EXAMEN EN COMMISSION
La commission a procédé le mardi 30 octobre à l'examen des crédits d'aide publique au développement, sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a tout d'abord évoqué le contexte international récent de l'aide au développement. A la suite des attentats du 11 septembre 2001, une plus grande attention a été portée aux pays en voie de développement et à la fracture économique Nord/Sud. Diverses crises, telles que la famine en Angola ou le conflit afghan, ainsi que d'importantes initiatives internationales (sommets de Monterrey et Kananaskis, NEPAD africain, sommet de Johannesburg) ont alimenté la problématique du développement comme elles en ont souligné les cruelles défaillances. Il a indiqué que la France entendait aujourd'hui passer aux actes en amorçant un effort important en faveur de l'aide publique au développement. Au-delà des nouveaux moyens financiers cependant, certaines orientations demeurent selon lui contestables et la stratégie de long terme mériterait d'être affinée.
L'effort français d'aide publique au développement, qui avait régressé de 0,42 % du PIB en 1996 à 0,31 % en 2000, tend à se redresser et a fait cette année l'objet d'engagements présidentiels. L'aide française devrait ainsi être relevée à 0,39 % en 2003, atteindre 0,5 % en 2005 et se conformer à l'objectif des Nations unies de 0,7 % d'ici 2010. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a toutefois émis le voeu que l'exécution budgétaire soit plus conforme aux prévisions qu'elle ne l'a été depuis deux ans et plus particulièrement cette année. Il a considéré que la coopération faisait en effet malheureusement trop souvent office de variable d'ajustement.
Il a rappelé que la France avait perdu sa position de leader de l'aide au développement au cours des années passées et n'avait pas fait exception à la tendance globale à la diminution de l'aide au développement au sein du G7. Elle était ainsi en 2001 le cinquième donateur de l'OCDE en montant absolu, derrière le Royaume-Uni, et le septième en part du PIB. Il a ajouté que la baisse de l'aide française au cours de la décennie 90 s'était essentiellement portée sur l'aide bilatérale, alors que les crédits alloués à l'aide multilatérale et en particulier européenne avaient augmenté, notamment les crédits d'aide européens qui ont doublé entre 1996 et 2002. Le projet de budget pour 2003 inverse cette tendance avec une progression de 20,4 % de l'aide bilatérale et une diminution de 9 % de l'aide multilatérale, ce dont il s'est félicité.
Il a ensuite indiqué que l'aide au développement était une politique publique transversale par nature et que les intervenants étaient dès lors très nombreux : outre les deux principaux chefs de file que sont les ministères des affaires étrangères et des finances, qui lui consacrent respectivement 1,9 milliard et 1 milliard d'euros de crédits budgétaires, une dizaine de ministères techniques apportent leur concours, en particulier l'éducation nationale et la recherche qui subventionne certains organismes publics, et l'agriculture qui finance l'achat de l'aide alimentaire. En outre, près de 46% des crédits d'aide au développement ne transitent pas par le budget général, mais par des comptes spéciaux du Trésor et le prélèvement européen sur recettes. Il a alors considéré qu'il en résultait un manque réel de lisibilité et de cohérence budgétaires, que la récente fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération a contribué à aggraver. Le Quai d'Orsay demeure cependant le principal opérateur en matière d'aide au développement et lui consacre près de 46 % de ses crédits en 2003, répartis de manière très variable selon les chapitres budgétaires.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que la hausse des crédits du ministère des affaires étrangères affectés à la coopération et au développement était très importante, puisqu'elle approchait les 25 %. Il a cependant mentionné que cette progression reposait essentiellement sur des aides financières indirectes et sur l'impact bilatéral d'engagements multilatéraux, plutôt que sur le soutien à la coopération technique et à l'aide-projet. Ainsi les crédits de coopération militaire baissent de 10,3 %, ceux de coopération technique diminuent de 4 %, l'appui aux initiatives privées et décentralisées régresse de 2,3 % et la coopération audiovisuelle demeure stable. Il a ensuite présenté les principaux facteurs d'évolution de l'aide publique au développement dans son ensemble :
- les contrats de désendettement développement, dotés de 91 millions d'euros ;
- une mesure de sincérité budgétaire relative au versement au fonds européen de développement, qui est d'emblée abondé à hauteur de 496 millions d'euros, contre 218 dans la loi de finances initiale pour 2002 ;
- la forte hausse des annulations et consolidations de dettes, qui représentent plus de 1,2 milliard d'euros de charge pour les comptes spéciaux du Trésor ;
- l'augmentation des versements de Bercy aux fonds multilatéraux de développement, en particulier le fonds africain de développement et le fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose, auquel la France versera une deuxième tranche de 50 millions d'euros, après l'ouverture de 150 millions d'euros d'autorisations de programme cet été.
Il a également relevé que le fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'agence française de développement (AFD) voyaient leurs crédits de paiement augmenter d'environ 25 %, et que ces deux opérateurs manifestaient aujourd'hui des dysfonctionnements communs, tels que la lenteur d'exécution de nombre de projets, l'impact sévère de gels massifs de crédits et une montée en puissance limitée des projets dans les nouveaux Etats de la Zone de Solidarité Prioritaire. Il a cependant souligné que le processus décisionnel du FSP avait été récemment rationalisé, et que l'AFD s'était lancée dans une vaste réflexion sur sa stratégie et ses instruments financiers, dont l'objet initial était selon lui de limiter le soutien aux pays les plus pauvres.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, s'est réjoui de ce que les ministres des affaires étrangères et de la coopération aient récemment fait état de l'intention du gouvernement d'orienter l'aide française prioritairement sur l'Afrique subsaharienne, qui en 2001 ne recevait que 38 % de l'aide française. Il a cependant émis des critiques sur la programmation sectorielle de la DGCID, dont 46 % des crédits sont consacrés à la coopération artistique et culturelle, et 17 % à la coopération audiovisuelle.
Il a ensuite attiré l'attention de la commission sur l'activité du fonds européen de développement (FED), rappelant qu'il avait à maintes reprises souligné son inefficacité chronique, la rigueur excessive de ses procédures et le niveau élevé de sous-consommation de ses crédits. Il a cependant exposé que la situation s'était quelque peu améliorée en 2001, avec un taux de décaissement de 36 % pour le huitième FED et la mise en oeuvre d'une réforme des procédures et structures de l'aide européenne. Il a néanmoins souligné que le montant de la trésorerie du FED avait encore augmenté de 40 % et que les restes à liquider approchaient les 8,5 milliards d'euros. Cette situation présente selon lui deux inconvénients majeurs :
- l'ampleur des versements au FED, dont la France est le premier contributeur, réduit les marges de manoeuvre de l'action bilatérale française au profit d'une aide qu'il a qualifiée d' « apatride » ;
- l'aide européenne n'a aujourd'hui pas fait la preuve de son impact sur le terrain.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a en conséquence estimé nécessaire que la France, en tant que premier contributeur, accentue la pression sur la Commission.
Il a enfin mis en exergue certaines carences de la modernisation des structures françaises d'aide au développement. Sur un plan budgétaire, elles se manifestent selon lui par un réel manque de lisibilité qui nuit au contrôle parlementaire, et par des indicateurs et objectifs encore très parcellaires et trop axés sur l'efficience plutôt que sur l'efficacité de l'utilisation des crédits. Sur un plan organisationnel, il a considéré que la nouvelle direction générale mise en place en 2000 faisait parfois figure de « monstre » difficilement gérable et exerçant un contrôle moins approfondi de son action sur le terrain. Au niveau local, l'ambassadeur ne dispose pas de l'autorité fonctionnelle et de la responsabilité budgétaire propres à assurer une bonne coordination entre les multiples intervenants des ministères.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a conclu en revenant sur les principales caractéristiques de ce budget et sur ses propositions. Au chapitre des points positifs figurent selon lui le relèvement important de l'effort français d'aide au développement, les engagements pris sur le long terme, un effort de sincérité budgétaire et le recentrage annoncé au profit de l'Afrique. Il a en revanche déploré l'inefficacité de l'aide communautaire, le soutien insuffisant à la coopération technique et militaire, les incertitudes entourant l'aide-projet et l'inachèvement de la modernisation des structures. Il a en outre soumis les quatre pistes de réflexion suivantes :
- pérenniser l'aide-projet par une stratégie claire ;
- rationaliser l'organisation de l'aide alimentaire par un regroupement, au sein du budget des affaires étrangères, des lignes afférentes au financement de l'achat et du transport des denrées ;
- renforcer la coordination financière exercée par les ambassadeurs et doter les ambassades d'un secrétaire général, a l'instar des préfectures ;
- définir un véritable programme « coopération et aide au développement » dans le cadre d'une mission, éventuellement interministérielle, sur l'action extérieure de la France, servie par des indicateurs synthétiques et cohérents.
Il a enfin recommandé que la commission émette un avis favorable sur ce budget.
L'exposé de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a été suivi d'un large débat.
M. Jean Arthuis, président, l'a remercié pour son exposé riche et opiniâtre, et s'est inquiété de ce que les services publics de l'aide au développement présentent des dysfonctionnements graves, alors que le continent africain souffre de nombreux maux. Il s'est dès lors interrogé sur les actions que la commission pourrait entreprendre pour tenter de remédier à ce constat peu flatteur.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé nécessaire de poursuivre - sans publicité excessive - les contrôles sur pièces et sur place, qui contribuent à régler une bonne part des problèmes constatés. Il a également proposé que M. Joël Bourdin, rapporteur spécial pour le budget de l'agriculture, contrôle l'organisation de l'aide alimentaire au sein du ministère de l'agriculture et éventuellement à Bruxelles, et que M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial pour le budget des affaires étrangères, conduise une mission d'information portant sur la réorganisation du Quai d'Orsay, considérant notamment les incertitudes sur les capacités du ministère à gérer efficacement la reprise de l'aide au développement.
M. François Trucy a fait observer l'écart entre l'effort d'aide publique au développement des Etats-Unis en proportion de leur richesse, qui est parmi les plus faibles, et le volume absolu de cette aide, qui en fait néanmoins le premier pays donneur.
En réponse à une question de M. Maurice Blin sur les crédits et les perspectives de la francophonie après le sommet de Beyrouth, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que ces crédits n'entraient a priori pas dans le périmètre de l'aide publique au développement telle que l'entend l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et que la dotation de 37 millions d'euros de cette année était reconduite dans le projet de loi de finances pour 2003, mais devrait être augmentée suite aux engagements pris par le Président de la République à Beyrouth. Puis faisant suite à une requête de M. Joël Bourdin sur la garantie financière apportée par la France aux Etats de l'ancienne zone franc, il a précisé que les modalités et le montant de cette garantie seraient explicités dans le rapport budgétaire.
M. Jacques Oudin a partagé les observations émises lors de l'exposé sur la moindre efficacité de l'aide multilatérale, et a jugé les propositions intéressantes, notamment celle consistant à mettre en place des secrétaires généraux d'ambassades. Il a considéré que la loi organique du 1 er août 2001 devait pleinement s'appliquer aux missions et moyens du ministère des affaires étrangères, en particulier dans le nouveau contexte de reprise de l'aide bilatérale.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a alors proposé que le commissaire européen en charge du développement soit prochainement auditionné par la commission des finances, et que le compte rendu en soit adressé au Président de la République afin que la gestion de l'aide européenne soit abordée lors d'un prochain Conseil. Il a en outre souligné l'intérêt que présenterait la création d'un fonds de concours destiné à recevoir les dons que versent les collectivités locales lors d'urgences humanitaires.
M. Adrien Gouteyron s'est réjoui de la qualité de l'exposé et des exemples apportés, et s'est félicité de l'impact notable des rapports budgétaires antérieurs sur les nouvelles orientations de l'aide au développement. Il a cependant estimé que le constat critique pouvait conduire à la tentation de réaffecter cette aide extérieure à des priorités nationales, et s'est demandé s'il ne convenait pas de remettre en cause certains choix structurants, tels que la part élevée des financements dans le domaine de la coopération culturelle et audiovisuelle.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a répondu que les détournements de fonds étaient aujourd'hui beaucoup plus rares du fait de la maîtrise exercée par les opérateurs français sur l'ensemble du processus d'aide-projet, mais que les gaspillages perduraient, notamment dans le domaine de la culture qui est soumis à des exigences élevées de la part des expatriés. Puis en réponse à une question de Mme Marie-Claude Beaudeau sur les critères de choix des pays faisant l'objet de financement de la part du fonds de solidarité prioritaire, il a indiqué que ces Etats s'inscrivaient normalement dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire, mais que le décret du 11 septembre 2000 laissait au FSP la possibilité d'élargir ses interventions hors de ce champ, alors même que l'aide bilatérale a été réduite au cours de la période récente.
M. Jean Arthuis, président, a enfin fait part de sa perplexité sur le débat relatif à l'aide multi- ou bilatérale, rappelant que cette dernière était certes plus efficace, mais également plus soumise à sollicitations du fait de sa proximité avec les gouvernements des Etats concernés.
Le vote des crédits a été réservé jusqu'à l'examen des crédits des affaires étrangères, sur lesquels il a été procédé à un seul vote favorable.