Projet de loi de finances pour 2004 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 73 (2003-2004), tome III, déposé le 20 novembre 2003

Les informations clés

Nature

Rapport général - Première lecture

Rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2003

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DEUXIÈME PARTIE :

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
B. - Budgets annexes
- ARTICLE 48
  
  Budgets annexes. Services votés
- ARTICLE 49
  
  Budgets annexes. Mesures nouvelles
C. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale
- ARTICLE 50
  
  Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés
II. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE TEMPORAIRE
- ARTICLE 54
  
  Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés
III. - DISPOSITIONS DIVERSES
A. - Mesures fiscales
B. - Mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances
B. bis - Dispositions diverses

[Division et intitulé nouveaux]
- ARTICLE 71 bis (nouveau)
  
  Rapport d'évaluation de la loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations
C. - Autres mesures
- ARTICLE 72
  
  Fixation pour 2004 du plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture
Anciens combattants
- ARTICLE 73
  
  Majoration des pensions des veuves
Charges communes
- ARTICLE 74 bis (nouveau)
  
  Transfert du financement des majorations de certaines rentes
  de l'Etat au FGAO
Culture et communication
- ARTICLE 74 ter (nouveau)
  
  Transmission au Parlement du rapport d'activité du fonds de modernisation de la presse
Economie, finances et industrie
- ARTICLE 75
  
  Revalorisation de l'IATP (chambres de commerce)
- ARTICLE 76 bis (nouveau)
  
  Exonérations de charges des jeunes entreprises innovantes
Équipement, transports, logement, tourisme et mer
- ARTICLE 77
  
  Majoration des taux plafond du versement de transport
Jeunesse, éducation nationale et recherche
- ARTICLE 78
  
  Intégration de l'Ecole des métiers Jean Drouant
Justice
- ARTICLE 79
  
  Revalorisation de l'unité de valeur de référence pour l'aide juridictionnelle
Travail, santé et solidarité
- I. Travail
- II. Santé, famille, personnes handicapées et solidarité
EXAMEN EN COMMISSION
TABLEAU COMPARATIF

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

DEUXIÈME PARTIE :

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2004
I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. - Budget général

ARTICLE 43

Budget général. Services votés

Commentaire : le présent article fixe à 331,73 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2004.

L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les services votés comme « le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ». Elle dispose en outre, en son article 41 que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés .

La part des services votés par rapport aux crédits bruts demandés représente traditionnellement près de 95 % du total.

Part des services votés par rapport aux crédits bruts

1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
93,6	91,5	94,3	92,8	94,0	94,9	92,6	96,6	94,2	96,0	95,7	94,7

Les services votés sont, au plus, égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. Les comparaisons d'un exercice à l'autre sont néanmoins souvent rendues difficiles par les modifications de périmètre, les « effets de structure », qui affectent le budget de l'Etat.

Pour 2004, les dépenses du budget général se décomposent comme suit :

(en milliards d'euros)

Dépenses du budget général		Remboursements et dégrèvement		Recettes en atténuation de dépenses		Crédits votés		Services votés		Mesures nouvelles
283,66	+	64,21	+	2,40	=	350,27	=	331,73	+	18,54

Il convient à ce titre d'indiquer que le régime juridique des services votés va évoluer. En effet, le dernier alinéa de l'article 46 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que « les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année ». Par rapport à la rédaction retenue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la principale novation est la limitation du montant des services votés au montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances.

Pourtant, la fonction des services votés sera considérablement réduite, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles étant supprimée dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances. Le législateur a considéré que cette distinction était peu opérante et qu'elle conduisait à « focaliser » les débats budgétaires sur des variations marginales de crédits. A compter de la loi de finances pour 2006, la justification des crédits devra donc être apportée par le gouvernement à compter du premier euro. La notion de services votés ne trouvera à s'appliquer que dans les circonstances prévues par le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution ^{1

(
*
)} .

La mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances transformera considérablement la procédure d'examen et de vote des crédits par le Parlement. Aujourd'hui, il se prononce par un vote unique sur l'ensemble des services votés, et, pour les mesure nouvelles, par un vote « par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère » comme le prévoit l'ordonnance organique, ou plutôt, par ministère, ou section de ministère, puis par titre, comme l'a consacré la pratique. A compter de 2006, le vote des crédits se fera par mission, c'est à dire, une « unité de débat politique » sans distinction des services votés et des mesures nouvelles, et sans distinction par titre, dont la mention ne sera plus qu'indicative. Il s'agit donc là d'une réforme considérable des conditions d'examen des lois de finances, tendant à permettre un débat plus riche, un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques ainsi qu'un élargissement de leur droit d'amendement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 9,32 milliards d'euros le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits se présentent ainsi :

(en euros)

	Projet de loi de finances	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre I Titre II Titre III Titre IV	4.080.000.000 14.198.217 1.490.165.642 3.796.058.580	4.095.000.000 14.198.217 1.398.403.242 3.817.932.980	+15.000.000 - -91.762.400 +21.874.400
Total	9.380.422.439	9.325.534.439	-54.888.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 45

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ouvre, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils, 16,02 milliards d'euros en autorisations de programme, et 6,9 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces dotations sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures proposées de la façon suivante :

Autorisations de programme

(en euros)

	Projet de loi de finances	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre V Titre VI	4.238.285.000 11.706.139.000	4.238.335.000 11.783.477.000	+50.000 +77.338.000
Total	15.944.424.000	16.021.812.000	+77.388.000

Crédits de paiement

(en euros)

	Projet de loi de finances	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre V Titre VI	1.219.532.000 5.603.972.000	1.219.582.000 5.681.310.000	+50.000 +77.338.000
Total	6.823.504.000	6.900.892.000	+77.388.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 46

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titre III) et analysé dans l'annexe n° 42 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial).

ARTICLE 47

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 41 au présent rapport (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

B. - Budgets annexes

ARTICLE 48

Budgets annexes. Services votés

Commentaire : le présent article arrête à 17,69 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés des budgets annexes.

Cette somme est ainsi répartie :

(en euros)

Aviation civile	1.365.433.993
Journaux officiels	162.378.448
Légion d'honneur	17.555.789
Ordre de la Libération	640.627
Monnaies et médailles	88.142.283
Prestations sociales agricoles	16.058.410.000
Total	17.692.561.140

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49

Budgets annexes. Mesures nouvelles

Commentaire : le présent article ouvre au titre des mesures nouvelles 244,89 millions d'euros en autorisations de programme et -899,43 millions d'euros en crédits de paiement.

Ces sommes se répartissent comme suit :

Autorisations de programme :

Aviation civile 220.000.000 euros

Journaux officiels 21.000.000 euros

Légion d'honneur 1.460.000 euros

Ordre de la Libération 0 euro

Monnaies et médailles 2.433.000 euros

Total 244.893.000 euros

Crédits de paiement :

Aviation civile 147.459.828 euros

Journaux officiels 6.696.552 euros

Légion d'honneur 338.500 euros

Ordre de la Libération 38.100 euros

Monnaies et médailles - 1.237.681 euros

Prestations sociales agricoles - 1.052.730.000 euros

Total - 899.434.701 euros

Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de ses rapporteurs spéciaux sur les budgets annexes, votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

C. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

ARTICLE 50

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés
ARTICLE 51

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles
ARTICLE 52

Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »
ARTICLE 53

Modification de la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA)

II. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE TEMPORAIRE

ARTICLE 54

Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés
ARTICLE 55

Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles
ARTICLE 56

Comptes de prêts. Mesures nouvelles

Articles rattachés aux Comptes spéciaux du Trésor (rapport spécial de M. Paul Loridant, annexe n° 43 au présent rapport).

III. - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 57

Crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 9

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.

Loi organique du 1 ^er août 2001

Article 10 (en vigueur le 1 ^er janvier 2005)

Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F. Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 157,5 milliards d'euros, soit 45 % des crédits bruts du budget général contre 156,3 milliards d'euros, soit 46,1 %du total des crédits dans la loi de finances initiale pour 2003.

Cette situation va évoluer dans les prochaines années avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Le législateur organique est en effet parti du principe selon lequel les crédits évaluatifs constituent une atteinte à l'autorisation de la dépense par le Parlement. Par conséquent, il a prévu dans l'article 10 de la loi organique précitée :

- une énumération limitative des dépenses concernées : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ;

- une information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur les motifs des dépassements de crédits et les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;

- enfin, que les dépassements de crédits doivent être pris en compte dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée, afin de respecter le principe selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58

Crédits provisionnels

Commentaire : le présent article fixe pour 2004, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 10

Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.

Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 « dépenses éventuelles », initialement doté de 45 millions d'euros pour 2004, soit un montant égal à celui figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2003.

Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par conséquent, le régime des crédits évaluatifs sera, à compter du 1 ^er janvier 2005, la seule exception au caractère limitatif des crédits.

Le législateur organique a en effet considéré que la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels ne se justifiait plus, considérant qu'il s'agit, dans les deux cas de charges financières dont le montant ne peut être plafonné par le législateur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59

Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.

Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.

Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 ^er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».

Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2004. Elle se décline comme suit :

- Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'une part d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir (EPST ^{2

(

*
)} et EPA ^{3

(

*
)} ) » du budget de la recherche et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.

Cette décision qui, pour 2004, concerne 116 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :

- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;

- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.

- S'ajoutent, en outre d'autre part, à l'état H annexé, 59 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 1 chapitre de subvention de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 14 comptes spéciaux du Trésor (10 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).

Malgré le nombre considérable des chapitres sur lesquels figurent des crédits susceptibles d'être reportés, nombre qui reste stable par rapport au projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur général se félicite de l'inversion de tendance constatée en ce qui concerne les reports de l'exercice 2002 sur l'exercice 2003, due à la volonté du gouvernement de maîtriser l'évolution de la dépense en cours d'exercice . L'importance des reports pèse en effet comme une « épée de Damoclès » sur l'exécution des crédits. Elle pose problème quant à la portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement : une partie des crédits votés ne sont pas consommés tandis que les crédits qui sont consommés ne sont pas formellement approuvés. La facilité avec laquelle les crédits sont aujourd'hui reportés ne contribue pas à la responsabilité des gestionnaires.

Il paraît nécessaire qu'ait lieu en 2004, comme en 2003, une régulation des crédits de reports, afin que la sous-consommation des crédits ne soit pas encouragée et que l'autorisation parlementaire garde tout son sens.

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances y invite d'ailleurs le gouvernement, comme le montre l'encadré ci-dessous. Elle devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1 ^er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3 % des crédits initiaux du titre concerné.

Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

(entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005)

I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.

Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II.

IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 bis (nouveau)

Répartition de la redevance

Article rattaché au budget de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).

TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES

A. - Mesures fiscales

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 60 A

Amélioration de l'information du Parlement sur le coût des dépenses fiscales

Commentaire : le présent article additionnel tend à abroger l'article 32 de la loi de finances pour 1980 relatif au contenu du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances de l'année pour lui substituer une nouvelle rédaction de nature à améliorer, conformément à la suggestion du Conseil des impôts, l'information du Parlement sur le coût, les bénéficiaires et l'impact économique et social des dépenses fiscales.

Le présent article additionnel a pour objet de donner suite à la proposition n° 2 « Rendre plus transparente l'estimation du coût des dépenses fiscales » du rapport du XXI ^e rapport du Conseil des impôts sur la fiscalité dérogatoire ^{4

(

*
)} . Cette estimation est aujourd'hui contenue dans le tome II du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances.

En l'occurrence, il est proposé, au I du présent article additionnel, de tirer les conséquences de la nouvelle nomenclature budgétaire en missions et en programmes issue de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances et de procéder à la réécriture des règles actuelles telles qu'elles résultent de l'article 32 de la loi de finances pour 1980, qui serait en conséquence supprimé.

Le tome II de l'annexe « évaluation des voies et moyens » comporte :

- une présentation générale qui définit l'origine du concept de dépenses fiscales et précise le champ couvert par le fascicule qui ne concerne que les seules mesures déjà votées ;

- une liste de dépenses fiscales par nature d'impôt qui indique pour chacun des grands types d'impôt le mécanisme sur lequel porte l'avantage fiscal. C'est ainsi que, pour l'impôt sur les sociétés, on distingue les postes suivants : exonération, provisions et amortissements, modalités particulières d'imposition, régimes spéciaux, dispositions relatives à l'imposition forfaitaire annuelle et dispositions diverses ;

- un regroupement synthétique des dépenses fiscales, par catégories d'objectifs, par ministères concernés, ainsi que par catégories de bénéficiaires, ménages, et/ou entreprises.

En ce qui concerne le détail du dispositif proposé, il est simplement proposé de compléter les éléments d'information actuellement fournis sur les points suivants :

- une annexe méthodologique est explicitement mentionnée pour que le Parlement soit informé des méthodes de calcul, des changements de périmètre ainsi que des écarts entre prévisions et résultats ;

- la ventilation par nature de mesure, critiquée par le Conseil des impôts, est maintenue, tandis qu'il n'est pas repris dans le texte lui-même l'idée de distinguer les allègements structurels des instruments de politique économique : pour votre commission des finances, la distinction est apparue suffisamment incertaine pour que l'on se contente d'une formulation générale renvoyant au décret en Conseil d'Etat pour le choix de la typologie la plus adaptée.

D'une façon générale, il apparaît plus efficace et plus respectueux de la distinction entre pouvoir législatif et réglementaire de laisser au décret le soin de fixer dans le détail les informations à caractère méthodologique nécessaires pour l'appréciation de la portée des données ainsi communiquées au Parlement.

Le II du présent article additionnel demande au gouvernement de procéder, pour le projet de loi de finances pour 2005, à une enquête sur le montant et le nombre de bénéficiaires des dépenses fiscales figurant avec la mention « å » ou « non connu » dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2004.

Il s'agit d'être en mesure de tenir compte des observations du Conseil des impôts sur le nombre de dépenses fiscales ne faisant pas l'objet de chiffrage.

Cet organisme rappelle qu'en « 1980, la première annexe bleue Evaluation des voies et moyens consacrée aux dépenses fiscales en recensait 317 dont seulement 39 % étaient chiffrées. En 2003, la proportion s'était améliorée puisque sur 418 mesures recensées, 56 % étaient chiffrées.

« Les dépenses fiscales non chiffrées recouvrent plusieurs situations. En 2003, l'indication « å » figure pour la vingtaine de dépenses fiscales dont le coût est estimé inférieur à 0,5 millions d'euros. Quelques cas se présentent également pour lesquels les incertitudes sur l'estimation sont telles qu'aucun chiffrage n'est avancé. Ainsi, l'imposition forfaitaire au taux de 16 % des gains de cession de valeurs mobilières ou l'exonération de gains réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions n'ont pas fait l'objet de chiffrages dans les projets de loi de finances pour 2002 et 2003 en raison de l'incertitude forte qui a affecté les cours boursiers. Mais pour le reste, c'est-à-dire pour environ 40 % des dispositifs recensés, l'absence de chiffrage traduit l'incapacité des administrations de procéder à des estimations, faute de données suffisantes. Les dépenses fiscales « non chiffrées » sont donc, en pratique, très largement « non chiffrables ».

On a des raisons de penser qu'une partie au moins de ces dépenses « non chiffrables » est d'une utilité ou d'une efficacité douteuses.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 60 A (nouveau)

Suppression de l'abattement sur les pensions de source métropolitaine versées aux personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer

Commentaire : le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par la commission des finances avec l'avis défavorable du gouvernement. Il vise à supprimer l'abattement de 40 % dont bénéficient les pensionnés dans les anciens territoires d'outre-mer sur les pensions de source métropolitaine.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ABATTEMENT QUI S'APPLIQUE EN PRATIQUE UNIQUEMENT POUR CERTAINES COLLECTIVITÉS

L'article 83 A du code général des impôts prévoit que les pensions servies par un débiteur établi en France métropolitaine à des personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer bénéficient d'un abattement de 40 % pour le calcul de l'impôt sur le revenu ou de la retenue à la source.

Cet abattement s'applique donc, toutes autres conditions réunies par ailleurs (c'est-à-dire le débiteur établi en métropole et créancier domicilié dans les anciens territoires d'outre-mer) à la fois aux pensions publiques et aux pensions privées .

Si cet abattement s'applique en théorie à l'impôt sur le revenu, sa seule application est la retenue à la source prévue à l'article 182 A du code général des impôts.

L'article 182 A du code général des impôts indique en effet que « les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française, servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France donnent lieu à l'application d'une retenue à la source » .

Cette retenue à la source varie entre 15 % pour les sommes comprises entre 9.839 euros et 28.548 euros, et 25 % au delà de 28.548 euros pour les revenus de 2003. Le barème est revalorisé chaque année. Pour 2004, il devrait s'établir à 15 % pour les sommes comprises entre 10.177 euros et 29.528 euros, et 25 % au delà.

La retenue à la source pour les revenus de source française

L'application de la retenue à la source a fait l'objet d'une question écrite de notre collègue Monique Cerisier-Ben Guiga (question écrite n° 33149 du 17 mai 2001, réponse publiée au Journal Officiel du 18 octobre 2001, page 3328).

Les éléments suivants sont extraits de la réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

« La retenue à la source prévue par l'article 182 A du code général des impôts appliquée aux traitements, salaires, pensions ou rentes viagères de source française des contribuables non-résidents a pour objet de permettre de préserver les droits du Trésor. Elle est opérée selon un barème à trois tranches (0 %, 15 % et 25 %), dont les limites sont revalorisées tous les ans. En outre, les contribuables qui n'ont pas leur domicile fiscal en France et qui perçoivent des revenus de source française sont soumis à une obligation fiscale limitée et doivent souscrire une déclaration annuelle des revenus, conformément aux dispositions de l'article 170 du code déjà cité. Les revenus de source française ainsi déclarés sont soumis en application du a de l'article 197 A du même code, au même barème progressif que celui auquel sont assujetties les personnes fiscalement domiciliées en France, avec application dans les conditions de droit commun des règles du quotient familial, sans que le montant de l'impôt ne puisse être inférieur à un taux minimal de 25 % du revenu net imposable. Toutefois, lorsque les contribuables justifient que le taux moyen de l'impôt résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de leurs revenus mondiaux (français et étrangers) est inférieur au taux minimal de 25 %, les revenus de source française des personnes concernées sont imposés en fonction de ce taux moyen, qui se substitue alors au taux de 25 %. Ce dispositif s'applique dès lors que le contribuable dépose sa déclaration dans les délais légaux et joint à l'appui de cette déclaration tous les éléments permettant au service des impôts d'établir la réalité du taux moyen d'imposition invoqué par le contribuable. Pour sa part, la retenue prélevée à la source en application de l'article 182 A du code déjà cité fait l'objet d'une régularisation dans les conditions définies à l'article 197 B du même code. Il est ainsi prévu le remboursement de la retenue à la source, y compris celle prélevée au taux de 15 %, pour la fraction qui excède le montant de l'impôt calculé en application des dispositions du a de l'article 197 A selon les modalités mentionnées ci-dessus ».

En pratique, l'abattement prévu à l'article 83 A s'applique uniquement pour le calcul de la retenue à la source des pensions servies à des résidents de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna, dont les résidents ne sont pas considérés comme fiscalement domiciliés en France.

En effet, les conventions fiscales conclues avec la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte leur confèrent le droit exclusif d'imposer les pensions versées à leur résident. L'abattement de 40 % est donc privé de sa portée pour ces territoires.

B. UN MÉCANISME DESTINÉ À TENIR COMPTE DU COÛT DE LA VIE ET EXONÉRER LES INDEMNITÉS TEMPORAIRES PERÇUES PAR CERTAINS PENSIONNÉS

Ce mécanisme a été institué par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1977 (loi n° 77-1466 du 30 décembre 1977) afin de compenser le coût de la vie dans ces territoires. Il permet également d'assurer forfaitairement l'exonération de la majoration de pension dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat retraités sous la forme d'une indemnité « temporaire ».

Pour la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, la majoration de retraite s'établit à 75 %, ce qui fait que l'abattement ne permet pas d'éviter la retenue à la source pour l'intégralité de l'indemnité temporaire.

L'indemnité temporaire

Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna bénéficient en effet d'une majoration, dont le montant varie entre 35 % et 75 %.

Cette disposition est issue pour les pensions civiles et militaires du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et pour les pensionnés tributaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre du décret n° 54-1293 du 24 décembre 1954.

La seule condition posée par les décrets porte sur les conditions de résidence, qui doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ». L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 précise que les absences de territoire ne peuvent en conséquence dépasser en une ou plusieurs fois quarante jours pour l'année civile et qu'une période probatoire, de six mois de présence ininterrompue sur le territoire, est nécessaire avant le premier versement de l'indemnité.

La Cour des comptes a souligné, dans son rapport particulier consacré aux pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003), qu'il s'agit là « d'une indemnité avantageuse au contrôle quasi impossible ».

Dans le cas précis de l'abattement, il faut relever que les conditions pour en bénéficier ne sont pas identiques. Le critère de la « résidence effective » est plus contraignant que celui du domicile fiscal, puisqu'il n'autorise pas à sortir du territoire plus de 40 jours. En pratique, il est rare que les deux conditions ne soient pas simultanément remplies.

L'imposition des pensions de source française s'effectue donc de la manière suivante pour un retraité de l'Etat en résidence « effective » en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna :

- une majoration de 75 % est appliquée sur sa retraite ;

- l'article 83 A du code général des impôts prévoit que, sur les sommes ainsi dues, un abattement de 40 % est appliqué afin de déterminer l'assiette imposable. Les abattements de « droit commun » de 10 % et 20 % sont également appliqués ;

- une retenue à la source est effectuée, suivant le barème de l'article 182 A du code général des impôts.

En application de l'article 197 A du code général des impôts, l'impôt ne peut être inférieur à 25 %, sauf dans le cas où le contribuable peut prouver que le taux de l'impôt français sur l'ensemble de ses revenus français et étrangers serait inférieur à ce taux, ce qui est favorable aux foyers fiscaux les plus modestes.

Le mécanisme est similaire pour les pensions qui sont servies à des non fonctionnaires de l'Etat, à l'exception de la majoration.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement abrogeant l'article 83 A du code général des impôts.

Cette mesure ne s'appliquerait toutefois qu'à partir du 1 ^er janvier 2005. Il n'y a donc aucune rétroactivité pour les revenus perçus en 2003 .

Le bénéfice de l'abattement de 40 % sur les pensions de source française serait donc supprimé, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé.

L'imposition des pensions porterait donc sur la totalité de la pension versée, c'est à dire avec l'indemnité temporaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'inscrit dans le débat plus large sur les avantages dont bénéficient les retraités domiciliés dans certains territoires.

Lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer ^{5

(

*
)} , un amendement avait été déposé par notre collègue le président Jean Arthuis et par votre rapporteur général, tendant à supprimer le système des majorations de retraite. Il n'avait pas été adopté.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, votre commission des finances a également adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel rattaché au budget des charges communes afin de limiter le bénéfice des majorations de retraite aux seuls fonctionnaires de l'Etat ayant effectué une partie de leur carrière dans une des collectivités concernées.

Votre commission des finances est pleinement consciente de l'intérêt de cette aide. Lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer, notre collègue Gaston Flosse en avait souligné la portée économique pour la Polynésie française : « dans les restaurants et les commerces [les retraités de l'Etat] sont les meilleurs clients. Les retraités d'Etat installés en Polynésie constituent la troisième source de revenu de la Polynésie après le tourisme et les perles ».

Cependant, le principe même d'une indemnité d'un coût considérable pour les finances publiques (plus de 200 millions d'euros en 2003) et qui bénéficie de surcroît d'un traitement fiscal avantageux pose des problèmes qui ne peuvent être ignorés.

La position de l'Assemblée nationale, qui vise à mettre fin à un avantage particulier, lié à la question des majorations , est donc pleinement soutenue par votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60

Détermination des limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan d'épargne populaire

Commentaire : le présent article précise les plafonds de déduction fiscale des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et de la prévoyance. En outre, il met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉTAT DU DROIT CONCERNANT L'ÉPARGNE RETRAITE ET LA PRÉVOYANCE AVANT LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES

1. L'épargne retraite

a) Les différents régimes d'épargne retraite

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le régime de l'épargne retraite en France a été caractérisé par un empilement de dispositifs ciblés, sans harmonisation des dispositions fiscales :

1°) Les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise comprennent plusieurs dispositifs :

- les contrats à prestations définies de l' article 39 du code général des impôts et les contrats à cotisations définies de l' article 82 du code général des impôts, abondés exclusivement par l'employeur ;

- les contrats à cotisations définies de l' article 83 du code général des impôts, transférables en cas de changement d'employeur, qui reçoivent des cotisations des salariés pouvant être abondées par l'employeur.

2°) Les professions indépendantes ont la possibilité de souscrire des contrats de groupe , dans le cadre d'associations d'au moins 1.000 membres, conformément aux dispositions de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle dite « loi Madelin ».

Ont été transférées vers ces contrats dits Madelin les sommes collectées au titre des anciens contrats du complément de retraite volontaire agricole ( COREVA ) qui étaient ouverts aux exploitants agricoles, à leurs conjoints et aux membres de leurs familles.

3°) Les fonctionnaires bénéficient de trois régimes :

- le régime par capitalisation à cotisations définies de la Préfon , géré par la caisse nationale de prévoyance, ouvert aux fonctionnaires, anciens fonctionnaires, ainsi qu'à leurs conjoints et veufs ;

- le complément de retraite mutualiste ( COREM ), régime à prestations définies ouvert aux enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction publique, qui a succédé, dans des conditions d'ailleurs très critiquables, en novembre 2002, au complément de retraite de la fonction publique (CREF) ;

- le comité de gestion des oeuvres sociales hospitalières ( CGOS ), régime à cotisations définies ouvert aux fonctionnaires de la fonction publique hospitalière.

4°) Les élus locaux peuvent adhérer à deux régimes spécifiques, le fonds de pension des élus locaux (FONPEL) et la caisse autonome de retraite des élus locaux (CAREL).

La loi portant réforme des retraites n'a pas remis en cause l'existence de ces dispositifs.

b) Le régime fiscal des cotisations versées au titre de l'épargne retraite

Les cotisations versées aux régimes suivants sont déductibles fiscalement dans la limite d'un plafond annuel égal à 19 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale ( 19 % de 8 P ), soit 44.360 euros en 2003 :

- les régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;

- les contrats de groupe dits Madelin ;

- les régimes complémentaires (notamment AGIRC et ARRCO) ;

- les régimes de prévoyance auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire.

En pratique, il convient de distinguer deux plafonds de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, l'un au titre des activités salariées et l'autre au titre des activités non salariées. Les deux plafonds sont distincts pour un actif cumulant des activités salariées et non salariées.

Les cotisations au titre des régimes ouverts aux fonctionnaires ( Préfon, COREM, CGOS ) sont déductibles fiscalement sans plafond .

Les cotisations versées aux anciens régimes COREVA sont déductibles du revenu professionnel imposable dans la limite de 7 % de 3 fois le plafond de la sécurité sociale , soit 6.129 euros en 2003

Les cotisations versées aux régimes supplémentaires d'entreprise dans le cadre des articles 39 et 82 du code général des impôts, de même que celles versées par les élus locaux au FONPEL et au CAREL, n'ouvrent pas droit à des déductions au titre de l'impôt sur le revenu.

2. La prévoyance

Les cotisations prévoyance sont versées dans le cadre de dépenses liées à la maladie, à la maternité, à l'invalidité ou au décès. Ces régimes tendaient ainsi à pallier l'absence de dispositif universel d'épargne retraite avant l'adoption de la loi portant réforme des retraites.

Dans le régime existant avant l'application des dispositions de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, les adhérents peuvent déduire les cotisations versées au titre de la prévoyance de leur revenu dans une certaine limite. Celle-ci est fixée à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros.

Ce plafond de 3 % est compris dans le plafond égal à 19 % de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 44.360 euros) précédemment mentionné et auxquels sont également imputées les cotisations aux régimes d'épargne retraite.

Lorsque les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et complémentaires atteignaient le plafond de 19 %, un actif ne pouvait donc plus effectuer de déductions fiscales pour ses cotisations prévoyance, limitant le nombre de bénéficiaires des déductions au titre de la prévoyance.

B. LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR LA LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITE

1. La création de nouveaux régimes d'épargne retraite ouverts à tous

La loi portant réforme des retraites a institué deux nouveaux dispositifs d'épargne retraite, le plan d'épargne individuelle pour la retraite ( PEIR ), rebaptisé plan d'épargne retraite populaire ( PERP ) dans le projet de loi de finances pour 2004, et le plan d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR).

a) Le plan d'épargne retraite populaire

D'une part, le plan d'épargne retraite populaire correspond à un contrat d'assurance ouvert à tous, souscrit dans le cadre d'une activité professionnelle à titre individuel au sein d'associations (les groupements d'épargne individuelle pour la retraite) auprès d'une société d'assurance, d'une mutuelle ou d'une institution de prévoyance. Un comité de surveillance veille à la bonne exécution du contrat. Il est composé majoritairement de membres indépendants de l'organisme gestionnaire du plan et peut être paritaire.

Les cotisations donnent droit à des versements exclusivement sous forme de rente viagère réversible ^{6

(
*
)} . Les sommes sont transférables en cas de changement d'employeur. Les actifs sont strictement séparés des activités des entreprises.

Toutefois, comme pour l'ensemble des contrats d'assurance, votre rapporteur général estime que les sommes investies dans un PERP peuvent donner lieu à un déblocage anticipé sous forme de capital dans certaines hypothèses prévues à l'article L. 132-23 du code des assurances :

« Les contrats d'assurance de groupe en cas de vie dont les prestations sont liées à la cessation d'activité professionnelle ne comportent pas de possibilité de rachat. Toutefois, ces contrats doivent prévoir une faculté de rachat intervenant lorsque se produisent l'un ou plusieurs des événements suivants :

- expiration des droits de l'assuré aux allocations d'assurance chômage prévues par le code du travail en cas de licenciement ;

- cessation d'activité non salariée de l'assuré à la suite d'un jugement de liquidation judiciaire en application des dispositions de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ;

- invalidité de l'assuré correspondant au classement dans les deuxième ou troisième catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale. »

Les dispositions prévues par la loi portant réforme des retraites s'inspirent largement des propositions antérieures du Sénat, notamment en ce qui concerne les règles de gestion, en particulier une proposition de loi de votre rapporteur général et une proposition de loi cosignée notamment par notre collègue Jean Arthuis ^{7

(

*
)} . Les règles de contrôle prudentiel se fondent toutefois largement sur les dispositions générales du code des assurances.

b) Le plan partenarial d'épargne salarial volontaire pour la retraite (PPESVR)

Créés par voie d'accord collectif, les plans partenariaux d'épargne salariale volontaire pour la retraite ( PPESVR ) succèdent aux actuels plans partenariaux d'épargne salariale volontaire (PPESV), produits d'épargne salariale créé par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale dite « loi Fabius ». Les sommes inscrites dans un PPESV doivent être reversées dans un délai de douze mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi soit sur un PPESVR, soit sur un plan d'épargne entreprise (PEE) ou interentreprise (PEI).

La mise en place d'un PPESVR est subordonnée à l'existence d'un PEE ou d'un PEI, afin d'éviter que l'épargne retraite ne se développe au détriment d'autres formes d'épargne à moins long terme.

La liquidation des droits peut s'effectuer en rente ou en capital, au choix du salarié, des hypothèses de déblocage exceptionnel des fonds devant être fixées par décret. La loi portant réforme des retraites prévoit des règles de diversification des placements.

2. Une clarification et une harmonisation des règles fiscales relatives à l'ensemble des dispositifs d'épargne retraite

Outre le plafond spécifique aux cotisations versées au titre de la prévoyance, analysé ci-dessous, la loi portant réforme des retraites a prévu que d'autres plafonds catégoriels seraient également fixés par la loi de finances pour 2004 :

1°) un plafond fiscal global pour l'épargne retraite facultative (appelé « plafond fiscal global » ci-après) comprenant les cotisations versées aux régimes suivants :

- le PEIR (devenu le PERP) ;

- le PPESVR (pour les seuls abondements des employeurs, les cotisations des salariés n'étant pas déductibles) ;

- les contrats dits « Madelin » ;

- les contrats de groupe souscrits dans le cadre de l'ancien dispositif COREVA ;

- les versements des salariés et des employeurs aux régimes de retraite supplémentaire d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts auxquels les salariés sont affiliés de manière obligatoire ;

- la Préfon, le COREM et le CGOS.

Les versements de l'employeur au PPESVR sont plafonnés à 4.600 euros, cette disposition étant inchangée par rapport aux dispositions actuellement applicables pour le PPESV.

2°) des plafonds pour déduire fiscalement les cotisations versées au titre des revenus catégoriels , à savoir les régimes obligatoires d'entreprise de retraite supplémentaire de l'article 83 du code général des impôts d'une part et les régimes facultatifs dits « Madelin » d'autre part.

Ces seuils sont en fait doubles , exprimés chacun en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorables s'applique.

Par ailleurs, les cotisations versées aux régimes légalement obligatoires de retraite complémentaire (notamment AGIRC et ARRCO ) peuvent être désormais déduites sans limite , en raison de leur caractère légalement obligatoire. Cette mesure permet d'éviter que ne soit saturé le plafond global.

La loi portant réforme des retraites a par ailleurs prévu la possibilité de report de l'enveloppe de déduction fiscale au cours de l'une des trois années suivantes, favorable aux personnes dont les revenus sont irréguliers.

Un dispositif de lissage de la déduction fiscale annuelle accordée au titre de l'épargne retraite

L'article 111 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites précise que les cotisations et primes versées au titre de l'épargne retraite individuelle facultative « sont déductibles pour chaque membre du foyer fiscal » dans la limite d' « un pourcentage, fixé par la loi, de ses revenus d'activité professionnelle ou, si ce montant est plus élevé, un pourcentage, également fixé par la loi, du plafond annuel de la sécurité sociale ».

Si cette déductibilité n'est pas utilisée intégralement une année donnée, elle peut l'être « au cours de l'une des trois années suivantes ».

Exemple : le plafond fiscal de déduction est fixé à 10 % du revenu d'activité professionnelle pour l'épargne retraite individuelle facultative.

Le salarié ne cotise pas à son plan d'épargne retraite les années N, N+1 et N+2 mais décide de cotiser à son plan d'épargne retraite l'année N+3 pour un montant équivalent aux cotisations des années N, N+1, N+2 et N+3.

Il peut alors déduire de son revenu imposable des cotisations d'un montant égal à la somme S suivante :

S = (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+1) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+2) + (10 % de ses revenus d'activité professionnelle perçus l'année N+3)

Ces dispositions ne limitent pas la possibilité pour un actif d'effectuer des opérations équivalant à un rachat de cotisations au titre des années antérieures. Mais elles déterminent l'avantage fiscal maximum au cas où les cotisations dépassent le plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle une année donnée.

En outre, un régime dérogatoire de rachat des années antérieures à l'adhésion a été adopté pour les adhérents au régime de la Préfon.

Des dispositions spécifiques transitoires pour les adhérents au régime de la Préfon

L'état du droit avant la réforme des retraites

Certains adhérents au régime de la Préfon déduisent actuellement leurs cotisations au-delà du nouveau plafond de 10 % des revenus d'activité professionnelle, du fait principalement du rachat d'années de cotisations antérieures à leur affiliation.

Le régime de la Préfon permet le rachat des années de cotisation antérieures à l'adhésion, dans la limite d'âge de seize ans. Cette disposition a constitué une incitation au développement de la Préfon.

Dans son rapport présenté en octobre 1997 à la commission des finances du Sénat sur l'épargne retraite des fonctionnaires, votre rapporteur général ^{8

(

*
)} avait présenté ces possibilités très larges de déduction fiscale des cotisations versées au titre des régimes Préfon et assimilés comme une « niche fiscale » au coût élevé pour les finances publiques, et bénéficiant de surcroît davantage aux anciens fonctionnaires qu'aux fonctionnaires eux-mêmes :

« L'avantage fiscal immédiat est, en tout état de cause, très important, car il s'applique sans limitation aux cotisations rachetées, possibilité avantageuse lorsque l'on sait que le régime Préfon ne fixe lui-même aucune limite aux facultés de rachat des cotisations : chaque année antérieure à l'affiliation au-delà de l'âge de 16 ans ouvre droit à rachat par versement d'une cotisation supplémentaire. Cette faculté est ouverte à tous les bénéficiaires, y compris les ex-agents publics et leurs conjoints. Elle peut être particulièrement motivante pour d'anciens fonctionnaires ou assimilés, et pour leurs conjoints, si les intéressés sont assujettis aux tranches supérieures du barème de l'impôt sur le revenu, et ce d'autant plus que l'application est possible pour des personnes n'ayant eu qu'un lien très bref avec l'une des fonctions publiques, sous quelque statut que ce soit. Il s'agit là d'une "niche fiscale" particulièrement généreuse ! » .

Votre rapporteur général avait également précisé dans son rapport d'information de 1997 que les déductions de cotisations fiscales au titre des régimes Préfon, CREF et CGOS représentaient alors 370 millions de francs par an, soit plus de 56 millions d'euros. Le coût budgétaire annuel a été réévalué à 91 millions d'euros par notre collègue député Xavier Bertrand, dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances du projet de loi portant réforme des retraites.

Les dispositions de la loi portant réforme des retraites

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant réforme des retraites, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à l'alignement progressif sur les dispositions de droit commun exposées ci-dessus du régime de la Préfon, afin de ne pas pénaliser les actifs ayant programmé le rachat d'années de cotisations, en prévoyant de ne pas intégrer au plafond fiscal de déduction les rachats de cotisations dans les conditions suivantes :

- « en totalité au titre de l'année 2004 » ;

- six années maximum de rachat de cotisations au titre de chacune des années 2005 et 2006, soit douze années de cotisations au titre des années 2005 et 2006 ;

- quatre années de cotisation au titre de chacune des années 2007 à 2009 incluse, soit également douze années de cotisations au titre des années 2007 à 2009 ;

- deux années de cotisations au titre de chacune des années 2010 à 2012 incluse, soit six années de cotisations au titre des années 2010 à 2012.

Au total, un adhérent à la Préfon pourra ainsi opérer un rachat dans la limite de trente annuités au titre des années 2005 à 2012, à condition d'avoir été affilié à la date du 15 juin 2003.

En réponse à une question posée en séance par notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat du projet de loi portant réforme des retraites, le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité a répondu que cette date est celle de l'annonce des nouvelles règles. Elle a été retenue pour éviter des effets d'aubaine qui semblent toutefois avoir été surévalués.

3. La prévoyance

L'article 111 de la loi portant réforme des retraites a posé le principe d'un nouveau seuil de déductibilité des cotisations versées aux régimes de prévoyance, dont le niveau serait fixé par la loi de finances pour 2004.

Comme pour l'épargne retraite, ce seuil est en fait double, exprimé en proportion du revenu brut, d'une part, et en fonction du plafond de la sécurité sociale d'autre part. Pour chaque contribuable, seul le seuil le plus favorable s'applique.

Pour les contribuables aux revenus les moins élevés, le seuil qui s'applique est celui déterminé par référence au plafond de la sécurité sociale, qui peut ainsi être qualifié de « plancher ».

En outre, la loi a supprimé l'ancien plafond global de 19 % au titre de la prévoyance et des régimes de retraite supplémentaires et complémentaires, tendant ainsi à élargir le nombre de bénéficiaires des déductions fiscales pour les sommes versées au titre des cotisations prévoyance.

C. LE PLAN D'ÉPARGNE POPULAIRE

Le plan d'épargne populaire (PEP) est un produit d'épargne dont les sommes peuvent être affectées à un compte bancaire ou à un contrat d'assurance-vie. La liquidation peut s'effectuer en capital ou en rente. La durée d'un PEP est de 10 ans, mais elle peut être prolongée ou renouvelée.

Le plafond des versements s'élève à 92.000 euros sur la durée du plan (hors intérêts et hors prime).

Les contribuables non imposables, ayant ouvert un PEP avant le 22 septembre 1993 et n'ayant pas opéré de retrait avant un délai de huit ans, bénéficient d'une prime annuelle de l'Etat, égale au quart des versements de l'année. Le plafond de cette prime s'élève à 229 euros. Le total des primes est versé à la fin de la septième année à compter de l'ouverture du plan.

Pour les titulaires d'un contrat d'assurance-vie à versements périodiques mensuels ou trimestriels souscrits avant le 5 septembre 1996, le total des primes est versé en fin de plan, soit après un délai de dix ans, sauf si le bénéficiaire a opté pour le versement de la prime dès la fin de la septième année, en en ayant fait la demande sur papier libre avant le 1 ^er juillet de la huitième année qui suit l'ouverture du plan.

Les produits du PEP (intérêts, prime de l'Etat, capital à la sortie si cette option a été choisie de préférence au versement d'une rente) sont exonérés d'impôt sur le revenu à condition de n'effectuer aucun retrait pendant huit ans. Il est toutefois possible de retirer les sommes investies, avant huit ans, sans pénalités, en cas de force majeure (décès, invalidité, fin d'allocation de chômage, liquidation judiciaire). Les prélèvements sociaux sont applicables au taux de 10 % ^{9

(

*
)} .

En cas de sortie en rente, celle-ci est imposable comme une rente viagère à titre onéreux dont le niveau d'imposition partiel varie comme suit :

- 70 % du montant si le titulaire est âgé de moins de 50 ans lors de l'entrée en jouissance ;

- 50 % du montant si le titulaire est âgé de 50 à 59 ans ;

- 40 % si le titulaire est âgé de 60 à 69 ans ;

- 30 % si le titulaire est âgé de plus de 69 ans.

En cas de retrait des sommes épargnées avant huit ans, les produits capitalisés sont imposés, au choix du bénéficiaire, à l'impôt sur le revenu ou au prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % si le retrait est effectué avant le délai de quatre ans, au taux de 15 % si le retrait est effectué entre quatre et huit ans après l'ouverture du plan.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES PLAFONDS GLOBAUX POUR L'ÉPARGNE RETRAITE TENANT COMPTE DES DIFFÉRENCES DE SITUATION FISCALE ENTRE LES SALARIÉS ET LES NON-SALARIÉS

1. Le plafond fiscal global

Le 1° du A du I du présent article prévoit, au a) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre du PERP, des primes facultatives dans le cadre de régimes d'entreprise supplémentaires obligatoires ainsi que les cotisations au titre des régimes Préfon et assimilés, s'élève à 10 % des revenus d'activité professionnelle ^{10

(

*
)} de l'intéressé ou à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 P (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros.

Le 2° du A du I prévoit, au b) du 1 du B du I de l'article quatervicies du code général des impôts, que s'impute à ce plafond le montant des cotisations versées au titre des régimes suivants :

- les régimes de retraite supplémentaires obligatoires d'entreprise de l'article 83 du code général des impôts, y compris les versements de l'employeur ;

- les régimes de retraite complémentaires, pour la part des versements qui est facultative, et des régimes de retraite facultatifs dits « Madelin », compte non tenu de la part correspondant à 15 % du bénéfice compris entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale ^{11

(

*
)} ;

- les contrats d'assurance de groupe facultatifs ouverts aux exploitants agricoles, compte non tenu de la part de 15 % du bénéfice comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale ;

- les versements de l'employeur au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite, ces versements étant exonérés d'impôt sur le revenu.

2. Les plafonds catégoriels

En outre, les cotisations salariales et patronales versées dans le cadre des régimes dits de l' article 83 du code général des impôts (pour les salariés) ou Madelin (pour les non-salariés) sont déductibles de l'impôt sur le revenu dans les limites suivantes :

- pour les salariés , conformément aux dispositions du 2° du B du I du présent article, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) et de 8 % de la rémunération annuelle brute, les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale code général des impôts (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 18.678 euros ;

- pour les non-salariés , conformément aux dispositions du 2° du C du I du présent article modifiant l'article 154 bis du code général des impôts, dans la limite de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros en 2003) ou d'un plafond formé des deux composantes suivantes :

a) 10 % du bénéfice imposable , les revenus d'activité n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit une déductibilité maximale de 23.347 euros ;

b) un « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable pour la fraction comprise entre le plafond de la sécurité sociale (29.184 euros en 2003) et 8 fois le plafond de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire ; cet « espace de déduction supplémentaire » n'étant pas imputable sur le plafond fiscal global.

La différence entre les seuils de 8 % et de 10 % retenus respectivement pour les salariés et les non-salariés s'explique par une différence de référence. Le taux de 10 % pour les non-salariés correspond à un bénéfice imposable net fiscal ; le taux appliqué aux salariés correspond à 8 % de la rémunération annuelle brute, soit un taux de 10 % du revenu net fiscal.

L' « espace de déduction supplémentaire » de 15 % du bénéfice imposable est justifié par une couverture plus réduite pour les non-salariés : ils ne peuvent cotiser aux régimes AGIRC et ARRCO ouverts aux seuls salariés et dont les cotisations sont désormais déductibles sans plafond.

Pour la détermination des bénéfices imposables, il est précisé qu'il est tenu compte des revenus qui peuvent être exonérés en application des dispositions des articles 44 sexies à 44 decies du code général des impôts, relatives aux entreprises nouvelles, aux entreprises implantées dans les zones franches urbaines, aux entreprises maritimes et aux entreprises implantées en Corse. Cette précision vise à ce que la base de déduction fiscale ne soit pas diminuée du fait de ces dispositions spécifiques. De même, les plus et moins values à long terme ne sont pas prises en compte dans le bénéfice imposable, car il est considéré que ces sommes présentent un caractère exceptionnel ne ressortant pas de l'activité normale de l'entreprise.

En pratique, pour l'application des différents plafonds, le plafond catégoriel de déductibilité dont bénéficie le salarié, par exemple au titre des contrats de l'article 83, est déterminé dans un premier temps. Si le plafond fiscal global n'est pas atteint, le salarié peut ensuite imputer sur celui-ci les cotisations éventuellement versées aux autres régimes d'épargne retraite. Les entreprises n'ont donc pas à procéder à des réintégrations des sommes déductibles au titre des contrats d'entreprise définis à l'article 83 du code général des impôts.

3. Les dispositions spécifiques aux bénéfices agricoles

Le 1° du D du I du présent article modifie les dispositions de l'article 154 bis -0-A du code général des impôts relatif à la déductibilité des cotisations imputables aux bénéfices agricoles. Concernant les dispositions applicables aux adhérents aux contrats facultatifs d'assurance de groupe des professions agricoles, le plafond fiscal global de 10 % du revenu professionnel, retenu dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale, s'applique également, auquel s'ajoute l'espace de déductibilité supplémentaire de 15 % de la fraction du revenu professionnel comprise entre une et huit fois le plafond de la sécurité sociale. S'il est plus favorable, le plafond de 10 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.920 euros) est retenu. Les cotisations versées le cas échéant par l'entreprise au PPESVR s'imputent sur ce plafond.

Le E du I du présent article complète l'article 154 bis -0-A du code général des impôts par un 13° qui traite du cas des exploitants dont les bénéfices agricoles relèvent du régime du forfait, pour lesquels les recettes moyennes calculées sur deux années sont inférieures à 76.300 euros. Cette imposition forfaitaire varie selon le type d'exploitation.

Par définition, le régime forfaitaire signifie qu'il n'est pas possible de déduire d'autres charges, sauf dans deux exceptions : les cotisations aux contrats d'assurance de groupe visant à la constitution d'une retraite supplémentaire et les pertes subies en cas de calamités.

Afin de permettre aux exploitants agricoles, dont les bénéfices agricoles sont imposés au régime du forfait, de déduire leurs cotisations retraite facultatives, il est leur donné la possibilité de déduire ces cotisations du revenu net global lorsqu'elles ne sont pas prises en compte au niveau des revenus catégoriels.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVOYANCE

Tout en distinguant la situation des non-salariés, le texte du projet de loi de finances proposé par le gouvernement retenait les seuils suivants au b du 1° du B du I du présent article :

- 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable, suivant les dispositions du a du 2° du C du I ), les revenus d'activité professionnelle n'étant toutefois retenus que dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), ce qui implique les plafonds de déductibilité suivants :

(233.472 x 0,03) = 7.004 euros, et :

(233.472 x 0,0375) = 8.755 euros.

- ou un « plancher » égal à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.043 euros), afin de prendre en compte la situation des salaires ou bénéfices les moins élevés et les entreprises déficitaires. Le plancher s'applique ainsi pour les salariés dont le revenu est inférieur à

(2.043 : 0,03) = 68.100 euros.

Le 3° du C du I du présent article prévoit en outre une déduction des cotisations facultatives au titre de la perte d'emploi subie par les non-salariés, dans les limites suivantes :

- 1,875 % du bénéfice imposable, le bénéfice imposable n'étant toutefois retenu que dans la limite dans la limite de huit plafonds de la sécurité sociale, soit un plafond égal à :

233.472 x 0,01875 = 4.378 euros, ou :

- 2,5 % du plafond de la sécurité sociale (soit 730 euros en 2003).

Les propositions concernant les cotisations liées à la perte d'emploi reprennent des dispositions antérieures de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 dite « loi Madelin ».

Il peut être observé que les cotisations liées à la prévoyance des travailleurs non salariés sont généralement plus élevées que celles de salariés. En effet, les cotisations assurent souvent une couverture pour d'autres membres de la famille que le travailleur non salarié.

Une synthèse des régimes, actuels et proposés par le gouvernement, en matière d'épargne retraite figure ci-après.

C. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ D'OUVRIR DE NOUVEAUX PLANS D'ÉPARGNE POPULAIRE

Afin de clarifier l'architecture des dispositifs d'épargne à long terme, le III du présent article met fin à la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire (PEP) à compter du 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances. En revanche, les avantages accordés aux titulaires de PEP ouverts avant cette date ne sont pas remis en cause.

Fin juillet 2003, l'encours des PEP s'élevait à 46 milliards d'euros et le nombre de bénéficiaires était estimé à 5 millions. La dépense fiscale au titre de l'exonération des produits de l'épargne placée dans les PEP est estimée à 630 millions d'euros d'après le tome II des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances - hors coût de l'exonération des rentes viagères à la sortie des PEP après une durée de huit ans ; faute de pouvoir chiffrer précisément le montant de la dépense fiscale correspondante.

En revanche, le niveau des intégrations fiscales attendues est moins élevé, puisque la liquidation des PEP sera progressive. Le gain fiscal pour l'Etat n'a ainsi pas été intégré dans le coût net de la mise en place du nouveau dispositif d'épargne retraite.

Plafonds de déduction fiscale des cotisations versées aux régimes d'épargne retraite et de prévoyance

A/ Plafonds de non imposition applicables aux traitements et salaires

REGIME ACTUEL		PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004
Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire (dans la limite de 3 % de 8 P, soit 7.004 euros en 2003)*	Plafond : 19 % de 8 P* (44.360 euros en 2003)	Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire	3 % de la rémunération (revenus retenus dans la limite de 8 P, soit un plafond de 7.004 euros en 2003)* OU 7 % de P (2.043 euros en 2003)*
Contrats article 83
		Régimes complémentaires obligatoires	Cotisations déductibles sans plafond

		Contrats article 83 Plafond : 8 % de la rémunération OU 10 % de P* (soit 2.920 euros en 2003)	Plafond : 10 % des revenus d'activité professionnelle (revenus retenus dans la limite de 8 P, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) OU 10 % de P (2.920 euros en 2003)
Régimes complémentaires obligatoires (dont AGIRC, ARRCO)
		PREFON, COREM, CGOS
PREFON, COREM, CGOS	Cotisations déductibles sans plafond	PERP
		PPESVR (abondements de l'employeur)

* P : plafond de la sécurité sociale

B/ Plafonds de non imposition applicables aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux

REGIME ACTUEL		PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004
Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire (dans la limite de 3 % de 8 P soit 7.003 euros en 2004)*	Plafond : 19 % de 8 P* (soit 44.360 euros en 2003)	Cotisations prévoyance versées à titre obligatoire	Plafond : 3,75 % du bénéfice imposable (revenus retenus dans la limite de 8 P, soit un plafond de 8.755 euros en 2003)* OU 7 % de P (2.043 euros en 2003)*
Contrats de groupe dits « Madelin »
		Régimes complémentaires obligatoires	Cotisations déductibles sans plafond
Régimes complémentaires obligatoires
		Cotisations perte d'emploi	1,875 % du bénéfice imposable (revenus retenus dans la limite de 8 P, soit 4.378 euros en 2003)* OU 2,5 % P (730 euros en 2003)
Cotisations perte d'emplois (dans la limite de 1,5 % de 8 P*, soit 3.502 euros en 2003)		Contrats de groupe « Madelin » 10 % de P* (2.920 euros en 2003) OU 10 % bénéfice imposable (retenu dans la limite de 8 P, soit 23.347 euros) + 15% bénéfice imposable ^{12 ( )}
			Plafond : 10 % des revenus d'activité professionnelle (revenus limités dans la limite de 8 P, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire OU 10 % de P (2.920 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire » ¹ -
		PERP
		PPESVR (abondements de l'employeur)

C) Plafonds de non imposition applicable aux bénéfices agricoles (hors particularité du régime du forfait)

REGIME ACTUEL

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004

Régimes complémentaires obligatoires	19 % de 8 P* (44.360 euros en 2003)	Régimes complémentaires obligatoires	Cotisations déductibles sans plafond
ex-COREVA	7 % de 3 P (soit 6.129 euros en 2003
		ex-COREVA	Plafond : 10 % des revenus d'activité profes-sionnelle (revenus retenus dans la limite de 8 P, soit un plafond de 23.347 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire » OU 10 % de P (2.920 euros en 2003) hors « espace de déduction supplémentaire »
		PPESVR (abondements de l'employeur)

Espace de déduction supplémentaire pour les cotisations versées dans le cadre de contrats « Madelin », sur la fraction du bénéfice imposable comprise entre P* (29.184 euros en 2003) et 8 P* (233.472 euros en 2003), soit un plafond de 30.643 euros en 2003 au titre de cette déduction supplémentaire.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.

D'une part, à l'initiative du rapporteur général du budget et avec l'avis favorable du gouvernement, elle a adopté un amendement permettant de prendre en compte, pour le plafond de déduction des cotisations d'épargne retraite au titre des bénéfices, l' abattement de 50 % prévu à l'article 73 B du code général des impôts en faveur des jeunes agriculteurs . Cette mesure permet de ne pas pénaliser ces derniers en limitant leurs possibilités de déduction fiscale des cotisations d'épargne retraite.

D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègue députés Richard Cazenave et Xavier Bertrand, tendant à relever le plafond de déduction fiscale des cotisations versées au titre de la prévoyance , afin de ne pas pénaliser les personnes qui cotisaient au-delà de ce plafond, dans la limite du plafond actuellement applicable de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003).

Le texte initial du présent article proposait de fixer le plafond de déduction des cotisations versées au titre de la prévoyance à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étant pris en compte que dans la limite de huit fois le plafond de la sécurité sociale, ou, si ce plafond est plus favorable, à 7 % du plafond de la sécurité sociale (soit 2.042 euros en 2003).

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale ont consisté à cumuler ces deux plafonds : 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable) majorés de 7 % du plafond de la sécurité sociale. Cette capacité de déduction est toutefois limitée par un autre plafond (appelé ci-après « sur-plafond »), fixé à 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, qui correspond au seul plafond actuellement applicable.

Dans la mesure où, pour le plafond proposé pour le gouvernement à 3 % de la rémunération annuelle brute (ou 3,75 % du bénéfice imposable), les revenus n'étaient pris en compte que dans la limite de 3 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale, le « sur-plafond » ne permet pas aux contribuables dont le revenu est supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale (soit 233.472 euros en 2003), de bénéficier de possibilités élargies de déduction fiscale, au regard tant du droit actuellement applicable que du texte proposé par le gouvernement.

En revanche, les possibilités de déduction fiscale sont élargies pour les adhérents dont les cotisations étaient limitées par les plafonds fixés dans le projet de loi du gouvernement présenté le 25 septembre 2003. Les principaux bénéficiaires du nouveau dispositif disposeraient de revenus compris entre 1 % et 3 % du plafond de la sécurité sociale (soit 29.184 à 87.552 euros en 2003), ainsi que le montrent les deux graphiques ci-après.

Source : FFSA

Source : FFSA IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ARCHITECTURE GLOBALE DU DISPOSITIF

1. Des aménagements législatifs souhaitables

Votre rapporteur général se félicite des propositions du gouvernement tendant à clarifier les dispositifs d'épargne retraite, la loi de finances pour 2004 apparaissant comme la deuxième étape du processus de mise en place de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous après l'adoption de la loi portant réforme des retraites. Les présentes dispositions marquent l'aboutissement de propositions formulées par le Sénat depuis 1993, à l'initiative notamment de votre rapporteur général, ainsi que l'avait souligné notre collègue Adrien Gouteyron dans son rapport pour avis sur le projet de loi portant réforme des retraites ^{13

(

*
)} .

a) La fin de la possibilité d'ouvrir de nouveaux plans d'épargne populaire

Concernant le plan d'épargne populaire (PEP), l'imposition partielle en cas de liquidation en rente, suivant des modalités favorisant les titulaires les plus âgés, pouvait présenter un caractère redondant avec les objectifs du PERP et du PPESVR, même si les modalités fiscales du PEP sont différentes :

- la sortie en rente ou en capital des sommes investies dans des PEP est largement défiscalisée ;

- a contrario , les produits d'épargne retraite donnent lieu à une défiscalisation à l'entrée, mais les pensions sont imposées.

On peut observer que la possibilité de transférer vers un produit d'épargne retraite les sommes actuellement investies dans un PEP n'aurait que des effets limités, compte tenu des avantages fiscaux liés à la liquidation du PEP sous forme de rente viagère.

b) Simplifier les dispositifs d'épargne retraite

1. Requalifier les produits d'épargne retraite nouvellement créés

Votre commission des finances regrette la complexité du nouveau dispositif , y compris au plan sémantique, et formule plusieurs propositions afin d'y remédier.

Des amendements vous sont ainsi soumis en vue de simplifier les dénominations des produits créées par la loi portant réforme des retraites, afin notamment de faire apparaître la cohérence entre les différents dispositifs : l'un et l'autre correspondent à des dispositifs d'épargne retraite largement ouverts à l'ensemble des salariés et des non salariés, dont l'un présente un caractère individuel et l'autre un caractère collectif.

Le plan d'épargne retraite populaire, successeur de l'éphémère plan d'épargne individuel pour la retraite, serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite individuel » (PERI). Le plan populaire d'épargne salariale volontaire pour la retraite serait requalifié « plan d'épargne pour la retraite collectif » (PERCO).

Ces nouvelles qualifications permettraient ainsi une meilleure identification de ces nouveaux produits d'épargne retraite.

2. Améliorer l'information des adhérents

Compte tenu de la complexité des règles permettant de déterminer les différents plafonds, ainsi que des modalités nouvelles de fonctionnement des PERP et des PPESVR, un amendement vous est soumis afin d'instituer une obligation d'information de chaque adhérent sur les possibilités de déduction dont il bénéficie au titre de l'épargne retraite, compte tenu des dispositifs existants dans l'entreprise.

La mise en oeuvre de ce principe, dont les modalités seraient fixées par décret, pourrait s'inspirer de la pratique actuelle concernant les contrats définis à l'article 83 du code général des impôts : les grandes entreprises mettent généralement en place un tel système d'information, un suivi pouvant sinon être effectué par l'organisme d'assurance, mutualiste ou bancaire. Cette obligation est également de nature à améliorer l'attractivité des produits d'épargne retraite.

Votre rapporteur général souhaite également interroger le gouvernement sur le contenu de l'information périodique relative à la gestion du contrat, laquelle pourrait être délivrée annuellement.

L'article 85 de loi n° 2003-706 relative à la sécurité financière et l'article 108 de la loi n° 2003-775 portant réforme des retraites prévoient une information relative à la valeur de transfert, aux provisions garanties et au rendement des actifs sous-jacents.

Des précisions pourraient également porter sur la composition du portefeuille. En outre, il y aurait peut-être lieu de prévoir une information spécifique sur les modalités de fonctionnement propres au PPESVR, en particulier sur les différences avec les contrats d'assurance vie classiques.

3. Encourager le développement du PERP et du PPESVR

Des incertitudes demeurent sur les possibilités de développement du PERP, qui sera soumis à la concurrence d'autres produits d'épargne retraite.

a) Pour le PERP

Votre rapporteur général souligne que la mise en place des produits d'épargne retraite ouverts à tous induira des changements des comportements d'épargne des Français : aussi les dispositifs proposés doivent-ils être suffisamment clairs et incitatifs, afin de lever les réticences à souscrire ces produits d'épargne à très long terme.

En particulier, il convient de ne pas entraver la possibilité de versement d'un montant exceptionnel, au regard du niveau des revenus annuels, sur des supports d'épargne retraite, notamment pour les adhérents dont les revenus sont irréguliers, ou en cas de transfert sur ces contrats de sommes investies dans d'autres dispositifs d'épargne.

A cet effet, afin de permettre de tels versements d'un montant exceptionnel, un amendement vous est proposé tendant à relever de trois à cinq ans la durée de la période de report en avant de l'enveloppe de déductibilité fiscale non utilisée.

Afin également d'aligner les conditions de mise en place du PERP sur celles du PPESVR, et de ne pas créer de distorsion de concurrence entre ces deux produits d'épargne retraite, un amendement vous est proposé pour que les adhérents au PERP puissent disposer d'un choix entre au moins trois modes de gestion, avec la faculté de confirmer ou de modifier leur décision tous les cinq ans.

Cette possibilité favoriserait les adhérents dont les revenus sont irréguliers et répondrait aux projets de certains établissements de crédit de mettre en place des dispositifs d'épargne salariale couplés aux PERP, dont les intérêts et le capital pourraient être reversés sur le PERP. Ces modalités nécessitent de pouvoir permettre des versements exceptionnels d'un niveau relativement élevé par rapport aux revenus annuels d'activité.

Il peut ensuite être observé que les dispositifs d'épargne retraite proposés ne prennent pas en compte l'âge des adhérents. Le maintien du niveau de remplacement du salaire d'activité correspond toutefois à une priorité plus fortement ressentie parmi les actifs de plus de 50 ans .

Un amendement vous est soumis afin d'offrir une incitation supplémentaire temporaire ouverte aux salariés de plus de 50 ans pour constituer une épargne retraite à hauteur de 5 % du revenu net imposable au-delà des actuels plafonds, pour une durée limitée de 5 ans (2004-2008), qui représenterait un coût annuel estimé à 30 millions d'euros la première année.

b) Pour le PPESVR

Concernant le PPESVR, l'imputation des abondements de l'employeur sur le plafond fiscal global tend à réduire les capacités d'épargne retraite.

Une mesure de simplification et d'encouragement à la constitution d'une épargne retraite dans le cadre du PPESVR, mais dont le coût reste à chiffrer, consisterait à exclure les abondements de l'employeur du plafond fiscal global de déductibilité au titre de l'épargne retraite.

Par ailleurs, la mise en place d'un PPESVR étant subordonnée à l'existence d'un plan d'épargne de plus courte durée (PEE ou PEI), un amendement vous est proposé afin de lever cette condition de nature à décourager la mise en place de certains PPESVR.

c) Pour les autres produits d'épargne retraite

Comme pour le PPESVR votre commission des finances vous soumet un amendement visant à supprimer, comme condition à la mise en place d'un régime d'épargne retraite à cotisations facultatives institué dans le cadre de l'article 83 du code général des impôts, la possibilité pour les salariés de disposer d'un plan d'épargne salariale d'une durée plus courte, le plan d'épargne entreprise (PEE) ou le plan d'épargne interentreprise (PEI).

Cette condition supplémentaire apparaît de nature à entraver la constitution de tels régimes d'épargne retraite, notamment pour les petites entreprises qui n'ont pas mis en place de PEE ou de PEI. De surcroît, la contrainte qu'il est proposé de lever était destinée à éviter des effets de transfert de l'épargne salariale vers l'épargne retraite ; or ce risque semble limité en raison de la différence de régimes fiscaux et sociaux, favorable à l'épargne salariale.

En outre, cette interdiction crée une différence de traitement au détriment de certains organismes - tels que les offices HLM, les chambres de commerce et les sociétés de développement régional - qui n'ont pas accès à l'épargne salariale pour des raisons statutaires, mais dont certains ont déjà établi des dispositifs dans le cadre de l'article 83 du code général impôt.

2. Des modalités de fonctionnement d'ordre réglementaire à préciser

Un certain nombre d'observations sur les modalités concrètes de fonctionnement des futurs PERP et PPESVR méritent d'être formulées. Si ces questions ressortent largement du domaine réglementaire, les modalités précises définies par la loi portant réforme des retraites justifient la vigilance du législateur sur ces dispositions.

a) La composition du capital

Concernant la composition des produits d'épargne retraite , votre rapporteur général estime que les adhérents doivent pouvoir bénéficier du choix de supports diversifiés, alors que les dispositifs existants privilégient des supports monétaires et obligataires. Les gestionnaires de la Préfon disposent ainsi d'un portefeuille d'actions (à hauteur de 30 %, cette proportion ayant augmenté sur le long terme) et d'actifs monétaires et obligataires (à hauteur d'environ 70 %). De fait, pour les régimes d'épargne retraite existants, la part d'actions est en principe supérieure à 15 %. Une diversification des actifs est opérée en fonction de l'âge des adhérents, le risque d'exposition diminuant au fur et à mesure que se rapproche la date de liquidation de sa retraite par l'adhérent.

Les décrets en préparation ne prévoiraient pas de fixer de normes concernant la composition du capital, à l'exception d'une contrainte de cheminement afin que la part du contrat garantie augmente progressivement avec l'âge pour atteindre au moins 90 % du total des droits au moment de la conversion en rente.

De même que la loi portant réforme des retraites a prévu pour les souscripteurs de contrats d'assurance vie multi-supports de pouvoir choisir entre des profils prudents, équilibrés ou dynamiques, un amendement en ce sens pour le PERP vous est proposé car il convient d'offrir des possibilités analogues aux futurs adhérents aux contrats d'épargne retraite. Cette question n'est pas neutre pour le développement de la place de Paris et le financement de l'économie française. En outre, il faut rappeler que les actions constituent l'actif au rendement le plus élevé à long terme.

b) Les conditions de seuil pour la constitution de groupements d'épargne individuels pour la retraite

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu que les PERP ne pourraient être ouverts qu'à condition de regrouper un certain nombre de participants adhérents à un groupement d'épargne individuelle, disposant d'un volume d'épargne suffisant, dans un délai qui pourrait être fixé à cinq ans par voie réglementaire.

Des fusions entre groupements sont envisageables, ou pourraient être envisagées, pour atteindre ces seuils. Si les conditions de seuil ne sont pas satisfaites, il serait envisagé dans un premier temps la remise en cause de l'avantage fiscal pour les nouveaux versements. En revanche, pour le stock des versements antérieurs, le régime fiscal ne serait pas modifié. La dissolution d'autorité du groupement constituerait une solution envisageable en dernier recours.

En cas de transfert, la valeur de transfert devrait correspondre à la prime que devrait verser un assuré entrant dans le plan pour constituer les mêmes droits que l'assuré sortant. Afin d'assurer une neutralité à l'égard des autres assurés, le calcul des droits à l'entrée et la valeur de transfert de sortie devrait tenir compte des plus ou moins values latentes du fonds.

En ce qui concerne le fonctionnement des groupements d'épargne individuels pour la retraite, votre rapporteur général estime qu'ils doivent obéir à des statuts suffisamment souples, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, en évitant de faire porter de trop lourdes responsabilités aux présidents de ces groupements.

c) L'opportunité d'une adoption différée des décrets d'application

Compte tenu de la complexité du dispositif réglementaire envisagé, votre rapporteur général pense qu'il serait préférable de différer éventuellement de quelques mois l'adoption des décrets d'application, afin d'élaborer un dispositif suffisamment lisible et attractif pour les futurs adhérents.

B. LA PLUS GRANDE PARTIE DE LA POPULATION DISPOSE DE CAPACITÉS D'ÉPARGNE RETRAITE ET DE PRÉVOYANCE ÉLARGIES

La création de dispositifs d'épargne retraite ouverts à tous et le niveau des plafonds retenus permet à la plus grande partie de la population de disposer de capacités élargies d'épargne retraite et de prévoyance.

Toutefois, on peut se demander si certaines catégories de personnes ne devraient pas bénéficier de capacités nouvelles de déduction fiscale par rapport aux dispositifs actuellement existants.

1. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs actuels d'épargne retraite

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, le dispositif fiscal proposé pour l' épargne retraite serait toutefois défavorable aux personnes suivantes :

1°) Certains chefs d'entreprise de PMI-PME ou salariés de petites entreprises qui recouraient aux contrats dits Madelin (pour les non-salariés) ou aux contrats de l'article 83 du code général des impôts (pour les salariés) au-delà des limites prévues, afin notamment de déduire ces sommes de leur bénéfice ou de leur revenu imposable. Les cotisations au titre de la retraite peuvent alors représenter 20 % des revenus professionnels.

Il peut toutefois être estimé que cette situation correspond en partie à l'utilisation des dispositifs d'épargne retraite en vue d'objectifs principalement fiscaux.

Pour résoudre cette question, l'ouverture d'un espace de déduction supplémentaire à hauteur de 5 % du revenu imposable pour les titulaires de contrats de l'article 83 du code général des impôts, pendant une période transitoire de 2004 à 2008, représenterait un coût annuel estimé à 45 millions d'euros.

2°) Certains adhérents de la Préfon, dans la mesure où les déductions fiscales au titre des cotisations versées, jusqu'à présent non plafonnées, atteignent pour ces derniers les plafonds proposés.

La Préfon propose des cotisations annuelles maximales de 3.406,32 euros en 2003, auxquelles peuvent s'ajouter des rachats de cotisations pour les années antérieures à l'adhésion, sans limitation de leur montant. La loi portant réforme des retraites prévoit désormais un plafonnement de l'avantage fiscal lié à ces rachats.

Lors de l'examen en juillet du projet de loi portant réforme des retraites, il est toutefois rappelé qu'il a été établi un régime dérogatoire de rachat de ces droits pour les adhérents à ce régime, exposé plus haut.

A contrario , parmi les bénéficiaires de la mesure de déplafonnement de la déductibilité fiscale des cotisations versées aux régimes AGIRC et ARRCO figureraient certains salariés dont la rémunération annuelle serait supérieure à 320.000 euros . L'impact sur les finances publiques peut être jugé négligeable.

2. L'implication des nouvelles dispositions pour certains cotisants aux dispositifs de prévoyance compte tenu des plafonds actuels

En ce qui concerne les plafonds prévus au titre de la prévoyance , dans le dispositif proposé par le gouvernement, les catégories suivantes de personnes bénéficieraient de possibilités élargies de déduction fiscale :

1) Les actifs dont les possibilités de déduction de leurs cotisations prévoyance sont limitées par l'actuel plafonnement à 19 % de 8 plafonds de la sécurité sociale des cotisations versées au titre de la prévoyance, des régimes complémentaires et supplémentaires, et qui versent des cotisations aux régimes complémentaires et supplémentaires dans cette limite de 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, il s'agirait principalement de salariés dont les revenus annuels sont supérieurs à 175.000 euros.

2) Les non-salariés qui verseraient des cotisations facultatives liées à la perte de leur emploi au-delà de l'ancien plafond (1,5 % de 8 plafonds de la sécurité sociale), dans la limite des nouveaux plafonds (1,875 % du bénéfice imposable ou 2,5 % du plafond de la sécurité sociale).

3) Les actifs dont les cotisations prévoyance au titre de leur activité non salariée seraient déductibles au-delà de l'ancien plafond (3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit 7.004 euros), dans la limite des nouveaux plafonds (7 % du plafond de la sécurité sociale ou 3,75 % du bénéfice imposable, les revenus n'étant retenus que dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale, soit un plafond de 8.755 euros en 2003).

Les catégories suivantes de personnes disposeraient en revanche de capacités moindres de déduction fiscale :

1) Les actifs qui déduisent leurs cotisations dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (soit 7.004 euros en 2003), mais dont les cotisations sont supérieures aux nouveaux plafonds fixés à 3 % de la rémunération annuelle brute et à 3,75 % du bénéfice imposable.

En pratique, peu d'actifs versent des cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale.

Le relèvement du plafond, suite à un amendement de l'Assemblée nationale présenté ci-dessus, a toutefois permis de régler cette question pour la plupart des salariés et des non salariés concernés.

2) Certains actifs qui cumulent des activités salariée et non salariée et déduisent deux fois leurs cotisations prévoyance dans la limite de 3 % de 8 plafonds de la sécurité sociale, au titre de leur activité salariée et de leur activité non salariée.

Compte tenu de la situation défavorable dans laquelle se trouverait un certain nombre de salariés et de non salariés au regard de la modification des plafonds de la prévoyance et de l'épargne retraite, plusieurs amendements vous sont proposés afin d'autoriser à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, la déduction fiscale des cotisations de retraite supplémentaire ou de prévoyance complémentaire selon les plafonds en vigueur au 31 décembre 2003 s'ils sont plus favorables.

Ces différents amendements visent respectivement les plafonds applicables aux traitements et salaires, aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux, aux bénéfices agricoles et aux cotisations versées dans le cadre de contrats relevant de l'article 83 du code général des impôts.

Cette mesure, limitée aux régimes institués avant le 25 septembre 2003, date de présentation du présent projet de loi de finances, vise à permettre aux partenaires sociaux de renégocier les accords collectifs.

C. L'IMPACT FISCAL DES MESURES PROPOSÉES

Les réintégrations fiscales de cotisations actuellement versées dans le cadre des contrats Madelin, de l'article 83 du code général des impôts et de la Préfon sont actuellement estimées entre 250 et 300 millions d'euros par an . A échéance de dix ans , compte tenu du développement probable de ces régimes, les réintégrations fiscales sont estimées à 500 millions d'euros par an .

Le coût net, prenant en compte ces réintégrations fiscales, est basé sur l'hypothèse d'un développement progressif du PERP et du PPESVR, à l'instar des contrats dits « Madelin » auxquels ont actuellement souscrit 30 % des travailleurs indépendants. Ce taux de 30 % est retenu comme une hypothèse haute du nombre d'actifs ayant choisi d'adhérer à un PERP et à un PPESVR à horizon de dix ans.

S'il convient d'être extrêmement prudent sur les estimations, le coût net de la mise en place du PERP et du PPESVR peut ainsi être estimé à 300 millions d'euros la première année en 2005 et entre 1,8 et 1,9 milliard d'euros par an dans dix ans .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de succession

Commentaire : le présent article additionnel vise à clarifier le statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de succession.

I. LE DROIT EXISTANT

Le cas des régimes optionnels existants de retraite complémentaire est déjà pris en compte au regard de la fiscalité du patrimoine dès lors que la forme juridique prise par ces régimes est celle d'un contrat d'assurance.

A. ISF : LES RÈGLES RELATIVES AUX CONTRATS D'ASSURANCE

En ce qui concerne « l'entrée » dans un contrat d'assurance, le droit applicable est le suivant :

L'article 885 F du code général des impôts dispose que les primes versées après l'âge de soixante-dix ans au titre des contrats d'assurance non rachetables souscrits à compter du 20 novembre 1991 et la valeur de rachat des contrats d'assurance rachetables sont ajoutées au patrimoine du souscripteur.

Concrètement, les cotisations versées avant l'âge de soixante-dix ans au titre de contrats d'assurance non rachetables sont exonérées d'impôt de solidarité sur la fortune.

Le droit applicable à la « sortie » des contrats d'assurance est le suivant :

L'article 885 J prévoit que « la valeur de capitalisation des rentes viagères constituées dans le cadre d'une activité professionnelle auprès d'organismes institutionnels, moyennant le versement de primes périodiques et régulièrement échelonnées pendant une durée d'au moins quinze ans et dont l'entrée en jouissance est subordonnée à la cessation de l'activité professionnelle à raison de laquelle les primes ont été versées, n'entre pas dans le calcul de l'assiette de l'impôt ».

Plusieurs critères se cumulent pour que le contribuable puisse bénéficier d'une exonération d'impôt de solidarité sur la fortune. : la durée de versement (au moins quinze ans), la régularité des versements et la souscription du contrat au moment de l'exercice d'une activité professionnelle .

B. DROITS DE SUCCESSION : LE PRINCIPE DE L'EXONÉRATION DE L'ASSURANCE-VIE

En ce qui concerne les droits de succession, le cadre fiscal à prendre en considération est celui de l'assurance-vie. L'article L. 132-12 du code des assurances dispose que « le capital ou la rente stipulés payables lors du décès de l'assuré à un bénéficiaire déterminé ou à ses héritiers ne font pas partie de la succession de l'assuré ». Dès lors que le contrat d'assurance prévoit un bénéficiaire, la valeur de capitalisation d'un contrat d'assurance-vie n'est donc pas assujettie aux droits de succession . Le code général des impôts prévoit néanmoins deux dispositions qui restreignent ce principe de non-imposition.

L'article 757 B du code général des impôts assujettit aux droits de mutation par décès la fraction des primes versées après l'âge de soixante-dix ans qui excède 30.500 euros. A priori , dans le cadre de l'épargne retraite, cette disposition ne trouve pas à s'appliquer car l'assuré part rarement à la retraite après soixante-dix ans.

C'est donc l'article 990 I du code général des impôts qui s'applique aux droits prélevés en cas de décès sur la transmission d'un contrat d'assurance-vie. Est assujettie à un prélèvement de 20 %, après abattement de 152.000 euros, la valeur des contrats d'assurance-vie qui n'entrent pas dans le cadre de l'article 885 J ^{14

(

*
)} du code général des impôts.

L'article 885 J précité définit ainsi en terme de fiscalité du patrimoine les conditions d'exonération des contrats d'épargne retraite.

II. LES INTERROGATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le plan d'épargne retraite populaire (PERP) entre-t-il dans le cadre de l'article 885 J du code général des impôts?

Cette question est légitime compte tenu du flou qui entoure encore le nouveau produit d'épargne retraite qu'est le PERP.

Le PERP peut-il bien être considéré comme « constitué dans le cadre d'une activité professionnelle » à la seule condition que la personne exerce une activité professionnelle et ne soit donc pas, soit au chômage, soit à la retraite ?

Quelle définition va être donnée à la notion de « primes périodiques et régulièrement échelonnées » en ce qui concerne le PERP ?

Enfin, en ce qui concerne les primes versées, le PERP est-il bien considéré comme un contrat non rachetable ? Le reste-t-il s'il est possible d'effectuer des retraits partiels, et dans quelles conditions ?

Surtout, votre commission des finances voit dans la condition de durée de 15 années de cotisations de l'article 885 J du code général des impôts un véritable problème. En effet, le produit va être souscrit par un certain nombre de particuliers qui se trouvent proches de l'âge de la retraite. Pour ceux-là, sans doute nombreux, car ils appartiennent à la génération du « baby boom », la condition de durée ne doit pas s'appliquer.

Aussi est-il nécessaire de proposer un amendement prévoyant que « jusqu'au 31 décembre 2005, la condition de durée prévue à l'article 885 J du code général des impôts ne s'applique pas aux contrats et plans créés par l'article 108 de la loi 2003-775 du 21 août 2003 lorsque le souscripteur y adhère moins de quinze années avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein ».

Si la rente issue du PERP était assujettie à l'ISF, l'attractivité de ce nouveau produit d'épargne retraite se trouverait fortement limitée. Selon la tranche marginale à l'ISF dans laquelle se trouverait l'épargnant, le rendement annuel servi par la rente issue du PERP serait diminué de 0,55 % à 1,8 %.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel vise à clarifier le statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Le cas soulevé par le présent article additionnel est identique à celui précédent relatif au plan d'épargne retraite populaire (PERP). La principale différence réside dans le fait que la sortie d'un plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) peut être effectuée en rente ou en capital. En cas de sortie en capital, le principe de l'exonération à l'ISF en application de l'article 885 J du code général des impôts ne trouve plus à s'appliquer.

En revanche, en cas de sortie en rente, il n'y a aucune raison que l'article 885 J ne bénéficie pas aux adhérents d'un plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR).

Dans ce cas, la condition de durée de 15 années de cotisations de l'article 885 J du code général des impôts pose, comme pour le plan d'épargne retraite populaire (PERP), un véritable problème. En effet, le produit va être souscrit par un certain nombre de particuliers qui se trouvent proches de l'âge de la retraite. Pour ceux-là, sans doute nombreux, car ils appartiennent à la génération du « baby boom », la condition de durée ne doit pas s'appliquer.

Aussi est-il nécessaire de proposer un amendement prévoyant que « jusqu'au 31 décembre 2005, la condition de durée prévue à l'article 885 J du code général des impôts ne s'applique pas aux contrats et plans créés par l'article 109 de la loi 2003-775 du 21 août 2003 lorsque le souscripteur y adhère moins de quinze années avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein ».

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 60 bis (nouveau)

Abondement au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation

Commentaire : le présent article vise à permettre à un salarié d'abonder le plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation moins de cinq ans avant l'échéance du PPESVR.

L'article 109 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites relatif au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR) a précisé que le PPESVR peut être abondé par les sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation, afin d'assurer le développement de ce nouveau produit d'épargne retraite.

A l'initiative de notre collègue député Xavier Bertrand, l'Assemblée nationale a adopté le présent article avec l'avis favorable de la commission des finances et une position de sagesse du gouvernement. Le présent article permet de réparer un oubli, en permettant que cet abondement du PPESVR des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation soit également possible moins de cinq ans avant l'échéance du PPESVR. Lors de l'adoption de la loi portant réforme des retraites, il avait été omis de reprendre cette disposition, actuellement applicable au plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV), pour le PPESVR qui succède au PPESV.

Notre collègue député Xavier Bertrand a observé que cet assouplissement des règles d'abondement du PPESVR traduisait la liberté offerte aux salariés de choisir leur date de départ à la retraite et la difficulté technique d'appliquer la règle de fixation d'un délai de cinq ans, faute de connaissance de la date effective de départ à la retraite.

Les dispositions de l'article 109 de la loi du 21 août 2003 précitées sur l'abondement du PPESVR par les sommes issues de l'intéressement et de la participation avaient été adoptées par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue député Xavier Bertrand.

Il est rappelé que, lors de la discussion par le Sénat du projet de loi portant réforme des retraites, trois amendements identiques non adoptés de nos collègues Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de votre commission des finances, Dominique Leclerc, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales et Jean Chérioux, avaient, au contraire, visé à exclure les sommes issues de l'intéressement et de la participation de l'abondement au PPESVR, afin que le développement du PPESVR ne s'opère pas au détriment de l'intéressement et de la participation.

Dès lors que la loi portant réforme des retraites a posé le principe de la possibilité d'abonder le PPESVR des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation, le présent article doit être considéré comme « de conséquence » avec ces dispositions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 bis

Recentrage de la réduction d'impôt attribuée au titre de la souscription de certains contrats d'assurance-vie, sur les contrats d'épargne handicap et les contrats de rente survie

Commentaire : le présent article additionnel vise à ne maintenir la réduction d'impôt sur le revenu dont bénéficient certains contrats d'assurance-vie qu'au bénéfice des contrats d'épargne handicap (contrats d'assurance vie) et de rente survie (contrats d'assurance décès), à l'exclusion par conséquent des contrats d'assurance vie à primes périodiques actuellement éligibles.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

A. CHAMP D'APPLICATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Depuis l'imposition des revenus de 1995 ^{15

(

*
)} , le champ de la réduction d'impôt afférente aux primes versées sur des contrats d'assurance, est limité aux versements affectés :

- à un contrat de rente survie (contrat d'assurance décès) souscrit par les parents pour leurs enfants handicapés ;

- à un contrat d'épargne handicap, c'est à dire un contrat d'assurance vie souscrit par une personne placée, en raison de son invalidité, dans l'incapacité d'exercer une activité professionnelle dans des conditions normales de rentabilité ;

- à un contrat à primes périodiques souscrit ou prorogé jusqu'en 1995 (ou en 1996 pour les contribuables ayant acquitté au titre de ces années une cotisation d'impôt inférieure à 7.000 francs). Ces contrats s'entendent de ceux dont le montant et la périodicité de la prime ont été fixés au moment de la souscription du contrat, dont le capital ou la rente garantis au terme du contrat sont fixés ou déterminables de manière intangible dès la souscription du contrat et dont le taux d'intérêt technique, au sens de l'article A 132-1 du code des assurances, garanti pendant toute la durée du contrat n'excède pas, pour les contrats souscrits depuis le 1 ^er juin 1995, 60 % du taux moyen des emprunts d'Etat (TME) ou 3,5 % (pour les contrats antérieurs : 75 % du TME ou 4,5 %).

Le maintien du bénéfice de la réduction d'impôt au profit des contrats à primes périodiques était justifié à l'époque (loi de finances pour 1995), ainsi que l'a confirmé le Conseil constitutionnel, par la sanction financière particulière qui s'y attachait en raison, notamment du précompte sur les premières primes des frais de chargement, qui pénalisait sévèrement les souscripteurs en cas de rachat du contrat au cours des premières années de sa souscription, ces frais pouvant alors absorber une fraction importante de l'épargne constituée.

B. MONTANT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Depuis 1984, la réduction d'impôt est égale :

- pour les contrats à primes périodiques, à 25 % du montant de la fraction des primes représentative de l'effort d'épargne, retenu dans la limite d'un plafond égal à 610 euros majoré de 150 euros par enfant à charge ;

- pour les contrats d'épargne handicap, à 25 % du montant de la fraction des primes représentative de l'effort d'épargne, retenu dans la limite d'un plafond égal à 1.070 euros majoré de 230 euros par enfant à charge ;

- pour les contrats de rente survie, à 25 % du montant des primes retenu dans la limite d'un plafond égal à 1.070 euros majoré de 230 euros par enfant à charge.

C. PORTÉE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Environ 1,67 million de personnes bénéficient de cette réduction d'impôt pour une dépense fiscale de l'ordre de 190 millions d'euros en 2003, dont de l'ordre de 1,64 million de foyers et 180 millions d'euros au titre des seuls contrats d'assurance vie à primes périodiques (soit un montant moyen de 109 euros par foyer), et environ 30.000 foyers et 10 millions d'euros en ce qui concerne les contrats d'épargne handicap et de rente survie.

On remarque cependant que la dépense fiscale créée par la réduction d'impôt attachée aux contrats d'assurance-vie à primes périodiques aurait du continuer à diminuer au cours des dernières années (puisque le dispositif, une fois « fermé », avait vocation à s'éteindre), or ce n'est pas le cas. Cette situation peut s'expliquer soit par l'existence d'attestations délivrées à tort par les assureurs, soit par l'existence de contrats d'assurance groupes qui, également à tort, font bénéficier tous leurs adhérents de la réduction d'impôt.

Evolution de la dépense fiscale de l'article 199 septies du code général des impôts

(en millions d'euros)

Source : fascicule des voies et moyens (1999-2004)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RECENTRAGE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LES CONTRATS D'ÉPARGNE HANDICAP ET LES CONTRATS DE RENTE SURVIE

Votre commission des finances vous propose de recentrer le bénéfice de la réduction d'impôt sur les seuls contrats d'épargne handicap et de rente survie. La réduction d'impôt pour les contrats à primes périodiques ne se justifie plus : l'équilibre financier du contrat, dont la particularité était le précompte de l'ensemble des frais de chargement dès la première année, n'en sera pas substantiellement affecté, huit ans après la conclusion ou la prorogation du contrat ; le régime fiscal de ces contrats rejoindra ainsi le régime de droit commun des contrats d'assurance-vie.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose d'adopter un article additionnel qui, dans son II , prévoit une nouvelle rédaction de l'article 199 septies du code général des impôts aux termes duquel seuls les contrats d'assurance souscrits par une personne handicapée (contrats d'épargne handicap) ou par le contribuable en faveur d'un enfant handicapé (contrats de rente survie), bénéficieraient de la réduction d'impôt. En effet, les motifs qui avaient conduit en 1995 à maintenir cet avantage fiscal au profit des contrats à primes périodiques ne revêtent plus aujourd'hui, sept ans voire même pour certains contrats 8 ans après, la même pertinence.

Son taux de 25 %, les versements éligibles à l'avantage fiscal plafonnés à 1.070 euros majorés de 230 euros par enfant, demeureraient inchangés.

Le nouveau II de l'article 199 septies reprendrait une disposition relative à l'obligation pour le bénéficiaire de la réduction d'impôt d'avoir son domicile fiscal en France, ainsi qu'une disposition qui prévoirait que la réduction d'impôt s'impute sur l'impôt résultant avant imputation des crédits d'impôts et des prélèvements ou retenues non libératoires.

Dans son I , cet article additionnel abroge trois articles relatifs au dispositif actuel qui deviennent obsolètes :

- l'article 199 septies -0 A qui détermine la cotisation d'impôt sur le revenu qui permettait, lorsqu'elle était inférieure à 7.000 francs, de reculer à 1996 la date-limite de conclusion ou de prorogation des contrats à frais précomptés bénéficiant de la réduction d'impôt ;

- l'article 199 septies A qui fixe le taux de la réduction d'impôt ;

- l'article 199 septies B qui prévoit que les personnes qui n'ont pas leur domicile fiscal en France ne bénéficient pas de la réduction d'impôt.

Le III de cet article additionnel prévoit que les contrats d'assurance-vie au profit des foyers dont un des membres est invalide demeurent exonérés de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les produits de placement ^{16

(

*
)} .

B. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le IV de cet article additionnel prévoit l'entrée en application du nouveau dispositif. Celui-ci serait applicable à compter du 1 ^er janvier 2004 pour la généralité des contrats et à compter du 1 ^er janvier 2005 pour les contrats à primes périodiques ou à primes uniques conclus ou prorogés avant le 5 septembre 1996 pour les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu définie à l'article 199 septies -0 A n'excédait pas 7.000 francs au titre de l'imposition des revenus de l'année 1996.

En effet, la généralité des contrats aura huit ans révolus au 31 décembre 2003 ce qui permettra à ses détenteurs de les racheter en exonérant d'impôt sur le revenu les intérêts qui y sont attachés ^{17

(

*
)} . Les contrats qui n'auront huit ans révolus qu'au 1 ^er janvier 2005 ne se verront appliquer cette réforme qu'à compter de cette date.

Le gain budgétaire de cette mesure serait de 180 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 61

Extension du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

Commentaire : le présent article vise à étendre le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF INITIALEMENT CONCU POUR LES GROS ÉQUIPEMENTS NON ÉLIGIBLES AU TAUX RÉDUIT DE TVA

L'article 200 quater du code général des impôts, relatif à un crédit d'impôt ouvert pour les dépenses d'acquisition « de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire », a été créé par l'article 5 de la loi de finances pour 2000 ^{18

(

*
)} .

Il s'agissait alors de respecter la décision du Conseil européen du 8 octobre 1999 qui avait autorisé l'expérimentation du taux réduit de TVA pour les travaux dans les logements d'habitation, en excluant les équipements qui représentent une « valeur importante » de la facture.

Les dépenses sont éligibles au crédit d'impôt pour les « gros équipements » à deux conditions : qu'elles entrent dans le cadre d'une opération soumise au taux réduit de TVA (ce qui exclut la pose par soi-même) et qu'elles soient effectuées dans l'habitation principale.

La liste des équipements ouvrant droit au crédit d'impôt est fixée par arrêté du ministre chargé du budget. Ces équipements sont mentionnés à l'article 18 bis de l'annexe IV au code général des impôts. Le gouvernement a retenu trois catégories de « gros équipements » : les installations de chauffage, les ascenseurs, l'installation sanitaire. Toutefois, à l'exclusion des ascenseurs, les installations de chauffage et installations sanitaires réalisées dans un local privatif d'habitation (maison individuelle ou appartement) peuvent être soumises au taux réduit de TVA.

Le 2 de l'article 200 quater précise les plafonds de dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt. Ces plafonds s'élèvent à 4.000 euros pour une personne célibataire, 8.000 euros pour un couple (hors majorations pour personnes à charge).

Le crédit d'impôt a un caractère pluriannuel si bien que les plafonds s'apprécient sur trois ans, pour la période comprise entre le 15 septembre 1999 et le 31 décembre 2002, puis depuis le vote de l'article 78 de la loi de finances pour 2003, du 1 ^er janvier 2003 au 31 décembre 2005. Le taux de réduction s'élève à 15 %.

Comme de coutume, le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur le revenu après imputation des réductions d'impôts, de l'avoir fiscal et des autres crédits d'impôts. S'il dépasse l'impôt dû, il est restitué.

B. UN DISPOSITIF ÉTENDU AUX ÉQUIPEMENTS PERMETTANT DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE

1. Les équipements utilisant des sources d'énergie renouvelable

L'article 200 quater a été complété par l'article 67 de la loi de finances pour 2001, qui l'a étendu, à partir du 1er janvier 2001, aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable , fournis selon les mêmes modalités, et qui s'intègrent à l'habitation principale du contribuable, quelle que soit la date d'achèvement de cette habitation. Cette première extension s'applique également à un logement neuf ou acquis en l'état futur d'achèvement entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2001, ainsi qu'à un logement que le contribuable fait construire et qui fait l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier entre les mêmes dates. Le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2005 par la loi de finances pour 2003.

Les équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont les équipements de chauffage et équipements de fourniture d'eau chaude fonctionnant à l'énergie solaire, les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie solaire, éolienne, hydraulique ou de biomasse ; les pompes à chaleur et les équipements de chauffage et de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses (poêles, foyers fermés, inserts de cheminées intérieures, chaudières).

2. Les matériaux d'isolation thermique et appareils de régulation de chauffage

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 a prévu d'autres extensions pour les dépenses payées entre le 1 ^er octobre 2001 et le 31 décembre 2002 pour l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage définis par arrêté du ministre chargé du budget . Le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2005 par la loi de finances pour 2003.

Concernant les matériaux d'isolation thermique , il s'agit des matériaux d'isolation posés sur les parois opaques telles que les murs, plafonds, toitures et terrasses, des équipements d'isolation des parois vitrées, tels que les doubles vitrages, les châssis supportant ces doubles vitrages, les survitrages et les doubles fenêtres, des volets isolants et des matériaux destinés au calorifugeage de tout ou partie d'une installation de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire.

Pour les appareils de régulation de chauffage , il s'agit des équipements qui permettent le réglage manuel ou automatique ainsi que la programmation des équipements de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire, installés dans les maisons individuelles ou dans les immeubles collectifs.

A noter que contrairement aux gros équipements précités, les matériaux d'isolation thermique et les appareils de régulation du chauffage bénéficient à la fois du taux réduit de TVA et du crédit d'impôt.

C. UNE RÉCENTE EXTENSION AUX DÉPENSES PRESCRITES AU TITRE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES

Les articles 34 et 36 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages ont étendu le champ d'application du crédit d'impôt aux dépenses payées avant le 31 décembre 2010 pour la réalisation de travaux de protection prescrits par les plans de prévention des risques technologiques lorsque ces travaux sont afférents à la résidence principale du contribuable.

D. UNE MONTÉE EN CHARGE DU DISPOSITIF

En 2001, 568.680 foyers ont effectué des dépenses éligibles au crédit d'impôt. Le coût de la mesure s'est élevé à 125 millions d'euros . D'après le tome II des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût du dispositif est estimé à 220 millions d'euros pour 2002 et à 320 millions d'euros pour 2003 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose d'étendre le bénéfice du crédit d'impôt aux dépenses réalisées entre le 1 ^er janvier 2004 et le 31 décembre 2005 pour l'installation ou le remplacement d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées .

Ces équipements seraient définis par arrêté du ministre chargé du budget.

Actuellement, les équipements spéciaux pour personnes handicapées éligibles au taux réduit de TVA en application du premier et du cinquième alinéas de l'article 278 quinquies du code général des impôts sont définis aux articles 30-0 B et 30-0 C de l'annexe IV du même code.

Les équipements éligibles au crédit d'impôt seraient des équipements de sécurité et d'accessibilité (mains courantes, barres de maintien, systèmes de commande) et des équipements sanitaires (baignoire à porte, siège de douche, évier et lavabo réglables en hauteur).

Pour ces seules dépenses, le taux du crédit d'impôt serait porté de 15 % à 25 %. Le coût de la main d'oeuvre serait retenu dans l'assiette du crédit d'impôt.

Les travaux d'installation ou de remplacement de ces équipements continueraient à bénéficier du taux réduit de la TVA dès lors qu'ils répondent aux conditions posées par l'article 279-0 bis du code général des impôts (les travaux doivent ainsi porter sur des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans).

Il n'est pas exigé que le contribuable qui engage la dépense soit lui-même une personne âgée ou handicapée. Le contribuable peut, par exemple, rendre son habitation principale accessible à ses ascendants ou descendants.

Les 1° et a du 2° du II du présent article procèdent à des ajustements rédactionnels liés à l'extension du champ du crédit d'impôt proposée. Le 3° du II est une disposition de coordination supprimant une partie de phrase inutile.

Le coût de cette mesure est évalué à 35 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure participe de l'effort réalisé en faveur des personnes âgées ou handicapées, qui sera encore renforcé par la réforme de solidarité pour les personnes dépendantes annoncée par le Premier ministre le 6 novembre 2003. Celle-ci devrait comporter un volet dédié aux personnes handicapées, avec en particulier l'affirmation d'un droit à la compensation du handicap, et un volet consacré aux personnes âgées, afin de privilégier le maintien à domicile de ces personnes et de vaincre leur isolement, de moderniser les maisons de retraite et d'améliorer les soins gériatriques.

L'incitation fiscale permettant d'aménager une résidence principale pour installer ou remplacer des équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées apparaît à cet égard souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62

Pérennisation et renforcement du crédit pour dépenses de recherche

Commentaire : le présent article propose de pérenniser, tout en le simplifiant, le crédit d'impôt recherche et d'en faciliter l'accès, en le rendant applicable, sur option annuelle, même aux entreprises dont les dépenses éligibles n'ont pas augmenté au cours de l'exercice considéré (création d'une « part volume », distincte de la « part accroissement »). De nouvelles catégories de dépenses seraient prises en compte (défense des brevets, veille technologique) et le plafond du crédit passerait de 6,1 millions d'euros à 8 millions d'euros. La créance correspondante serait immédiatement remboursée à certaines entreprises (nouvelles ou mises en redressement ou en liquidation judiciaire). En revanche, le crédit d'impôt négatif (lorsque l'effort de recherche de l'entreprise est en diminution) devrait être imputé sur les crédits d'impôt des cinq années suivantes et non plus sans limitation de temps.

I. LES DÉFAUTS DU DISPOSITIF EN VIGUEUR

A. L'INSTABILITÉ ET LA COMPLEXITÉ DU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

Comme votre commission des finances a eu, récemment, l'occasion de le rappeler ^{19

(

*
)} , le Conseil des impôts a estimé, dans son XXI ^e rapport relatif à la fiscalité dérogatoire, que le dispositif du crédit d'impôt recherche était devenu « l'un des plus complexes à utiliser pour les entreprises » du fait d'« incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses efforts ».

1. Un mécanisme instable

a) Les grandes lignes du régime actuel

Créé en 1983, soit il y a déjà une vingtaine d'années, le crédit d'impôt recherche est accordé à des entreprises industrielles, commerciales ou agricoles, dont l'effort de recherche s'accroît , dans des conditions déterminées par les articles suivants du code général des impôts :

- 244 quater B (montant, modalités d'option, dépenses éligibles) ;

- 199 ter B (règles d'imputation sur l'impôt sur le revenu du contribuable concerné) ;

- et 223 O du code général des impôts (répartition entre la société mère et la filiale d'un groupe).

* La liste, assez longue, des dépenses éligibles figure au II de l'article 244 quater B (elle inclut des dépenses d'équipement, de personnel, de prise ou maintenance de brevets, etc.).

Le I du même article précise que le crédit d'impôt est égal à 50 % :

- soit des dépenses réalisées, la première année, par une entreprise qui se lance dans des activités de recherche ;

- soit de l'excédent des dépenses de recherche d'une entreprise au cours d'une année, par rapport à la moyenne des dépenses de même nature exposées au cours des deux années précédentes.

* L'article 199 ter B prévoit que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle il a accru ses dépenses de recherche (et constitue une créance sur l'Etat utilisable pour le paiement de l'impôt des trois années suivantes et éventuellement remboursable en cas de non utilisation).

* Enfin, l'article 223 O détaille les conditions dans lesquelles il est tenu compte des crédits d'impôt des sociétés membres d'un groupe dans le calcul du crédit d'impôt imputable par la société mère .

Lorsque le montant des dépenses de recherche exposées au cours d'une année est inférieur à la moyenne annuelle de ceux des deux années précédentes, le crédit d'impôt, égal à 50 % de cette différence, est négatif .

Plusieurs résultats négatifs peuvent se cumuler en attendant de pouvoir être imputés sur le prochain crédit d'impôt positif constaté, dans la limite du plafond fixé par l'article 244 quater B (6.100.000 euros actuellement).

S'agissant des groupes d'entreprises visés par l'article 223 O :

- la société mère consolide à son niveau les crédits d'impôt positifs et négatifs qui lui sont transférés par l'ensemble des sociétés membres ;

- en revanche, le plafond du crédit d'impôt est appliqué individuellement aux résultats de chaque société membre. La somme des crédits d'impôt du groupe peut ainsi être supérieure à 6.100.000 euros.

Il en va différemment pour les structures « transparentes », car le montant global du crédit d'impôt qu'elles répartissent entre leurs membres ne peut pas, quant à lui, dépasser la limite susmentionnée. Les parts de crédits d'impôts et leur plafonnement sont déterminés, pour chacun, en proportion de sa participation au capital de la structure concernée.

b) De trop nombreuses modifications récentes

Comme le rappelle le Conseil national des impôts dans son rapport précité, plusieurs modifications ont été récemment apportées au dispositif du crédit d'impôt recherche.

La loi de finances pour 1999 a prévu le remboursement immédiat des créances acquises aux entreprises, à condition qu'elles soient indépendantes, créées à compter du 1 ^er janvier 1999 dans les zones visées par le I de l'article 44 sexies du code général des impôts ^{20

(

*
)} , ainsi qu'à de très petites entreprises (comportant au plus 3 salariés).

Les dépenses afférentes à des travaux confiés par des entreprises privées à des laboratoires publics de recherche ont été incluses d'office dans la base de calcul du crédit d'impôt.

Puis, la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, afin d'inciter les entreprises à embaucher des chercheurs, a porté le taux des dépenses de personnel éligibles de 75 % à 100 %, pendant les douze mois suivant le recrutement de personnes titulaires d'un doctorat ou d'un diplôme équivalent.

Auparavant, note le Conseil des impôts, « les modalités de calcul du crédit d'impôt recherche n'ont cessé de varier ».

« Au calcul fondé sur l'appréciation de l'accroissement des dépenses de recherche, actuellement en vigueur, avait été substitué entre 1988 et 1992 un calcul fondé sur le volume total de ses dépenses » (auquel il est proposé de revenir partiellement).

« De surcroît le taux du crédit d'impôt a évolué de 25 à 50 % ».

c) Des avantages limités dans le temps

Prorogé, depuis 1983, à de multiples reprises, le crédit d'impôt s'appliquait, jusqu'ici, pour des durées limitées de trois puis de cinq ans.

L'actuel dispositif concerne les dépenses exposées au cours des années 1999 à 2003.

2. Un régime complexe et parfois ambigu

La complexité du mécanisme du crédit d'impôt recherche, pourtant simple dans son principe, résulte en grande partie de son instabilité qui vient d'être décrite.

La limitation dans le temps du dispositif, à chaque reconduction, altère la lisibilité des articles concernés du code général des impôts et en alourdit la rédaction.

C'est ainsi qu'y figurent des dispositions telles que :

« la fraction du crédit d'impôt négatif, défini au premier alinéa, reporté au 1 ^er janvier 1999, qui trouve son origine au titre de 1992 ou d'une année antérieure, est annulée » (art. 199 ter B)

ou bien

« le crédit d'impôt des entreprises n'ayant pas renouvelé leur option au titre des périodes 1993 à 1995 et 1996 à 1998 est calculé, à compter de 1999, par application, le cas échéant, de l'article 199 ter b (imputation sur le revenu de l'année d'accroissement des dépenses) aux dépenses de recherche exposées depuis la dernière option valablement exercée » (article 244 quater B).

Les changements d'assiette sont également à l'origine de complications (nouvelles dépenses éligibles, plafonnement de minimis , à 100.000 euros sur trois ans, différent du droit commun, des dépenses liés à l'élaboration de nouvelles collections du secteur textile - habillement - cuir, etc.).

Enfin, le Conseil des impôts souligne que « le périmètre des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche présente des ambiguïtés, source de contentieux entre les entreprises et l'administration fiscale ». Ainsi, un projet financé par l'ANVAR ou à l'origine d'un brevet, par exemple, n'ouvre pas droit automatiquement, même partiellement, à cet avantage.

Toutefois, le conseil ayant constaté que « la France fait comparativement un faible usage de l'incitation fiscale à la recherche », force est de reconnaître que le crédit d'impôt recherche, malgré tous ses défauts, représentait la seule mesure d'envergure de ce type existante dans notre pays, jusqu'au vote de la loi n° 2003-709 du 1 ^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

B. UN RÉGIME INSUFFISAMMENT ATTRACTIF

1. Les propositions du rapport Charzat

Dans un rapport au Premier ministre de juillet 2001 sur « l'attractivité du territoire français », notre collègue député Michel Charzat avait fait plusieurs propositions, jugées intéressantes par votre commission des finances, afin d'améliorer le régime du crédit d'impôt recherche.

L'une d'entre elles a déjà été traduite dans le droit fiscal en vigueur (prise en compte, la première année, de 100 % des dépenses liées au recrutement d'un jeune chercheur, docteur ou diplômé de l'enseignement supérieur).

D'autres, fondées sur une analyse critique du régime en vigueur semblent avoir inspiré, en partie, le présent article, notamment l'extension des dépenses éligibles aux frais de défense des brevets.

2. Les inconvénients du caractère irrévocable de l'option en faveur du crédit d'impôt

Selon l'article 244 quater B du code général des impôts, l'option pour le dispositif actuel du crédit d'impôt est irrévocable pour l'ensemble de la période qu'il couvre, soit cinq années (de 1999 à 2003).

Le rapport Charzat, après avoir observé qu'une entreprise, n'ayant pas opté en 1999 pour ce régime, devrait attendre 2004 pour en bénéficier, avait suggéré d'y autoriser un libre accès.

3. La difficile satisfaction de l'exigence d'un accroissement des dépenses de recherche

Pour pouvoir bénéficier du système en vigueur, une entreprise doit, en longue période, avoir augmenté de façon suffisamment substantielle et constante ses dépenses de recherche pour que le total de ses crédits positifs dépasse celui de ses crédits négatifs, les derniers étant imputés sur les premiers.

Une telle condition, dans la conjoncture actuelle, peut sembler difficile à remplir et écarter du dispositif de nombreuses entreprises ou les dissuader de tenter d'en bénéficier (étant donné, en outre, le caractère irrévocable pour cinq ans de l'option actuelle offerte).

II. LES TENTATIVES D'AMÉLIORATIONS PROPOSÉES

A. UNE PÉRENNISATION ET UNE AMÉLIORATION BIENVENUES

1. Les changements apportés au système actuel

Créé il y a vingt ans et prorogé, à maintes reprises, pour les périodes de trois à cinq ans, la dernière couvrant les années 1999-2003, le crédit d'impôt recherche deviendrait une mesure fiscale à caractère permanent.

Corrélativement, l'option de l'entreprise, en faveur de ce régime, serait annuelle et non plus exercée, de façon irrévocable, jusqu'à son prochain renouvellement.

Cependant, lorsque la part dite « en accroissement » des dépenses considérées (45 % de la différence entre celles de l'année et la moyenne des deux années précédentes), serait négative, c'est-à-dire en diminution, elle ne pourrait être imputée sur les parts en accroissement ultérieurs que pendant cinq ans.

Or, dans le régime actuel, seules les fractions de crédit d'impôt négatif correspondant à l'exercice 1992 ou aux années antérieures ne peuvent plus être imputées sur les excédents postérieurs.

2. Les progrès enregistrés

Ces propositions méritent d'être approuvées.

Elles tendent à éviter les effets d'aubaine ou d'éviction purement conjoncturels. Elles facilitent l'accès au dispositif et, ce faisant, doivent inciter davantage d'entreprises à faire de la recherche, conformément à l'objectif recherché.

Il devrait en résulter une stabilisation et une simplification de l'environnement fiscal de nos entreprises.

B. UN ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

1. La prise en compte du volume des dépenses

Le nouveau système proposé combine la prise en compte :

- d'une part dite « en accroissement » des dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d'impôt recherche, dans des conditions analogues à celles du système actuel (mais dans la limite de 45 % et non plus de 50 % de la différence entre les années de référence) ;

- d'une part « en volume » égale à 5 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année considérée.

Le crédit d'impôt serait ainsi égal à la somme de 5 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année et de 45 % de la variation des dépenses de l'année comparée à la moyenne des dépenses des deux années précédentes.

2. Une modification qui n'est guère simplificatrice

La modification proposée assouplit certes le régime actuel en n'exigeant plus nécessairement des entreprises qui s'y sont soumises un accroissement sur cinq ans de leur effort de recherche.

Toutefois, que se passera t-il si la part en accroissement de l'entreprise est durablement nulle ou négative et si son déficit dépasse le montant de la part en volume ?

Par ailleurs, la création d'une part en volume a été parfois présentée comme permettant que le bénéfice du crédit d'impôt soit désormais ouvert au titre du premier euro consacré aux dépenses de recherche.

Or, la première année, le nouveau système serait nettement moins favorable - semble-t-il - que l'ancien. En effet, l'actuel deuxième alinéa, dont le remplacement est prévu, du I de l'article 244 quater B du code général des impôts dispose que le « crédit d'impôts est égal à 50 % des dépenses de recherche de la première année au cours de laquelle l'entreprise expose des dépenses de recherche » (et non pas 5 % correspondant, selon la rédaction proposée, à la seule part en volume puisqu'il ne saurait y avoir, initialement, de part en accroissement).

Enfin, le nouveau système introduirait une certaine complexité dans l'évaluation d'un plafond de l'avantage accordé notamment aux structures « transparentes » et aux groupes :

- s'agissant des premières (sociétés de personnes, GIE, etc.), leur option devrait être exercée, par exception, pour cinq ans (afin d'éviter certains types d'évasion fiscale ^{21

(

*
)} ). La situation serait différente selon que la part en accroissement serait positive ou négative.

Dans la première hypothèse, la somme des deux parts (en volume et en accroissement) ne devrait pas dépasser le montant du plafond, chacune, dans le cas contraire, étant affectée du même coefficient de réduction.

Dans la seconde, la part en volume initiale serait ramenée, si nécessaire, au plafond, par application d'un coefficient de réduction calculé en fonction de la part en accroissement négative ;

- pour les groupes, le plafond ne s'appliquerait pas, en ce qui concerne la société mère, à la somme des parts en volume et des parts en accroissement des sociétés membres, lorsque leur total serait positif.

Dans le cas contraire, la somme, négative des parts en accroissement des sociétés membres s'imputerait sur les crédits d'impôts positifs ultérieurs de la société mère. Le crédit d'impôt de cette dernière serait, en tout état de cause, égal à la somme des parts en volume des sociétés membres.

C. LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF

1. Le relèvement du plafond

a) Une mesure apparemment généreuse...

Le crédit d'impôt recherche est une créance sur l'Etat utilisable, dans des conditions présentées ci-dessus, pour le paiement de l'impôt sur le revenu des contribuables qui en bénéficient, à raison des dépenses éligibles de recherche exposées.

Cet avantage est actuellement plafonné à 6.100.000 euros.

Il est proposé de relever cette limite pour la porter à 8.000.000 d'euros, ce qui est considérable.

b) ... qui ne profitera qu'aux plus grands groupes

Dans l'hypothèse d'une part en accroissement nulle, le plafond de 8 millions d'euros représenterait 5 %, pour la part en volume, des dépenses de recherche de l'entreprise, ce qui correspond à un budget de 160 millions d'euros (environ mille chercheurs) que seuls de très grands groupes (pharmaceutiques, pétroliers ou de télécommunications) peuvent s'autoriser.

Les PME ne sont donc visiblement pas concernées par cette mesure de relèvement du plafond du crédit d'impôt.

On peut s'étonner, par ailleurs, du maintien du plafonnement spécifique, beaucoup plus limité, de la fraction du crédit d'impôt résultant de la prise en compte de dépenses des entreprises du secteur textile - habillement - cuir pour l'élaboration de leurs nouvelles collections.

En effet, le crédit d'impôt recherche, en raison de sa portée générale, n'est pas considéré, au regard du droit communautaire, comme une aide de l'Etat susceptible d'affecter la concurrence entre les entreprises.

Pourquoi, dans ces conditions, appliquer les règles de minimis (limitation à 100.000 euros sur trois ans) à la détermination du plafond de crédit d'impôt des seules entreprises d'un secteur, au demeurant sinistré et dont la survie passe par l'innovation ?

2. Une prise en compte avantageuse des dépenses finançant des projets confiés à des organismes publics

Les dépenses exposées par une entreprise pour la réalisation d'opérations de recherche « confiées » à des organismes publics ou à des universités (d du II de l'article 244 quater B) seraient prises en compte pour le double de leur montant, à condition qu'il n'existe pas entre eux de liens de dépendance.

Cette mesure a l'avantage de tendre à un développement des ressources propres des établissements publics de recherche et d'enseignement supérieur, susceptible de les rendre moins dépendants des subventions publiques.

Cependant, ne crée-t-elle pas une discrimination à l'encontre des organismes de recherche privés ou des experts scientifiques ou techniques agréés visés au d bis du même article ?

D'autre part, l'expression « confiée à » semble malheureuse car il est préférable de conduire les entreprises privées à s'impliquer personnellement davantage dans la recherche, en embauchant de jeunes diplômés et en développant leurs propres activités, plutôt que des les inciter à sous-traiter leurs projets en les faisant réaliser par d'autres.

De ce point de vue, il aurait mieux valu écrire « pour la réalisation d'opérations « en partenariat avec » que « confiées à ... ». Toutefois, une nouvelle rédaction dans ce sens aurait pu priver de l'accès au crédit d'impôt certaines PME que leur dimension modeste et leurs ressources limitées condamnent à sous traiter leurs recherches. Votre rapporteur général y a donc renoncé, après y avoir songé.

3. Une extension du champ d'application du régime

a) La prise en compte de nouvelles dépenses

Les dépenses prises en compte dans la détermination du montant du crédit d'impôt recherche devraient inclure à l'avenir, dans la limite de 30.000 euros par an :

- les frais de défense de brevets (qui peuvent dépasser la limite susvisée selon les propos exprimés par certains députés lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale) ;

- les dépenses de veille technologique (notion a priori assez floue qui devra être précisée par instruction fiscale).

b) De nouveaux avantages consentis à certaines entreprises

- Un certain nombre d'entreprises, exonérées d'impôts sur les revenus ou sur les sociétés, notamment les « jeunes entreprises innovantes » (JEI) créées à l'article 6 du présent projet de loi de finances, pourraient désormais bénéficier théoriquement du crédit d'impôt recherche, mais sur quel résultat ce dernier pourrait-il alors être imputé ?

- par ailleurs, la créance correspondant à ce crédit serait immédiatement remboursable à des entreprises nouvelles (créées à compter du 1 ^er janvier 2004) dont le capital, entièrement libéré, serait détenu, de manière continu, à 50 % au moins (et non pas 75 % comme pour les JEI) :

- par des personnes physiques (directement ou par l'intermédiaire d'une autre société analogue) ;

- ou par des structures de financement du capital risque ou de l'innovation.

Encore faut-il, semble-t-il, pour bénéficier de cet avantage, dégager un revenu imposable sur lequel le crédit puisse venir s'imputer, ce qui est loin d'être toujours le cas d'entreprises nouvelles.

Il est intéressant, toutefois, de noter que cet avantage s'applique aux entreprises créées dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration ou d'une extension d'activités préexistantes, et que l'absence de liens de dépendance entre la société bénéficiaire et les personnes morales qui peuvent détenir 49 % de son capital n'est pas exigée (même si l'entreprise est déficitaire, son crédit d'impôt, lorsqu'elle est membre d'un groupe, pourrait ainsi venir s'imputer sur les résultats de la société mère).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à ce que les dépenses de recherche, relatives à des opérations confiées à des centres techniques exerçant une mission d'intérêt général (centres techniques industriels, comités professionnels de développement économique, etc.), soient prises en compte pour le double de leur montant dans le calcul du crédit d'impôt recherche, comme c'est le cas pour les organismes publics et les universités.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'effort national de recherche repose trop en France sur les organismes publics et pas assez sur les entreprises.

Le Conseil européen, réuni à Barcelone en mars 2002, s'est fixé comme objectif, à l'horizon 2010, un niveau de dépenses, dans ce domaine, représentant 3 % du PIB des pays membres de l'Union, dont 2 % pour la part des entreprises ^{22

(

*
)} , afin de rattraper le retard de l'Europe par rapport aux Etats-Unis et au Japon.

Tout ce qui concourt, comme les dispositions du présent article, à la réalisation de cet objectif, qui passe par une mobilisation accrue du secteur privé, va dans le bon sens.

Mais les entreprises doivent développer leur propre effort de recherche et pas seulement participer davantage au financement des structures publiques, en leur sous-traitant leurs activités, comme pourraient sembler les y inciter le présent article (les circulaires d'application de l'article 244 quater B exigent cependant la passation de contrats portant sur de vraies activités de recherche).

Les mesures de pérennisation et de renforcement du crédit d'impôt que propose le présent article recueillent toutefois, dans leur ensemble, l'assentiment de votre commission des finances.

Cependant, la distinction d'une « part en volume » et d'une « part en accroissement » dans le crédit d'impôt recherche participe d'une complexité dénoncée vigoureusement, à juste titre, par le Conseil des impôts. Il est à espérer qu'il n'en résulte pas une augmentation des contentieux, déjà beaucoup trop fréquents, que suscite la mise en oeuvre du dispositif.

Mais cette complication a pour contrepartie une moindre exigence en matière d'accroissement des dépenses de recherche du bénéficiaire. Elle est compensée, par ailleurs, par une plus grande souplesse en matière d'option et d'entrée et de sortie du système.

Ainsi :

- une entreprise qui ne réalise que ponctuellement des dépenses de recherche pourrait n'opter pour le régime qu'au titre des années où elle en a effectué ;

- une entreprise qui, en revanche, a des activités de recherche régulières aurait intérêt à renouveler son option chaque année de façon à bénéficier, en tout état de cause, de la part en volume et à ne pas avoir à rouvrir un dossier pour la comptabilisation de ses parts en accroissement positives ou négatives.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 bis (nouveau)

Instauration d'un crédit d'impôt pour les productions cinématographiques réalisées en France

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux sociétés de production de films agréés par le Centre national de la cinématographie - CNC - de bénéficier d'un crédit d'impôt d'un montant proportionnel aux dépenses techniques de fabrication d'un film, sous réserve que la totalité de ces dépenses soient localisées en France.

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du gouvernement - qui donne ainsi suite à un engagement du Premier ministre annoncé en août dernier - un amendement destiné à venir en aide aux industries techniques du cinéma qui vient compléter par un mécanisme de crédit d'impôt les dispositifs existants de soutien à ce secteur.

I. UNE AIDE NÉCESSAIRE

Le développement des coproductions et l'augmentation des investissements étrangers sur les films d'initiative française , qui représentent désormais près de la moitié des films agréés ^{23

(

*
)} , s'inscrit dans un double processus à la fois économique et culturel, non seulement légitime mais même souhaitable du point de vue de l'identité culturelle européenne.

Il vient néanmoins, à certains égard, fragiliser nos industries techniques du cinéma, qui subissent une concurrence accrue dans la mesure où les pays partenaires aident moins le cinéma en tant qu'oeuvre de création que comme une activité industrielle.

De ce point de vue, il semble que la France ait eu tendance à négliger relativement l'outil de production au sens matériel pour se concentrer sur l'outil de production au sens intellectuel et commercial, au risque de saper à terme sa position de premier cinéma européen.

Jusqu'à présent, la France n'a pas cherché à soutenir spécifiquement et directement les industries techniques, contrairement aux autres pays européens qui se sont attachés à soutenir les activités de fabrication proprement dites, par des aides fiscales, sans même parfois se préoccuper, comme dans le cas de l'Allemagne, du bénéficiaire final de l'opération, qui peut alors être des majors hollywoodiennes.

De fait, en dépit de la situation apparemment favorable du cinéma français comme de l'importance des aides apportées à ce secteur et la place que prend la télévision dans le financement des films, les industries techniques traversent de graves difficultés.

A. LA CRISE DES INDUSTRIES TECHNIQUES

On a des raisons de penser, et c'est la logique qui sous-tend cette initiative, que la France, dans le domaine du cinéma comme d'autres, ne peut se passer de conserver sur son territoire une proportion substantielle des opérations de réalisation. Faute de socle matériel, elle pourrait perdre sa position de force en Europe, malgré l'importance des aides publiques qui lui sont consacrées.

1. La tendance à la délocalisation croissante des tournages et de la post-production

A cet égard, le triste fait divers que constitue la mort de Marie Trintignant a servi de révélateur d'un phénomène qui touche autant la télévision que le cinéma.

La délocalisation ne s'apprécie, bien entendu, pas au niveau du recours à des acteurs étrangers, dont les motifs sont essentiellement d'ordre artistique, mais à celui des prestations techniques : la tendance la plus forte est constatée sur les postes « ouvriers » et « tournage et post-production ». Elles concernent principalement la Belgique et le Royaume-Uni.

Si l'on examine le tournage et la post-production, en 2002, le nombre de semaines de tournage en extérieurs en France baisse de 7 % et le nombre de semaines de tournage à l'étranger augmente de 18 %. Même si le nombre de semaines de tournage en studios revient au niveau de 2000 (26 films ont fait l'objet d'un tournage en studios avec une durée moyenne de 4 semaines environ), le nombre de semaines de tournage effectuées en France (extérieurs et studios) passe de 1.007 à 963 (soit une perte équivalente à 5 films).

La proportion des films dont les travaux de post-production sonore ont été effectués à l'étranger, augmente depuis 3 ans : une dizaine en 2000, une vingtaine en 2001 et une trentaine en 2002. En revanche, les travaux de post-production image restent effectués en France pour la quasi-totalité.

On relève, même si cela n'entre pas dans le champ de l'amendement qui concerne exclusivement le secteur du cinéma, que les délocalisations de la production audiovisuelle sont plus graves encore. Elles ont fait l'objet d'un début de chiffrage : en 2002, sur les 177 semaines de tournage de fiction à l'étranger qui n'entrent pas dans le cadre d'une coproduction internationale, 8 semaines sont uniquement dues à une délocalisation économique indépendamment de « l'effet scénario », soit 30 % des semaines de tournage à l'étranger. La valeur délocalisée totale approche 9 % des devis, soit environ 60 millions d'euros ^{24

(

*
)} .

En production cinéma - comme en production audiovisuelle -, les motifs justifiant ces délocalisations , en dehors des cas, rares, réellement liés à des contraintes de scénario ou de décor naturel, sont les suivantes :

- la proximité de certains pays concurrents ;

- l'existence d'un pôle productif fort, tant au niveau des infrastructures - studios de prises de vues, laboratoires et auditoriums entre autres, facilités dans les réservations et aménagements des lieux de tournage, etc - qu'au niveau des éléments artistiques - acteurs, techniciens et ouvriers - ou du savoir-faire - effets spéciaux en Grande-Bretagne -, rend cette concurrence très forte même si elle se traduit par des aides économiques qui permettent à des films d'initiative française de boucler leur budget ;

- des coûts de main d'oeuvre sensiblement plus bas - c'est ainsi par exemple, que la figuration n'est pas soumise à charges sociales en Belgique, que la durée du travail journalier est plus longue au Portugal, etc -, et des prestations de qualité comparable à des prix très compétitifs (logement, restauration, pellicule).

A ces avantages naturels, s'ajoute l'existence d'abris fiscaux tels que le sale and lease back britannique, qui représentent entre 10 et 15 % du coût des films.

2. Les industries techniques en situation critique

L'année 2003 confirme la crise que traversent les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel.

Cette crise touche toutes les catégories du millier d'entreprises de ce secteur vital pour la création : studios et plateaux techniques, loueurs de matériels de tournage, prestataires de post-production et d'effets spéciaux, laboratoires.

La baisse d'activité et de rentabilité met en difficulté près de la moitié des entreprises du secteur et notamment les plus importantes qui avaient le plus investi. Ces entreprises doivent faire face à un surendettement chronique, alors même que elles sont déjà sous-capitalisées. De fait, dans les mois récents plusieurs dépôts de bilan d'entreprises emblématiques ont fortement alerté la profession (Mikros Image, Monteurs Studios, Ex Machina, Duran-Duboi, Audis de Joinville). Globalement, certaines estimations évaluent à 20 % le pourcentage des entreprises du secteur ayant cessé leur activité au cours de ces dernières années.

Ces difficultés sont liées à la crise que connaît Canal +, qui a provoqué l'annulation ou le report de certains tournages, mais surtout à l'accélération des délocalisations de tournage, vers les pays ayant mis en place des dispositifs fiscaux particuliers comme l'Irlande et la Belgique, ou disposant de main d'oeuvre qualifiée ou de figurants sensiblement moins coûteux qu'en France.

Les tensions de ce secteur ont été illustrées à la rentrée 2003 par deux événements majeurs : le rachat de VCF (Vidéo Communication France) par la Société Française de Production (Euromédia et groupe Bolloré) et l'annonce de la probable reprise de Duran-Duboi par le groupe Quinta Communication (LTC, Ex Machina).

Les interventions ponctuelles en faveur de ces industries, qui se sont notamment traduites par l'élargissement des conditions d'aide du fonds spécifique géré par le CNC, par la création d'un dispositif de garantie des créances par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC), ne se sont pas révélées suffisantes et ont conduit le gouvernement à prendre l'initiative de compléter par un crédit d'impôt spécifique le dispositif d'aide à l'industrie du cinéma qui semble avoir atteint ses limites.

B. LES LIMITES DES MÉCANISMES D'AIDE ACTUELS : COMPTE DE SOUTIEN ET SOFICA

Le constat qui justifie l'initiative du gouvernement correspond assez largement à l'analyse du secteur faite par votre commission des finances dans le cadre du rapport d'information de nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant sur les aides publiques au cinéma ^{25

(

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)} .

Ce rapport parlait de l'envers d'une réussite et de la crise annoncée de ce secteur en raison de tensions internes et de pressions externes qui accentuaient les limites des mécanismes d'aide existants.

1. La situation plutôt favorable du cinéma français

Le cinéma français se porte apparemment bien. Jamais le nombre de films produits et le nombre d'entrées en salle n'auront été aussi importants. Et pourtant, non sans raison, la profession est inquiète car elle perçoit sans doute que le système actuel a perdu de son efficacité.

La production cinématographique française connaît depuis 2001 des niveaux records, tant au vu du nombre de films produits - environ 200 films ont été agréés par le CNC en 2001 et 2002 -, que du volume d'investissements soit 905 millions d'euros pour 2001 et 861 millions d'euros pour 2002. Les premiers éléments recueillis pour l'année 2003 montrent que cette tendance devrait se poursuivre.

Depuis 2001 également, les performances en salles de la production française sont très bonnes, avec une part de marché du film français de 41 % en 2001, et de 37 % en 2002 . Les performances à l'étranger sont également de très bonne tenue depuis deux ans, et la reconnaissance de la qualité des films français semble se maintenir comme l'indiquent encore récemment les sélections des festivals de Locarno ou de Venise, étant précisé, comme le soulignent les auteurs du rapport d'information de votre commission susmentionné, qu'il faudrait s'efforcer de parvenir à une mesure plus objective de la performance dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Des inquiétudes ont néanmoins été exprimées sur la pérennité des financements, particulièrement en ce qui concerne Canal +, financier majeur de la production française , dont le volume d'investissements s'est ralenti et pour lequel une renégociation de ses conditions d'intervention dans la production est en cours.

Une autre sujet de préoccupation déjà cité, est le recours au financement étranger, en forte augmentation au premier semestre 2003, qui n'est pas dangereux en soi bien au contraire, mais qui s'accompagne de fortes délocalisations au détriment des industries techniques et de l'emploi, surtout dans un contexte où l'accès aux aides étrangères est lié à l'exigence de dépenses sur place, et où de puissants systèmes d'abris fiscaux ont été mis en place par certains de nos voisins européens tels la Grande-Bretagne, l'Allemagne, la Belgique ou le Luxembourg.

L'enjeu actuel est ainsi de trouver de nouvelles sources de financement permettant de pallier la stagnation de la contribution des diffuseurs français et encourageant le maintien de la localisation des dépenses en France.

C'est ce qui a été fait avec le changement du mode de calcul de la contribution du secteur des DVD au compte de soutien aux industries du cinéma et de l'audiovisuel.

On peut rappeler que le nouveau régime prévu à l'article 302 bis KE du code général des impôts, qui consistait à maintenir au niveau actuel de 2 % mais en l'appliquant au prix public doit engendrer un supplément de ressources de plus de 13 millions d'euros dès 2004 ^{26

(

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)} .

Pour les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances, il était clair que l'augmentation des ressources du compte de soutien à l'industrie cinématographique ne constituait qu'un palliatif et ne permettait pas de résoudre les problèmes de fond.

En tout état de cause, l'augmentation des ressources ne va pas inverser , bien au contraire, les tendances de fond du secteur que sont la polarisation du marché autour de deux catégories d'oeuvres , des grosses productions, de plus en plus chères, et des films à petits budgets, de plus en plus nombreux et la concentration du secteur notamment au niveau de la distribution.

2. Le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique

Si l'augmentation des ressources de la première section A du compte de soutien de l'industrie cinématographique est une condition nécessaire pour sortir le secteur de la crise, elle n'en est en rien la condition suffisante dans la mesure où, toujours en suivant l'analyse du rapport d'information de votre commission des finances, l'on voit se faire jour une série d'effets pervers.

On ne rappellera pas ici le fonctionnement du mécanisme de soutien si ce n'est pour indiquer que la taxe spéciale additionnelle régie par le barème compliqué de l'article 1609 duovicies du code général des impôts - qui atteint 11 % du prix du billet et doit rapporter en 2004 un peu plus de 106 millions d'euros -, constitue une forme d'épargne forcée de la profession redistribuée aux entreprises de la filière cinématographique qui investissent , essentiellement dans la production ainsi que, dans une moindre mesure, dans l'exploitation et la distribution.

Au fil des temps, le mécanisme a perdu de sa simplicité originelle et de sa lisibilité . Autant au départ, lorsque les ressources du compte provenaient des seules entrées-salles, on pouvait considérer que le prélèvement était « l'argent du cinéma » dont la répartition était l'affaire des professionnels eux-mêmes, autant, aujourd'hui, alors que le compte est alimenté pour près de 52 % par une fraction de la taxe sur la publicité télévisée, il est clair qu'il s'agit de ressources fiscales dont la répartition et l'attribution relèvent de l'Etat.

Un premier indice d'entropie du système apparaît avec la complexité croissante des aides , les aides automatiques distribuées mécaniquement au prorata du nombre d'entrées obtenues par un film ayant tendance à régresser au profit d'aides sélectives diversifiées, dont la plus ancienne et la plus connue, l'avance sur recettes, n'est qu'une modalité parmi d'autres.

De ce point de vue, on peut légitimement s'interroger sur l'efficacité d'un système qui aboutit à ce que plus de la moitié des films produits, soit environ une centaine de films, n'atteint pas chaque année 25.000 entrées et même que 60 % d'entre eux ne soient jamais diffusés sur les chaînes en clair .

Ce résultat médiocre est d'autant plus critiquable que l'on a des raisons de penser que le soutien automatique attribué au prorata des entrées-salles obtenues par les films, aboutit à entretenir une spirale inflationniste .

On assiste en effet à une forme de survalorisation des enjeux de concurrence, qui poussent à l'augmentation des prix à payer pour tout ce qui est censé assurer à un film les plus grandes chances de succès : vedettes connues, effets spéciaux, campagnes de publicité massives.

La logique du système, qui aboutit à prélever la taxe spéciale additionnelle sur les entrées de tous les films pour ne redistribuer les sommes ainsi prélevées qu'au bénéfice des films français, aboutit au paradoxe suivant : plus la part de marchés des films français est importante , plus les résultats en salles sont élevés, plus les droits de tirage sur les comptes de soutien sont importants et plus , en bout de chaîne, le risque est grand de voir le compte de soutien ne pas pouvoir honorer ses dettes vis-à-vis des professionnels et que l'on soit obligé de réajuster à la baisse le mode de calcul du soutien.

Cette fragilité de l'équilibre financier du système doublée d'une poussée inflationniste avait conduit les auteurs du rapport d'information de votre commission des finances à proposer de maintenir , certes, le soutien automatique mais en le complétant par des aides sélective ciblées , accordées à guichet ouvert comme les aides automatiques « sur la base de critères objectifs de nature comptable ou commerciale » .

3. Les Sofica

Au moment où l'on crée un nouvel avantage fiscal au profit d'un secteur, il est opportun d'évoquer ceux dont il bénéficie déjà. C'est ce que justifie ce bref rappel du régime spécial des SOFICA, sociétés pour le financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel, créées par la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985.

Il s'agit de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées par le ministère de la culture. En application des articles 163 septdecies et 238 bis HE du code général des impôts, les personnes physiques domiciliées en France peuvent déduire de leur revenu global les souscriptions au capital de ce type de société dès lors de celles-ci bénéficient d'un agrément du ministère de l'économie et des finances. La déduction est admise dans la limite de 25 % du revenu net sous le plafond de 18.000 euros.

Le mécanisme a fait l'objet de nombreux rapports, le plus souvent critiques sauf le dernier en date, le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc, qui en propose la rénovation sur les bases suivantes :

- le système de déductions du revenu global serait remplacé par un régime de réduction d'impôt au niveau de 50 % ;

- le montant de la souscription ouvrant droit à la réduction d'impôt serait plafonné à 20 % du revenu global y compris les dons aux oeuvres régis désormais par la loi du 1 ^er août 2003 .

Ce rapport envisage donc de faire des SOFICA un produit défiscalisé à plus large diffusion. On note que le régime plus favorable serait conditionné par le recentrage des investissements des SOFICA sur la production indépendante.

Un élément important du dossier est l'existence officieuse mais réelle d'un plafond annuel d'agrément par le ministre des finances d'opérations éligibles qui est de 45 millions d'euros. Ce plafond, bien que dépourvu de bases légales, aboutit à encadrer de fait, le coût du dispositif.

Il faut également rappeler que le dispositif , qui était, à l'origine, fait pour inciter les particuliers à investir dans un secteur particulièrement risqué, a été dans une certaine mesure détourné de son objet .

Ceux-ci doivent conserver ces parts pendant au moins 5 ans. L'impact de la déduction augmente avec le taux marginal d'imposition. Dans la pratique, la durée de blocage des fonds s'avère plus longue que les cinq années exigées par le fisc, car de nombreuses SOFICA accordent unilatéralement une garantie de rachat au bout de huit ans. Ceci n'est possible que parce qu'elles sont adossées à des grands groupes.

Ainsi deux objectifs importants du point de vue de la vitalité culturelle ne sont pas suffisamment pris en compte : la prise de risque et le soutien particulier à la production indépendante. On peut rappeler qu'actuellement, les SOFICA doivent investir dans l'année 90 % des fonds collectés et réserver 35 % de ces sommes aux producteurs indépendants.

En tout état de cause, les apports des SOFICA au financement des films français restent limités. Si ceux-ci représentaient 6,1 % du total en 1992, ce pourcentage a régressé jusqu'à 4,6 % en 2002, après avoir atteint un minimum de 3,3 % en 2001. Il s'agit donc d'un apport à la marge, dont toute la question est de savoir s'il est marginal ou s'il permet le bouclage financier du système.

La création d'une aide fiscale supplémentaire au cinéma doit être l'occasion d'une réflexion sur l'avenir des SOFICA.

Faut-il les supprimer, comme cela a été proposé à la commission des finances de l'Assemblée nationale, au motif que les SOFICA sont une « niche » , un simple produit financier aux risques très limités par suite de la généralisation du système de garantie de sortie et de l'adossement aux grands groupes audiovisuels ?

Faut-il faire le « pari de leur modernisation » comme le rapport Leclerc nous y invite ? Votre commission des finances pencherait plutôt pour la seconde solution étant entendu que cette modernisation devrait s'accompagner d'un recentrage du dispositif sur ses objectifs initiaux d'aide à la diversité culturelle et d'encouragement à la prise de risque.

A priori, votre commission des finances est favorable pour des raisons de lisibilité à la transformation du régime de déduction du revenu global en un régime de réduction d'impôt. A quel niveau faudrait-il alors fixer le taux de la réduction d'impôt : 25 %, qui est le taux de référence pour les fonds communs de placement pour l'innovation (FCPI) ? 50 % comme le propose le rapport Leclerc par référence au plafond de 60 % retenu pour la réduction d'impôt applicable aux dépenses de mécénat ?

Votre commission des finances considère que le curseur doit sans doute être plus proche du taux applicable aux FCPI que de celui de 50 %, étant relevé qu'on pourrait justifier un taux légèrement supérieur dans la mesure où il ne faut pas oublier que le capital des FCPI peut comporter jusqu'à 60 % d'investissements ne présentant pas de caractère innovant.

Doit-on, pour définir ce taux, prendre en compte le taux de rendement interne défini en fonction du plancher de 85 % dans le remboursement des souscriptions ? Actuellement, pour des souscripteurs imposés à la tranche marginale du barème de l'impôt sur le revenu, le rendement serait supérieur à 6 % ce qui est effectivement important. Nul doute que le remplacement du système actuel par une réduction d'impôt entraînerait une diminution de ce taux de rendement interne.

En outre, il faudrait clarifier le régime du plafonnement , soit en le supprimant au motif que l'abaissement du taux de la réduction d'impôt ne justifie plus un plafonnement, soit en mentionnant explicitement l'existence de ce plafond dans la loi et en prévoyant les critères permettant à l'administration de faire le tri dans les demandes dans le cas où celles-ci excèderaient le plafond. Un tel mécanisme constituerait une novation dans le code général des impôts.

II. UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ

Le Premier ministre a annoncé le 6 août 2003, sur proposition du ministre de la culture et de la communication, la mise en place pour le 1 ^er janvier 2004 d'un instrument d'incitation fiscale à la localisation des tournages et de la post-production en France.

Une telle mesure, qui vise à assurer le maximum de films et donc d'emplois sur le territoire français, s'inscrit dans les priorités gouvernementales en faveur de l'emploi et de la diversité culturelle.

A. L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Ce dispositif prendrait la forme - simple et efficace - d'un crédit d'impôt octroyé aux producteurs qui localisent leurs dépenses de tournage et de post-production en France, et qui emploient en France tous leurs ouvriers et techniciens de production.

1. Les mécanismes prévus par le code général des impôts

Le nouveau crédit d'impôt prend place dans le code général des impôts à l'article 220 sexies, dont le contenu est actuellement périmé, juste avant l'article consacré à un autre crédit d'impôt.

Le dispositif s'appuie sur les notions juridiques utilisées couramment dans le code de l'industrie cinématographique , ce qui en facilite l'application dans le contexte d'une économie déjà extrêmement réglementée.

Le paragraphe I de l'article 220 sexies du code général des impôts, qui résulte du 1° du I du présent article, définit les entreprises bénéficiaires du crédit d'impôt : il s'agit des entreprises de production cinématographique soumises à l'impôt sur les sociétés, qui assument les fonctions d'entreprises de production déléguée réalisant des oeuvres cinématographiques de longue durée agréées et pouvant bénéficier du compte de soutien prévu à l'article 57 de la loi de finances pour 1996 alimenté par des taxes prévues aux articles 302 bis KB et 302 bis KE du code général des impôts.

Le paragraphe II du même article 220 sexies précise les conditions dans lesquelles doivent être réalisées les oeuvres en distinguant selon que celles-ci ont un caractère de fiction ou de documentaire ou qu'il s'agit d'oeuvres d'animation.

Les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire doivent être réalisées avec le concours :

- de techniciens, collaborateurs de production ainsi que d'ouvriers de la production (expression que l'on retrouve notamment dans l'arrêté du 25 septembre 1985 relatif à l'agrément des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles) de nationalité française ou ressortissants communautaires ou assimilés. L'on note qu'il est prévu que les cotisations sociales doivent être acquittées auprès des organismes régis par le code de la sécurité sociale, ce qui signifie que ces personnes doivent être employées dans le cadre d'un contrat de travail de droit français. Il faut également remarquer que les étrangers ayant la qualité de résidents français sont assimilés aux citoyens français ;

- d'industries techniques de la cinématographie agréées en application de l'article 14 du code de l'industrie cinématographique par le CNC, dès lors qu'elles effectuent « personnellement » les prestations de tournage de post-production, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas les sous-traiter à l'étranger.

Les règles d'éligibilité des oeuvres d'animation sont tout à fait symétriques à ceci près que la référence aux industries techniques est complétée par la mention suivante : « prestations spécialisées dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation ».

Le A du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts définit l'assiette et le taux du crédit d'impôt . Le taux est fixé à 20 % et l'assiette est définie de façon très voisine pour les oeuvres cinématographiques de fiction et à caractère documentaire et les oeuvres d'animation.

Il s'agit pour les oeuvres de fiction et à caractère documentaire : des salaires et charges sociales afférents aux techniciens engagés par l'entreprise de production et pour lesquels les cotisations sociales sont acquittées dans les conditions déjà mentionnées ainsi que des dépenses liées à l'utilisation de studios de prise de vue, y compris la construction de décors, d'effets spéciaux de tournage et de dépenses de costumes, de coiffure et de maquillage.

Pour les oeuvres d'animation, la formule est un peu différente, puisque s'ajoutent aux techniciens de la production les collaborateurs chargés de la préparation et de la fabrication de l'animation, ainsi que les dépenses liées au recours à des prestataires spécialisés dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation.

Qu'il s'agisse des oeuvres de fiction et à caractère documentaire ou des oeuvres d'animation, trois postes sont définis de façon identique :

- les dépenses de matériel technique nécessaire au tournage ;

- les dépenses de post-production y compris les effets spéciaux ;

- les dépenses de pellicules et autres supports d'images et les dépenses de laboratoire.

Le B du paragraphe III de l'article 220 sexies du code général des impôts précise que les dépenses éligibles correspondent à des prestataires établis en France et y effectuant personnellement ces prestations. On note que les rédacteurs ont jugé à ce niveau inutile de faire référence au critère de nationalité des collaborateurs pour se contenter de faire allusion à l'obligation pour les prestataires d'être établis en France.

Le C du paragraphe III du même article 220 sexies prévoit un mécanisme d'agrément à titre provisoire permettant à l'entreprise productrice de bénéficier, dès le début du tournage, du crédit d'impôt.

Les paragraphes IV et V du présent article apportent quelques précisions complémentaires à ce régime :

- le IV dispose que les subventions publiques non remboursables reçues par les entreprises et directement affectées aux dépenses visées au III sont exclues de l'assiette de l'impôt. Il s'agit de ne pas prendre en compte dans l'assiette les dépenses ayant fait l'objet de subventions affectées de la part des collectivités territoriales ;

- le V prévoit un plafonnement du bénéfice du crédit d'impôt fixé à 500.000 euros pour les oeuvres de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour les oeuvres d'animation, étant entendu qu'en cas de co-production déléguée le crédit d'impôt est accordé à chacune des entreprises de production proportionnellement à sa part dans les dépenses.

Après le 1° du présent article qui donnait un nouveau contenu à l'article 200 sexies , le 2° insère dans le code général des impôts un nouvel article 220 F définissant les modalités selon lesquelles les entreprises bénéficient du crédit d'impôt.

Le principe de base est que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel les dépenses éligibles ont été exposées.

Il est précisé que, si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué.

Il est également prévu le reversement du crédit d'impôt dans le cas où l'entreprise de production n'obtiendrait pas l'agrément définitif, dont on note qu'il est délivré sur la base de pièces justificatives comprenant notamment un document comptable certifié par un expert comptable indiquant le coût définitif de l'oeuvre, les moyens de son financement et faisant apparaître précisément les dépenses engagées en France ainsi que la liste nominative définitive des salariés. On note qu'il faut également fournir copies et bordereaux récapitulatifs des cotisations sociales.

Enfin, le 3° du présent article complète l'article 233 O du code général des impôts par un paragraphe g prévoyant que les crédits d'impôt dégagés par chaque société d'un groupe bénéficient à l'ensemble du groupe.

En dernier lieu, le présent article contient deux autres paragraphes II et III, prévoyant respectivement, l'un un décret simple pour fixer les obligations déclaratives incombant aux entreprises concernées, l'autre que l'entrée en vigueur du nouveau régime intervient pour les dépenses engagées à compter du 1 ^er janvier 2004.

A cet égard, on relève que, selon les informations transmises à votre commission des finances, un certain nombre d'entreprises de production auraient différé et quelque peu modifié leur projet pour pouvoir bénéficier du crédit d'impôt ce qui semble montrer qu'il produit déjà ses effets.

2. Les modalités pratiques

Pratiquement, le producteur français de long métrage cinéma en bénéficiera dès lors qu'il satisfait au critère suivant : réunir la totalité des 40 points du bas de barème de l'agrément (techniciens collaborateurs de création, ouvriers, tournage et post-production), ainsi que les points correspondant aux effets spéciaux numériques, qui ne figurent pas au barème actuellement. Pour l'animation, un barème spécifique est à l'étude.

Afin de conférer l'avantage du dispositif au producteur le plus tôt possible, on lui permet d'imputer ses factures sur un exercice donné avant d'obtenir l'agrément de production. Ainsi, deux cas de figure peuvent se présenter :

- soit le producteur dispose déjà de l'agrément de production au moment d'effectuer sa déclaration fiscale : dans ce cas, il joint l'attestation CNC à sa déclaration, dans laquelle il mentionne le montant total des dépenses entrant dans l'assiette du crédit d'impôt pour l'exercice fiscal sur lequel porte la déclaration ;

- soit il ne dispose pas encore de l'agrément de production. Dans ce cas, il peut, sur présentation d'une attestation provisoire du CNC portant sur l'éligibilité du film, déclarer le montant des dépenses correspondant à l'exercice sur lequel porte la déclaration. Si la fabrication du film s'étend sur des exercices ultérieurs, il procède de la même manière jusqu'à obtention de l'agrément définitif. Il joint l'attestation définitive du CNC sur l'éligibilité du film, ainsi que le plan de financement du film, à la déclaration de résultats au titre de l'exercice qui suit l'obtention de l'agrément définitif. Si les critères d'éligibilité ne sont pas remplis, l'administration fiscale procédera au recouvrement des sommes indûment perçues, en numéraire ou en déduction d'impôt, au titre du crédit d'impôt. Il en ira de même si le film ne peut être terminé, ou si l'attestation du CNC n'est pas présentée par le producteur dans des délais restant à préciser.

On doit rappeler qu'un film bénéficiant d'un crédit d'impôt dispose d'un nombre d'années limité pour se terminer. En effet, le producteur ayant bénéficié d'un crédit d'impôt sur certaines dépenses effectuées l'année N, dispose de deux ans, à partir de la clôture de l'exercice N, pour obtenir l'agrément définitif, qu'il joindra alors à sa déclaration suivante. Entre temps, il pourra bénéficier d'un crédit d'impôt sur les éventuelles dépenses effectuées en années N+1 et N+2 sur le même film.

Si plusieurs films bénéficient en même temps du crédit d'impôt chez un même producteur, celui-ci indique séparément les montants totaux de factures correspondant à chaque film.

B. L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A la suite de l'Assemblée nationale, votre commission des finances a accepté le mécanisme proposé, sous réserve d'observations de détail. En revanche, comme cela résulte implicitement de cette présentation qui fait une large place au contexte, le problème reste de savoir si la création d'un nouvel instrument fiscal, d'aucun diraient d'une nouvelle « niche », peut se faire sans que l'on ne se pose la question de l'adéquation voire de la légitimité des autres dépenses fiscales bénéficiant à ce même secteur , quand il ne faudrait pas s'interroger - mais cela dépasse évidemment le cadre du présent commentaire - sur l'efficacité de l'ensemble du dispositif d'aide, y compris les subventions.

1. Les conditions du vote par l'Assemblée nationale

La commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas eu le temps d'examiner l'amendement du gouvernement.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a admis que l'objectif poursuivi était intéressant mais a rappelé qu'il n'était pas favorable à la multiplication des niches fiscales souhaitant qu'il ne soit pas possible de cumuler le nouvel avantage fiscal avec le bénéfice du régime des SOFICA.

2. Le chiffrage de la mesure

La dépense fiscale consécutive à la création du crédit d'impôt serait de 23 millions d'euros pour 2004 , chiffre à comparer aux 20 millions d'euros de moins-values fiscales résultant du régime des SOFICA prévues pour 2003 dans le fascicule des « voies et moyens » ^{27

(
*
)} .

Il a paru intéressant d'évoquer la façon dont cette dépense fiscale a été évaluée, dès lors que des éléments précis ont été fournis à votre commission des finances.

Sur les 200 films français produits en 2002, pour un montant de 860 millions d'euros, le CNC estime que seuls 90 d'entre eux satisfont aux critères posés pour accéder au nouveau dispositif. Sur les quelque 400 millions d'euros de budget, les dépenses éligibles, charges sociales incluses, atteindraient 180 millions d'euros soit 44 % environ du budget des films.

On note que les 90 films éligibles en 2002, 10 % des dépenses éligibles hors charges sociales étaient déjà délocalisées.

L'estimation doit d'abord tenir compte de l'existence de plafonds de dépenses fixés à 500.000 euros pour une oeuvre de fiction ou à caractère documentaire et à 750.000 euros pour une oeuvre d'animation.

Elle doit aussi prendre en considération un effet dynamique lié au réajustement de projets en vue de les relocaliser en France afin de permettre aux entreprises de bénéficier pleinement de l'avantage fiscal.

En 2006, c'est-à-dire au moment où l'on peut penser que la mesure fera sentir pleinement ses effets, on peut estimer que sur 800 millions d'investissements globaux, 500 millions le soient dans des films éligibles ; parallèlement, le ratio des dépenses éligibles qui est actuellement de 44 %, passeraient 46 %. Au total, les dépenses éligibles augmenteraient sensiblement pour atteindre 230 millions d'euros. Compte tenu du plafonnement du crédit d'impôt, celle-ci augmenterait dans de moindres proportions pour ne se monter qu'à 29 millions d'euros.

3. La position de votre commission des finances

Sur le plan des principes, votre commission des finances s'est déclarée favorable au système dans la mesure où c'est celui que nos collègues Yann Gaillard et Paul Loridant avaient préconisé dans leur rapport précité sur l'efficacité des aides publiques au cinéma. Elle a adhéré à leur argumentation selon laquelle il fallait compléter les mécanismes du compte de soutien par des aides économiques assises sur des données comptables, système qu'ils avaient préféré à celui du crédit-bail fiscal qui avait les faveurs du rapport de M. Jean-Pierre Leclerc et d'une partie de la profession.

Il faut en effet tenir compte dans un contexte de très vive concurrence fiscale entre les pays européens de certains éléments et notamment du fait que, contrairement au crédit-bail fiscal, il s'agit d'un mécanisme plus favorable aux petits producteurs qu'aux grands groupes.

En outre, le système proposé à l' avantage , contrairement au crédit-bail, de ne pas absorber environ un tiers de l'avantage distribué en frais divers à caractère financier ou juridique comme c'est le cas des systèmes britanniques de sale and lease back .

Sur le plan technique, votre commission des finances s'est efforcée de comparer le régime proposé pour le cinéma à celui existant dans d'autres domaines et notamment au crédit d'impôt recherche prévu par l'article 244 du code général des impôts.

Deux poins peuvent être observés qui peuvent appeler des réponses du gouvernement et éventuellement des amendements de votre commission dans le cas où celles-ci ne seraient pas satisfaisantes :

- d'une part, il convient de remarquer que le texte fait allusion à des dépenses de matériel technique nécessaire au tournage sans préciser, comme le fait par exemple le crédit d'impôt recherche, qu'il s'agit des dotations aux amortissements, des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf, directement affectées à l'opération, ce qui peut se révéler une lacune même si en pratique le matériel utilisé est loué ;

- d'autre part, on peut se demander si, comme dans le cas du crédit d'impôt recherche en application du deuxième alinéa de l'article 199 ter B du code général des impôts, il ne conviendrait de prévoir exceptionnellement la possibilité de cession pour faciliter l'accès au crédit, ce qui peut être opportun en cas de difficulté sur un tournage ;

- enfin, on note que la possibilité de transfert de la créance en cas de fusion n'est pas prévue.

Le crédit d'impôt, tout comme la possibilité pour les collectivités territoriales d'exonérer de taxe professionnelle les industries techniques françaises - à laquelle votre commission se déclarerait favorable si elle venait par voie d'amendement, dès lors que, conformément à sa doctrine générale, elle est facultative et ne donne pas lieu à compensation - devraient donner à notre industrie une compétitivité nouvelle susceptible de relocaliser une partie des productions cinématographiques françaises voire d'attirer des producteurs étrangers, compte tenu de la qualité de nos industries techniques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63

Assouplissement du régime de report en avant des déficits

Commentaire : le présent article vise à étendre le droit au report illimité en avant des déficits, actuellement limité aux seuls amortissements réputés différés (ARD), à l'ensemble des déficits constatés par les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés. Corollairement, le présent article propose de supprimer le régime des ARD, même si celui-ci bénéficie aujourd'hui en pratique à d'autres catégories de contribuables que les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés.

Les mesures proposées par le présent article produisant des effets différenciés selon les catégories de contribuables, votre rapporteur général présentera et commentera successivement :

- les effets pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés de l'extension à l'ensemble des déficits constatés du droit au report illimité en avant des déficits, actuellement limité aux seuls amortissements réputés différés (ARD), et de la suppression corollaire du régime des ARD ;

- les effets de cette suppression du régime des ARD pour les autres catégories de contribuables qui en bénéficient aujourd'hui.

I. L'EXTENSION DU REPORT EN AVANT DES DÉFICITS ET LA SUPPRESSION DU RÉGIME DES AMORTISSEMENTS RÉPUTÉS DIFFÉRÉS POUR LES SOCIÉTÉS SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts pose le principe selon lequel le déficit subi par une société assujettie à l'impôt sur les sociétés au cours d'un exercice peut, sous réserve de l'option pour le régime du « report en arrière » des déficits ouverte par l'article 220 quinquies du code général des impôts, être considérée comme une charge des exercices suivants : c'est le principe dit du « report en avant » des déficits.

Ce report en avant des déficits est aujourd'hui limité à cinq ans . En effet, le troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts dispose que le déficit constaté pendant un exercice peut être imputé sur les bénéfices éventuels des cinq exercices suivants, et la jurisprudence du Conseil d'Etat, puis la doctrine administrative, ont interprété cette règle de manière extensive en permettant le report de déficits sur plus de cinq exercices dès lors que leur durée cumulée n'excédait pas cinq années.

Au delà de ces cinq années, la fraction du déficit qui n'a pas pu être imputée est en principe perdue .

Ce risque est toutefois tempéré par la faculté ouverte par la dernière phrase du troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, qui dispose que « le déficit subi pendant un exercice peut, sur option de l'entreprise, être déduit du bénéfice... avant l'amortissement de l'exercice », cet assouplissement ne concernant toutefois pas, afin de prévenir certains montages ad hoc , « les déficits subis par une société au titre d'exercices antérieurs à son entrée dans un groupe de sociétés défini à l'article 223 » du code général des impôts.

En outre, le dernier alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts prévoit une dérogation en disposant que « la limitation du délai de report... n'est pas applicable à la fraction du déficit qui correspond aux amortissements régulièrement comptabilisés, mais réputés différés en période déficitaire » (ARD).

En d'autres termes, la limitation à cinq ans de la faculté de report n'est pas applicable à la fraction du déficit résultant de la prise en compte des amortissements, à condition que ces amortissements soient régulièrement comptabilisés lors d'un exercice déficitaire, et, en pratique, qu'ils soient inscrits sur les tableaux 2058 et 2058 A de la liasse fiscale afin que l'administration puisse en assurer le suivi.

D'un point de vue économique, cette dérogation trouvait son fondement dans l'obligation qui est faite aux entreprises de comptabiliser un amortissement minimal alors même qu'elles sont en perte.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le a) du 1° du C du I du présent article constitue le coeur de la réforme proposée, puisqu'il propose de rendre les déficits indéfiniment reportables en avant , ce dont le 3° et le 5° du C, le E, le 2° du F et le G du I du présent article tirent les conséquence rédactionnelles pour d'autres articles du code général des impôts. Il convient toutefois d'observer que, comme dans le droit actuellement en vigueur, les déficits ne seraient pas reportables en cas de changement d'objet social ou d'activité réelle.

Corollairement, le b) du 1° du C du I du présent article propose la suppression de la dernière phrase précitée du troisième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, qui dispose que « le déficit subi pendant un exercice peut, sur option de l'entreprise, être déduit du bénéfice... avant l'amortissement de l'exercice », et qui serait désormais inutile.

De même, les 2° et 4° du C du I du présent article, ainsi que le A, le B, le D, le E, le 1° du F et le H du présent article, proposent la suppression dans le code général des impôts de l'ensemble des mentions du régime dérogatoire des ARD qui, s'agissant des sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés, n'a plus lieu d'être .

Enfin, le II du présent article propose :

- d'une part, que l'ensemble des dispositions précédentes s'applique à compter des exercices ouverts à partir du 1 ^er janvier 2004 ;

- d'autre part, que bénéficieraient du report illimité ceux des déficits qui, dans le cadre du droit actuellement en vigueur, seraient demeurés reportables après la clôture de l'exercice précédant celui à compter duquel ces nouvelles dispositions s'appliqueraient, c'est à dire, pour les entreprises dont l'exercice coïncide avec l'année civile, les déficits en instance de report au 31 décembre 2003.

Le coût du dispositif proposé serait nul en 2004 , avant d'atteindre, selon les informations transmises à votre rapporteur général, 50 millions d'euros en 2005, puis 70 millions d'euros à compter de 2006 .

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de se féliciter à triple titre des dispositions du présent article pour les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés.

En effet, le dispositif proposé se traduirait par la suppression d'obligations déclaratives spécifiques et par une simplification appréciable du code général des impôts , de nature à faciliter la gestion administrative des entreprises.

En second lieu, le dispositif proposé réduirait l'imposition à la charge des entreprises et redresserait la compétitivité fiscale de la France au sein de l'Union européenne en alignant notre régime de report en avant des déficits sur celui déjà retenu en Allemagne, en Autriche, en Belgique, en Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède (le report en avant étant limité à 15 ans en Espagne, à 10 ans en Finlande, à 6 ans au Portugal, et à 5 ans au Danemark, en Grèce et en Italie).

Enfin, le dispositif proposé faciliterait les opérations de rapprochement, de restructuration et de reprise d'activités , en supprimant les restrictions actuellement en vigueur dans le cadre du régime spécifique des ARD, dont la faculté de report illimité est en principe perdue (ce que l'on appelle la « banalisation » des ARD) pour les entreprises qui transfèrent tout ou partie de leurs activités ou reprennent tout ou partie des activités d'une autre entreprise, sauf agrément préalable délivré par le ministre de l'économie et des finances en application du III de l'article 209 du code général des impôts.

II. LES EFFETS DE LA SUPPRESSION DU RÉGIME DES AMORTISSEMENTS RÉPUTÉS DIFFÉRÉS POUR LES PERSONNES NON SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A. LE DROIT EXISTANT

Les amortissements réputés différés (ARD) sont principalement définis dans le quatrième alinéa du I de l'article 209 du code général des impôts, relatif à la détermination du bénéfice imposable des personnes assujetties à l'impôt sur les sociétés.

Cependant, les ARD sont également mentionnés au 2° du 1 de l'article 39 et au deuxième alinéa de l'article 39 B du code général des impôts, ce dernier disposant ainsi que « les amortissements régulièrement comptabilisés mais réputés différés en période déficitaire sont compris dans les charges au même titre que les amortissements visés au premier alinéa du 2° du 1 de l'article 39 ».

Or ces dernières dispositions sont relatives aux bénéfices industriels et commerciaux.

En conséquence , la jurisprudence et la doctrine ont reconnu la faculté de constituer des ARD aux personnes soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), et aux personnes soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices agricoles (BA) et des bénéfices non commerciaux (BNC), puisque ces deux derniers régimes renvoient au régime des BIC pour les règles d'amortissement (cf. ainsi, pour les BNC, le 2° du 1 de l'article 93 du code général des impôts), ainsi qu'aux sociétés de personnes.

B. LES EFFETS DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à supprimer toutes les références aux ARD dans le code général des impôts, donc à supprimer le bénéfice de ce régime pour les personnes soumises à l'impôt sur le revenu . Or celles-ci ne bénéficient évidemment pas de la suppression du délai de cinq années pour le report en avant des déficits, puisque ce régime du report en avant des déficits ne concerne que les personnes assujetties à l'impôt sur les sociétés.

En d'autres termes, les personnes soumises à l'impôt sur le revenu ressortent « perdantes » de la réforme proposée par le présent article .

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression des ARD pénaliserait légèrement les personnes soumises à l'impôt sur le revenu exerçant à titre non professionnel des activités imposées dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, ainsi que les membres de sociétés de personnes, pour lesquelles le régime des ARD offrait une certaine latitude en leur permettant de moduler le montant du déficit fiscal qu'elles transmettent à leur membres : en effet, lorsque les sociétés de personnes constituent des ARD, ces sociétés « conservent » aujourd'hui, éventuellement indéfiniment, le déficit correspondant, ce qui réduit d'autant le déficit immédiatement déductible par ses membres.

En revanche, les conséquences de la suppression du régime des ARD pour les professionnels soumis à l'impôt sur le revenu sont relativement limitées.

Cela résulte en premier lieu de ce que le régime de report en avant des déficits des personnes soumises à l'impôt sur le revenu est aujourd'hui, pour les professionnels, plus avantageux que celui des personnes soumises à l'impôt sur les sociétés.

En effet, l'article 156 du code général des impôts prévoit que les déficits constatés chaque année dans les catégories des bénéfices industriels et commerciaux (BIS), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des bénéfices agricoles (BA) sont reportables en avant sur cinq ans et sont, pour les professionnels , imputables sur le revenu global au titre duquel est calculé l'impôt sur le revenu : ne sont pas imputables sur le revenu global que les « déficits provenant, directement ou indirectement, des activités relevant [de ces catégories] lorsque ces activités de comportent pas la participation personnelle, continue et directe de l'un des membres du foyer fiscal à l'accomplissement des actes nécessaires à l'exercice de l'activité ».

Or, si une société soumise à l'impôt sur les sociétés peut connaître des déficits six années consécutives et donc « perdre » des déficits reportables, il est extrêmement rare qu'un professionnel soumis à l'impôt sur le revenu poursuive une activité déficitaire sans que son foyer fiscal ne dispose par ailleurs, au cours des cinq années suivantes, d'autres revenus (notamment salariaux) sur lesquels les déficits issus de cette activité puisse s'imputer.

En d'autres termes, la faculté précitée d'imputer sur le revenu global les déficits constatés au titre des activités relevant des BIC, des BNC ou des BA permet dans la quasi-totalité des cas l'absorption rapide des déficits .

En outre, les professionnels soumis à l'impôt sur le revenu susceptibles de connaître une activité très longtemps déficitaire peuvent opter pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés et donc bénéficier désormais du report illimité de leurs déficits.

De manière générale, votre commission des finances a d'ailleurs toujours préconisé d'inciter les professionnels exerçant leurs activités dans des secteurs d'activités risqués à choisir la forme sociétaire.

Par ailleurs, il convient de relever que les effets favorables du régime des ARD pour les professionnels sont aujourd'hui logiquement limités par la jurisprudence, qui impose que les ARD constitués par un professionnel soumis à l'impôt sur le revenu s'imputent en priorité sur les bénéfices industriels et commerciaux ou assimilés avant que ceux ci ne s'ajoutent au revenu global, ce qui réduit d'autant les possibilités d'imputation sur ce revenu global des déficits « normaux » des années antérieures et conduit les professionnels à recourir avec prudence à la faculté de constituer des ARD dès lors qu'ils en ont le choix en modulant le rythme de leurs amortissements.

Enfin, en réponse aux inquiétudes exprimées par les professionnels, l'administration fiscale indique que, dans la quasi-totalité des cas individuels qui lui ont été exposés par leurs organisations représentatives, ces pertes pouvaient être prévenues par des choix d'amortissement plus judicieux, notamment le fait de ne pas opter pour l'amortissement dégressif.

Au total, il résulte des extractions de fichiers effectuées par l'administration fiscale que le montant total des ARD « perdus » du fait de la réforme proposée serait de tout au plus l'ordre de quelques centaines de milliers d'euros.

Dans ces conditions, votre commission des finances vous propose :

- compte tenu de l'abondance du contentieux lié au régime des ARD et de la simplification considérable résultant de leur suppression, d'adopter la réforme proposée par le présent article ;

- mais, parallèlement, de donner un signal en faveur des personnes soumises à l'impôt sur revenu en accroissant pour celles-ci la durée de report en avant des déficits, cette dernière mesure, qui répondrait à des situations très ponctuelles, étant d'un coût très limité. Votre commission des finances vous soumet un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 63 bis (nouveau)

Amortissement accéléré des acquisitions de terminaux permettant l'accès à l'internet haut débit par satellite

Commentaire : afin de favoriser l'accès à internet haut débit des entreprises situées dans des zones géographiques où seule la technologie satellitaire le leur permet, le présent article prévoit un amortissement accéléré des dépenses d'acquisition des terminaux correspondant (notamment les paraboles).

En attendant l'irrigation de toute la France par des réseaux en fibre optique ou faisant appel à des technologies hertziennes terrestres à très hautes fréquences (ondes millimétriques), le satellite est la solution la plus rapide et la moins coûteuse de desserte de certaines zones par l'internet à haut débit ^{28

(
*
)} .

Aussi le présent article, qui résulte d'un amendement voté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, autorise-t-il un amortissement accéléré sur douze mois des dépenses relatives à l'acquisition des terminaux nécessaires (à dater de leur mise en service et sur une période allant du 1 ^er janvier 2004 au 31 décembre 2006).

Déjà, l'article 16 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) avait créé une incitation allant dans le même sens mais adressée aux exploitants de réseaux satellitaires ouverts au public (forfaitisation de leur redevance plus favorable que la taxation par site qui prévalait auparavant).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64

Création de la société unipersonnelle d'investissement à risque

Commentaire : le présent article offre aux investisseurs dits « providentiels » un cadre juridique adapté et des avantages fiscaux spécifiques en contrepartie des risques qu'ils consentent à courir pour le financement de la création de certaines entreprises.

I. UN DISPOSITIF APPROPRIÉ ET AVANTAGEUX

A. UN CADRE JURIDIQUE ADAPTÉ À LA SITUATION DES INVESTISSEURS PROVIDENTIELS

1. Une mesure annoncée par le « plan innovation » du gouvernement

a) La genèse du plan gouvernemental

Un plan d'aide aux entreprises innovantes, rebaptisé ensuite « plan innovation » a été présenté le 11 décembre 2002 en Conseil des ministre par Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie.

Ce plan, à la mise au point et à la promotion duquel s'est jointe la ministre déléguée à la recherche, Mme Claudie Haigneré, a fait l'objet d'une consultation nationale qui s'est achevée le 9 avril 2003 par un colloque à la Maison de la Chimie à Paris.

La création de statuts, d'une part de la jeune entreprise innovante (l'article 6 du présent projet de loi de finances), et, d'autre part, d'une société adaptée aux investisseurs providentiels ( business angels ) en étaient les mesures phares. On a successivement parlé, à propos de cette dernière, de « société de capital risque unipersonnelle », puis de « société unipersonnelle d'investissement providentiel », avant de choisir la dénomination, retenue par le présent article, de « société unipersonnelle d'investissement à risque » (SUIR).

b) La situation actuelle des investisseurs providentiels

Pour bénéficier d'avantages fiscaux significatifs autres que ceux de la « loi Madelin ^{29

(
*
)} », l'investisseur providentiel ne peut, actuellement, suivre une démarche individuelle (à moins d'inscrire des actions non cotées dans un PEA). Il doit se joindre à, au minimum, deux autres business angels , pour constituer une société de capital risque (SCR) dont l'ensemble des recettes (plus values et dividendes notamment) provenant d'un portefeuille de participations non cotées ^{30

(

*
)} sont exonérées d'impôt sur les sociétés (IS). Un certain nombre de conditions doivent, pour cela, être respectées ^{31

(

*
)} .

c) Les options possibles

Il était prévu dès l'origine que le statut juridique proposé à l'investisseur providentiel individuel s'inspirerait de celui soit de l'EURL (entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée) soit, solution finalement retenue, de la SASU (société par actions simplifiées à associé unique). La SASU est une société commerciale, dont la création résulte de la volonté unilatérale de l'associé unique, ne pouvant pas faire appel à l'épargne publique.

Des ratios prudentiels et d'emprises étaient initialement envisagés, ainsi que des critères d'éligibilité des participations et, bien sûr, des avantages fiscaux comparables à ceux des SCR.

Par souci de simplicité, aucune durée minimale de conservation des titres n'a été imposée et il a été renoncé au ratio prudentiel projeté (une participation à une seule et même société n'aurait pas dû représenter plus de 25 % de l'actif de la SUIR, ce qui l'aurait obligé à avoir investi dans au moins quatre sociétés).

2. Les caractéristiques de la SUIR

a) L'attribution de la personnalité morale à l'investisseur providentiel

Hormis la qualité de l'associé unique et le mode de constitution de la société, le présent article n'a pas prévu, en ce qui concerne la SUIR, de dérogations particulières aux dispositions du code de commerce relatives aux sociétés par actions simplifiées à associé unique (SASU).

L'associé unique de la SUIR, qui est une personne physique , peut ainsi nommer d'autres dirigeants, dont les pouvoirs sont définis par les statuts de la société, mais doit prendre lui-même les décisions qui relèveraient normalement de la compétence des assemblées d'actionnaires (en matière d'augmentation de capital, de nomination des commissaires aux comptes, de répartition des bénéfices, etc).

La démarche de l'investisseur individuel providentiel est institutionnalisée par le présent article qui, en attribuant à celui-ci la personnalité morale permet d'identifier juridiquement, dans l'ensemble de son patrimoine, les capitaux affichés à son activité d'investisseurs qui peut donc faire l'objet d'un traitement fiscal particulier.

b) Un objet social exclusivement consacré à l'apport en fonds propres

Il est précisé, au début de l'article qu'il est proposé d'insérer dans le code général des impôts ^{32

(

*
)} , que les sociétés par actions simplifiées à associé unique dites « sociétés unipersonnelles d'investissement à risque », détenues par une personne physique « ont dès leur création, pour objet social exclusif, la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés (dont les caractéristiques sont présentées ci-après) ... »

Par dérogation à ces dispositions, les SUIR peuvent toutefois également consentir aux sociétés dans lesquelles elles ont investi :

- des avances en compte (dans la limite de 15 % de leur actif brut comptable) ;

- ou des apports d'autres éléments (à hauteur de 5 % de ce même actif).

L'associé unique, son conjoint et leurs ascendants ne peuvent pas détenir ensemble plus de 25 % des droits financiers et des droits de vote de société dont les titres figurent à l'actif de la SUIR ou y exercer des fonctions rémunérées de dirigeant.

Chaque société, dont les SUIR ne peuvent détenir qu'entre 5 % et 20 % des droits financiers et des droits de vote (ratio d'emprise) et dont les titres figurent à l'actif de la SUIR, doit remplir les conditions suivantes :

- exercer une activité commerciale, industrielle ou artisanale (il n'est pas exigé de ratio de dépenses de recherche) ;

- avoir son siège dans la communauté européenne ;

- ne pas être cotée, même sur le nouveau marché (alors que les SCPR peuvent gérer un portefeuille de valeurs mobilières lorsqu'elles ont satisfait leur quota de 50 % d'actions non cotées) ;

- être majoritairement détenue par des personnes physiques (directement ou par l'intermédiaire d'une société analogue) ;

- avoir été créée depuis moins de cinq ans à la date de la première souscription à leur capital de la SUIR (dont l'apport de fonds propres apparaît ainsi très précoce) ;

- être entièrement nouvelle au sens de l'article 44 sexies du code général des impôts (c'est-à-dire ne pas être issue d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou, sauf dans le cas où un jugement de cession ou de liquidation, a été prononcé ^{33

(

*
)} , d'une reprise d'activités préexistantes) ;

- être soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions du droit commun au taux normal.

Il résulte de la multitude de ces conditions et, notamment, de la dernière ^{34

(

*
)} « une indéniable complexité », pour reprendre l'expression de notre collègue député gilles Carrez, rapporteur général du budget.

B. UN RÉGIME FISCAL FAVORABLE

1. Des exonérations généreuses

a) Au regard de l'impôt sur les sociétés

Les SUIR satisfaisant aux conditions évoquées ci-dessus, en ce qui concerne à la fois elles-mêmes et les sociétés au capital desquelles elles ont souscrit, sont totalement exonérées d'impôts sur les sociétés, à raison des revenus provenant de leur portefeuille de titres figurant à leur actif et des plus values nettes réalisées, grâce à celui-ci, au cours d'exercices précédents.

Elles sont également dispensées de l'imposition forfaitaire annuelle et de la contribution exceptionnelle de 10 %.

b) Au regard de l'impôt sur le revenu

Les distributions prélevées sur les bénéfices exonérés d'impôt sur les sociétés ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu ou, si l'actionnaire unique réside à l'étranger, ne subissent pas de retenue à la source.

2. Des restrictions limitées

a) Une durée déterminée

L'exonération d'impôt sur les sociétés, prévue par le présent article, n'est accordée aux SUIR que jusqu'au terme du dixième exercice suivant celui de leur création.

Corrélativement, la durée de l'exonération d'impôt sur le revenu des bénéfices, qui doivent être eux-mêmes exonérés d'IS, issus de produits ou de plus-values provenant du portefeuille de la SUIR, est également de dix années.

b) Des avantages personnels et conditionnels

Le non respect d'une des conditions exigées entraîne la perte des exonérations d'IS, et par conséquent aussi d'IR, prévues.

En particulier, le capital de la SUIR ne peut pas être ouvert à d'autres associés (hormis le cas expressément prévu de transmission à titre gratuit à la suite du décès de l'associé unique initial).

Cette exigence du strict respect du principe de l'unicité de l'associé empêche que puisse se constituer un marché secondaire des actions de la SUIR.

c) La soumission aux prélèvements sociaux

Le II du présent article soumet expressément les distributions de la SUIR à son associé initial, ou à son ou ses héritiers, aux prélèvements sociaux, soit au total 10 % de prélèvements (contribution sociale généralisée, contribution pour le remboursement de la dette sociale et prélèvement de 2 %).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE PARTICULIÈREMENT BIENVENUE

Votre commission des finances approuve cet article qui incite les investisseurs individuels à contribuer à la création, sous forme de sociétés non cotées majoritairement détenues par des personnes physiques, d'entreprises développant des activités industrielles et commerciales .

Ce dispositif complète utilement l'exonération d'ISF accordée par la loi sur l'initiative économique aux redevables qui souscrivent au capital de PME, en numéraire, en nature ou par apport de biens nécessaires à leur activité.

Aujourd'hui, le nombre de business angels en France est estimé autour de 3.000 à 4.000 avec des investissements annuels de l'ordre de 70.000 euros en moyenne. Ce chiffre représente une proportion de 5 à 6 pour 100.000 habitants contre environ 100 aux Etats-Unis et au Royaume-Uni (soit 10 à 20 fois plus).

Le présent article, en créant à l'intention des investisseurs providentiels français un outil juridique spécifique fiscalement privilégié, à l'instar des limited partnerships anglo-saxons, peut contribuer à rattraper ce retard.

B. QUELQUES INTERROGATIONS

Toutefois, votre rapporteur général s'interroge sur :

- les éléments d'actifs non capitalistiques des sociétés dans lesquelles elles ont investi que les SUIR peuvent détenir (cf. 4° du I du même article 208 D) : n'aurait-il pas été souhaitable qu'elles puissent effectuer des apports en industrie (brevets, savoir faire) à défaut d'émission d'obligations convertibles ou de prêts d'actionnaires ?

- le minimum de 5 % des droits financiers (deuxième alinéa du 1° du I de l'article 208 D précité) que la SUIR doit atteindre ou dépasser : cette condition ne risque-t-elle pas de se révéler difficile à satisfaire, au fur et à mesure de l'augmentation du capital de la société financée (au troisième tour de table par exemple) ?

- enfin, dans la mesure où le 1° du I du texte proposé pour l'article précité 208 D dispose que les SUIR doivent souscrire au capital d'entreprises « soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions normales », on aurait pu se demander si elles sont autorisées à investir dans des JEI qui peuvent en être exonérées au titre de leurs premiers exercices bénéficiaires (voir commentaire de l'article 6). La réponse des services fiscaux interrogés à ce sujet par votre rapporteur général est affirmative. Seules, les sociétés auxquelles sont accordées des exonérations d'IS complètes et permanentes doivent être exclues du champ d'investissement des SUIR, et non pas celles qui bénéficient d'avantages temporaires ou partiels, à raison de certaines de leurs activités.

Une SUIR peut donc apporter des fonds propres à une JEI.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 65

Prorogation et aménagement du régime d'exonération en faveur des entreprises nouvelles

Commentaire : le présent article tend à proroger jusqu'au 31 décembre 2009 le dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en faveur des entreprises nouvelles en vigueur dans certaines zones, et à assouplir la condition d'implantation exclusive dans les zones éligibles au dispositif d'exonération.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF

L'article 44 sexies du code général des impôts prévoit un régime d'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés pour les entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale ^{35

(

*
)} et se créant dans certaines zones :

- les zones d'aménagement du territoire (ZAT) ;

- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ^{36

(

*
)} ;

- dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) ^{37

(

*
)} .

Les ZAT correspondent aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire classées pour les projets industriels. Les TRDP, qui sont des zones rurales caractérisées par leur faible niveau de développement économique, comprennent les zones de revitalisation rurale (ZRR). Les ZRU, correspondant aux zones urbaines sensibles à la situation socioéconomique la plus dégradée, comprennent les zones franches urbaines (ZFU).

Le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation doivent être implantés dans l'une de ces zones.

Cette exonération dure :

- selon le droit commun , jusqu'au terme du 23 ^e mois suivant celui de leur création (soit une période de 2 ans ) ;

- en application de l'article 25 de la loi du 1 ^er août 2003 précitée, pour les seules entreprises qui se sont créées dans les ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003, jusqu'au terme du 47 ^e mois suivant celui de leur création (ce qui correspond à une période de 4 ans ).

Par ailleurs, pour les entreprises créées à compter du 1 ^er janvier 2000, le bénéfice exonéré ne peut en aucun cas excéder 225.000 euros par période de trente-six mois. Cette disposition vise à permettre le respect de la règle communautaire de minimis ^{38

(

*
)} , qui fixe à 100.000 euros par entreprise, sur trois ans, le montant total des aides qui peuvent être accordées librement.

Dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), le bénéfice de cette exonération est également accordé aux personnes qui donnent en location un établissement commercial ou industriel muni du mobilier ou du matériel nécessaire à son exploitation, que la location comprenne, ou non, tout ou partie des éléments incorporels du fonds de commerce ou d'industrie ^{39

(

*
)} . Le contribuable exerçant une activité de location d'immeubles n'est exonéré qu'à raison des bénéfices provenant des seuls immeubles situés dans une ZRR.

Après la période d'exonération à taux plein, la sortie du dispositif se fait en « sifflet », comme l'indique le tableau ci-après.

Part des bénéfices soumise à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR)

Période	Part des bénéfices exonérée
2 (ZAT et TRDP) ou 4 (ZRU) premières années	100 %
1 ^re année de sortie du dispositif	75 %
2 ^e année de sortie du dispositif	50 %
3 ^e année de sortie du dispositif	25 %

Afin d'éviter certains « effets d'aubaine », il est précisé :

- que le capital des sociétés nouvellement créées ne doit pas être détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés ^{40

(

*
)} .

- que les entreprises créées dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou qui reprennent de telles activités ne peuvent pas bénéficier de l'exonération.

B. L'EXTENSION DE LA PÉRIODE D'ENTRÉE DANS LE DISPOSITIF JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2008 PAR LA LOI DU 1 ^ER AOUT 2003 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA RÉNOVATION URBAINE

Le bénéfice des dispositions du présent article est réservé aux entreprises qui se créent à compter du 1 ^er janvier 1995 jusqu'au 31 décembre 2008 inclus dans les zones d'aménagement du territoire et dans les territoires ruraux de développement prioritaire définis au premier alinéa de l'article 1465 - du code général des impôts - et dans les zones de redynamisation urbaine définies au I bis de l'article précité et, à compter du 1 ^er janvier 1997, dans les ZRU, à la condition que le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation soient implantés dans l'une de ces zones

En effet, à l'initiative de notre collègue Jean-Paul Alduy, la période d'entrée dans le dispositif, qui devait initialement expirer au 31 décembre 2004, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2008 par la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

C. UN COÛT DE L'ORDRE DE 200 MILLIONS D'EUROS PAR AN

Selon le fascicule budgétaire Evaluation des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût du dispositif aurait été de 185 millions d'euros en 2002 , et serait de 170 millions d'euros en 2003 et de 205 millions d'euros en 2004.

Le coût de l'extension de 2 à 4 ans de cette exonération, par l'article 25 de la loi du 1 ^er août 2003 précitée, pour les seules entreprises qui se sont créées dans les ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003 , serait de 38 millions d'euros en 2004 : 8 millions d'euros pour l'impôt sur le revenu et 17 millions d'euros pour l'impôt sur les sociétés, auxquels s'ajoutent des dégrèvements d'impôt sur les sociétés pour les années 2001, 2002 et 2003, à hauteur de 13 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN TEXTE RÉSULTANT D'ENGAGEMENTS PRIS DEVANT L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2009 la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération en faveur des entreprises nouvelles, et d'assouplir la condition d'implantation exclusive dans les zones éligibles au dispositif d'exonération.

Il fait suite, notamment, à une demande formulée par notre collègue député Nicolas Forissier lors de l'examen du projet de loi sur l'initiative économique ^{41

(

*
)} , le 6 février dernier. Notre collègue député avait en effet présenté deux amendements, tendant respectivement :

- à étendre la possibilité d'entrer dans le régime d'exonération décrit ci-avant jusqu'au 31 décembre 2009 ;

- à étendre le bénéfice de ce régime aux entreprises réalisant 40 % de leur chiffre d'affaires en-dehors de la zone (un sous-amendement de notre collègue député Charles de Courson proposant de porter ce taux à 80 %).

Notre collègue député avait retiré ces deux amendements, après, dans le premier cas, que la commission des finances avait estimé que le présent projet de loi de finances constituait un cadre mieux approprié, et, dans le second cas, que le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation avait rappelé l'engagement pris à ce sujet par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2003.

B. PRÉSENTATION DU PRÉSENT ARTICLE

Ainsi, le I du présent article prévoit de remplacer le deuxième alinéa du I de l'article 44 sexies du code général des impôts par de nouvelles dispositions.

Dans sa rédaction actuelle, le deuxième alinéa du I de l'article 44 s exies précité prévoit que le bénéfice des exonérations est réservé aux entreprises qui se créent à compter du 1 ^er janvier 1995 jusqu'au 31 décembre 2008 inclus dans les zones indiquées ci-avant, à la condition que le siège social ainsi que l'ensemble de l'activité et des moyens d'exploitation soient implantés dans l'une de ces zones.

Il est proposé de le remplacer par un texte prévoyant :

- que la période d'entrée dans le dispositif est étendue jusqu'au 31 décembre 2009 (au lieu du 31 décembre 2008) ;

- que lorsqu'une entreprise exerce une activité (« non sédentaire », au terme d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale), réalisée en partie en dehors des zones précitées, la condition d'implantation est réputée satisfaite dès lors qu'elle réalise au plus 15 % de son chiffre d'affaires en dehors de ces zones ^{42

(

*
)} . En effet, le régime actuel, prévoyant que l'intégralité du chiffre d'affaires doit être réalisé à l'intérieur de la zone, est source de nombreux contentieux.

Par ailleurs, il serait précisé que les « zones d'aménagement du territoire » visées par l'article 44 sexies précité s'entendent des « zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire classées pour les projets industriels ».

Le II du présent article est de coordination.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable de sa commission des finances et du gouvernement :

- l'un limite aux activités « non sédentaires » l'assouplissement de la règle selon laquelle les entreprises doivent, pour bénéficier de l'exonération, exercer leur activité dans la zone concernée ;

- l'autre porte de deux à quatre ans la durée d'exonération des entreprises créées dans les ZRR (la durée d'exonération serait donc la même que dans le cas des ZRU).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans son rapport d'information présenté dans le cadre du débat sur les prélèvements obligatoires, votre commission des finances estime que « l'importance de la fiscalité dérogatoire, que souligne opportunément le XXI ^e rapport du Conseil des impôts publié en septembre 2003, illustre les difficultés de notre système fiscal à s'organiser selon des options claires ». Elle considère en particulier que « l'opacité du système vient, notamment, de la sédimentation de régimes incitatifs , qui se surajoutent les uns aux autres, sans que l'on songe, à de rares exceptions près, à supprimer parmi les mécanismes existants ceux qui ne sont guère utilisés ou qui n'ont pas fait leurs preuves », et qu' « un exemple caractéristique de cette propension à la superposition des régimes dérogatoires peut être donné avec les aides fiscales (...) en faveur des zones prioritaires d'aménagement du territoire ».

Elle relève cependant que le présent article ne fait que modifier à la marge un système préexistant.

Il n'en reste pas moins nécessaire que l'efficacité des exonérations fiscales visées par le présent article fasse l'objet d'une évaluation approfondie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66

Réforme du régime fiscal des distributions

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le système de l'avoir fiscal et du précompte mobilier relatif aux distributions de dividendes réalisées par les sociétés françaises. Il remplace l'avoir fiscal par un abattement assorti d'un crédit d'impôt et supprime le précompte dû par les entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT : UN MÉCANISME DESTINÉ À ÉVITER LA DOUBLE IMPOSITION

L'article premier de la loi n° 65-566 du 12 juillet 1965, qui a défini les fondements actuels de l'imposition des sociétés, a introduit le principe de l'avoir fiscal et son corollaire, le précompte. L'avoir fiscal permet d'éviter, partiellement ou totalement, suivant le taux de l'impôt sur les sociétés, que les bénéfices taxés à l'impôt sur les sociétés au niveau de l'entreprise ne le soient de nouveau au niveau de l'actionnaire, personne physique ou personne morale, qui reçoit des dividendes.

A. L'AVOIR FISCAL

D'autres modalités d'élimination de la double imposition auraient pu être imaginées : retenue à la source libératoire, comme en Autriche, en Belgique, en Irlande, au Portugal ou en Suède, abattement sur les dividendes perçus et imposés au barème de l'impôt sur le revenu comme en Allemagne ou aux Pays-Bas.

Le choix de l'avoir fiscal fait par la France, mais aussi par l'Espagne, l'Italie, la Finlande et le Royaume-Uni, marque la volonté, outre d'éliminer la double imposition des bénéfices, d'adresser un signal positif à l'investissement en fonds propres dans un contexte fiscal qui favorise plutôt l'épargne réglementée et trop rarement l'épargne « à risque ».

1. Principes

En application de l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est attaché aux dividendes d'actions qui relèvent du régime fiscal des sociétés de capitaux et ont leur siège social en France. Seuls les dividendes proprement dits (c'est-à-dire les distributions de bénéfices décidées par l'assemblée générale statuant sur les comptes de l'année écoulée) ouvrent droit à l'avoir fiscal.

Sur le plan juridique, l'avoir fiscal constitue un crédit ouvert sur le Trésor . Ce crédit d'impôt, qui représente une part du dividende versé, de 50 % pour les personnes physiques, et, en ce qui concerne les personnes morales, de 50 % pour les distributions intervenant dans le cadre du régime mère-fille et de 10 % dans les autres cas, est reçu en paiement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

2. L'avoir fiscal pour les personnes physiques : une part intégrante du revenu tiré de l'investissement en actions

a) Un dispositif ingénieux ...

Dans sa décision n° 97-395 du 30 décembre 1997 relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 visant à plafonner la restitution de l'avoir fiscal, le Conseil constitutionnel rappelle « qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ».

En effet, l'article 158 bis du code général des impôts dispose que le revenu issu de la détention, directe ou indirecte, par le biais d'un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), d'actions d'une société française est composé :

- des sommes reçues de la société française ;

- de l'avoir fiscal représenté par un crédit ouvert sur le Trésor.

Ceci emporte les conséquences fiscales suivantes :

Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, l'avoir fiscal est ainsi ajouté au montant du dividende perçu. C'est le total ainsi obtenu qui est intégré dans les bases de l'impôt. En vertu de l'article 158 du code général des impôts, il est effectué sur ce total un abattement de 1.220 euros pour les célibataires et de 2.440 euros pour les couples mariés. C'est donc sur cette base imposable qu'est appliquée l'imposition sur le revenu.

Dans un deuxième temps, le montant de l'avoir fiscal est retranché de celui de l'impôt. Si l'avoir fiscal excède le montant de l'impôt dû, l'excédent est restitué au contribuable.

Enfin, il convient de prendre en compte les prélèvements sociaux. Là aussi, c'est le total obtenu par l'addition de l'avoir fiscal au dividende qui constitue la base du prélèvement social de 10 % : la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement est de 7,5 %, taux auquel il faut ajouter le prélèvement social de 2 % et la CRDS, dont le taux est de 0,5 %.

Pour bénéficier de l'avoir fiscal, les actionnaires doivent joindre à leur déclaration de revenus les certificats d'avoir fiscal remis par l'établissement financier qui tient le compte-titres.

Exemple
(sans prise en compte de l'abattement)

Un actionnaire perçoit un dividende de 100. Il bénéficie d'un avoir fiscal de 50.

En admettant que cet actionnaire soit imposable sur le revenu au taux de 20 %, le montant de son impôt s'établit à 20 %*(100+50), soit 30. L'avoir fiscal de 50 efface complètement le montant de l'impôt et la différence (50-30), soit 20, est restituée par le Trésor public à l'actionnaire.

Si cet actionnaire est imposé au taux de 40 %, le montant de son impôt s'établit à 40 %*(100+50), soit 60. Dans ce cas, il doit acquitter un montant d'impôt net égal au montant de l'impôt dont est déduit l'avoir fiscal (60-50), soit 10.

Par ailleurs, les prélèvements sociaux que doit acquitter l'actionnaire qui reçoit un dividende de 100 s'élèvent à (100+50)*10 %, soit 15.

Dès lors, pour un dividende « brut » de 100, le dividende net d'impôt s'établit, pour le contribuable imposé à 20 % au titre de l'impôt sur le revenu à 105 (100+20-15) et, pour le contribuable imposé à 40 % au titre de l'impôt sur le revenu à 75 (100-10-15).

L'avoir fiscal bénéficie également aux détenteurs de plans d'épargne en actions (PEA). Dans ce cas, c'est le PEA qui reçoit le versement de l'avoir fiscal. Celui-ci, et les revenus qu'il engendre, ne font l'objet d'aucune imposition sur le revenu dès lors que la condition minimale de détention de 5 ans est respectée.

b) ... et qui conforte l'actionnariat individuel

Le dispositif de l'avoir fiscal a permis d'accompagner l'essor de l'actionnariat individuel. Au 30 mai 2003, 16 % des Français âgés de plus de 15 ans détenaient des actions contre 8,6 % en 1992. La France compte ainsi 7,2 millions d'actionnaires individuels.

Le nombre de détenteurs de PEA croit également : au 30 mai 2003, 7 millions de Français âgés de plus de 15 ans détenaient un PEA (15,7 % de la population) contre 6,2 millions en mai 2002.

Le développement de l'actionnariat populaire correspond à un axe politique majeur largement partagé par les gouvernements qui se sont succédés depuis 20 ans. En effet :

- l'actionnariat individuel est un facteur important de stabilité de marché ;

- l'actionnariat individuel contribue de manière décisive au succès de la privatisation des entreprises publiques ;

- l'actionnariat individuel crée un cadre favorable au lancement des fonds de retraite par capitalisation, complémentaires du système de retraite par répartition en difficulté.

Pourcentage d'actionnaires individuels parmi les Français âgés de 15 ans et plus

(en %)

Source : Banque de France

Dans ce contexte, l'avoir fiscal conforte le développement de l'actionnariat individuel pour deux raisons :

La première est liée au montant limité des dividendes dont l'épargnant peut bénéficier en retour de son investissement dans les actions françaises : le taux de dividende moyen d'un encours actions s'établit selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à 1,833 %, ce qui est faible par rapport au rendement de l'épargne liquide lorsqu'elle est placée dans un livret A. L'avoir fiscal agit dès lors, pour les petits actionnaires, peu ou faiblement imposés, comme un impôt négatif qui compense la modicité du revenu.

La seconde est liée à la fiscalité qui s'applique au second facteur de rendement de la détention d'actions : la plus-value. Celle-ci est en France lourdement taxée, à 26 %. La fiscalité relativement attractive du dividende compense partiellement la fiscalité particulièrement lourde qui s'applique à la plus-value.

3. L'avoir fiscal pour les personnes morales : une élimination limitée de la double imposition

a) Le taux d'avoir fiscal pour les personnes morales

Le système de l'avoir fiscal a pour effet d'accorder aux actionnaires une ristourne d'impôt sur les sociétés, et peut aussi être considéré comme un certificat justifiant de l'impôt déjà versé au Trésor par la société distributrice. Il assurait l'élimination totale de la double imposition lorsque le taux de l'avoir fiscal était de 50 % et que les dividendes étaient distribués sur des bénéfices ayant supporté l'impôt sur les sociétés au taux de 33,33 % sans contributions additionnelles, c'est-à-dire lors des exercices 1993 et 1994, puisque l'avoir fiscal représentait à la fois la moitié du dividende et la moitié de l'impôt sur les sociétés ayant grevé le bénéfice d'origine. Cette restitution n'est plus que partielle pour les bénéfices les plus récents , dans la mesure où les taux de l'avoir fiscal et de l'impôt sur les sociétés ne sont plus en harmonie. Cette désynchronisation provient en effet d'une part de l'introduction, à compter de 1995, de diverses contributions additionnelles et sociales (applicables aux seules sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés avant soustraction des avoirs fiscaux) qui ont par la suite connu des fluctuations, et d'autre part d'une baisse du taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales à partir de 1999. L'avoir fiscal octroyé aux personnes morales varie ainsi selon le statut de son bénéficiaire et l'exercice du résultat sur lequel sont imputés les dividendes :

- il est maintenu à 50 % des dividendes pour les distributions intervenant au sein du régime mère-fille (qui exonère d'impôt sur les sociétés les dividendes perçus, en application de l'article 216 du code général des impôts), ainsi que pour les sociétés de personnes visées à l'article 8 du code général des impôts, pour la part du dividende revenant aux personnes physiques ;

- d'un taux originel de 50 %, l'avoir fiscal pour les personnes morales autres que les sociétés mères a été successivement abaissé à 45 % dans la loi de finances initiale pour 1999 pour les dividendes mis en paiement au titre de l'exercice clos le 31 décembre 1998, puis à 40 % pour les dividendes de 1999, à 25 % pour ceux de 2000, à 15 % pour ceux de 2001, et enfin à 10 % pour l'avoir fiscal utilisable en 2003 . Ces mesures permettaient de ne pas avantager des sociétés qui perçoivent des dividendes de participations non stratégiques, mais surtout d'escompter une diminution significative du coût du transfert de l'avoir fiscal aux actionnaires non résidents. Le taux du précompte exigible ayant toutefois été maintenu à 50 % (cf. infra ), la loi de finances initiale pour 2001 a prévu une majoration de l'avoir fiscal selon la date de paiement de l'impôt sur les sociétés. En outre, les fondations et associations reconnues d'utilité publique ont bénéficié d'une restauration de l'avoir fiscal au taux de 50 % à compter de 2003, à l'initiative du Sénat.

L'option pour le régime de l'intégration fiscale conduit en revanche à la neutralité fiscale des distributions internes : les dividendes distribués au sein du groupe ne sont pas assortis de l'avoir fiscal, dès lors qu'ils sont prélevés sur des bénéfices réalisés depuis l'entrée dans le groupe. Les distributions « externes » aux actionnaires minoritaires du groupe sont en revanche assorties de l'avoir fiscal.

b) Les modalités d'utilisation de l'avoir fiscal

L'imputation sur l'impôt dû constitue le mode normal d'utilisation de l'avoir fiscal pour les bénéficiaires ^{43

(
*
)} . Ainsi lorsqu'un revenu mobilier assorti de l'avoir fiscal ou d'un crédit d'impôt se trouve inclus dans le bénéfice imposable d'une société passible de l'impôt sur les sociétés, cette société est autorisée, aux termes du 1 de l'articles 209 bis et de l'article 220 du code général des impôts, à retrancher le montant de cet avoir fiscal ou de ce crédit d'impôt . Ce régime d'imputation sur l'impôt sur les sociétés exigible n'est toutefois pas applicable aux sociétés mères : les dividendes qu'elles perçoivent de leurs filiales ne sont en effet pas soumis à l'impôt sur les sociétés, et les sociétés mères ne peuvent utiliser les avoirs fiscaux qui y sont attachés pour le paiement de l'impôt sur les sociétés dû sur d'autres revenus. De même, les associations à but non lucratif, qui en application du 5 de l'article 206 du code général des impôts ne sont pas passibles de l'impôt sur les sociétés sur les dividendes d'actions françaises, ne peuvent pas non plus imputer les avoirs fiscaux sur l'impôt sur les sociétés dont elles sont redevables au titre des autres revenus.

S'agissant de la restitution de l'avoir fiscal, il convient d'opérer une distinction entre les personnes morales assujetties à l'impôt sur le revenu (sociétés en nom collectif et sociétés de personnes) et à l'impôt sur les sociétés. Pour les premières, le montant des avoirs fiscaux supérieur à l'impôt dû par le bénéficiaire des dividendes, en raison notamment de déficits engendrés par d'autres activités pendant l'exercice considéré ou au titre d'exercices antérieurs, est remboursé par le Trésor. S'agissant des actionnaires redevables de l'impôt sur les sociétés et conformément aux dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts, la fraction de l'avoir fiscal qui excède le montant de la dette d'impôt due n'est ni restituable, ni reportable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre des exercices suivants. De même, lorsque la société bénéficiaire est déficitaire, le dividende est inclus dans le résultat imposable et vient diminuer le déficit reportable ; l'avoir fiscal est dès lors définitivement perdu.

4. Un bénéfice de l'avoir fiscal accordé aux non-résidents

Conformément à l'article 158 ter du code général des impôts, l'avoir fiscal est en principe réservé aux personnes physiques ou morales « qui ont leur domicile réel ou leur siège social en France » et qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises, mais par exception, certaines conventions fiscales internationales , pour la plupart avec les pays les plus importants, prévoient l'extension de l'avoir fiscal aux résidents du pays co-signataires de la convention , et plus particulièrement aux personnes morales qui détiennent entre 5 % et 25 % du capital de la société française. L'avoir fiscal peut en outre être attribué aux sociétés non résidentes qui possèdent un établissement stable en France ^{44

(

*
)} .

Ces conventions, au nombre de 47 ^{45

(

*
)} , prévoient en général une retenue à la source de 15 % qui ouvre droit à un crédit d'impôt d'égal montant dans l'Etat de résidence du contribuable. Le transfert de l'avoir fiscal aux résidents étrangers a lieu si l'Etat de résidence du bénéficiaire impose les dividendes nets et l'avoir fiscal. La France est ainsi le seul Etat de l'Union européenne à permettre le remboursement de l'avoir fiscal à des non-résidents , depuis que l'Irlande et le Royaume-Uni ont supprimé cette possibilité en 1999.

Le transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents est également prévu pour les fonds de pension des quatre Etats où ils présentent la surface financière la plus grande (Etats-Unis, Japon et Royaume-Uni sur le fondement d'une convention fiscale, Pays-Bas en vertu d'une décision unilatérale de la France), et qui bénéficient ainsi d'une forte incitation à investir dans des actions de sociétés françaises. La même logique a prévalu au profit des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) créés dans neuf Etats ^{46

(

*
)} , et leur accorde un avantage d'autant plus élevé que les OPCVM sont exonérés d'impôt sur les sociétés.

Ces dispositions constituent un contexte favorable pour l'attractivité de la place financière de Paris : la part des actionnaires non-résidents dans la capitalisation boursière de Paris a doublé entre 2000 et 2003 pour atteindre près de 40 %.

5. La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

Au total, la dépense fiscale liée à l'avoir fiscal s'est élevée en 2002 à 4.360 millions d'euros, dont 2.890 millions d'euros pour les épargnants français. Ce montant est à mettre en perspective avec l'ensemble de la dépense fiscale liée à l'épargne qui s'établit à plus de 11 milliards d'euros.

La dépense fiscale liée à l'avoir fiscal

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002
Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur le revenu ou remboursé aux personnes physiques (y compris les PEA)	1.890	2.134	2.302	2.576	2.890
Coût de l'avoir fiscal déduit de l'impôt sur les sociétés	762	762	823	854	670
Coût du transfert de l'avoir fiscal aux non-résidents après déduction d'une retenue à la source	847	1.006	1.300	709	800
Total	3.499	3.902	4.425	4.139	4.360

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

La dépense fiscale liée à l'épargne

(en millions d'euros)

Mesure	Résultat estimé pour 2002	Évaluation pour 2003	Évaluation pour 2004
Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement	1.600	1.715	1.860
Exonération des intérêts des livrets A	525	540	540
Exonération des intérêts des livrets bleus	60	60	60
Exonération des intérêts des CODEVI	205	215	210
Exonération des intérêts des livrets d'épargne populaire	40	50	55
Exonération des intérêts du livret jeune	35	35	40
Exonération des revenus provenant de l'épargne salariale	350	340	340
Exonération des dividendes et avoirs fiscaux capitalisés sur un plan d'épargne en actions	470		420
	470	490	420
Exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation (assurance-vie)	3.550
	3.550	3.180	3.150
Exonération des produits des plans d'épargne populaire			600
Exonération des produits des plans d'épargne populaire	760	630	600
Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers			360
Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers	280	320	360
Avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises
Avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises	2.890	3.050	3.050
Prélèvement libératoire sur les produits de placements à revenu fixe			550
	410	550	550
Exonération des gains de cessions de valeurs mobilières réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions	1.090	nc	nc
TOTAL	12.265	11.175	11.235

B. LE PRÉCOMPTE, GAGE ÉDULCORÉ DE L'AVOIR FISCAL

1. Un mécanisme originellement lisible et logique

Les dividendes distribués ne sont pas toujours issus de bénéfices assujettis à l'impôt sur les sociétés au taux normal . Divers dispositifs dérogatoires permettent en effet d'exonérer d'impôt sur les sociétés les bénéfices (tels que les dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française ayant opté pour le régime mère-fille) ou de les taxer à taux réduit (tels les bénéfices des PME d'un chiffre d'affaires inférieur à 7,6 millions d'euros ^{47

(

*
)} ). Dès lors, l'octroi de l'avoir fiscal dans ces hypothèses aboutirait à accorder une ristourne sur un impôt qui n'aurait pas été acquitté, et ne remplit dès lors plus sa vocation initiale de suppression a posteriori de la double imposition.

Deux solutions étaient envisageables pour effacer cette anomalie :

- prévoir que les distributions prélevées sur des bénéfices exonérés ne seraient pas assorties de l'avoir fiscal. Cette solution a priori séduisante aurait été difficilement applicable et inéquitable, dans la mesure où elle aurait impliqué de créer des critères de détermination des actionnaires qui auraient perçu de tels dividendes ;

- un système d'avoir variable, établi en fonction du taux d'imposition de la société distributrice. Cette solution a néanmoins été jugée trop complexe et posait un problème de lisibilité.

Le législateur a donc décidé en 1965 d'attribuer à tous les dividendes de source française et régulièrement distribués un avoir fiscal de taux uniforme, quel que soit le taux d'impôt sur les sociétés appliqué aux bénéfices originels. Un mécanisme correcteur a néanmoins été prévu, consistant en un versement d'un précompte mobilier par les sociétés distributrices, prévu par l'article 223 sexies du code général des impôts. Il revenait ainsi aux sociétés de faire l'avance de l'avoir fiscal au Trésor, en acquittant un précompte égal, en principe, au montant de l'avoir fiscal - soit 50 % du dividende - attaché à des distributions prélevées sur des bénéfices non soumis à l'impôt sur les sociétés au taux normal au titre des cinq exercices précédents. La logique économique, tendant à inciter les entreprises à distribuer régulièrement des dividendes, a également conduit le législateur à pénaliser les distributions trop tardives , en soumettant au précompte les distributions opérées sur des bénéfices mis en réserve depuis plus de cinq ans, même s'ils ont supporté l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun (alinéa 2 du I de l'article 223 sexies précédemment mentionné).

Afin d'éviter que la société ne soit susceptible de verser (dividendes, impôt sur les sociétés éventuellement dû et précompte) davantage qu'elle n'aurait encaissé de revenus, le précompte est imputé sur les distributions prélevées sur les bénéfices concernés. Le précompte vient ainsi minorer le dividende versé, et est égal au tiers de la somme globale affectée à la distribution. Lorsqu'il donne lieu à un paiement effectif, il ne constitue pas une charge de l'exercice mais une affectation du résultat.

Le précompte constitue donc bien le gage de l'avoir fiscal utilisable l'année suivante, en ce qu'il diminue le montant des bénéfices susceptibles d'être distribués, et comportait à l'origine une logique forte de financement de cette ristourne.

Dès lors, seules les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal peuvent entraîner l'exigibilité du précompte , mais à l'inverse, toutes les distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal n'entraînent pas nécessairement l'exigibilité ou le paiement du précompte. Une distinction est également opérée selon la nature des entreprises, les distributions de certaines sociétés, aux termes du 3° de l'article 223 sexies du code général des impôts, n'étant pas redevables du précompte, tels les produits distribués par les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés de capital-risque.

2. Un mécanisme assorti d'une certaine souplesse et de possibilités de franchise

Le 3 de l'article 223 sexies du code général des impôts prévoit une exonération de précompte pour certains types de sociétés, telles que les sociétés immobilières d'investissement et les sociétés immobilières de gestion, les sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ou les sociétés de capital-risque (lorsque les distributions proviennent de certains produits et plus-values nets). Pour les entreprises redevables, le paiement du précompte peut en outre faire l'objet d'une certaine souplesse. Diverses possibilités de distribution aux personnes morales en franchise de précompte existent en effet, et les sociétés s'attachent dès lors à imputer leurs distributions de manière à minorer le précompte dû ^{48

(

*
)} :

- afin d'éviter le paiement du précompte, une société a intérêt à imputer la distribution de dividendes sur les bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés en commençant par le plus ancien résultat des exercices clos depuis cinq ans au plus ;

- en application du 2 de l'article 146 du code général des impôts, l'exigibilité du précompte peut ne pas donner lieu à paiement effectif dans le cas d'une imputation de dividendes sur les produits soumis au régime mère-fille au cours des cinq derniers exercices. Le société mère est en effet redevable du précompte puisque les dividendes perçus de sa ou de ses filiales françaises puis redistribués sont assortis d'un avoir fiscal et prélevés sur des bénéfices qui n'ont pas supporté l'impôt sur les sociétés au taux normal ^{49

(

*
)} . Le précompte peut toutefois être neutralisé au niveau de la société mère en étant acquitté par l'avoir fiscal et les crédits d'impôt attachés aux dividendes . Les avoirs fiscaux et crédits d'impôt, qui ne peuvent être utilisés par la société mère pour le paiement de l'impôt sur les sociétés exigible pour d'autres résultats, et ne sont ni restituables ni remboursables, ne sont ainsi pas définitivement perdus. Dans la mesure où la société mère peut déduire du précompte dû le total des avoirs fiscaux et crédits d'impôt reçus de ses filiales, les redistributions de dividendes « hors précompte » sont de facto limitées au double du montant de ces avoirs fiscaux et crédits d'impôt .

Le même régime est applicable pour la redistribution des dividendes versés par des filiales étrangères à une société mère française . Les dividendes reçus sont en effet assortis d'un crédit d'impôt correspondant au montant de la retenue à la source dans l'Etat du siège de la filiale, qui est généralement de 15 % ^{50

(

*
)} (taux usuel retenu dans les conventions internationales). Ce crédit d'impôt est également déductible du précompte dû par la société mère, mais il est d'un montant inférieur à celui du précompte brut exigible. Comme précédemment, la société mère peut donc redistribuer en franchise totale de précompte une somme égale au plus au double des crédits d'impôts transférés par les filiales étrangères ;

- les holdings françaises de participations étrangères (c'est-à-dire les sociétés françaises ayant pour activité principale la gestion de participations dans des sociétés étrangères) bénéficient d'un régime spécifique prévu par le 8° de l'article 223 sexies du code général des impôts, et peuvent dans certaines conditions ^{51

(

*
)} redistribuer en franchise de précompte les dividendes perçus de leurs participations, qui n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal. La holding française devient alors « transparente » à l'égard des dividendes de source étrangère.

Il convient également de rappeler que les distributions internes de dividendes effectuées par les filiales d'un groupe fiscalement intégré sont, en principe, sans incidence fiscale, n'ouvrent par conséquent pas droit à l'avoir fiscal et n'entraînent pas l'exigibilité du précompte. Cette règle ne s'applique toutefois que si la filiale prélève ses dividendes sur des bénéfices réalisés depuis son entrée dans le groupe. En outre, les dividendes distribués par les filiales, hors du groupe, aux actionnaires minoritaires, sont assortis de l'avoir fiscal et donnent lieu au paiement du précompte ^{52

(

*
)} .

Les distributions de dividendes effectuées par la société tête du groupe - dont les actionnaires sont, sauf exception, extérieurs au groupe du fait des limitations apportées à l'autocontrôle et aux participations croisées - obéissent pour leur part aux règles de droit commun d'exigibilité du précompte, et la société intégrante est redevable du précompte éventuellement dû par chaque société du groupe ^{53

(

*
)} . En pratique, la société tête de groupe devra acquitter le précompte si elle distribue un montant de dividendes supérieur au bénéfice consolidé de l'ensemble. Le précompte exigible du fait des distributions opérées par la société intégrante ou les filiales intégrées peut, dans certaines conditions, être acquitté par l'utilisation des avoirs fiscaux ou crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus dans le cadre du régime mère-fille ^{54

(

*
)} ;

- le report en avant des déficits entraîne l'exigibilité du précompte sur les bénéfices distribués, de même qu'au titre des bénéfices antérieurs au déficit reporté en arrière (l'utilisation de la créance dite de carry back permettant de ne pas acquitter l'impôt sur les sociétés). En revanche, le report en arrière peut accroître les distributions en franchise de précompte lorsque les bénéfices sont postérieurs au déficit.

3. Un dispositif rendu complexe et coûteux pour certaines entreprises

L'apparition de taux différenciés d'avoir fiscal selon les personnes et les années - l'avoir fiscal dont bénéficient les sociétés non mères ayant été graduellement abaissé de 50 % à compter de la loi de finances pour 1999 à 10 % en 2003 - a néanmoins rendu le mécanisme plus complexe.

La baisse de l'avoir fiscal entraînait en effet un « trop-payé » au titre du précompte. La loi de finances pour 1999 avait prévu une mesure de coordination consistant à aligner le taux du précompte sur le nouveau taux de l'avoir fiscal, soit 45 %. Cette mesure s'est toutefois avérée d'une grande complexité à mettre en oeuvre et ouvrait la voie à un précompte de taux variable ; aussi la loi de finances pour 2000 a-t-elle introduit un nouveau dispositif tendant à rétablir le taux unique de 50 % pour le précompte et à neutraliser la diminution de l'avoir fiscal. Le trop-perçu par le Trésor a donc été compensé par une majoration de l'avoir fiscal finalement accordé aux bénéficiaires personnes morales, fonction de la date de mise en paiement de la distribution. Ainsi, pour un avoir fiscal de 10 % octroyé en 2003 au titre des distributions effectuées en 2002, les actionnaires personnes morales se voient accorder une majoration de 80 % (soit (50-10)/50) de leur avoir fiscal.

En outre, une instruction de la direction générale des impôts du 28 décembre 2001, d'application rétroactive, a sensiblement réduit le champ des distributions considérées comme dividende ^{55

(

*
)} , et partant, l'applicabilité de l'avoir fiscal et du précompte mobilier . Il en est résulté une plus grande concentration des cas d'assujettissement au précompte, qui est désormais essentiellement acquitté par quelques groupes fortement internationalisés ( cf. infra ). Le précompte était en effet à l'origine un mécanisme représentant un montant marginal, mais l'augmentation constante et rapide des montants recouvrés depuis quelques années apparaît liée à deux principaux facteurs :

- l'internationalisation des grandes entreprises françaises par croissance externe (rachat de sociétés étrangères) ou interne, qui a entraîné une hausse des distributions non soumises à l'impôt sur les sociétés de droit commun, donc assorties de l'exigibilité du précompte ;

- une pression à la hausse des dividendes avec épuisement des capacités de distribution en franchise de précompte.

Evolution des recettes de précompte

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Variation 1997/2002
Recettes de précompte	487	826	922	1.302	2.075	1.705	1.860*	+ 249,3 %
Total des restitutions	N.D	191	379	572	361	455 *	N.D.	+ 138,2 %
Précompte net	487	636	543	730	1.714	1.246	1.860	+ 155,8 %

* Estimations

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL, GAGE DE LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

Le présent article vise principalement à supprimer le précompte mobilier . De cette suppression découle, pour des raisons budgétaires, la réforme de l'avoir fiscal. Ainsi, paradoxalement, alors que du point de vue fiscal le précompte constitue la contrepartie de l'avoir fiscal, la réforme de l'avoir fiscal constitue, du point de vue budgétaire, la contrepartie de la suppression du précompte proposée par le présent article.

A. LA SUPPRESSION DU PRÉCOMPTE MOBILIER

La compatibilité problématique du précompte au regard du droit communautaire, son caractère pénalisant pour l'expansion internationale des entreprises françaises et la complexité du mécanisme de l'avoir fiscal constituent les principaux arguments invoqués par le gouvernement pour proposer l'extinction du précompte, impôt spécifique dont la raison d'être est fondamentalement liée à l'avoir fiscal.

Le 3° du A du I du présent article propose ainsi l'abrogation de l'article 223 sexies du code général des impôts, qui constitue le principal article relatif au précompte. Par coordination, les articles 223 H, relatif à l'éligibilité et aux exonérations de précompte pour les distributions de dividendes au sein d'un groupe fiscal, et 1679 ter ^{56

(

*
)} , relatif aux modalités de versement au Trésor, sont abrogés.

Le 4° du A du I tend à abroger les 2 et 3 de l'article 146 du code général des impôts, qui définissent, d'une part, le régime des distributions d'une société mère qui donnent lieu à paiement du précompte et les modalités d'imputation, le cas échéant, du montant des crédits d'impôt sur le précompte dû, et d'autre part, les conditions de transfert, à leurs actionnaires, des crédits d'impôt de produits exonérés de précompte des sociétés ayant pour activité exclusive la gestion d'un portefeuille de titres. Il tend également à abroger le 2 de l'article 223 O du code général des impôts, qui permet à la société mère de se substituer aux sociétés de son groupe pour imputer, sur le précompte dont elle est le cas échéant redevable, les avoirs fiscaux et crédits d'impôt attachés aux dividendes perçus de ses filiales.

Par coordination , le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts pour tenir compte de la suppression du précompte :

- le a du 5° du A du I tend à modifier le 3° quater de l'article 108, relatif au régime des dividendes des sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie ;

- le b du 5° du A du I tend à modifier l'article 223 A, relatif à l'obligation de la société mère d'un groupe de sociétés d'acquitter le précompte pour l'ensemble du groupe ;

- le c du 5° du A du I tend à modifier le I de l'article 1655 quater , relatif au régime spécifique d'imposition des bénéfices des organismes communs de stockage pétrolier. La suppression du précompte conduirait à les exonérer totalement d'impôt ;

- enfin le 2° du A du II tend à modifier l'article 145 relatif aux conditions d'application du régime fiscal des sociétés mères, afin de tenir compte des modifications de l'article 146 proposées dans le 4° du A du I du présent article.

L'entrée en vigueur de la suppression du précompte est fixée au 1 ^er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Afin de faciliter la transition sur le plan budgétaire, un prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfices, restituable sur trois ans, est prévu par l'article 67 du présent projet de loi.

B. LA SUPPRESSION DE L'AVOIR FISCAL

L'abrogation de l'article 158 bis par le 1° du A du I du présent article emporte suppression du droit à restitution de l'avoir fiscal pour les personnes morales comme physiques. D'autres abrogations sont communes aux actionnaires personnes physiques et morales : celle de l'article 158 ter , qui définit le champ d'application de l'avoir fiscal en fonction de la nature des produits distribués et du siège du bénéficiaire, celle de l'article 209 ter , qui définit le champ d'exclusion de l'avoir fiscal, et celle de l'article 242 quater , qui permet l'attribution de l'avoir fiscal aux actionnaires résidents d'Etats signataires d'une convention fiscale avec la France.

Pour les particuliers, le B du I prévoit que les bénéfices distribués ou répartis par des organismes de placement collectif de valeurs mobilières (OPCVM) nationaux n'ouvrent plus droit à l'avoir fiscal à compter du 1 ^er janvier 2005 et le C du II propose de modifier la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 relative au PEA afin de supprimer le mécanisme de restitution annuelle des avoirs fiscaux attachés aux produits encaissés dans le cadre d'un PEA.

Par coordination , le présent article prévoit en outre les modifications suivantes du code général des impôts pour tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal :

- le 1° du A du II tend à modifier l'article 119 ter, relatif aux conditions d'exonération de la retenue à la source sur les dividendes distribués à des non-résidents, en supprimant la condition relative à l'absence de droit à la restitution, intégrale ou partielle, d'un avoir fiscal ;

- le 3° du A du II tend à modifier l'article 163 quinquies, afin de supprimer la disposition d'après laquelle la restitution de l'avoir fiscal dans le cadre d'un PEA obéit aux conditions déterminées par un décret ;

- le 4° du A du II propose une nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article 193, relatif aux modalités de calcul de l'impôt sur le revenu, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal qui intervenait en diminution de l'impôt brut ;

- le 5° du A du II tend à modifier les articles 199 ter et 220, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation directe des crédits d'impôt dont bénéficient les revenus de capitaux mobiliers d'actionnaires de sociétés d'investissement, de sociétés de capital-risque ou de sociétés de développement régional ;

- le 6° du A du II tend à modifier l'article 199 ter A, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans l'imputation des crédits d'impôt attachés aux produits des actifs des FCP au profit des détenteurs de parts de ces fonds ;

- le 7° du A du II tend à modifier l'article 220 quinquies, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans les conditions d'application du report en arrière des déficits d'une entreprise soumise à l'impôt sur les sociétés ;

- le 8° du A du II tend à modifier les articles 235 ter ZA et 235 ter ZC, afin de tenir compte de la suppression de l'avoir fiscal dans la définition de l'assiette de la contribution sur l'impôt sur les sociétés et de la contribution sociale généralisée sur cet impôt ;

- le 9° du A du II tend à modifier l'article 239 bis B, relatif au régime des plus-values de liquidation distribuées par certaines sociétés, pour supprimer la disposition d'après laquelle ces distributions n'ouvrent pas droit à l'avoir fiscal ;

- le 10° du A du II tend à modifier l'article 1668, relatif aux versements des acomptes trimestriels d'impôt sur les sociétés, pour supprimer la référence aux avoirs fiscaux dans l'anticipation, par la société, de l'impôt qu'elle devrait effectivement acquitter, qui pourrait la conduire à se dispenser de nouveaux versements ;

- le B du II tend à modifier l'article L. 111 du livre des procédures fiscales, afin d'adapter l'obligation, incombant aux agents de l'administration fiscale, de dresser la liste, par commune, des redevables de l'impôt sur le revenu, à la suppression de l'avoir fiscal.

L'entrée en vigueur de la suppression de l'avoir fiscal est fixée, comme pour le précompte, au 1 ^er janvier 2005 par le premier alinéa du D du I du présent article. Toutefois, la suppression de l'avoir fiscal pour les personnes morales prendrait effet dès 2004.

C. LA CRÉATION D'UN ABATTEMENT DE 50 % POUR LES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 6° du A du I du présent article modifie le 3 de l'article 158 du code général des impôts et crée un abattement de 50 % sur l'ensemble des dividendes imposables . Cet abattement s'appliquerait aux revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat ou territoire lié à la France par une convention fiscale en vue d'éviter la double imposition des revenus. S'agissant des dividendes distribués par une société non européenne, la disposition serait, à compter du 1 ^er janvier 2009, réservée aux revenus distribués par des sociétés établies dans un Etat ou territoire ayant conclu une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale.

Le nouveau 3° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I , détermine les catégories de revenus distribués qui seraient exclues du bénéfice de l'abattement de 50 %. Il s'agit :

- des revenus distribués par des sociétés d'investissement telles que les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV), ou des sociétés étrangères ayant une activité similaire et un régime fiscal équivalent, et les sociétés de capital-risque (SCR) ;

- des revenus qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d'associé ou d'actionnaire, c'est-à-dire, principalement, les « jetons de présence » ;

- des revenus distribués au titre d'avances, de prêts ou d'acomptes aux associés de la société.

Le 6° du A du I du présent article crée à l'article 158 du code général des impôts un 4° qui ouvre l'application de l'abattement de 50 % aux revenus distribués par les OPCVM français ou européens bénéficiant de la procédure de reconnaissance mutuelle pour la part des revenus qui correspond à des revenus distribués ouvrant droit à l'abattement de 50 % précédemment défini.

Le nouveau 5° de l'article 158 précité, dans la rédaction proposée par le 6° du A du I , maintient le bénéfice de l'abattement spécifique de 1.220 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de 2.440 euros pour les contribuables mariés .

Deux abattements seraient ainsi pratiqués sur les dividendes, un premier de 50 %, puis un second à concurrence de 1.220 ou 2.440 euros.

D. L'INTRODUCTION D'UN CRÉDIT D'IMPÔT AU TITRE DES DIVIDENDES PERÇUS PAR LES PERSONNES PHYSIQUES

Le 7° du A du I propose d'instituer un crédit d'impôt au titre des dividendes perçus par les personnes physiques et insère ainsi un article 200 septies dans le code général des impôts.

Ce crédit d'impôt serait accordé aux personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France et serait égal à 50 % du montant des revenus distribués.

Ce crédit d'impôt serait plafonné à 75 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé et à 150 euros pour un couple marié soumis à imposition commune. Il s'appliquerait également aux revenus distribués dans le cadre d'un PEA, dans la limite de 75 euros par PEA.

Le crédit d'impôt serait restituable si son montant est supérieur à l'impôt dû.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre quatre amendements de coordination et deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et à l'initiative de sa commission des finances, un amendement visant à relever le plafond du crédit d'impôt de 75 à 115 euros pour une personne seule, et pour le PEA, et de 150 à 230 euros pour un couple le crédit d'impôt précité et un amendement rendant éligible au PEA les parts ou actions d'OPCVM européennes investies à 75 % au moins dans des titres éligibles par nature au PEA.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient de rappeler au préalable que le présent article ne constitue pas la première tentative de remise en cause de l'avoir fiscal. Le gouvernement précédent avait tenté, malgré l'avis défavorable de votre commission des finances , de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 francs pour les contribuables mariés. L'article 19 du projet de loi de finances pour 1998 avait été invalidé par le Conseil Constitutionnel pour les motifs suivants :

La décision n° 97-395 du 30 décembre 1997
relative à l'article 19 du projet de loi de finances pour 1998

« Considérant que cet article a pour objet de plafonner la restitution de l'avoir fiscal à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune et prévoit que, "lorsque l'avoir fiscal pris en compte pour le calcul du revenu net global est supérieur au montant de ce revenu, la fraction non restituée de cet avoir fiscal, qui excède le revenu net global, est retranchée du revenu net global de l'année suivant celle de la perception des dividendes" ;

Considérant que les requérants soutiennent que cette disposition, qui conduit à imposer des contribuables sur une somme qu'ils n'ont jamais perçue, porte à plusieurs titres une atteinte grave au principe d'égalité devant l'impôt ; qu'elle pénalise ainsi les titulaires des revenus les plus faibles et, à revenu égal, les contribuables chargés de famille et disposant à ce titre de plusieurs parts de quotient familial ; qu'elle ne trouve cependant pas à s'appliquer dans de nombreuses situations, sans que cette différence de traitement soit justifiée ; qu'enfin, la correction prévoyant le report de l'avoir fiscal non restitué sur les revenus des capitaux mobiliers de l'année suivant celle de la perception des dividendes ne pourra profiter qu'aux contribuables subissant des déficits supérieurs au montant des dividendes ;

Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 158 bis du code général des impôts, dans sa rédaction actuellement en vigueur, que l'avoir fiscal est un élément constitutif du revenu dont disposent les personnes qui perçoivent des dividendes distribués par des sociétés françaises ; qu'il est compris dans la base de l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire ; qu'il prend la forme d'un crédit ouvert sur le Trésor ; qu'il est reçu par l'Etat en paiement de l'impôt ; qu'il est restitué aux personnes physiques dans la mesure où son montant excède celui de l'impôt dont elles sont redevables ;Considérant qu'en vertu de ces dispositions, l'Etat s'acquitte de sa dette, soit en imputant le montant de l'avoir fiscal sur l'impôt sur le revenu dû par le bénéficiaire, soit, dans le cas où le montant de cet avoir est supérieur à l'impôt dû, en lui restituant la différence ;

Considérant que l'article 19 ne modifie l'article 158 bis du code général des impôts qu'en vue de plafonner le montant de l'avoir fiscal restitué, ainsi qu'il résulte d'ailleurs de l'exposé des motifs de la loi ;

Considérant qu'en prévoyant que l'avoir fiscal continuera à être intégralement restitué, sous forme d'une réduction de leur imposition, aux contribuables dont l'impôt sur le revenu est au moins égal au montant de cet avoir fiscal, alors que sa restitution sera désormais plafonnée à 500 F pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 1.000 F pour les contribuables mariés soumis à imposition commune, lorsque l'impôt dû par ces contribuables est inférieur au montant de cet avoir fiscal, le législateur a établi une différence de traitement entre les bénéficiaires de l'avoir fiscal qui n'est justifiée par aucune différence de situation en rapport avec l'objet de l'article 158 bis du code général des impôts même ainsi modifié ; que cette différence de traitement demeure injustifiée nonobstant la possibilité de retrancher l'avoir fiscal non restitué du revenu net global de l'année suivant celle de la distribution des dividendes ; que, dès lors, l'article 19 méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt et doit être regardé comme contraire à la Constitution ».

A. LA SIGNIFICATION DE LA RÉFORME DE L'AVOIR FISCAL SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE

1. La suppression du précompte : une disposition profitable à 442 entreprises

Sur le principe, la suppression du précompte constituerait une simplification appréciable de notre droit fiscal et est donc légitime. Les défauts de ce dispositif sont en effet nombreux et ont été relevés à plusieurs reprises par votre commission des finances. Dans son rapport publié en juillet 2001 ^{57

(

*
)} , notre collègue député Michel Charzat avait également recommandé une réforme du régime fiscal des distributions, reposant sur un choix entre trois solutions hybrides, mais qui se fondaient toutes sur la suppression du précompte. Le précompte mobilier, en dépit de sa logique et de ses justifications initiales, présente ainsi les inconvénients suivants :

- il est très complexe à gérer pour les services fiscaux des sociétés . Lourde à assumer sur les plans logistique et déclaratif (déclarations de précompte en nombre équivalent aux filiales - souvent très nombreuses dans les grands groupes, calcul du précompte des minoritaires exigeant un travail important pour un produit fiscal faible, mobilisation de plusieurs dizaines de salariés pour établir les déclarations, etc.), mais aussi en termes de compréhension de la loi, la gestion du précompte a parfois été qualifiée de « schizophrénique » ^{58

(

*
)} , en ce que les entreprises, afin de limiter la double imposition, tentent de concilier les résultats consolidés, sociaux et fiscaux, qui reposent sur des référentiels différents ;

- son coût est élevé pour certaines entreprises , ainsi qu'il a été relevé dans la partie I du commentaire du présent article, ce qui constitue un obstacle financier et administratif à leur expansion internationale ;

- le précompte ne constitue pas seulement le gage de l'avoir fiscal et tend à devenir un impôt à la charge de l'entreprise , et donc un facteur de double imposition. Ce fait est patent lorsqu'on considère que les distributions prélevées sur des bénéfices constitués depuis au moins cinq ans sont soumises au précompte malgré l'imposition au taux normal de l'IS, mais aussi dans le cas de résultats étrangers redistribués après avoir subi localement un IS plus lourd que l'IS français.

Le précompte aboutit ainsi au paradoxe de créer dans certains cas une double imposition pour délivrer un crédit d'impôt aux actionnaires, justement destiné à neutraliser cette double imposition. Le débat sur le précompte n'est pas nouveau et d'autres solutions que sa suppression ont déjà été envisagées, telles que la mise en place d'un avoir fiscal variable et l'élargissement sur un mode optionnel du régime des participations étrangères, mais ne faisaient qu'accroître la complexité du système et étaient traitées indépendamment d'une suppression de l'avoir fiscal.

Il convient néanmoins de nuancer les arguments habituellement invoqués pour une suppression du précompte . Un examen plus attentif fait en effet apparaître que si la suppression de l'avoir fiscal constitue une perte pour de très nombreux épargnants, celle du précompte est un profit pour un petit nombre de sociétés.

Le paiement du précompte repose non seulement sur une base étroite, puisque seules 442 sociétés l'ont acquitté en 2002, mais est en outre très concentré, dans la mesure où 92 % de son produit a été versé en 2002 par un peu plus de 10 % des assujettis, soit 46 entreprises qui ont acquitté plus d'un million d'euros de précompte. Cette concentration est encore plus apparente si l'on considère les montants moyen et médian de précompte acquitté : le premier s'élevait à 3.570.000 euros, et le second à seulement 2.102 euros, ce qui témoigne d'une disjonction totale entre le nombre d'entreprises assujetties et le montant acquitté.

Le précompte n'est donc aujourd'hui réellement pénalisant que pour un très petit nombre de sociétés, et sa suppression est loin de constituer une mesure déterminante de soutien aux entreprises françaises , à telle enseigne qu'elle ne figure pas parmi les revendications majeures de leurs représentants. En ces temps budgétaires très contraints, une telle mesure n'apparaît pas prioritaire et on peut lui préférer, pour un coût budgétaire moindre ou équivalent, des dispositifs de soutien plus efficaces et intéressant un plus grand nombre d'entreprises.

La distribution par tranche de paiement était ainsi la suivante en 2002 :

Répartition par tranche des entreprises ayant acquitté le précompte en 2002

Tranches en euros	Nombre d'entreprises	Part
De 1 à 10.000	313	70,8 %
De 10.001 à 20.000	19	4,3 %
De 20.001 à 30.000	9	2 %
De 30.001 à 40.000	1	N.S.
De 40.001 à 50.000	8	1,8 %
De 50.001 à 60.000	5	1,1 %
De 60.001 à 70.000	0	0 %
De 70.001 à 80.000	5	1,1 %
De 80.001 à 90.000	1	N.S.
De 90.001 à 100.000	0	0 %
Sous-total < 100.000	361	81,7 %
De 100.001 à 200.000	16	3,6 %
De 200.001 à 300.000	4	0,9 %
De 300.001 à 400.000	3	0,7 %
De 400.001 à 500.000	3	0,7 %
De 500.001 à 600.000	4	0,9 %
De 600.001 à 700.000	2	0,5 %
De 700.001 à 800.000	1	N.S.
De 800.001 à 900.000	2	0,5 %
De 900.001 à 1.000.000	0	0 %
Sous-total < 1.000.000	396	89,6 %
Supérieur à 1.000.000	46	10,4 %
TOTAL	442	100 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

En outre, l'argument qui consiste à faire de la suppression du précompte un important « appel d'air » en faveur d'une augmentation du rendement des actions doit être tempéré par de probables effets d'aubaine, consistant pour les entreprises aujourd'hui assujetties à ne pas recycler le précompte en direction des actionnaires par une augmentation des dividendes.

Il importe également de garder à l'esprit que le rendement des titres est largement tributaire du cycle boursier, de caractéristiques sectorielles ^{59

(

*
)} et de l'objectif de progression annuelle assigné par les dirigeants d'entreprise, pour lesquels le montant du précompte ne constitue guère un critère de décision.

2. Une transfert financier au profit de 442 entreprises et au détriment des actionnaires et de l'Etat

Sous l'angle macro-économique , la suppression du précompte et la réforme de l'avoir fiscal s'apparente à un transfert de charges entre, d'une part, les 442 entreprises françaises acquittant le précompte ^{60

(

*
)} qui enregistreraient un gain de 1,2 milliard d'euros chaque année et, d'autre part, plusieurs millions d'épargnants français en actions qui perdraient chaque année 180 millions d'euros et l'Etat, qui prendrait à sa charge 360 millions d'euros en 2006 et 300 millions d'euros en 2007 et 2008. Les non-résidents contribueraient à la réforme à hauteur de 480 millions d'euros annuels.

En 2005 , seules contribueraient à la réforme les personnes morales, résidentes ou non résidentes. La suppression de l'avoir fiscal à 10 % coûterait aux entreprises et aux fondations d'utilité publique 520 millions d'euros, du même ordre que le prélèvement exceptionnel que l'article 67 propose d'instituer.

DEUXIÈME PARTIE : MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES TITRE PREMIER : DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2004 I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF A. - Budget général

ARTICLE 43 Budget général. Services votés

ARTICLE 44 Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils

ARTICLE 45 Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils

ARTICLE 46 Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

ARTICLE 47 Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

B. - Budgets annexes

ARTICLE 48 Budgets annexes. Services votés

ARTICLE 49 Budgets annexes. Mesures nouvelles

C. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

II. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE TEMPORAIRE

ARTICLE 54 Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés ARTICLE 55 Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles ARTICLE 56 Comptes de prêts. Mesures nouvelles

III. - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 57 Crédits évaluatifs

ARTICLE 58 Crédits provisionnels

ARTICLE 59 Reports de crédits

ARTICLE 59 bis (nouveau) Répartition de la redevance

TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES

A. - Mesures fiscales

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 60 A Amélioration de l'information du Parlement sur le coût des dépenses fiscales

ARTICLE 60 A (nouveau) Suppression de l'abattement sur les pensions de source métropolitaine versées aux personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer

ARTICLE 60 Détermination des limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan d'épargne populaire

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 Clarification du statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de succession

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 Clarification du statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune

ARTICLE 60 bis (nouveau) Abondement au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 bis Recentrage de la réduction d'impôt attribuée au titre de la souscription de certains contrats d'assurance-vie, sur les contrats d'épargne handicap et les contrats de rente survie

ARTICLE 61 Extension du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

ARTICLE 62 Pérennisation et renforcement du crédit pour dépenses de recherche

ARTICLE 62 bis (nouveau) Instauration d'un crédit d'impôt pour les productions cinématographiques réalisées en France

ARTICLE 63 Assouplissement du régime de report en avant des déficits

ARTICLE 63 bis (nouveau) Amortissement accéléré des acquisitions de terminaux permettant l'accès à l'internet haut débit par satellite

ARTICLE 64 Création de la société unipersonnelle d'investissement à risque

ARTICLE 65 Prorogation et aménagement du régime d'exonération en faveur des entreprises nouvelles

ARTICLE 66 Réforme du régime fiscal des distributions

DEUXIÈME PARTIE :

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2004
I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. - Budget général

ARTICLE 43

Budget général. Services votés

ARTICLE 44

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils

ARTICLE 45

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils

ARTICLE 46

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

ARTICLE 47

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

ARTICLE 48

Budgets annexes. Services votés

ARTICLE 49

Budgets annexes. Mesures nouvelles

ARTICLE 54

Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés
ARTICLE 55

Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles
ARTICLE 56

Comptes de prêts. Mesures nouvelles

ARTICLE 57

Crédits évaluatifs

ARTICLE 58

Crédits provisionnels

ARTICLE 59

Reports de crédits

ARTICLE 59 bis (nouveau)

Répartition de la redevance

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 60 A

Amélioration de l'information du Parlement sur le coût des dépenses fiscales

ARTICLE 60 A (nouveau)

Suppression de l'abattement sur les pensions de source métropolitaine versées aux personnes domiciliées dans les anciens territoires d'outre-mer

ARTICLE 60

Détermination des limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance et suppression du plan d'épargne populaire

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan d'épargne retraite populaire (PERP) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de succession

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60

Clarification du statut du plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESVR) au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune

ARTICLE 60 bis (nouveau)

Abondement au plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite des sommes versées au titre de l'intéressement et de la participation

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 bis

Recentrage de la réduction d'impôt attribuée au titre de la souscription de certains contrats d'assurance-vie, sur les contrats d'épargne handicap et les contrats de rente survie

ARTICLE 61

Extension du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale aux travaux d'installation d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

ARTICLE 62

Pérennisation et renforcement du crédit pour dépenses de recherche

ARTICLE 62 bis (nouveau)

Instauration d'un crédit d'impôt pour les productions cinématographiques réalisées en France

ARTICLE 63

Assouplissement du régime de report en avant des déficits

ARTICLE 63 bis (nouveau)

Amortissement accéléré des acquisitions de terminaux permettant l'accès à l'internet haut débit par satellite

ARTICLE 64

Création de la société unipersonnelle d'investissement à risque

ARTICLE 65

Prorogation et aménagement du régime d'exonération en faveur des entreprises nouvelles

ARTICLE 66

Réforme du régime fiscal des distributions