N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 24
JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE :
I. - JEUNESSE ET ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A titre liminaire , votre rapporteur spécial remercie les services du ministère de la jeunesse et de l'éducation nationale pour leurs efforts d'amélioration de l'information budgétaire transmise au Parlement, tout en observant que, même si les délais de transmission des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission des finances s'inscrivent, pour la seconde année consécutive, en net progrès, ils ne respectent pas encore les délais prescrits par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Votre rapporteur spécial se félicite aussi du dialogue constructif engagé avec le ministère sur la formulation des objectifs et des indicateurs associés au budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire. En effet, le projet de loi de finances pour 2004 a largement tenu compte des observations formulées l'an passé par votre commission des finances (par exemple en introduisant des objectifs et des indicateurs relatifs aux performances des élèves aux évaluations nationales en 6 ème et en CM2 ainsi qu'à la résorption de la pratique consistant à mettre directement devant des élèves, pour pourvoir des postes vacants, les jeunes reçus sur liste complémentaire aux concours d'enseignants du premier degré, avant de les former en IUFM l'année suivante), même s'il reste là aussi des marges de progrès, puisque les objectifs retenus sont sans doute trop nombreux (au total 37) et que les indicateurs attestent trop souvent exclusivement des moyens mis en oeuvre et non pas des résultats obtenus.
De même, votre rapporteur spécial salue l'effort de sincérité budgétaire accompli cette année. Outre la poursuite de l'apurement des arriérés de paiement, de la réévaluation à la baisse des crédits d'investissement pour tenir compte des difficultés du ministère en matière de conduite de projet et du financement de la charge non provisionnée que constituait l'indemnisation du chômage des aides éducateurs 1 ( * ) , le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 prévoit ainsi plusieurs mesures qui permettront une meilleure appréhension des moyens réellement alloués à l'enseignement scolaire :
- l'ajustement à la baisse de chapitres prévisionnels traditionnellement surcalibrés et faisant ainsi office de « chapitres réservoir » ;
- la régularisation d'enseignants « faisant fonction » de personnels d'inspection ;
- la participation accrue du ministère au financement de la rémunération de ses contrats emplois solidarité (CES) ;
- la substitution progressive d'assistants d'éducation intégralement rémunérés par le ministère aux emplois jeunes financés aux quatre-cinquièmes par le ministère du travail, des affaires sociales et de la santé ;
- enfin, l'inscription dans le tableau des emplois budgétaires de l'ensemble des postes d'assistants d'éducation, de maîtres d'internat-surveillant d'externat (MI-SE), de maîtres auxiliaires et de professeurs contractuels, ce qui conduit la section budgétaire à afficher pour la première fois plus d'un million d'emplois budgétaires.
En outre, le gouvernement s'est engagé à renforcer la sincérité de la loi de finances et la transparence budgétaire vis-à-vis du Parlement en proposant la réduction, dès le projet de loi de finances, des crédits des chapitres de fonctionnement qui faisaient traditionnellement l'objet d'annulations en cours d'exercice, cette mesure facilitant par surcroît considérablement le travail des gestionnaires puisque le gouvernement s'est évidemment engagé, en contrepartie de cette réduction, à ne plus procéder à des annulations en gestion 2004.
Cela étant, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 appelle sept séries d'observations.
Comme en atteste le désarroi de l'ensemble de ses personnels, les performances de l'enseignement scolaire se sont grippées au milieu des années 1990.
Du point de vue quantitatif, la durée des études n'augmente plus. Ainsi, le nombre de jeunes sortant du système scolaire sans aucune qualification ou avec le brevet pour seul diplôme stagne depuis 1996 2 ( * ) . Le nombre d'élèves atteignant le niveau du baccalauréat ou équivalent s'est stabilisé depuis 1995 à 69 %, loin de l'objectif de 80 % fixé pour l'horizon 2000 par la loi d'orientation de 1989.
En outre, le taux d'accès aux terminales générales a chuté de sept points depuis 1994 (de 41 % à 34 %), ce qui, compte tenu du tassement des inscriptions des bacheliers généraux et technologiques et de ce que les bacheliers professionnels n'ont pas vocation à poursuivre leurs études, s'est traduit par un repli des taux d'accès et par un tassement des flux de diplômés dans l'enseignement supérieur.
Du point de vue qualitatif aussi, « l'école marque le pas » 3 ( * ) . En effet, elle ne parvient plus à réduire le nombre des élèves qui entrent en 6 ème sans maîtriser les apprentissages fondamentaux 4 ( * ) . En outre, certains établissements scolaires sont minés par les replis identitaires, les incivilités, la violence et la « déscolarisation » d'élèves de plus en plus en plus jeunes 5 ( * ) . Cela conduit parfois une « dissolution des repères d'évaluation » 6 ( * ) , les enseignants achetant la « paix sociale » en réduisant leurs exigences et leurs efforts, au détriment des élèves qui s'accrochent.
En outre, l'école demeure géographiquement très inégalitaire , aussi bien en termes de résultats que de répartition de ses moyens. On peut ainsi relever dans la « Géographie de l'école » d'avril 2003 que le taux de préscolarisation à deux ans est sept fois plus élevé dans l'académie de Rennes que dans celle de Paris ou que le nombre d'élèves par classe dans le premier degré est plus élevé (jusqu'à 20 % de plus) dans les zones d'éducation prioritaire des académies de Guyane, de la Réunion, de Paris et de Versailles, qu'hors zone d'éducation prioritaire dans sept autres académies 7 ( * ) .
In fine , toutes ces évolutions nourrissent la persistance des inégalités : des travaux de l'INSEE 8 ( * ) suggèrent notamment que les réformes mises en place au début des années quatre-vingt-dix n'ont pas réduit les inégalités sociales devant l'échec scolaire entre 1990 et 1999.
En fait, loin d'être égalisatrice, la démocratisation de l'enseignement secondaire semble bien ségrégative , c'est à dire qu'elle s'accompagne du maintien ou de l'accroissement des inégalités dans les filières d'excellence du système scolaire et universitaire, qui restent très distinctifs et fermés au plus grand nombre 9 ( * ) .
Ces évolutions interpellent d'autant plus qu'elles se sont produites dans un contexte démographique particulièrement favorable , marqué par la baisse continue des effectifs d'élèves entre 1995 et 2001 (-0,6 % par an).
Face à ces évolutions, le gouvernement précédent a tout d'abord tenté de « grandes réformes organisationnelles » sous le ministère de M. Claude Allègre, puis, sous le ministère de M. Jack Lang, il s'est engagé, dans un souci d'apaisement, dans la voie de l'emballement des moyens et des réformes pédagogiques .
L'enseignement scolaire a, il est vrai, de grandes capacités d'absorption de moyens supplémentaires . Votre rapporteur spécial soulignait déjà l'an passé « la surconsommation de moyens » pour « maîtriser techniquement la rentrée » (augmentation artificielle des fonctions support de l'enseignement, surdimensionnement des effectifs de remplaçants, enseignants sans élèves dans certaines académies, etc.) ; « la procédure inflationniste » 10 ( * ) de la carte des formations ; et, plus généralement, une « mécanique inflationniste » où l'ensemble des acteurs cherchent à se donner de la souplesse en utilisant diverses manipulations pour « créer artificiellement des postes » et pour « utiliser le volant disponible d'enseignants recrutés par excès au niveau central » 11 ( * ) ...
...ce qui conduit dans presque toutes les académies à « des dépassements budgétaires non maîtrisés », dont la surconsommation en 2002 des crédits du chapitre 31-97 de rémunération des contractuels fut la traduction budgétaire 12 ( * ) .
Cependant, comme le concluaient dès 1999 MM. Joutard et Thélot 13 ( * ) , « en réalité, les progrès dépendent sans doute des moyens, mais de moins en moins maintenant que l'école de masse est arrivée : aujourd'hui la question de l'école est devenue principalement qualitative ». D'ailleurs, la France dépense d'ores et déjà beaucoup plus que la moyenne des pays de l'OCDE pour l'enseignement scolaire (4,3 % de son produit intérieur brut, contre 3,6 %) 14 ( * ) , en particulier pour le second degré, notamment parce que le nombre moyen d'élèves par enseignant équivalent-temps plein dans le second degré est relativement faible (12,3 en France, contre 10,2 en Italie et 11,0 en Espagne ; mais 14,5 au Royaume-Uni ; 14,6 en Suède ; 15,1 au Japon ; 15,2 en Allemagne ; 15,9 aux Etats-Unis ; 17,1 aux Pays-Bas et 17,8 au Canada) 15 ( * ) .
Cela confirme, s'il en était besoin, qu'il n'y a aucun lien mécanique entre les dépenses et les résultats . A titre d'illustration, on peut relever que les dépenses du ministère par élève sont ainsi en moyenne les plus élevées aux Antilles et en Guyane (du fait de la majoration des traitements), alors que l'écart entre les performances des élèves observées et celles attendues compte tenu de leur origine socio-professionnelle y est aussi le plus défavorable. Inversement, le rapport conjoint de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) de février 2003 portant évaluation de l'enseignement dans l'académie de Nantes démontre que celle-ci se caractérise par des performances remarquables pour un coût relativement modéré.
En revanche, l'enseignement scolaire a une capacité limitée d'absorption de réformes pédagogiques .
Les rafales de réformes se sont ainsi traduites par ce que le rapport public de l'IGAENR pour 2001 16 ( * ) qualifiait de « harcèlement textuel » : l'IGEN a établi que les établissements ont reçu plus d'une nouvelle note tous les quinze jours sur la période 1999-2002. Or ces réformes n'ont guère embrayé sur les pratiques, pour autant qu'on puisse le savoir puisque, comme le souligne l'avis du Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé) n°7 de janvier 2003, « les pratiques enseignantes sont actuellement très mal connues » 17 ( * ) . Cela résulte notamment de l'absence de communication nationale directe adressée aux enseignants 18 ( * ) , de l'information tardive des établissements, des difficultés de décryptage des circulaires, du défaut de pilotage académique, de l'absence de formation des enseignants ou de la multiplicité déconcertante des objectifs. En outre, comme le relevait l'IGEN 19 ( * ) : « juin 1999, juin 2000, juin 2001 : à trois reprises, le ministère a choisi le mois de juin pour annoncer aux collèges les mesures qu'il souhaitait voir mises en oeuvre, c'est à dire le moment où l'essentiel de la préparation de la rentrée est terminé... La succession en quelques années d'annonces, parfois contraires ou en décalage par rapport à ce qui était demandé peu auparavant, a souvent mis les équipes les plus dynamiques en difficulté et conforté les immobilismes. On ne saurait également négliger cette impression de saturation que l'on ressent en rencontrant les acteurs de terrain, et cette forte demande de pause dans les réformes » 20 ( * ) .
Par ailleurs, la Cour des Comptes a souligné 21 ( * ) que les réformes pédagogiques précédentes avaient été mise en oeuvre à un rythme rapide « sans souci de les tester préalablement sur un échantillon, ni même d'en mesurer après leur généralisation l'impact positif ou non, sur les résultats des élèves ou des étudiants », sans souci des coûts qu'elles induisent et parfois, comme pour la généralisation des langues vivantes à l'école primaire, sans s'assurer de ce que les moyens « soient au rendez-vous des réformes annoncées, dont les calendriers, pour des raisons d'affichage politique, s'affranchissent volontiers de la logique budgétaire » 22 ( * ) .
Au total, l'IGAENR concluait en exergue de son rapport général pour 2002 que « la succession ininterrompue des réformes comme la velléité de tout réformer ont constitué un frein majeur à toute évolution significative du système éducatif ». En particulier « l'accumulation incessante de réformes a entraîné une forme de discrédit de la parole d'Etat [car]... cette succession incessante de réformes, qui est la marque du pilotage de notre ministère depuis plusieurs décennies a rendu l'organisation du système à la fois illisible et ingérable : elle l'a rendu illisible parce que jamais n'est mise en regard la continuité nécessaire des actions ; elle l'a rendu ingérable par l'impossibilité, devenue réelle, de mettre en oeuvre toutes les mesures de réforme, ce qui a entraîné, par ailleurs, découragement et scepticisme, parmi les enseignants comme parmi les chefs d'établissement. Continuer en ce sens présenterait le risque d'entraîner, à terme, une forme grave de discrédit de la parole d'Etat, d'autant plus que les décisions de réforme ne sont jamais précédées d'une évaluation des réformes précédentes, ni d'un véritable débat public sur les nouvelles propositions ».
Compte tenu des observations précédentes, votre rapporteur spécial se félicite de ce que nouveau gouvernement ait choisi de récuser « l'idéologie de la grande réforme » et de « rendre à l'école le calme et la durée » 23 ( * ) , et conduise une politique courageuse de recentrage des priorités pédagogiques à l'intérieur d'un budget maîtrisé grâce au redéploiement des moyens .
Le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire exprime en effet un effort de maîtrise des dépenses , qui, hors charges de pension, seront stabilisées en volume, malgré des transferts de charges en provenance du budget des affaires sociales, du travail et de la santé.
Cet effort de maîtrise se traduit notamment par le non remplacement de près d'un départ à la retraite sur deux de personnels administratifs et par l'impulsion nouvelle donnée au développement du contrôle de gestion , notamment dans les établissements publics sous tutelle à l'occasion du renouvellement de leurs contrats d'objectifs triennaux 24 ( * ) .
Cet effort ne prévient nullement l'inscription de priorités fortes, en particulier en faveur de l'école primaire, de la scolarisation des jeunes handicapés, de la lutte contre l'illettrisme et de la prévention de la violence, mais ces priorités sont financées par redéploiements internes, notamment de postes d'enseignants du second degré.
La priorité accordée à l'école primaire se justifie pleinement .
En effet, les effectifs des élèves de l'enseignement primaire réaugmentent, tandis que ceux des élèves de l'enseignement secondaire devraient continuer de diminuer au cours des cinq prochaines années. En outre, la part des dépenses de l'enseignement scolaire consacrées à l'école primaire est aujourd'hui proportionnellement moins importante que dans la moyenne des pays de l'OCDE. Enfin, l'école primaire est le moment où se noue l'échec scolaire même si ce dernier livre surtout ses fruits amers au collège.
L'IGEN estimait ainsi en mars 2002, dans un rapport portant état des lieux de la classe de 6 ème , « qu'il est pratiquement impossible de relever en une ou deux heures de soutien par semaine... le niveau particulièrement inquiétant de certains élèves quittant l'école élémentaire (au nombre de trois à cinq par classe dans les collèges visités).... Que peut-on réellement remettre à niveau en 6 ème dans le cas d'élèves, par exemple, qui n'ont pas encore acquis le mécanisme de la multiplication ou qui savent à peine écrire... Disons-le tout net, ces élèves sont sans doute accueillis au collège, mais ils n'y sont pas scolarisés ».
Cette intuition est confirmée par les travaux réalisés par l'ancienne direction de la programmation et du développement du ministère sur le devenir, dix ans après, des élèves entrés en classe de 6 ème en 1989, qui montrent qu'un « retard scolaire ou un niveau faible à l'entrée en 6 ème permettent rarement d'accéder au baccalauréat ou à l'enseignement supérieur ». Par exemple, un collégien qui faisait partie en 6 ème des 25 % les plus forts en français et en mathématiques avait six fois et demi plus de chances de terminer ses études secondaires avec un baccalauréat général ou technologique que son camarade se situant parmi les 25 % les plus faibles.
De même, votre rapporteur spécial se félicite tout particulièrement du recentrage de l'école primaire sur l'acquisition des savoirs fondamentaux et, même si les premiers résultats en sont mitigés, de la priorité accordée à l'expérience de « dédoublement » ou d'appui renforcé apporté, dans le cadre de la lutte contre l'illettrisme, à certaines classes de CP situées dans des zones défavorisées.
D'une part, parce qu'il est évident que la politique éducative doit accorder sa priorité à prévenir le « scandale » de l'illettrisme, dès lors que celui-ci condamne -et condamnera de plus en plus- l'insertion économique et sociale de ceux qui en sont victimes.
D'autre part, parce que l'expérimentation précitée est exemplaire de ce que devront être à l'avenir les réformes de l'éducation nationale, puisqu'elle procède des préconisations établies par le Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé) à partir de la synthèse d'études internationales sur les effets de la taille des classes, qu'elle a d'abord été mise en place à petite échelle, qu'elle fait l'objet d'une évaluation continue de son impact sur les performances des élèves et des liens entre ces performances et les pratiques des enseignants, enfin, que sa poursuite et son éventuelle généralisation seront conditionnées à son succès.
Votre rapporteur spécial se félicite également du redéploiement des moyens en faveur de l'intégration des enfants handicapés dans l'enseignement scolaire , avec la création de plus de 6.000 postes d'auxiliaires de vie scolaire (AVS), de 100 postes de professeurs des écoles spécialisés, l'ouverture en collège de 277 nouvelles unités pédagogiques d'intégration (soit + 86 %), la création d'un groupement d'intérêt public pour l'édition adaptée (GIPEA) et, pour la première fois, un effort significatif en matière de formation initiale et continue des personnels concernés.
Ces mesures répondent au constat de carence dressé par la Cour des Comptes dans son rapport particulier de juin 2003 relatif à « La vie avec un handicap » 25 ( * ) et, plus spécifiquement, aux observations et aux préconisations formulées par le Médiateur de l'Education nationale dans son rapport pour 2001 : après avoir rappelé que la communication autour du plan Handiscol avait accru l'écart entre les discours ministériels et les réalités ressenties par les parents 26 ( * ) , ce rapport estimait en effet que « la mise à disposition d'un auxiliaire apparaît souvent comme l'élément primordial qui permet de réaliser l'intégration » 27 ( * ) , puis soulignait le caractère indispensable d'une meilleure formation des personnels enseignants et non-enseignants 28 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur se réjouit de la baisse sensible au cours de l'année scolaire 2002-2003 (de l'ordre de 10 % par rapport à l'année précédente) des actes de violence scolaire recensés dans le cadre du dispositif de recensement SIGNA. Ce dispositif mis en place à la rentrée 2001 n'est pas encore d'une fiabilité et d'une stabilité à toute épreuve. On peut cependant y voir un encouragement à la volonté du gouvernement de réenraciner l'école dans les valeurs républicaines et à la poursuite du développement des dispositifs relais ainsi que des actions « Ecole ouverte » et « Envie d'agir ». On peut par ailleurs observer que la baisse du nombre d'adultes dans les établissements a été moindre qu'initialement prévu, en raison de l'accélération du nombre de postes d'assistants d'éducation par rapport à ce qui était inscrit en loi de finances initiale pour 2003, et de ce que ces derniers sont plus disponibles que les aides éducateurs et surtout que les maîtres d'internat-surveillants d'externat auxquels ils se substituent 29 ( * ) .
L'approfondissement de la décentralisation et, plus particulièrement, la décentralisation à partir de 2005 des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) des établissements publics locaux d'enseignement, constituera assurément un défi pour les départements et surtout pour les régions . On peut en effet rappeler que le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoit le transfert de 95.576 équivalent-temps plein 30 ( * ) de personnels TOS, auxquels s'ajouteraient 956 équivalents temps plein pour les personnels administratifs chargés de les gérer, alors que les effectifs totaux (sans équivalent-temps plein) s'élevaient au 1 er janvier 2000 à 125.465 pour les conseils généraux et à 9.868 pour les conseils régionaux 31 ( * ) . Certains conseils régionaux pourraient ainsi voir leur effectifs décuplés.
Cet approfondissement pourrait toutefois constituer une chance pour l'enseignement scolaire, comme le furent les lois de décentralisation de 1982 et de 1983, qui permirent la rénovation, à grands frais, de l'immobilier scolaire laissé par l'Etat aux collectivités dans un état de délabrement avancé, les dépenses d'investissement consacrées aux lycées ayant été ainsi multipliées par vingt en quinze ans.
Cet approfondissement pourrait aussi accroître la cohérence de la gestion du système éducatif : il est ainsi logique de confier la réalisation de la carte scolaire des collèges aux départements, puisque les conseils généraux sont déjà compétents pour construire les collèges et pour organiser les transports scolaires.
La réussite de la décentralisation suppose toutefois que l'éducation nationale joue vraiment le jeu de la déconcentration et du partenariat avec les collectivités locales .
Or la Cour des Comptes observait dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif 32 ( * ) que cela n'était jusqu'ici guère le cas : « les relations du ministère avec les services académiques demeurent ambiguës car elles marquent une hésitation entre les interventions directes de la centrale et la reconnaissance de la liberté d'action des échelons déconcentrés » ; « l'autonomie des établissements est limitée par les contraintes administratives que les services déconcentrés font peser sur eux », ce qui se traduit notamment par une globalisation budgétaire en trompe-l'oeil, la plupart des crédits délégués demeurant « fléchés ».
En outre, pour la définition des projets académiques, « une concertation étroite avec les partenaires de l'école paraissait indispensable. Or, dans les cinq académies contrôlées, cette concertation, pourtant prévue par les textes, n'a été que timidement mise en oeuvre. Les projets académiques ont été le plus souvent élaborés sans y associer les collectivités locales ».
De même, l'IGAENR concluait dans son rapport général pour 2002 33 ( * ) que « l'administration centrale demeure trop engluée dans des opérations de gestion, tandis que les rectorats se sont transformées en petites centrales ». Quant à la contractualisation, elle se traduit essentiellement par des « pseudo-contrats » et « les établissements du second degré auxquels la loi demande d'exercer leur autonomie sont dans une situation paradoxale, mise en évidence par le rapport Pair. Ils sont, en effet, constamment tiraillés entre l'injonction à prendre des responsabilités et le refus de leur accorder les moyens et l'autonomie de décision nécessaires pour les assumer ». L'administration devra donc cesser de « croire à l'illusion d'un pilotage par les circulaires et les notes de service, face à la complexité des situations locales ».
Déconcentrer, c'est ainsi avoir enfin le courage de la confiance dans les acteurs du système éducatif .
Or l'expérience montre que cette confiance est justifiée. Selon l'IGAENR 34 ( * ) , « les membres de l'inspection peuvent tout spécialement attester.... à quel point les initiatives locales sont nombreuses et à quel point elles permettent au système de tenir. En effet, dans une certaine mesure, il nous semble possible d'affirmer que l'organisation repose moins sur la qualité de son management général que sur les initiatives de ses acteurs de terrain » 35 ( * ) .
C'est pourquoi votre rapporteur spécial se félicite de l'accent porté sur l'encadrement intermédiaire, dont atteste la création en 2003 d'une « direction de l'encadrement », ainsi que des progrès prévus pour 2004 en matière de globalisation des crédits, notamment dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF dans les deux académies de Bordeaux et de Rennes.
Comme la décentralisation, la LOLF est un défi et une chance pour l'enseignement scolaire.
Comme le relevait l'IGAENR dans son rapport général pour 2002, la mise en oeuvre de la LOLF constitue un défi culturel pour l'éducation nationale. En effet, « sa culture et ses pratiques ne la prédisposent pas à entrer spontanément dans les raisonnements induits par la nouvelle loi : les politiques pédagogiques sont ainsi rarement évaluées en tant que telles : on ne mesure pratiquement jamais les coûts des différentes actions, prestations, interventions... la plupart du temps, on se réfère seulement aux moyens, c'est à dire en fait, le plus souvent, aux emplois » 36 ( * ) .
Cela résulte notamment de la mal-administration du ministère, caractérisé par « un excès de centralisme [des décisions] au coeur de la déconcentration » 37 ( * ) , un système « suradministré mais sous-encadré », la mauvaise organisation de l'administration centrale 38 ( * ) ; les chevauchements et la parcellisation des compétences des différents niveaux d'administration déconcentrée qui « entraînent déperdition d'énergie, cacophonie et risque constant de moindre efficacité » 39 ( * ) .
Ces constats ne sont pas nouveaux. Cependant, les réformes nécessaires avaient été jusqu'ici différées. Le rapport général de l'IGAENR pour 2001 concluait ainsi que la décennie 1990 « s'est écoulée sans que l'investissement considérable en faveur de l'école ait été utilisé pour en moderniser l'organisation et en améliorer l'efficacité ».
Dans ces conditions, votre rapporteur spécial se félicite de la réforme de l'organisation de l'administration centrale mise en oeuvre en 2003 afin d'en améliorer l'efficacité, de développer l'évaluation (au travers notamment de la résurrection de la direction de l'évaluation et de la prospective qui avait été supprimée par M. Claude Allègre) et de promouvoir l'encadrement.
Compte tenu des difficultés particulière de gestion du ministère qui, est « sans doute la seule organisation administrative confrontée, lors de chaque rentrée scolaire, à une mutation et à une recomposition aussi forte de son environnement et de ses structures » 40 ( * ) , votre rapporteur spécial se félicite aussi du courage avec lequel le ministère s'est « jeté à l'eau » pour mettre en oeuvre la LOLF dans les délais prévus et pour préparer des expérimentations à grande échelle dès 2004.
Cet élan se justifie. En effet, comme le démontre l'IGAENR 41 ( * ) , la LOLF est une chance pour l'éducation nationale car elle constitue un puissant levier de changement . En effet, la LOLF « inscrit enfin juridiquement dans le paysage public la substitution, à une logique de moyens, d'une logique de résultats » et elle constitue une « opportunité pour tenter de généraliser enfin le contrôle de gestion »... ce qui « peut représenter un facteur de progrès considérable pour l'organisation et le fonctionnement [du] ministère ».
On peut cependant regretter que l'architecture envisagée pour les programmes soit relativement conservatrice puisqu'elle constitue, pour l'essentiel, le décalque des structures budgétaires existantes et qu'elle comporte un programme « Fonctions support » peut-être surdimensionné.
En outre, votre rapporteur spécial observe que la refonte de l'administration centrale opérée en 2003 n'a pas encore permis l'émergence de responsables de programmes clairement identifiés .
A l'instar des directives adressées dès 2002 par la direction du Budget à la suite du rapport du groupe de travail interministériel constitué en 2001, il convient de rappeler à cet égard que : « comme le périmètre des programmes correspondra à des possibilités élargies de fongibilité budgétaire, il faut que les moyens de chaque programme soient placés sous la responsabilité d'un acteur identifié pour que celui-ci soit à même de tirer parti de leur fongibilité ».
La réorganisation de l'administration centrale devra donc être poursuivie et approfondie, sous peine de nuire à la gestion des programmes et de rendre le contrôle parlementaire plus difficile .
Enfin, il convient de rappeler que la réussite de la LOLF supposera aussi « de reconfigurer les systèmes d'information et d'évaluation du ministère en fonction des besoins du pilotage et de les asservir plus clairement à l'arborescence des programmes » 42 ( * ) , c'est à dire de passer d'un système d'information caractérisé par la constitution de bases de statistiques-bilan foisonnantes, mais modérément fiables et mal articulées les unes aux autres, à un système d'information permettant d'établir et de relier à tous les niveaux le coût et les performances des politiques poursuivies.
Outre la décentralisation et la LOLF, l'enseignement scolaire public est confrontés à deux autres évolutions qui constituent aussi à la fois des défis et des opportunités.
La première de ces évolutions résulte de ce que les parents s'investissent de plus en plus dans l'école et en attendent davantage.
Comme celles des contribuables au travers de la LOLF, et comme celles exprimées par les personnels, ces attentes des parents doivent être entendues , même si elles sont parfois perçues par l'institution comme traduisant des comportements « consuméristes ». En effet, « l'éducation nationale n'appartient pas aux enseignants » 43 ( * ) et ces attentes peuvent constituer un levier de changement , comme l'IGAENR l'indiquait en des termes vifs dans son rapport général pour 2002 44 ( * ) : « la seule façon d'évoluer pour notre ministère résulte désormais dans la conjugaison d'une action politique ferme et de la sanction de la société civile qui, ensemble, permettront de réduire la frilosité et la culture du refus affichée par certains corporatismes qui menacent l'avenir de notre système éducatif et toute recherche d'initiatives réellement novatrices ».
Votre rapporteur spécial souhaite donc que le projet de loi de finances s'accompagne à l'avenir d'indicateurs de satisfaction des personnels, mais aussi de l'ensemble des usagers (élèves et parents), comme c'est déjà le cas dans d'autres pays ayant entrepris des réformes de même esprit que la LOLF, comme le Danemark, les Etats-Unis ou la Finlande.
La seconde de ces évolutions résulte de ce que l'enseignement scolaire public est soumis à une concurrence accrue non seulement de la part d'autres médias en matière de transmission de connaissances 45 ( * ) , mais aussi d'un enseignement privé qui s'est profondément réformé au cours des années 1990, notamment pour prendre davantage en compte les attentes des parents en offrant un projet éducatif structuré à l'écoute de l'hétérogénéité des élèves.
Comme celle d'autres voies de formation initiale (notamment des établissements scolaires relevant d'autres ministères), cette concurrence est salutaire : « l'éducation nationale doit prendre conscience qu'elle n'est, de plus en plus, dans de nombreux domaines, qu'un acteur parmi d'autres dans le monde de la formation et qu'il lui faudra apprendre à se saisir de toutes les concurrences comme de possibles leviers de modernisation » conclue ainsi l'IGAENR 46 ( * ) .
L'ensemble des observations précédentes justifient l'organisation du débat national sur l'école qui, organisé autour de questions reproduites en annexe au présent rapport, doit déboucher d'ici la fin 2004 sur l'examen par le Parlement d'un nouveau projet de loi d'orientation, quinze ans après celui de 1989.
Outre que ce débat doit permettre l'expression et la confrontation des attentes et des expériences, le temps semble en effet venu de déterminer , à l'issue d'une large consultation conclue par un vote du Parlement, les objectifs que la Nation souhaite aujourd'hui assigner à l'enseignement scolaire .
En effet, comme le soulignait la Cour des Comptes dans la synthèse de son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif 47 ( * ) , celui-ci manque d'objectifs clairs et hiérarchisés lui permettant de savoir s'il remplit effectivement ses missions.
En d'autres termes, « le problème vient de ce que [la] longue transformation de l'école a changé la nature de l'école sans pour autant être associée à une réforme capable de définir de nouvelles règles et de nouvelles finalités. Tout s'est passé comme si l'école avait changé de nature sans véritablement l'accepter, sans prendre vraiment la mesure de ses propres transformations, ouvrant ainsi une distance considérable, parfois vécue tragiquement, entre ses pratiques réelles et son imaginaire, entre ce que font les enseignants et leur vocation » 48 ( * ) .
On peut ainsi attendre du débat national la sélection d'objectifs précis et hiérarchisés susceptibles de donner des repères à une école sans boussole et destinés à structurer les objectifs et les indicateurs associés aux futurs programmes du budget de l'enseignement scolaire.
On peut aussi attendre de ce débat national qu'il affronte sans tabous trois questions essentielles :
- les modalités d'orientation des élèves . Les investigations de la Cour des Comptes comme de l'IGAENR suggèrent en effet que cette orientation répond largement à une logique de « remplissage » des places disponibles qui évite à l'institution de réfléchir à l'adéquation de son offre, tout en conduisant à la déscolarisation de certains élèves adressés vers des filières ne correspondant pas à leurs goûts 49 ( * ) . En fait « le manque de lisibilité de l'offre de formation est certainement l'une des causes qui peuvent expliquer la désaffection à l'égard des filières professionnelles ». Ainsi « le foisonnement des cursus (218 spécialités de CAP, 43 de BEP) laisse les élèves et leurs familles décontenancées, d'autant que le libellé de certaines formations nécessite un décryptage hors de portée des enseignants de collège. De nombreuses demandes sont donc présentées sur la base de représentations fausses, ce qui revient à accorder un avantage décisif - à un niveau scolaire identique - aux élèves qui bénéficient de l'information appropriée grâce à laquelle ils peuvent faire des choix éclairés » 50 ( * ) . D'ailleurs, « dans la formation initiale dispensée à l'IUFM, la sensibilisation à l'orientation n'occupe qu'une demi-journée... Comment s'étonner dans ces conditions que les enseignants soient relativement indifférents à leurs responsabilités en ce domaine et aux conséquences de leurs décisions ? » 51 ( * ) ;
- le rôle et le recrutement des chefs d'établissement dans la perspective d'une déconcentration accrue . Comme le souligne la Cour des Comptes 52 ( * ) , le protocole de novembre 2000 relatif au statut des chefs d'établissement précise notamment que ceux-ci « doivent impulser et conduire une politique éducative d'établissement au service de la réussite des élèves », mais « aucune compétence pédagogique ne leur a été reconnue » et « les statuts applicables aux enseignants du second degré ne font aucune référence explicite à l'existence du chef d'établissement, illustrant une situation qui ne correspond plus, manifestement, à la réalité ». En outre, le recrutement des personnels de direction reste « très peu ouvert aux personnels des filières administratives alors que... leur mission demeure avant tout centrée sur des compétences d'encadrement et des aptitudes de gestionnaire » 53 ( * ) ;
- « l'indigence » des relations pédagogiques entre les niveaux d'enseignement , notamment entre l'école primaire et le collège, au détriment surtout des enfants et des familles les plus démunis 54 ( * ) et, corollairement, le cloisonnement des corps d'enseignants du primaire et du secondaire, ainsi, pour l'école maternelle, que celui des métiers de la petite enfance 55 ( * ) .
Ces trois questions revoient d'ailleurs toutes, in fine , à celles du recrutement, de la formation, de l'affectation, des obligations de service, de l'évaluation et de la carrière des enseignants. En effet :
- la formation initiale et la formation continue des enseignants sont « inadaptées à la massification de l'enseignement » 56 ( * ) et la politique de gestion des ressources humaines ne favorise par le travail en équipes pédagogiques ;
- résultant pour l'essentiel de décrets de 1950, les obligations de service des enseignants sont en décalage avec l'évolution de leur métier 57 ( * ) : « la rénovation du métier d'enseignant paraît dorénavant indispensable ; elle est à peine esquissée » 58 ( * ) ;
- enfin, selon le Haut conseil de l'évaluation de l'école 59 ( * ) , le dispositif actuel d'évaluation des enseignants « n'est pas très juste » ; il est « peu efficace » et il « engendre malaise et parfois souffrance chez les évalués et les évaluateurs », alors même que, comme le souligne le Médiateur de l'éducation nationale 60 ( * ) , « la reconnaissance d'un travail bien fait est un élément essentiel de motivation ».
Au total, ces dysfonctionnements sont générateurs d'inefficacités et de frustrations que les plans de revalorisation catégoriels successifs intervenus cours de la dernière décennie, d'un coût cumulé pour le budget de l'enseignement scolaire de 6 milliards d'euros par an, 61 ( * ) n'ont pu apaiser. Ils devront donc être traités.
Confiante, votre commission des finances sera d'ailleurs vigilante quant à l'amélioration de la gestion des crédits du premier budget de l'Etat.
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L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 80 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial, qui disposait toutefois de la quasi-totalité des réponses à la date du 22 octobre.
* 1 Le gouvernement précédent avait toujours affirmé que ces jeunes ne seraient pas conservés dans leur emploi au terme de leur contrat, sans pour autant leur ouvrir des droits à l'assurance-chômage, laissant à son successeur ce que celui-ci a appelé fort justement une « grenade dégoupillée ».
* 2 Le taux de sortant sans qualification s'élève à 8 %, depuis 1996, soit 60.000 jeunes en 2001. Le nombre de sortants sans diplôme ou avec le seul brevet a été divisé par deux entre 1980 et 1995, avant de se stabiliser depuis lors autour de 150.000.
* 3 Cf. la conférence de presse du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche en date du 2 septembre 2002.
* 4 Les travaux conduits en 2000 par le ministère suggèrent ainsi que 14,9 % des élèves éprouvent des difficultés en lecture en classe de 6 ème , ainsi que 9,6 % des jeunes parvenus en fin de scolarité de collège. Ces résultats sont corroborés par les enquêtes conduites en 2001 dans le cadre des journées d'appel à la défense, qui suggèrent que 11,6 % des jeunes de 18 ans (dont 13,9 % des garçons) ont des difficultés de lecture.
* 5 Ces élèves étant théoriquement soumis à l'obligation de scolarité, mais de fait en situation de rupture vis-à-vis du système éducatif.
* 6 Cf. le rapport conjoint de l'IGEN et de l'IGAENR de janvier 2003 portant évaluation de l'enseignement dans l'académie de Créteil.
* 7 De même, la proportion d'agrégés parmi les enseignants du second degré varie dans les économies métropolitaines de 26 % à Paris à 11 % à Toulouse et les taux de sortie sans qualification au milieu des années 1990 (évalués selon une méthode - par reliquat des inscriptions- il est vrai peu robuste) différaient de plus de quinze points entre les régions, en faveur notamment du Limousin et de la Bretagne, et au détriment de la Corse et de la Picardie (cf. Education & formations n° 57, juillet-septembre 2000, page 17).
* 8 cf. « La persistance du lien entre la pauvreté et l'échec scolaire », Dominique Goux et Eric Maurin, in « France, portrait social », 2000-2001. De même, l'analyse des résultats de l'enquête internationale PISA 2000 sur les acquis des élèves de 15 ans suggère que si la France présente moins de disparités dans les performances des élèves que la moyenne des 32 pays (dont 28 de l'OCDE) participant à l'étude, le milieu socio-économique des élèves y exerce aussi une influence plus importante sur les performances individuelles que dans la moyenne des autres pays (cf. « Une évaluation internationale des acquis des élèves », in Futuribles n°279, octobre 2002 ) .
* 9 Cf. P. Merle, « Le concept de démocratisation de l'institution scolaire : une typologie et sa mise à l'épreuve », in Population n°55, pages 15-50.
* 10 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2001.
* 11 Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'Etat.
* 12 Dans son rapport général pour 2002, l'IGAENR estimait ainsi qu'un « certain nombre d'académies « battent monnaie » depuis plusieurs années en recrutant au delà de leurs crédits et parfois même sans le savoir car, comme le signalent encore une fois les rapporteurs du bilan de la rentrée 2001 les modes de calcul de l'administration centrale en heures postes, équivalents temps plein, converties au niveau académique par le rendement horaire moyen, ainsi que la transformation des heures supplémentaires année en heures effectives d'enseignement, ne contribuent pas à la transparence ».
* 13 Cf. « Ressources et résultats de l'école depuis vingt ans », in Problèmes économiques et sociaux n° 853, page 75.
* 14 En 2000. Source : OCDE, Regards sur l'éducation, 2003.
* 15 Selon les calculs publiés par l'OCDE en 2003 (mais portant sur l'an 2000), les dépenses par élève ou étudiant exprimées en parité des pouvoir d'achat, sont en France, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, inférieures de 0,4 % pour l'école maternelle et supérieures de 2 % pour l'école primaire, mais supérieures de 27 % pour le collège et de 37 % pour le lycée, alors qu'elles sont inférieures de 13 % pour l'enseignement supérieur. La France ce caractérise également par un paradoxe, puisqu'elle est l'un des pays où les horaires de classes des élèves du second degré sont les plus lourds, alors que les obligations de présence des enseignants y sont relativement réduites, ce qui explique qu'elle ne se place pas aussi favorablement pour le nombre d'élèves par classe.
* 16 Page 64.
* 17 Le Hcéé soulignant aussi que l'on ne connaît guère le lien entre ces pratiques et les performances des élèves qu'au travers d'études anglo-saxonnes.
* 18 Cf. sur ce point le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 148.
* 19 Cf. « La classe de 6 ème : état des lieux et réformes en cours », mars 2002.
* 20 De même, le rapport de l'IGAENR de juillet 2001 portant suivi des services académiques soulignait que les réformes avait été annoncées beaucoup trop tard pour permettre une bonne répartition des moyens correspondants.
* 21 Cf. le rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 38,47 et 86.
* 22 La généralisation à marche forcée de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire s'est ainsi traduite, compte tenu du manque de formation des enseignants du premier degré (« on ne s'improvise pas professeur de langue » soulignait le rapport de l'IGEN de juin 2002 portant suivi de la qualité de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire), par le recours désordonné, et insuffisamment financé, à une multiplicité d'intervenants extérieurs (assistants étrangers, locuteurs natifs, étudiants, etc.), très mal préparés à ce type d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones rurales. Dès janvier 2002, l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) estimait ainsi « en l'état actuel des choses, il ne paraît pas possible d'assurer une extension de l'enseignement des langues vivantes au CE2 et a fortiori au cycle II qui puisse être bénéfique aux élèves. L'urgence est de former les enseignants... [et d'apporter] les éléments de réflexion pédagogique et didactique qui sont indispensables à un enseignement de langue vivante ». Le ministre de l'éducation nationale, M. Jack Lang, répondait néanmoins le 21 mars 2002 à une question écrite de notre collègue Louis Souvet : « à la rentrée scolaire 2002, l'extension de l'enseignement d'une langue vivante dans les classes de CE2 coïncidera avec l'entrée en vigueur des nouveaux programmes de l'école primaire... Des moyens supplémentaires ont été dégagés pour parvenir à la généralisation de l'enseignement des langues vivantes en cours moyen à la rentrée 2002 et toutes les ressources en intervenants qualifiés sont mobilisées... S'agissant des classes de grande section de maternelle, de cours préparatoire et de CE1, l'entrée en vigueur [des nouveaux programmes] sera effective dès la rentrée 2005 pour les enseignements de langue vivante ». Dès janvier 2002, des arrêtés ministériels prévoyaient pourtant que ces nouveaux programmes ne deviendraient obligatoires pour les langues vivantes qu'à partir de 2006 pour le CP et de 2007 pour le CE1.
* 23 Cf. l'entretien de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, au quotidien Le Monde en date du 3 septembre 2002.
* 24 Cf. notamment le nouveau contrat d'objectif 2003-2005 signé en juillet 2003 pour le CIEP, ainsi que le rapport le rapport d'activités de l'ONISEP pour 2002 qui affirme que 2002 a été l'année de réalisation de deux projets importants : la mise en oeuvre d'un suivi budgétaire (sic) et le rachat de son siège, opération financièrement neutre (les annuités d'emprunt équivalent au loyer antérieur !), dont le taux de retour est de seulement huit ans.
* 25 Ce rapport estimait notamment que la scolarisation des enfants handicapés est « très préoccupante », plus de 30.000 jeunes accueillis en établissements médico-sociaux n'étant pas scolarisés.
* 26 Ce rapport concluait notamment (page 51) que « les parents ont la conviction que l'intégration scolaire de ces élèves ne suit ni les discours ni les textes ».
* 27 Page 50.
* 28 Page 55.
* 29 Se fondant sur un rapport alarmant, réalisé en mai 1999 par l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAENR), auquel le précédent gouvernement n'avait donné absolument aucune suite, la commission des finances du Sénat s'était d'ailleurs inquiétée en l'an 2000, comme en 2001, du « sombre » bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internats et surveillants d'internat (MI-SE), c'est à dire des « pions », en principe recrutés sur critères sociaux parmi les jeunes « méritants » souhaitant poursuivre des études supérieures, et plus particulièrement parmi les jeunes souhaitant préparer les concours d'accès aux fonctions d'enseignement. En effet, la conciliation de leur service (souvent dans des villes éloignées de leur centre universitaire) et de leur formation est difficile, de sorte que leurs chances de réussite aux concours sont faibles et leur insertion professionnelle problématique. Loin d'être toujours une chance, le statut des MI-SE, qui date des années 1930, s'avère ainsi un piège pour certains étudiants. En outre, l'apport des MI-SE à leurs établissements est parfois limité par les contraintes inhérentes au calendrier universitaire : les surveillants sont souvent absents lors des sessions d'examen.
* 30 Correspondant à 93.186 emplois budgétaires + 2.490 équivalents temps plein de crédits de suppléance.
* 31 Hors emplois non permanents comme ceux des assistantes maternelles, des saisonniers, des CES ou des emplois jeunes (au nombre de 50.406 à cette même date, dont 36.486 assistantes maternelles). Source ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, in « Les collectivités locales en chiffres 2002-2003 ».
* 32 Cf. pages 183 et 213.
* 33 Pages 11 à 17.
* 34 Dans son rapport général pour 2002, page 11.
* 35 L'évaluation des « Charter schools » (c'est à dire des écoles « à charte », autonomes par rapport aux prescriptions étatiques) autorisées en 1992 en Californie suggère d'ailleurs que l'autonomie des établissements est source d'efficience, puisque ces écoles « à charte » ont des performances quasiment comparables à celles des autres écoles, tout en consommant moins de ressources (cf. « Charter School Operations and Performance », Rand Education, 2003).
* 36 Cf. aussi le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 sur la mise en oeuvre du contrôle de gestion, qui soulignait « le refus culturel du ministère de parler en euros », « l'inexistence de culture des chiffres », en précisant « à l'éducation nationale, ... la gestion des crédits a perdu ses lettres de noblesse et est devenue quasi-résiduelle. En effet, on y parle très peu d'argent, alors que le budget du ministère est le premier budget de l'Etat. On préfère parler d'emplois, d'heures, de m 2 , de nombre d'ordinateurs ou de classes équipées. Parler en francs ou en euros n'a rien de spontané ; les recteurs ne savent pas combien ils dépensent, combien ils délèguent, et les chefs d'établissements ne savent pas combien ils reçoivent au total ».
* 37 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2000.
* 38 Dans un rapport d'octobre 2001 relatif à la mise en oeuvre du contrôle de gestion au ministère de l'éducation nationale, l'IGAENR relevait ainsi que « l'action de l'administration centrale était considérablement freinée par l'absence d'arbitrage transversal entre directions » et que « la clarification des responsabilités au sein des services centraux constituait à l'évidence un préalable à l'instauration d'un contrôle de gestion » pour les emplois d'enseignants, compte tenu de ce que la direction de l'enseignement scolaire (DESCO), qui répartit les moyens en personnels enseignants, est distincte de la direction des personnels enseignants (DPE), qui les recrute.
* 39 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, qui rappelle ainsi que « les lycées dépendent du recteur, mais c'est l'inspecteur d'académie qui y affecte les élèves ». A plus petite échelle, les dysfonctionnements de la validation des acquis de l'expérience et de la validation des acquis professionnels, soulignés dans les rapports publics pour 2002 de l'IGAENR (page 134), de l'IGEN pages (165-204) et du Médiateur de l'éducation nationale (pages 62-63), attestent aussi des pratiques de maladministration, même dans le cadre d'actions innovantes : « pour la VAP, le candidat doit compléter autant de livrets de 80 pages que d'emplois que celui-ci a occupés. Comme le temps du malade en hôpital, le temps hors du système est ignoré. Quant à la validation des acquis professionnels, elle s'opère avec parcimonie, démontrant la défiance du système vis-à-vis de toute tâche ou activité effectuée en dehors de son orbite ».
* 40 Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 48.
* 41 Cf. son rapport général pour 2002.
* 42 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 57.
* 43 Citation de Philippe Meirieu, in Les Echos du 22 mai 2003.
* 44 Pages 21-22.
* 45 Cf. les Actes du colloque organisé le 14 janvier 2003 par le Conseil national des programmes, CNDP, 2003.
* 46 Dans son rapport général pour 2002, pages 22-23.
* 47 Page 33.
* 48 Cf. l'interview du sociologue François Dubet au journal La Croix en date du 10 octobre 2003.
* 49 Cf. la note d'information du ministère n° 03-08 de février 2003 suggérant que la procédure d'affectation contribue aux abandons en cours de formation en lycée professionnel.
* 50 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 93.
* 51 Cf. le rapport conjoint de l'IGEN et de l'IGAENR de janvier 2003 portant évaluation de l'enseignement dans l'académie de Créteil.
* 52 Cf. le rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 147.
* 53 Ces observations confirment celles formulées lors de la signature de ce protocole par notre collègue Jean-Philippe Lachenaud dans le cadre de son rapport spécial au nom de la commission des finances du Sénat sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 2001 selon lesquelles « ce protocole constitue à bien des égards une occasion manquée : en premier lieu, le protocole ne prévoit d'ouvrir le recrutement des personnels de direction qu'à des fonctionnaires détachés, dans la limite de 5 % de chacun des niveaux d'entrée des corps concernés, et après la parution de nouvelles dispositions statutaires toujours en examen un an après. Il était pourtant envisageable d'élargir ce recrutement à des cadres issus du secteur privé, au moins à titre expérimental. En second lieu, la « clarification » annoncée des personnels de direction relève plutôt d'un compromis flou. En effet, si le protocole confirme que le chef d'établissement « impulse et conduit une politique pédagogique et éducative », il ne renforce aucunement le droit de regard et d'évaluation des personnels de direction sur le travail des enseignants, contrairement aux préconisations du rapport du recteur Monteil de 1999. Par ailleurs, ce protocole tend à décharger les personnels de direction des tâches d'administration et de gestion, alors même que divers rapports de l'Inspection générale de l'administration de l'Education nationale et de la recherche (IGAENR) soulignaient déjà que les chefs d'établissement n'assumaient pas leurs responsabilités d'ordonnateur de manière satisfaisante, les engagements de dépense étant ainsi souvent signés par le gestionnaire sans contrôle et sans délégation de signature ».
* 54 Cf. les conclusions du rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ème
* 55 Cf. sur ce point le rapport de l'IGEN pour 2002, pages 212 et 216.
* 56 Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 142-145.
* 57 Le rapport réalisé en 2001 par notre collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 rappelait déjà que « le métier d'enseignant a d'ores et déjà beaucoup changé avec le développement de pratiques pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, qui reposent sur la pluridisciplinarité, la constitution d'équipes pédagogiques, le travail en petits groupes et l'encadrement personnalisé des élèves. Ces évolutions devraient également se poursuivre en raison de l'importance croissante accordée aux projets d'établissements et à la vie des établissements, notamment dans le cadre des politiques de lutte contre la violence. Dans ces conditions l'image de l'enseignant comme celui qui professe son cours, puis rentre chez lui corriger ses copies, est datée. Or la définition du service des enseignants à partir d'heures de cours repose sur cette image. On peut d'ailleurs remarquer que cette définition est particulière à certains pays de l'OCDE, comme l'Allemagne, la Belgique, la Finlande, la France et le Portugal, la plupart des autres pays combinant dans les obligations de service des enseignants des heures de cours et d'autres activités. En France, le contraste entre l'évolution du métier des enseignants et l'archaïsme de leurs obligations de service conduit ainsi à des ajustements de moins en moins maîtrisés (multiplication des types de décharge, dérive des heures supplémentaires, etc.). L'ampleur du renouvellement des enseignants liés aux départs en retraite prévus au cours de la prochaine décennie constitue pourtant une occasion historique pour la rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même temps qu'elle la rend urgente, comme le soulignait M. Eric Espéret dans un rapport relatif aux enseignants-chercheurs du supérieur ». Depuis lors ce diagnostic a notamment été confirmé par le rapport de l'IGAENR de novembre 2001 relatif à l'autonomie des établissements, qui soulignait que l'une des limites à l'autonomie pédagogique des établissements résidait dans le mode de rémunération des activités qui ne constituent pas des heures d'enseignement stricto sensu, puis par le rapport de Mme Belloubet-Frier de mars 2002 sur l'avenir du lycée, ainsi que par le rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ème , qui rappelait « les problèmes liés au décalage croissant entre les objectifs du collège et le statut des enseignants ».
* 58 Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 114.
* 59 Cf. son avis n° 6 en date de janvier-février 2003.
* 60 Cf. son rapport pour 2002, page 10.
* 61 Pour l'ensemble des personnels, cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 79.