Qualité de l'eau et assainissement en France (annexes)

Annexe 54 - SITUATION DES PÉRIMÈTRES DE PROTECTION EN 2001

Source : ministère de l'écologie et du développement durable, compte rendu d'activité de la police de l'eau et des milieux aquatiques 2001.

Régions	Points de prélèvements AEP	Points bénéficiant d'un PP	Pourcentage
Alsace	1 448	1 046	72,2 %
Aquitaine	1 193	641	53,7 %
Auvergne	2 844	764	26,9 %
Bourgogne	1 393	781	56,1 %
Bretagne	799	377	47,2 %
Centre	1 352	327	24,2 %
Champagne- Ardennes	1 714	684	39,9 %
Corse	1 116	115	10,3 %
Franche-Comté	1 203	257	21,4 %
Ile de France	763	290	38,0 %
Languedoc-Roussillon	3 356	915	27,3 %
Limousin	1 812	736	40,6 %
Lorraine	2 320	925	39,9 %
Midi-Pyrénées	2 437	229	9,4 %
NPDC	805	397	49,3 %
Basse Normandie	849	242	28,5 %
Haute Normandie	502	261	52,0 %
PACA	2 086	503	24,1 %
Pays de Loire	327	98	30,0 %
Picardie	990	532	53,7 %
Poitou-Charentes	518	218	42,1 %
Rhône-Alpes	5 987	2 401	40,1 %
DOM (4 régions)	357	47	13,0 %
Total	36 171	12 786	35,3 %

AEP : alimentation en eau potable ; PP : périmètre de protection

Annexe 55 - LES LIMITES JURIDIQUES DE L'ARTICULATION ENTRE LE REGLEMENT ET LE CONTRAT

L'EXEMPLE DU PROGRAMME DE MAITRISE
DES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE (PMPOA)

Source : Mme Isabelle DOUSSAN - Chercheur INRA

1. Présentation du dispositif juridique du PMPOA

Ce programme présente la particularité d'associer un volet réglementaire (A) à un volet contractuel (B).

a) Le volet réglementaire

Bien que les activités agricoles, et plus particulièrement les élevages, entrent depuis longtemps dans le champ d'application du droit de l'environnement, la transposition de la directive du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles a obligé l'Etat français à renforcer sensiblement les règles de police administrative visant à prévenir ces pollutions. Ainsi, plusieurs arrêtés ministériels pris en application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement renforcent les mesures relatives aux conditions de stockage du lisier, au traitement des effluents, ainsi qu'aux opérations d'épandage, en fixant, notamment, une quantité maximale d'azote par hectare et par an ( ^{5 ( * )} ).

Toutefois, si l'ensemble de la réglementation applicable aux élevages, ainsi qu'aux opérations de fertilisation des sols par des engrais d'origine animale est complété et rendu plus contraignant, il ne s'agit là que de la première étape du processus de « maîtrise » des pollutions par les nitrates agricoles.

a) Le volet contractuel

La seconde étape a consisté à épauler ce dispositif réglementaire de mesures d'ordre financier, consistant essentiellement à octroyer des aides publiques par le biais de contrats et, dans une moindre mesure, à soumettre les exploitations d'élevages à la « redevance pollution » perçue par les agences de l'eau (6 ( * )). C'est l'accord du 8 octobre 1993 ( 7 ( * ) ) qui prévoit l'octroi d'aides publiques aux exploitants agricoles destinées à réaliser les travaux nécessaires «pour se mettre en conformité et prévenir la pollution des ressources en eau par les déjections animales». L'affectation des aides est d'ailleurs très clairement indiquée par le «comité national de suivi» chargé de la mise en place du programme, qui précise que «les aides de l'Etat ont pour objectif la mise en conformité de l'élevage vis à vis de la réglementation des installations classées».

En conséquence, les obligations contractuelles de l'éleveur sont déterminées en fonction de cet objectif et sont définies conformément aux dispositions relatives au risque de pollution des eaux par les nitrates, édictées au titre de cette législation. Il est d'ailleurs intéressant de préciser que toutes ces prescriptions techniques figurent dans le contrat, même lorsqu'elles ne donnent pas lieu à une contrepartie financière (par exemple, l'obligation pour l'éleveur de respecter un taux d'azote par hectare et par an). On peut ainsi observer une identité parfaite entre les obligations contractuelles de l'éleveur et les prescriptions techniques édictées en matière de police des installations classées.

2. Les limites de la combinaison juridique du PMPOA

Même si elle n'est pas interdite par notre système juridique, l'articulation de deux techniques juridiques - réglementation et contrat - conduit à une confusion préjudiciable au système juridique dans son ensemble (8 ( * )). On assiste en effet à un déplacement du curseur : l'incitation économique (aide financière, exonération de la redevance pollution durant le temps du contrat) bénéficie à l'exploitant qui respecte la réglementation. Or, dans l'ordre juridique traditionnel, la réglementation est conçue comme établissant des « normes plancher » assurant une protection minimale, strictement nécessaire à la prévention des atteintes les plus graves à l'environnement. En revanche, les instruments économiques sont destinés à inciter les entreprises à aller au-delà et de ce fait à accepter des contraintes plus lourdes. Dans l'ordre juridique classique, deux schémas coexistent donc : l'un répressif qui vient sanctionner les comportements déviants de la norme, l'autre gratifiant, qui récompense, selon les règles d'une économie de marché, l'effort supplémentaire consenti par les particuliers au bénéfice de l'intérêt général. Or, actuellement, la construction juridique construite autour des activités agricoles mélange ces deux schémas pour n'en faire qu'un. L'espace neutre, correspondant au simple respect de la règle, et à ce titre n'appelant ni sanction, ni gratification, disparaît. Ne demeurent alors, en théorie, que deux catégories d'exploitants, les « sanctionnables » et les « méritants ».

Sur un plan pratique, les aides directes ont un coût financier et l'on peut douter que leur pérennité, dans le cas de leur extension à l'ensemble des agriculteurs, soit tout simplement envisageable. L'expérience du PMPOA en atteste. Dans ce programme, l'enveloppe financière nécessaire avait été gravement sous-évaluée conduisant ainsi à une dérive des coûts (8 ( * )) . Par ailleurs, limité dans un premier temps aux exploitations les plus importantes, le programme a récemment été étendu à l'ensemble des élevages. En contrepartie, les aides sont désormais réservées à certaines zones géographiques considérées comme prioritaires en termes d'atteinte aux ressources en eau. Si cette nouvelle orientation du PMPOA permet de pallier les iniquités les plus flagrantes, puisque l'ancien système favorisait très nettement les exploitations les plus importantes, elle montre aussi que le coût financier d'une telle politique est un obstacle à sa généralisation.

Outre ces considérations d'ordre économique, il faut également rappeler l'opacité qui caractérise ces pratiques. Actuellement, les contrats du PMPOA, assimilables sur le plan de leur objet à une règle de police administrative, échappent, par leur nature contractuelle, à tout contrôle démocratique, alors que le public devrait disposer des mêmes moyens d'information et de contrôle juridictionnel et que des fonds publics sont engagés.

Par ailleurs, la mise entre parenthèses, dans les pratiques administratives, du recours à toute sanction dans le délai imparti à « la mise en conformité » des exploitations agricoles risque d'entraîner une marginalisation plus grande encore du recours à des procédures répressives (9 ( * )). En effet, la réticence des services administratifs à recourir à des procédures pénales concerne les exploitations bénéficiant des aides, mais aussi, en toute logique et « équité » pourrait-on dire, les exploitations n'en bénéficiant pas (10 ( * )).

Enfin, ce type de mesures incitatives conduit à rendre d'autant plus aiguë la question de l'effectivité de la réglementation . En effet, s'il faut « acheter » l'adhésion, le consentement des agriculteurs à la réglementation, la société est alors en droit d'attendre le respect des termes de ce contrat passé entre le monde agricole et l'Etat.

La construction juridique du PMPOA, pour déroutante et coûteuse qu'elle soit, pouvait au moins se révéler efficace. Par le jeu du contrat, l'administration semblait se donner enfin les moyens d'assurer le contrôle des exploitations et partant l'effectivité des règles juridiques. Or, il n'en est rien : la pratique a montré que, notamment en matière d'épandage, non seulement le respect des engagements contractuels de l'éleveur n'est pas contrôlé, mais qu'une minorité seulement d'agriculteurs a modifié ses pratiques ( ^{11 ( * )} ) . Autrement dit, que les prescriptions permettant d'assurer une protection minimale des ressources en eau figurent dans un texte de police ou dans un contrat, elles ne sont pas respectées. En conséquence , la plus grande faiblesse du PMPOA serait moins juridique que politique et économique, dans le sens où ce programme exprime une nouvelle fois l'extraordinaire difficulté des pouvoirs publics à obtenir une modification sensible des pratiques agricoles .

* (5) Arrêtés modifiés du 29 février 1992 fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire les élevages de veaux de boucherie, de bovins à l'engraissement, de vaches laitières et de porcs, soumis à autorisation au titre de la protection de l'environnement, ainsi qu'un arrêté modifié du 13 juin 1994 fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire les élevages de volailles. Il convient également de mentionner la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau qui fournit un cadre à une réglementation des élevages non classés, ainsi qu'à la protection des zones dites vulnérables à la pollution par les nitrates.

* (6) Les exploitants contractants bénéficiant d'une exonération de leur redevance.

* (7) Accord conclu entre les représentants de la profession agricole et les ministres de l'environnement et de l'agriculture relatif au Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, non publié.

* (3) Pour une analyse détaillée voir I Doussan, activité agricole et droit de l'environnement, l'impossible conciliation ? L'Harmattan, collection logiques juridiques, 2002, p 241 et s.

* (8) Le rapport de juillet 1999 sur l'évaluation de ce programme montre l'importance des économies d'échelle : plus le nombre d'animaux par exploitation est élevé, plus le coût des travaux par tête de bétail décroît. Autrement dit, le coût du programme, qui a réservé dans un premier temps les aides aux plus grosses exploitations, croît avec le temps.

* (9) La première mouture du PMPOA prévoyait explicitement la « régularisation » des exploitations aidées. Il va de soi pourtant que cette tolérance ne met pas l'agriculteur à l'abri d'une procédure pénale. La Cour de cassation a eu l'occasion de le rappeler en rejetant l'argument d'un agriculteur selon lequel son engagement contractuel valait régularisation de sa situation et excluait, en outre, l'intention coupable dans la commission de l'infraction, Cass. Crim., 20 février 2001,

* (10) Ainsi la circulaire conjointe du 1er décembre 2000 des ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement relative au PMPOA (non publiée), si elle prévoit un renforcement des actions de police pour les exploitants aidés, dispose aussitôt que des « assouplissements » seront accordés aux élevages situés hors de ces zones.

* (11) Voir le rapport d'évaluation sur la gestion et le bilan du PMPOA, ainsi que le rapport de la Cour des comptes de février 2002, « Préservation de la ressource en eau face aux pollutions d'origine agricole : le cas de la Bretagne ».