III. ASPECTS DE LA POLITIQUE CULTURELLE
Aujourd'hui, dans une conjoncture incertaine, la politique culturelle doit s'adapter à la contrainte budgétaire. Tandis que ses dépenses sont de plus en plus rigides, elle pâtit des ambitions accumulées qui la conduisent à devoir gérer de plus en plus d'équipements.
La restauration des marges de manoeuvre suppose le développement d'une culture de l'évaluation, le plus souvent encore à l'état d'intention. Celle-ci ne peut se développer que sur la base d'une plus grande transparence des coûts.
A. LA FORTE INERTIE DES DÉPENSES
A son arrivée au ministère, M. Jean-Jacques Aillagon a chargé le cabinet KPMG secteur public d'évaluer pour la période 2003-2006 les marges de manoeuvre budgétaire.
Cette étude démontre que la dynamique des dépenses du ministère de la culture est telle que la poursuite des tendances actuelles aboutirait à ce que le budget de la culture dépasse 1,1 % du budget de l'État en 2006.
Le budget du ministère de la culture apparaît donc de plus en plus rigide. Cette évolution structurelle tient à la conjonction de trois phénomènes : la répercussion des mesures générales concernant les rémunération dans la fonction publique, la décentralisation qui engage les finances de l'État sur plusieurs exercices, ainsi que les grands travaux dont on a tendance à méconnaître les conséquences en matière de coûts de fonctionnement.
1. Les charges à retardement des grands programmes
Le rapport insiste sur le poids que représentent les grands établissements publics, qui ont la gestion des équipements que l'on a créés à la suite des grands travaux.
En 2002, ils représentent 583 millions d'euros auxquels il faut ajouter 122,5 millions d'euros pour les dépenses relative au personnel d'État qui leur est affecté, ainsi que 45 millions d'euros de subventions spécifiques et près de 110 millions d'euros de dépenses en capital.
Il faut souligner que les 9 premiers établissements publics représentent presque les ¾ des subventions de fonctionnement.
Tout à fait novateur, est l'accent mis sur l'impact que pourrait avoir le renouvellement ou la rénovation de certains équipements : tous les établissements publics seront, compte tenu de leur ancienneté, confrontés à ce problème, qui est rarement intégré aujourd'hui dans leurs comptes sous forme de dotations aux amortissements . Le rapport souligne que les caractéristiques de ces équipements comme leur fort contenu technologique rendent cette remise à niveau particulièrement onéreuse.
En outre, le rapport insiste sur les charges de fonctionnement à venir qui vont résulter de la mise en service d'équipements nouveaux, actuellement encore au stade de la construction ou du projet .
KPMG évalue , compte tenu de la croissance observée entre 1999 et 2001, des mesures déjà programmées et du coût induit par ces projets, les subventions de fonctionnement à 758 millions d'euros en 2006 contre 583,3 millions d'euros en 2002 . Il va falloir trouver les quelque 175 millions d'euros nécessaires , à comparer aux 100 millions d'euros d'accroissement des dotations ordinaires du projet de loi de finances pour 2003 .
Ces charges induites en termes de fonctionnement s'ajoutent bien sûr, aux dépenses d'investissements elles-mêmes que le rapport évalue, pour la période 2003-2006 à 512 millions d'euros de crédits de paiement.
Cette somme recouvre outre les projets déjà mentionnés, ceux en gestation ou à confirmer, suivants : la cité des archives, le schéma-directeur du château de Versailles, le Grand Palais, l'auditorium de La Villette, les écoles d'architecture, le musée de l'Europe et de la Méditerranée à Marseille, la rénovation du bâtiment des services centraux du ministère de la culture, rue des Bons-Enfants, la maison du cinéma, ainsi que le plan « grands monuments ». Or c'est sur la base de ce plan que devrait être bâtie la future loi de programmation annoncée par le ministre de la culture.
Le rapport se livre à une analyse détaillée des besoins des grands établissements. Il souligne l'absence d'étude des coûts de fonctionnement pur les grands équipements en amont des décisions de lancement . D'une façon générale, très peu de données sont disponibles, tant auprès des gestionnaires d'établissements que de leurs dirigeants, sur le suivi des investissements en cours de réalisation, ainsi que sur le coût de fonctionnement.
Le ministère a tendance à évaluer à 15% le montant total de l'investissement et les charges d'investissements qui en résultent. KPMG estime qu'un ratio aussi global n'est pas satisfaisant et qu'il devrait faire l'objet d'études plus précises selon le type d'équipements.
On note que le transfert des personnels État aux établissements publics à un coût de près de 30 millions d'euros pour le ministère de la culture dont 19 millions pour la bibliothèque nationale de France et 11 millions pour le musée du Louvre. L'opération est neutre pour le budget de l'État mais coûteuse pour le budget des charges communes.
Les crédits du titre IV ont progressé de plus de 4 % par an en moyenne, il y a peu de raisons de penser que ce rythme va ralentir .
En conclusion, le KPMG parvient aux conclusions suivantes :
• la marge de manoeuvre du ministère sur les dépenses de personnel est quasi nulle ;
• elle est faible également sur les crédits d'intervention pour des raisons juridiques ;
les créations d'emplois ou la baisse des dépenses en capital ne peuvent enrayer l'évolution structurelle.
