N° 175
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 12 février 2003 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant diverses dispositions relatives à l' urbanisme , à l' habitat et à la construction ,
Par MM. Dominique BRAYE et Charles GUENÉ,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 402 , 450 et TA 81
Sénat : 160 et 171 (2002-2003)
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Urbanisme. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi n° 160 portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 novembre 2002, conformément aux engagements pris par le Gouvernement, à l'automne dernier. Il a été adopté au Palais Bourbon, le 29 janvier 2003.
Comme le rappelait M. le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (2002-2003) au cours de son audition devant la Commission des Affaires économiques du Sénat, il prélude à l'adoption de l'harmonisation des lois « Voynet », « Chevènement » et « SRU », qui sera réalisée courant 2003.
Il se composait, dans sa version initiale, de quatre titres qui concernent respectivement :
- l' urbanisme (Titre I, articles 1 à 6) ;
- la sécurité des constructions (Titre II, articles 7 à 9) ;
- la participation des employeurs à l'effort de construction (Titre III, articles 10 et 11) ;
- et l'activité des organismes d'habitation à loyer modéré (Titre IV, articles 12 à 15).
Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale y a adjoint un Titre V consacré aux pays .
I. LES MODIFICATIONS DU DROIT DE L'URBANISME
Le Gouvernement a identifié, s'agissant du régime de l'urbanisme, cinq sources de difficultés qui résultent de l'application de la loi « SRU », à savoir :
- la règle limitant l'extension de l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT), dans les communes situées à moins de 15 km des agglomérations de plus de 15.000 habitants ou du littoral ;
- le contenu des plans locaux d'urbanisme et l'opposabilité directe aux actes d'urbanisme des « projets d'aménagement et de développement durable » ;
- les incertitudes juridiques liées à la distinction entre révision et modification des plans locaux d'urbanisme ;
- les difficultés qui concernent la transition entre les plans d'occupation des sols et les plans locaux d'urbanisme ;
- le régime de la participation pour voie nouvelle et réseaux.
C'est pourquoi le texte du projet de loi initial tend à :
- assouplir la règle de constructibilité limitée en l'absence de SCOT (article 1 er ) ;
- distinguer, au sein du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), d'une part des « orientations générales » et, d'autre part, des « dispositions particulières » qui constituent des « zooms » sur des secteurs précis (article 2) ;
- ne rendre opposables que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) et de son document graphique, à l'exclusion du PADD (article 3) ;
- affirmer que la procédure de modification du PLU constitue le droit commun et la procédure de révision l'exception (article 4) ;
- clarifier les dispositions transitoires et allonger le régime transitoire entre les plans d'occupation des sols (POS) et les PLU (article 5) ;
- remplacer la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR) par une participation pour voirie et réseaux (PVR) (article 6).
Comme l'indiquait M. le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer devant la Commission des Affaires économiques, le mardi 4 février 2003, ce projet de loi constitue bel et bien un dispositif d'urgence destiné à lever des blocages et à clarifier des interprétations trop restrictives. Votre rapporteur estime également souhaitable de procéder à des réformes de façon pragmatique, et avec circonspection. C'est pourquoi il approuve l'économie générale du projet de loi initial ainsi que la plupart des modifications et des améliorations qu'y a apporté l'Assemblée nationale au cours de sa première lecture.
Nos collègues députés ont, en effet, enrichi ce texte dans un esprit très constructif, en reprenant, d'une part, dans leur lettre ou dans leur esprit, des dispositions adoptées au Sénat le 13 novembre 2002 à l'occasion de la discussion d'une proposition de loi portant modification de la loi « SRU » et en y ajoutant, d'autre part, plusieurs dispositions nouvelles.
Figurent parmi les dispositions qui reprennent les travaux du Sénat , celles qui concernent :
- la faculté de fixer une taille minimale des terrains constructibles (article 2 bis) ;
- le régime des divisions de parcelles (article 2 ter).
Résultent d'initiatives nouvelles de l'Assemblée nationale les mesures qui visent à :
- affirmer la compétence exclusive des communes pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) (articles 1 er bis, 1 er ter et 1 er quinquies) ;
- faciliter la transition des schémas directeurs aux SCOT (article 1 er quater) ;
- accroître la possibilité de mettre en oeuvre des opérations de renouvellement urbain au voisinage des aéroports (article 5 bis) ;
- faciliter la concertation lors des opérations d'aménagement (article 5 ter) ;
- instituer un régime transitoire applicable au plan d'aménagement de zone (PAZ), conformément aux recommandations émises par notre collègue Jean-Paul Alduy en novembre 2002 (article 5 quater) ;
- simplifier le régime du plan de sauvegarde et de mise en valeur et celui des secteurs sauvegardés (articles 5 quinquies et 5 sexies) ;
- soumettre à autorisation préalable des travaux susceptibles de détruire un élément de paysage (article 6 ter) ;
- instituer une participation au raccordement des installations de production d'électricité (article 6 quater).
Votre Commission des Affaires économiques vous présente, quant à elle, plusieurs amendements rédactionnels ou de clarification sur les dispositions relatives à l'urbanisme soumises à l'examen du Sénat. S'agissant des mesures qui touchent au fond du texte, elle vous propose des amendements tendant à :
- rendre les dépenses d'élaboration, de révision ou de modification des documents d'urbanisme éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) par un article additionnel avant l'article premier ;
- clarifier la rédaction des articles 2 et 3 relatifs à l'opposabilité du PADD et aux dispositions particulières que celui-ci peut contenir ;
- supprimer l'article 5 bis sur la mise en oeuvre d'opérations de rénovation ou de réhabilitation aux abords des aéroports ;
- améliorer, à l'article 6, le régime de la participation pour voirie et réseaux (PVR) ;
- prévoir que les délibérations prises afin d'instituer une PVNR emporteront la création de la PVR, par un amendement introduisant un article additionnel après l'article 6.
Elle vous présente également des amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 6 quater afin de :
- permettre le versement de subventions par les collectivités locales dans le cadre d'opérations publiques d'aménagement ;
- prévoir que le préfet dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer explicitement sur l'approbation des cartes communales ;
- proposer que le transfert de compétences en matière de délivrance des permis de construire par les communes ayant institué une carte communale ne puisse résulter que d'une décision explicite du conseil municipal ;
- clarifier le régime d'élaboration des PLU par un établissement public de coopération intercommunale ;
- clarifier le régime du raccordement des particuliers aux réseaux électriques.