II. LE PRÉLÈVEMENT EUROPÉEN AU REGARD DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Le budget de l'Etat supporte deux principaux prélèvements sur recettes, au profit des collectivités locales et de l'Union européenne, pour un montant élevé puisqu'il s'élève à 61,56 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, dont 45,16 milliards au profit des collectivités locales. Ce mécanisme du prélèvement sur recettes n'était à l'origine pas prévu par l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances, ni par le règlement général de comptabilité de 1962, et est apparu de manière empirique entre 1969 et 1971. Il pose théoriquement un problème de constitutionnalité, en ce qu'il constitue une entorse aux principes d'unité et d'universalité et est susceptible de permettre un éventuel détournement de l'article 40 de la Constitution relatif au pouvoir d'amendement financier du Parlement 2 ( * ) . Le Conseil constitutionnel a néanmoins admis cette entorse à l'universalité budgétaire, notamment par les décisions du 29 décembre 1982 3 ( * ) et du 29 décembre 1998 4 ( * ) .
Cette reconnaissance jurisprudentielle n'avait toutefois jamais fait l'objet d'un texte. La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) vient combler opportunément cette lacune et consacre l'existence du prélèvement sur recettes en lui apportant la définition suivante dans son article 6 :
« Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».
Cette rédaction rejoint les exigences fixées par la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, qui dispose que l'information budgétaire comporte en la matière « des justifications aussi précises qu'en matière de recettes et de dépenses ». L'article 6 de la LOLF constitue donc une reconnaissance du prélèvement sur recettes, qui se trouve encadré par une définition précise de ses affectataires et un impératif d'information du Parlement.
III. UNE MODÉRATION BIENVENUE EN DÉPIT DU CARACTÈRE HISTORIQUE DU BUDGET 2004
Le projet de budget pour 2004 fait montre d'une modération inhabituelle au regard des enjeux de l'élargissement . La hausse des crédits de paiement proposée par le Conseil pour l'UE 25 n'est ainsi que de 2,7 %, et le budget représenterait 0,99 % du PNB de l'Union, soit un poids moindre qu'en 2003 puisqu'il est de 1,04 %. Cette part est la même, que l'on considère une Union à quinze ou vingt-cinq membres, ce qui signifie que la hausse des dépenses liées à l'élargissement est parallèle à l'augmentation du PNB consécutive à l'intégration des dix nouveaux adhérents. La hausse de 12,3 % des crédits d'engagement, légèrement inférieure à celle que proposait la Commission (12,6 %), paraît également mesurée au regard de l'extension immédiate ou progressive, au cours des trois prochaines années, des politiques communautaires aux nouveaux adhérents.
Cette faible incidence de l'effet de seuil majeur que représente l'intégration de dix nouveaux pays est permise par une rigueur plus prononcée sur le budget de l'Union dans son périmètre actuel . Les crédits de paiement de l'UE 15 s'inscrivent en effet en baisse de 2,5 % (les crédits d'engagement demeurent quasiment stables avec une hausse limitée à 0,4 %), grâce aux importantes économies réalisées sur les politiques de cohésion (baisse de 13,3 %) et à la modération des dépenses agricoles (+ 1,9 %) et des politiques internes (+ 1,5 %) de l'UE 15. Ces efforts ont ainsi permis d'absorber l'inévitable hausse des dépenses d'administration de la future Union élargie, et de financer, sans dépassement du plafond des perspectives financières, le train de mesures décidé lors du Conseil européen de Copenhague.
La Commission a d'emblée proposé un budget plus modeste que les années précédentes et sans recourir aux mêmes « effets d'aubaine » que lors du projet de budget pour 2003, de telle sorte que la révision opérée par le Conseil apparaît relativement réduite, avec 527 millions d'euros d'économies par rapport à l'avant-projet de budget. Comme les années précédentes cependant, le problème chronique de la sous-consommation des actions structurelles, en dépit d'un moindre accroissement du « reste à liquider », et des politiques internes n'est pas pleinement pris en compte, et plaide pour une révision de l'architecture et des conditions de ces politiques communautaires à la faveur de la négociation portant sur les prochaines perspectives pluriannuelles .
Au total, ce projet de budget ne souffre pas de critiques majeures et respecte les plafonds révisés des perspectives financières. Il reste néanmoins à connaître l'ampleur des variations de crédits qui résulteront du vote du Parlement européen en seconde lecture, entre le 15 et le 18 décembre prochain.
* 2 Les prélèvements sur recettes ne sont en effet pas considérés comme des charges publiques, et la majoration de leur montant constitue une perte de recettes. Une telle opération peut donc faire l'objet d'une compensation, par l'augmentation corrélative d'une autre recette , correspondant à cette majoration.
* 3 Décision par laquelle il analyse le mécanisme du prélèvement comme :
« Une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir les charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne saurait, par conséquent, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ».
* 4 Le Conseil constitutionnel a admis un mécanisme de prélèvement sur recettes au profit de collectivités locales en compensation d'exonération d'impôts locaux « dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ».