N° 129
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 janvier 2003 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi présentée par MM. Gérard LE CAM, François AUTAIN, Jean-Yves AUTEXIER, Mmes Marie-Claude BEAUDEAU, Marie-France BEAUFILS, M. Pierre BIARNÈS, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Yves COQUELLE, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Paul LORIDANT, Mmes Hélène LUC, Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Mme Odette TERRADE et M. Paul VERGÈS tendant à préserver les services de proximité en zone rurale ,
Par M. Gérard LE CAM,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 292 (2001-2002)
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Commerce et artisanat. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
S'inscrivant dans une problématique d'aménagement du territoire, la proposition de loi n° 292 (2001-2002) tendant à préserver les services de proximité en zone rurale, déposée par votre rapporteur et ses collègues du groupe Communiste, républicain et citoyen le 15 avril 2002, avait pour ambition de contribuer à préserver, voire à relancer, l'activité commerciale de proximité dans les communes rurales.
La politique d'aménagement du territoire doit naturellement tendre, au moyen des investissements publics et des outils fiscaux, à répartir harmonieusement les infrastructures de transports et de communication sur l'ensemble de l'Hexagone, à favoriser l'attractivité économique des territoires, ou encore à compenser les handicaps naturels de certaines régions. Toutefois, elle peut s'avérer insuffisante lorsqu'il s'agit de lutter, au niveau local, contre des tendances lourdes, expression sociologique de la modernité, dont le jeu spontané conduit à la disparition de structures pourtant essentielles à la conservation du lien social dans les communes. Parfois, cette politique conduit même à aggraver ces tendances : ainsi en est-il, depuis trente ans, de l'extraordinaire amélioration du réseau routier qui, conjuguée au développement de l'usage de l'automobile et à la densification de l'implantation des grandes surfaces, a considérablement étendu les zones de chalandise sur le territoire.
La diminution continue, depuis de longues années, du nombre des épiceries, boulangeries, bar-tabacs et autres commerces de proximité présents dans nos villages ruraux témoigne hélas de cette réalité, qui contribue de manière directe à la désertification du monde rural. Privées du pôle d'animation sociale que constitue ce type d'activité, nombre de communes sont ainsi irrémédiablement vouées au déclin, quels que soient les moyens traditionnels de la politique d'aménagement du territoire mis en oeuvre par les pouvoirs publics.
C'est contre ce phénomène apparemment inéluctable qu'avaient souhaité s'élever les membres du groupe Communiste, républicain et citoyen. Leur proposition de loi visait à instituer un revenu minimum de maintien d'activité au profit des commerçants installés dans les communes de moins de mille habitants, leur permettant de percevoir une allocation différentielle si les revenus tirés de leur activité commerciale s'avéraient insuffisants. D'un montant maximum égal au revenu minimum d'insertion, cette allocation avait pour vocation de leur garantir la perception d'un revenu mensuel net de 1.016 €.
Depuis le dépôt de ce texte il y a neuf mois, votre rapporteur a poursuivi sa réflexion personnelle sur le dispositif technique envisagé. En outre, les auditions qu'il a organisées dans le cadre des travaux préparatoires à son rapport ( ( * )*) l'ont confirmé dans la nécessité de procéder à une profonde réécriture du texte initial, pour le rendre plus opératoire. C'est ainsi que les propositions de conclusions qu'il a soumises à votre commission des affaires économiques définissaient plus précisément le champ d'application de la proposition de loi et adaptaient son architecture aux objectifs poursuivis tout en respectant la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif fixée par les articles 34 et 37 de la Constitution.
Cependant, votre commission n'a pas souhaité retenir cette logique de compensation financière à caractère pérenne, par la solidarité nationale, des handicaps structurels grevant la viabilité économique de certains commerces de proximité en zone rurale. Elle a estimé que, pour contribuer à l'objectif légitime de revitalisation du commerce rural constamment poursuivi par le Sénat, les dispositifs actuels de soutien aux investissements des commerçants et des artisans comme les aides à la création et à la reprise d'entreprise devaient être confortés, et surtout améliorés, comme s'est au demeurant engagé à le faire le gouvernement actuel.
C'est la raison pour laquelle votre commission des affaires économiques a décidé de ne pas retenir le texte de la proposition de loi et, en application de l'article 42 (6, c) du règlement, de proposer au Sénat de se prononcer en faveur de ses conclusions négatives.
I. LA DÉCHIRURE DU TISSU COMMERCIAL EN ZONE RURALE S'ÉLARGIT DE MANIÈRE ALARMANTE MALGRÉ LES POLITIQUES TRADITIONNELLES DE SOUTIEN
A. UN BILAN QUI NE CESSE DE SE DÉTÉRIORER DEPUIS TRENTE ANS
1. Une modification générale du paysage commercial français
En trente ans, le petit commerce français a subi un bouleversement considérable résultant pour l'essentiel des modifications des comportements des consommateurs induits par le développement de la grande distribution. Alors qu'en 1966, les petites entreprises commerciales (définies par l'INSEE comme employant au plus deux salariés) constituaient 86 % du parc du commerce de détail, représentaient 59 % de l'emploi total et réalisaient plus de la moitié du chiffre d'affaires, leur poids selon ces trois critères ne s'établissait plus, en 1998, qu'à hauteur de, respectivement, 74 %, 24 % et 13 % ( ( * )*).
Sur la période, le nombre des petites entreprises du commerce a ainsi très fortement diminué, en particulier dans le domaine alimentaire, qui constitue le premier secteur du commerce de proximité :
Nombre d'entreprises par secteur
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1966 |
1998 |
Variation |
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Boulangerie-pâtisserie |
40 200 |
22 400 |
- 44,3 % |
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Boucherie |
50 500 |
14 700 |
- 70,1 % |
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Poissonnerie |
4 700 |
2 100 |
- 55,3 % |
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Charcuterie |
12 700 |
6 400 |
- 49,6 % |
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Epicerie, alimentation générale |
87 600 |
13 800 |
- 84,2 % |
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Crémerie-fromagerie |
4 600 |
1 100 |
- 76,1 % |
Source : recensement de la distribution en 1966 et enquête annuelle d'entreprise en 1998, INSEE
Dans le même temps s'est développée la grande distribution : alors qu'ils n'étaient qu'une centaine au début des années soixante, il existait 8.000 supermarchés et 1.100 hypermarchés en 1998, qui commercialisaient alors 62 % (en valeur) des produits alimentaires, contre seulement 13 % en 1970.
L'accroissement du nombre des enseignes a été particulièrement important dans les zones rurales ces vingt dernières années : seuls 25 % des pôles de service ruraux disposaient d'un supermarché en 1980, tandis qu'ils étaient 60 % en 1998. Simultanément, la distance à parcourir par les habitants des espaces ruraux pour accéder à ces commerces s'est réduite de moitié, passant en moyenne de 16 à 8 kilomètres.
2. L'équipement commercial des communes rurales s'est profondément dégradé
La concurrence imposée par la grande distribution au commerce de proximité, qui concerne au demeurant toute la gamme des produits et ne se limite pas aux seules ressources alimentaires, ainsi que la mobilité plus grande des consommateurs, ont ainsi bouleversé en quelques décennies les zones de chalandises traditionnelles. Elles se comptaient en centaines de mètres il y a quarante ans, et s'expriment en kilomètres désormais.
En 1980, 76 % des communes disposaient d'au moins un petit commerce, qu'il s'agisse d'un tabac (70 %), d'une épicerie ou d'une supérette (58 %), d'une boulangerie (42 %), d'une boucherie (39 %) ou encore d'un point de distribution de carburant (44 %). Aujourd'hui, près d'une commune sur deux (18 000) se trouve sans aucun commerce de proximité.
Naturellement, cette réalité a particulièrement affecté le commerce dans les zones rurales, qui a subi une véritable hémorragie. Plus de la moitié des communes comptant moins de 250 habitants et près du tiers de celles de 250 à 500 habitants ont perdu un commerce entre 1980 et 1998. Et si l'on tient compte des fermetures simultanées de plusieurs magasins, les plus petites communes ont ainsi vu disparaître les deux tiers de leurs commerces de proximité sur la période, et les communes de 250 à 500 habitants environ la moitié.
Ce phénomène s'explique sans doute par des raisons sociologiques, technologiques ou culturelles qu'il serait vain de vouloir contrarier : par exemple, le développement du taux d'activité des femmes ou l'apparition des produits congelés a évidemment modifié les comportements d'achat, l'approvisionnement hebdomadaire en grande surface se substituant aux réapprovisionnements quotidiens d'antan dans des commerces de proximité. Il est à cet égard frappant de constater que, globalement, les artisans boulangers-pâtissiers ont bien mieux résisté que les autres commerçants : en effet, les produits qu'ils offrent répondent plus que d'autres à un besoin de fraîcheur et d'immédiate accessibilité.
A ces raisons structurelles s'ajoute naturellement un facteur économique : dans l'espace rural plus qu'ailleurs, la concurrence que font peser les grandes surfaces sur les commerçants de proximité, tant par l'étendue des produits offerts au choix du consommateur que par les prix, est particulièrement lourde. Un indicateur témoigne particulièrement bien de l'effet-prix : les petits commerces de journaux et de librairies, dont les prix des produits principalement vendus sont fixes, ont eux aussi globalement bien résisté au développement des grandes surfaces ou de la grande distribution spécialisée, leur nombre passant de 13 200 en 1966 à 11 900 en 1998.
Mais s'il est légitime que les consommateurs privilégient la recherche du moindre coût, encore faut-il prendre garde à ce que les conséquences du système concurrentiel ne conduisent pas finalement à leur interdire tout choix entre la recherche de prix attractifs et la notion de proximité. Or, on peut observer, par exemple, que la population vivant dans des communes sans épicerie a plus que triplé entre 1980 et 1998, passant de 7 % à 21,5 % sur la période. Bien évidemment, cette population est concentrée dans les espaces ruraux, elle est en général plus âgée que la moyenne, dispose de revenus plus modestes et surtout, elle est moins mobile. Pour votre rapporteur, il appartient à la puissance publique, au travers de la politique d'aménagement du territoire, de se préoccuper de la situation de ces personnes qui, dans leur vie quotidienne, subissent de plein fouet tous les inconvénients du développement de la grande distribution.
La dernière raison expliquant la dégradation continue de la situation commerciale dans certaines communes tient naturellement à la diminution régulière de leur population. La désertification progressive du monde rural, constatée au plan général entre 1970 et 1990, a certes laissé place ces dix dernières années à une situation plus contrastée faisant globalement apparaître une stabilisation, voire un retournement de tendance. Cependant, si l'on observe avec attention les résultats du recensement de 1999, force est de constater que, dans les cantons relevant du « rural isolé », la diminution du nombre des habitants se poursuit. Comparativement avec le reste de l'espace rural, leur situation en est ainsi d'autant plus aggravée.
3. L'absence de commerce rompt le lien social
Si, dans ces territoires, la corrélation entre la disparition des commerces de proximité et la diminution du nombre des habitants, donc des consommateurs, est très forte, la question de la causalité est plus difficile à trancher. Il paraît évident que la viabilité économique d'une entreprise commerciale est remise en cause dès lors que la population présente dans sa zone de chalandise traditionnelle descend en dessous d'un certain seuil.
Si l'on ajoute à cette réalité le phénomène d'accroissement de la mobilité évoqué précédemment, on observe, ainsi que l'INSEE a pu le faire, que les seuils d'apparition et de stabilisation des équipements commerciaux ont très fortement augmenté entre 1980 et 1998. S'agissant par exemple des bureaux de tabac, ils pouvaient apparaître dès 100 habitants et se généraliser à partir de 300 en 1980, tandis qu'en 1998, il fallait compter 300 riverains pour les voir s'implanter et 700 pour qu'ils deviennent situation courante.
Mais le raisonnement consistant à expliquer la diminution du taux d'équipement en commerces de proximité des petites communes rurales par la réduction de la population et l'augmentation des seuils de viabilité n'est pas suffisant. Tout porte à croire qu'à l'inverse, la disparition de toute activité commerciale dans une commune accélère l'exode rural et interdit presque certainement tout espoir de « renaissance » ultérieure. Car en effet, en milieu rural, l'épicerie, la bar-tabac, le petit restaurant, le multi-services, représentent bien davantage qu'une simple activité économique : ils constituent aussi le lieu public où se tisse et s'entretient le lien social, représentant pour la population locale le coeur de la communauté et l'espace de vie où l'échange justifie, en tant que tel, la notion même de communauté.
Dans cette optique, les services de remplacement, en particulier le commerce itinérant, ne garantissent pas la même fonction sociale. Se rendant au consommateur, ils ne permettent pas autant à celui-ci de rencontrer ses concitoyens et d'échanger que dans le cadre d'un commerce fixe. En outre, les horaires de la tournée n'autorisent guère de latitude en terme de gestion du temps. En tout état de cause, il convient de relever que la proportion globale de communes sans commerce mais dotées de services de remplacement a elle aussi baissé au cours de vingt dernières années. Si la perte est relativement faible pour la boulangerie, elle est importante pour la boucherie et plus encore pour l'épicerie : à peine 60 % des communes non équipées disposaient d'une solution de remplacement en 1998, contre 87 % en 1980. Corrélativement, la population desservie par un tel service de remplacement a elle aussi fortement chuté (66 % contre 90 % pour reprendre l'exemple précédent de l'alimentation générale). Enfin, dernier fait notable relevé par l'INSEE, le phénomène de disparition est d'autant plus important que la perte des équipements est plus ancienne : les services de remplacement disparaissent en premier dans les communes qui n'ont jamais eu de commerce, puis dans celles qui n'en ont plus depuis longtemps.
On doit enfin souligner que le maintien ou l'implantation de petits commerces de proximité, portant sur les biens et prestations de première nécessité, peuvent aussi avoir un rôle structurant, ou à tout le moins incitatif, sur ceux d'autres activités économiques ou de service. Comment croire, par exemple, qu'un artisan (un coiffeur, un maçon, un électricien, ...) envisagera de s'installer dans le village de son enfance si celui-ci est socialement « mort » et n'offre aucune possibilité de rencontre collective pour lui-même et sa famille ? Pour exercer son activité sur la même zone de chalandise, il décidera vraisemblablement de résider dans le bourg le plus proche présentant cet atout.
La perte de substance commerciale d'une partie significative de l'espace rural français a ainsi des conséquences qui vont bien au-delà de ce seul secteur économique. Elle induit un effet d'entraînement, cumulatif, qui rejaillit sur l'ensemble de la vie rurale. Exemple parmi d'autres, une récente enquête du Conseil national de l'Ordre des médecins et du Centre de recherche, d'étude et de documentation en économie de la santé (Credes) vient de démontrer que l'installation de nouveaux médecins généralistes dans les zones rurales isolées (20,8 % des cantons et 6,2 % de la population française, au sens de l'étude) est déjà de 20 % inférieure à la moyenne nationale.
Pour reprendre une observation judicieuse formulée par notre excellent collègue Jean-Paul Amoudry dans son rapport d'information sur politique de la montagne ( ( * )*), « les élus locaux (...) savent parfaitement qu'une installation de commerce ou d'artisanat bien ciblée peut être source de revitalisation globale et qu'inversement, certaines cessations d'activité ont un "effet domino" sur un environnement économique fragile » . On ne saurait mieux dire.
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Au terme de cette analyse, extrêmement succincte au regard de la richesse des informations et des enseignements qui peuvent être tirés de l'Inventaire communal de 1998, votre rapporteur voudrait dégager quatre observations essentielles :
- la disparition du commerce de proximité dans les espaces ruraux les plus fragiles est un phénomène continu depuis quarante ans ;
- ce phénomène affecte principalement les plus vulnérables de nos concitoyens, la vulnérabilité s'exprimant essentiellement par un faible degré de mobilité qui empêche, ou à tout le moins limite, leur accès aux services et commerces présents dans les zones urbanisées, et complique ainsi fortement leur vie quotidienne ;
- au-delà des seules considérations économiques, une telle évolution génère des conséquences sociales qui sont dramatiques pour la collectivité rurale, la disparition des lieux où battait le coeur de la communauté villageoise entraînant nécessairement la perte de sa vitalité ;
- au-delà du seul problème du petit commerce, c'est l'ensemble des activités du monde rural qui se trouve mis en cause, posant en termes clairs la question même de sa survie.
Ce constat n'est certes pas nouveau, et il a été plusieurs fois dressé depuis de nombreuses années, justifiant la mise en oeuvre de diverses initiatives publiques destinées à contrarier le mouvement qu'il observe. A cet égard, mais sans pouvoir prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur souhaite rappeler les principales ou les plus significatives d'entre elles.
* (*) Voir la liste des personnes auditionnées et des contributions écrites reçues figurant à l'annexe I.
* (*) Les indications et commentaires de cette partie sont extraits de l' Inventaire communal 1998 (Synthèses de l'INSEE n° 52 - août 2001) et de l'article de M. Bruno Lutinier paru dans le n° 831 d'INSEE Première (février 2002).
* (*) Rapport d'information n° 15 (2002-2003) fait au nom de la mission commune d'information chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, de son avenir, et de ses nécessaires adaptations - 9 octobre 2002 (p. 190).