
|
Cour des comptes |
406 |
66 |
156 |
5 |
633 |
329 |
36 |
102 |
5 |
472 |
328,1 |
35,2 |
96,7 |
5,0 |
465,0 |
|||
|
Chambres régionales des comptes |
554 |
255 |
362 |
0 |
1.171 |
391 |
61 |
258 |
710 |
388,2 |
60,5 |
248,0 |
696,7 |
|||||
|
Institut national de la statistique et des études |
||||||||||||||||||
|
économiques |
1.469 |
1.967 |
2.947 |
264 |
6.647 |
1.938 |
1.990 |
3.038 |
260 |
7.226 |
1.889,3 |
1.897,9 |
2.813,9 |
254,9 |
6.856,0 |
|||
|
Service de l'expansion économique à l'Etranger |
||||||||||||||||||
|
et directions régionales du commerce extérieur |
346 |
44 |
735 |
1.125 |
267 |
38 |
764 |
1.069 |
267,0 |
36,8 |
764,0 |
1.067,8 |
||||||
|
Services financiers à l'Etranger |
38 |
72 |
110 |
23 |
67 |
90 |
23,0 |
67,0 |
90,0 |
|||||||||
|
Direction générale de la concurrence, de la |
||||||||||||||||||
|
consommation et de la répression des fraudes |
1.549 |
1.422 |
703 |
54 |
3.728 |
1.546 |
1.462 |
760 |
46 |
3.814 |
1.492,7 |
1.397,5 |
697,2 |
45,1 |
3.632,5 |
|||
|
Trésor public et service de la redevance |
10.211 |
17.998 |
27.176 |
125 |
55.510 |
10.162 |
19.676 |
29.498 |
98 |
59.434 |
9.995,1 |
18.321,5 |
27.025,2 |
97,0 |
55.438,8 |
|||
|
Direction générale des impôts et Cadastre |
19.303 |
23.512 |
34.885 |
276 |
77.976 |
19.999 |
24.816 |
38.168 |
73 |
328 |
83.384 |
19.337,4 |
23.349,9 |
34.687,6 |
72,0 |
316,3 |
77.763,2 |
|
|
Direction générale des douanes et droits indirects |
3.441 |
7.082 |
9.399 |
44 |
19.966 |
3.549 |
7.224 |
9.153 |
15 |
78 |
20.019 |
3.484,9 |
7.047,9 |
8.891,7 |
14,6 |
77,5 |
19.516,6 |
|
|
Sous-total services financiers |
41.409 |
55.102 |
80.719 |
0 |
2.206 |
179.436 |
42.189 |
57.989 |
86.863 |
88 |
2.465 |
189.594 |
41.125,5 |
54.706,5 |
80.031,3 |
86,6 |
2.432,4 |
178.382,3 |
|
Monnaies et Médailles |
11 |
135 |
716 |
862 |
9 |
124 |
643 |
776 |
9,0 |
122,6 |
622,3 |
753,9 |
||||||
|
Sous-total budget annexe |
11 |
135 |
0 |
0 |
716 |
862 |
9 |
124 |
0 |
0 |
643 |
776 |
9,0 |
122,6 |
0,0 |
0,0 |
622,3 |
753,9 |
|
TOTAL GENERAL |
41.420 |
55.237 |
80.719 |
0 |
2.922 |
180.298 |
42.198 |
58.113 |
86.863 |
88 |
3.108 |
190.370 |
41.134,5 |
54.829,1 |
80.031,3 |
86,6 |
3.054,7 |
179.136,2 |
(1) Un agent travaillant à temps partiel est compté une unité
(2) E.A.T.P.=équivalent agent à temps plein
|
(3) Comprend : contractuels, ouvriers de l'Etat, auxiliaires sur emplois vacants de titulaires. |
Remarque : les 1456 emplois d'agents contractuels dits "Berkani" (art. 34 de la loi du 12 avril 2000) inscrits en loi de finances 2002 ne sont pas reportés dans ce tableau.
Le tableau des effectifs manque à la fois de précision et de clarté, précision parce qu'il ne distingue pas par exemple le service de la redevance ou les services de conseil au service public local de la DGCP, clarté car les effectifs centraux de chaque direction sont fondus au sein de la ligne « administration centrale » sans qu'il soit possible dès lors de connaître les effectifs précis de la DGI ou de la DGCP. Comme le rappelleront les points suivants, il pêche également par omission d'un certain nombre d'effectifs 8 ( * ) .
La modernisation des systèmes d'information relatifs à la gestion des effectifs constitue dès lors un enjeu essentiel pour la réforme-modernisation en cours.
* 8 Pour mémoire, il conviendrait de rajouter aux effectifs du ministère ceux qui ne sont pas même rémunérés sur le budget : les emplois de conservateur des hypothèques ; en effet, conformément à l'article 879 du Code général des impôts, les conservateurs sont rémunérés par des salaires payés par les requérants en contrepartie de l'accomplissement des formalités hypothécaires, et non par un traitement prélevé sur le budget de l'Etat.