Projet de loi de finances pour 2004 : Aide au développement

III. SITUATION DE LA FRANCE PAR RAPPORT AUX AUTRES BAILLEURS

La diminution de l'APD française au cours des dernières années s'inscrivait dans un mouvement global de diminution de l'aide bilatérale aux pays en développement , tant du fait de contraintes budgétaires que d'une remise en cause plus fondamentale de l'efficacité de l'aide et de sa légitimité au regard du respect de normes démocratiques. Si ce mouvement de repli était manifeste au sein du G7, il entrait parfois en contradiction avec un discours qui continuait de prôner les vertus de l'APD, comme ce fut le cas en France. En outre certains pays, en particulier scandinaves, ont maintenu à un haut niveau leur aide publique, parfois bien au-delà de l'objectif ambitieux des Nations-Unies de 0,7 % du PIB.

Selon les statistiques de l'OCDE, la France était en 2002 le quatrième pays donateur du CAD en montant absolu (après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne), après avoir été cinquième derrière la Grande-Bretagne en 2001, et le huitième en termes d'effort en part du RNB avec 0,36 % , devant le Royaume-Uni et derrière l'Irlande. Le quatuor de tête est composé de pays d'Europe du nord (Danemark 0,96 %, Norvège 0,91 %, Pays-Bas 0,82 %, Luxembourg 0,78 %), qui avec la Suède sont les seuls pays à respecter l'objectif de l'ONU, et la moyenne pondérée des membres du CAD se situe à 0,23 %, en légère progression après le point bas de 2001.

Au total, les pays membres du CAD de l'OCDE ont accru leur aide publique au développement en faveur des pays en développement de 4,9 % en termes réels ^{7 ( * )} entre 2001 et 2002, pour un montant total de 57 milliards de dollars. D'après les estimations de l'OCDE, si les promesses annoncées en mars 2002 lors de la conférence de Monterrey se concrétisent, il devrait en résulter une progression de 31 % de l'APD en termes réels (soit environ 16 milliards de dollars) d'ici 2006, ce qui porterait le rapport APD/RNB à 0,26 %, niveau encore largement inférieur aux 0,33 % régulièrement enregistrés jusqu'en 1992.

Les vingt-deux pays membres du CAD sont à l'origine d'au moins 95 % des versements mondiaux d'APD . Parmi eux, douze ont fait état en 2002 d'un accroissement de leur APD en termes réels, et pour neuf d'entre eux d'un accroissement supérieur à 1 %. Outre les cinq donateurs précédemment mentionnés, trois autres pays se sont fixés une date précise pour atteindre l'objectif de 0,7 % du PIB : la Belgique en 2010, l'Irlande en 2007 et la France en 2012. Les États-Unis ont augmenté leur APD de 11,6 % en termes réels en 2002 pour atteindre 0,12 % de leur RNB. Cette progression résulte principalement des ressources complémentaires et des crédits d'urgence débloqués en réponse aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 ainsi que de nouvelles initiatives, surtout dans les domaines de la santé et de l'aide humanitaire. L'APD du Japon a pour sa part fléchi de 1,8 % en termes réels en 2002, ce recul s'expliquant pour l'essentiel par la dépréciation du yen par rapport au dollar. L'APD des États membres de l'Union européenne s'est accrue de 2,8 % en termes réels en 2002, conformément aux engagements pris avant la Conférence de Monterrey de porter leur APD globale à 0,39 % du RNB communautaire pour 2006. Le recul de 3,5 % du Royaume-Uni s'explique par un retard dans la finalisation de la reconstitution des ressources de l'Association internationale de développement (IDA), contribution qui est de ce fait intervenue en 2003 au lieu de 2002.

APD des principaux pays de l'OCDE membres du CAD (en millions de dollars courants)
	1994	2000	2001	2002	Variation 1994/2002	Variation 2000/2002	Variation 2001/2002 en termes réels *	APD/ RNB en 2002
Allemagne	6.818	5.030	4.990	5.359	-21,4 %	6,5 %	0,4 %	0,27 %
Belgique	727	820	867	1.061	45,9 %	29,4 %	13,7 %	0,42 %
Canada	N.D.	N.D.	1.533	2.013	N.D.		31,6 %	0,28 %
Danemark	1.446	1.664	1.634	1.632	12,9 %	-1,9 %	-6,4 %	0,96 %
Etats-Unis	9.927	9.955	11.429	12.900	29,9 %	29,6 %	11,6 %	0,12 %
France	8.466	4.105	4.198	5.182	-38,8 %	12,7 %	15,3 %	0,36 %
Japon	13.239	13.508	9.847	9.220	-30,4 %	-31,7 %	-1,8 %	0,23 %
Norvège	1.137	1.264	1.346	1.714	50,7 %	35,6 %	16 %	0,89 %
Pays-Bas	2.517	3.135	3.172	3.377	34,2 %	7,7 %	-2,2 %	0,82 %
Royaume-Uni	3.197	4.501	4.579	4.749	48,5 %	5,5 %	-3,5 %	0,30 %
Suède	1.819	1.799	1.799	1.754	-3,6 %	-2,5 %	-2,3 %	0,74 %
Suisse	982	890	890	933	-5 %	4,8 %	-5,6 %	0,32 %
Etats de l'UE	30.416	25.273	25.273	29.093	+4,4%	0,33%	2,8 %	0,34 %
Commission européenne	N.D.	4.912	N.D.	6.502	N.D.	32,4 %	N.D.	N.S.
Total G7	46.601	40.219	40.219	41.736	-10,4 %	3,8 %	6,9 %	0,19 %
Total CAD	59.152	53.734	53.734	56.958	-3,7 %	6 %	4,9 %	0,23 %

Source : secrétariat du CAD de l'OCDE

* La variation en termes réels entre 2001 et 2002 tient compte de l'inflation et des fluctuation des taux de change.

Apports mondiaux du secteur privé vers les pays en développement (partie I de la liste du CAD) en versements nets (en millions de dollars)
		1996		2000			2001		Variation 2000/2001
Allemagne		9.414		9.310			1.787		-81 %
Belgique		3.630		1.520			-795		N.S.
Canada		3.271		5.014			-14		N.S.
Espagne		2.304		24.168			10.764		-55 %
Etats-Unis		34.916		11.970			26.345		121 %
France		8.240		1.561			13.587		770 %
Italie		231		10.349			-2.124		N.S.
Japon		22.414		3.013			6.405		113 %
Royaume-Uni		15.019		5.713			5.213		-9 %
Pays-Bas		3.844		4.465			-6.424		N.S.
Total Etats de l'UE		44.489		65.918			28.113		-57 %
Total G7		93.475		46.917			51.183		9 %
Total CAD		101.946		87.455			59.429		-32 %
Tous donateurs		101.946		87.990			58.999		-31 %
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Evolution du taux d'APD en part du RNB des principaux pays industrialisés
	1989		1996		2000	2001		2002
Allemagne	0,40		0,32		0,27	0,27		0,27
Etats-Unis	0,18		0,12		0,10	0,11		0,12
France	0,59		0,48		0,31	0,32		0,36
Japon	0,31		0,20		0,28	0,23		0,23
Royaume-Uni	0,32		0,27		0,32	0,32		0,30
Source : CAD

Les politiques du développement des principaux pays donneurs

1. Les Etats-Unis : 12,9 milliards de dollars en 2002 ; 0,12 % du RNB

Considérés comme des promoteurs du « trade, not aid », les Etats-Unis figurent néanmoins au premier rang des pays membres du CAD par le volume de leur APD, mais au dernier rang par leur effort en pourcentage du PNB : 0,11 %, soit une diminution de près de moitié en dix ans. Peu avant la conférence de Monterrey de mars 2002, les Etats-Unis ont annoncé un relèvement de leur aide de 5 milliards de dollars par an d'ici 2006 (via la création du Millenium Challenge Account ), mais continuent de se montrer vigilants sur les résultats effectifs et la conditionnalité de l'APD . L'aide est géographiquement très dispersée et plus de la moitié est affectée à des pays à revenu intermédiaire.

Utilisation d'approches fondées sur le partenariat : le New Compact for Development , initié en 2002, préconise une collaboration entre tous les acteurs du développement, qu'ils soient ou non américains, afin d'éviter les doubles emplois, de rehausser l'efficacité globale de l'action engagée et de faciliter l'appropriation par le pays hôte.

L' United States Agency for International Development (USAID) est par ailleurs à l'origine d'une « alliance pour le développement mondial » qui vise à instaurer un partenariat plus étroit entre tous les acteurs américains (ONG, milieux universitaires, fondations et entreprises) désireux d'oeuvrer au développement. Des partenariats ont aussi été noués au plan international dans des domaines comme la lutte contre le sida.

Politiques de lutte contre la pauvreté : les États-Unis souscrivent à l'objectif prévoyant une réduction de moitié de la proportion de personnes vivant dans l'extrême pauvreté pour 2015. Les axes autour desquels s'articule la stratégie de l'USAID (croissance économique, agriculture et échanges, santé mondiale, démocratie, prévention des conflits et aide humanitaire) sont regardés comme fondamentaux pour obtenir une réduction durable de la pauvreté, laquelle appelle aussi une action du secteur privé.

Cohérence des politiques : à l'échelon local, c'est l'ambassadeur qui assure la cohérence et la coordination de l'action des divers organismes américains composant les équipes-pays. A Washington, le National Security Council encourage la cohérence entre les diverses instances de l'administration par la mise en place de comités de coordination des politiques, dont un sur les questions de développement.

Évaluation des performances : depuis l'adoption de la Government Performance and Results Act en 1993, l'USAID utilise un système grâce auquel un processus coordonné de planification, de mise en oeuvre et de suivi lui permet de se tenir informée des résultats obtenus.

Conlusions de l'examen de l'aide des États-Unis par le CAD, 22 octobre 2002 (examinateurs : France et Suède) :

- les entités fédérales intervenant dans l'acheminement de l'aide extérieure, dont le nombre va croissant (et pourrait atteindre une cinquantaine), jouissent d'une autonomie considérable et ont relativement peu de moyens de procéder à une coordination systématique des composantes de l'aide publique dont elles sont respectivement chargées. Les États-Unis ont été encouragés à exploiter les compétences de l'USAID pour concevoir un système qui contribue clairement à rassembler de façon plus stratégique les principales entités de l'administration fédérale oeuvrant dans le domaine du développement autour d'une vision commune et d'actions largement coordonnées ;

- les États-Unis ont toujours été un ardent partisan du recours à des partenariats internationaux pour promouvoir les objectifs communs de développement. S'ils ont pris un certain recul, au cours de la dernière décennie, par rapport au rôle de meneur qu'ils jouaient en la matière, les nouvelles politiques semblent témoigner d'un regain d'intérêt de leur part pour les questions de développement. Il sera néanmoins essentiel de veiller à ce que les critères de sélection retenus par les États-Unis soient cohérents avec ceux utilisés par d'autres membres de la communauté internationale des donneurs ;

- il existe encore des possibilités de procéder à une analyse plus formelle, systématique et cohérente des effets de l'ensemble des politiques sur les pays en développement. Il conviendrait donc que les États-Unis prennent diverses mesures pour rehausser la cohérence de leurs politiques au service du développement , et l'USAID devrait s'employer plus vigoureusement à faire valoir les intérêts du développement auprès des autres organes fédéraux ;

- l'USAID a depuis longtemps pour principe de laisser une grande autonomie à ses missions extérieures, qu'elle veille par ailleurs à doter de ressources en personnel adéquates. Paradoxalement, les pratiques actuellement appliquées aux Etats-Unis en matière de programmation limitent le pouvoir effectif de décision et d'adaptation des missions locales . L'USAID a donc été incitée à procéder à une évaluation des contraintes résultant de cet état de fait ;

- la gestion axée sur les résultats est souvent considérée, aux États-Unis, comme une garantie d'efficacité de l'aide. L'USAID peut certes se targuer de plusieurs accomplissements dans ce domaine depuis le précédent examen, mais les difficultés inhérentes à l'adoption d'une telle approche se sont révélées considérables. L'USAID devrait adopter une attitude plus volontariste à l'égard de la gestion axée sur les résultats , et mobiliser au sein du CAD un solide consensus autour de la recherche de méthodes de gestion internationalement acceptables.

2. Le Royaume-Uni : 4,75 milliards de dollars en 2002 ; 0,32 % du RNB

L'aide au développement britannique connaît un renouveau et de profondes transformations depuis 1997. Le Department for International Development (DFID) est devenu une instance autonome , et le gouvernement s'est engagé à porter son rapport APD/RNB à 0,4 % en 2005.

Utilisation d'approches fondées sur le partenariat : le Royaume-Uni est très attaché à ce principe et sur le terrain, le Department for International Development (DFID) a étoffé son réseau de missions locales. Les autorités britanniques s'appliquent à exploiter toutes les occasions que leur offrent les enceintes internationales pour appeler l'attention des dirigeants internationaux sur les questions de développement ;

Politiques de lutte contre la pauvreté : le DFID encourage la mise en oeuvre de stratégies de lutte contre la pauvreté, tend à privilégier l'aide programme sectorielle et s'est doté de divers instruments de soutien budgétaire ;

Cohérence des politiques : le DFID porte attention à toutes les questions qui peuvent avoir des retombées pour le développement, et le Royaume-Uni a déjà délié la totalité de son aide, y compris les activités de coopération technique.

Évaluation des performances : le DFID participe aux efforts déployés au plan international pour mettre en place des systèmes de gestion davantage fondés sur les résultats en élaborant des indicateurs et en réalisant des évaluations conjointes. L'accord auquel a souscrit le DFID en tant qu'instance de l'administration publique ( Public Service Agreement ), auquel est adjoint un récapitulatif détaillé des services qu'il doit fournir ( Service Delivery Agreement ), permet à la fois d'apprécier en quoi ses activités contribuent à la réalisation de ces objectifs internationaux à moyen terme et d'assurer un suivi de ses performances à court terme.

3. Le Japon : 9,2 milliards de dollars en 2002 ; 0,23 % du RNB

En octobre 1999, la Banque japonaise pour le financement des exportations et des importations et le Fonds japonais de coopération économique extérieure ont fusionné pour former la Banque japonaise de coopération internationale (JBID), devenue le plus grand établissement financier public bilatéral du monde. En 2001, le Japon a cédé aux États-Unis la place de plus généreux donneur bilatéral qu'il occupait depuis 1993. L'aide japonaise est concentrée sur l'Asie (72%), et diminue en volume du fait des importantes contraintes budgétaires.

Utilisation d'approches fondées sur le partenariat : le Japon est à l'origine d'une initiative pour le développement de l'Asie de l'Est (IDEA), dans le cadre de laquelle ont été analysées, en collaboration avec les pays de l'ANASE, la Chine et la Corée du Sud, les expériences de développement réussies à l'échelle de la région ;

Politiques de lutte contre la pauvreté : le Japon s'est doté d'une stratégie en matière d'éducation de base, intitulée « Basic Education for Growth Initiative (BEGIN) » et a promis de consacrer environ 2 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années à des activités en faveur de l'éducation dans les pays à faible revenu. Il s'applique aussi à améliorer l'accès à l'eau potable et aux dispositifs d'assainissement, notamment dans le cadre de l'initiative « Clean Water for People » qu'il a lancée avec les États-Unis à l'occasion du Sommet de Johannesburg de septembre 2002. Le Japon promeut également en priorité l'atténuation du fossé numérique, la lutte contre les maladies infectieuses et la prévention des conflits ;

Cohérence des politiques : conscient de l'importance des échanges pour faire reculer la pauvreté, le Japon accorde l'accès en franchise de droits et de contingents à quasiment tous les produits industriels en provenance des PMA. Dernièrement, le gouvernement a proposé d'étendre encore la couverture de ce dispositif à compter d'avril 2003 ;

Évaluation des performances : les autorités japonaises ont entrepris de réformer le système d'APD avec la participation active de l'opinion publique, qui réclame une amélioration de sa transparence, de son efficience et de son efficacité. Dans cette optique, le système d'évaluation est en cours de révision, et un dispositif de mesure des performances se met en place. Ces efforts découlent également de l'obligation qui a été faite à tous les services de l'administration de procéder à des évaluations en vertu des directives édictées en 2001, dans le prolongement de la loi sur l'évaluation des politiques gouvernementales.

4. L'Allemagne : 5,4 milliards de dollars en 2002 ; 0,27 % du RNB

Dans le prolongement de la Conférence Monterrey, l'Allemagne s'est engagée à porter son rapport APD/RNB à 0.33 % d'ici 2006.

Utilisation d'approches fondées sur le partenariat : le traité de coalition ayant préludé à la formation du nouveau gouvernement allemand en octobre 2002 définit les grands axes de l'action de l'Allemagne en matière de coopération pour le développement. Ceux-ci s'inscrivent dans le droit fil de la Déclaration du Millénaire ainsi que des conclusions des conférences de Monterrey et de Johannesburg ;

Politiques de lutte contre la pauvreté : l'aide est constituée de dons pour les trois quarts, mais l'Allemagne se montre prudente sur l'aide budgétaire et les accords entre donneurs. En avril 2001, le Cabinet fédéral a approuvé un Programme d'action à l'horizon 2015 à l'appui de la lutte contre la pauvreté, exposant la contribution du gouvernement allemand à la réalisation de l'objectif prévoyant une réduction de moitié de l'extrême pauvreté à l'échelle mondiale. Un premier rapport d'étape a été publié en septembre 2002 ;

Cohérence des politiques : dans le cadre d'une coordination active avec les orientations européennes, et l'Allemagne s'est employée à obtenir une réduction des subventions agricoles au sein de la Communauté, qui a conduit en octobre 2002 à un accord de plafonnement des dépenses avec la France et à la réforme de la PAC en avril 2003 ;

Évaluation des performances : des priorités ont été définies dans un programme d'action et les rapports de la KfW et de la GTZ confrontent les résultats aux objectifs poursuivis. Les ministères fédéraux de la coopération économique et du développement et des affaires étrangères ont en juillet 2002 examiné comment améliorer encore la coordination sur le terrain.

5. Le Danemark : 1,6 milliard de dollars en 2002 ; 0,96 % du RNB

Le gouvernement actuel a abandonné l'objectif de 1 % mais reste déterminé à ce que la part du RNB atteigne au moins 0.7 %. L'aide est principalement affectée aux pays les moins avancés (51 %) et aux pays à faible revenu (33 %), d'Afrique subsaharienne (52 %) en particulier.

Utilisation d'approches fondées sur le partenariat : les partenaires locaux se voient offrir de multiples occasions d'influer sur la conception de la stratégie. Le Danemark a été parmi les premiers à promouvoir les programmes sectoriels afin de favoriser l'instauration à l'échelon local de partenariats entre les donneurs extérieurs et les bénéficiaires.

Politiques de lutte contre la pauvreté : l'aide est ciblée sur les secteurs qui présentent une importance particulière pour les pauvres et une grande attention y est portée à la problématique homme-femme. Le Danemark apporte son concours, en collaboration avec d'autres donneurs, à l'élaboration de stratégies de lutte contre la pauvreté promus par la Banque mondiale ;

Cohérence des politiques : depuis 1991, la coopération pour le développement, la politique étrangère et les relations économiques générales relèvent de bureaux géographiques communs au sein du ministère des affaires étrangères. Le Danemark approuve le principe du déliement de l'aide aux pays les moins avancés, mais insiste sur la nécessité d'un « partage de l'effort » entre les donneurs ;

Évaluation des performances : pour le Danemark, les Objectifs du millénaire pour le développement constituent un moyen de recentrer l'attention sur l'impact de l'aide et de mettre en place des évaluations conjointes.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

* ⁷ C'est-à-dire compte tenu de l'inflation.