B. VUE D'ENSEMBLE DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2004
Les crédits demandés pour la jeunesse et l'enseignement scolaire dans le projet de budget pour 2004 atteignent au total 54,535 milliards d'euros (soit 364,28 milliards de francs, dont 99,74 % pour l'enseignement scolaire et 0,26 % pour la jeunesse), en progression dans l'ensemble de 2,83 % par rapport à 2003 66 ( * ) .
De prime abord, ces crédits connaissent ainsi une accélération sensible par rapport à l'augmentation de 2,2 % 67 ( * ) inscrite dans la loi de finances initiale pour 2003.
Cette appréciation doit toutefois être nuancée .
En effet, de nombreux facteurs conduisent à brouiller la perception de l'évolution des crédits de l'enseignement scolaire.
Deux de ces facteurs sont récurrents .
En premier lieu, les crédits évaluatifs destinés aux rémunérations et aux charges sociales sont presque systématiquement sous-estimés : au cours de la période 1990-2001, le budget voté n'aura ainsi permis de couvrir les dépenses de rémunération de la première partie du titre III que pour les années 1991, 1996, 1998, 1999 et 2000, et les dépenses de charges sociales des chapitres 33-90 et 33-91 que pour les années 1995, 1996 et 2000.
En pratique, ces crédits sont alors abondés en cours d'année par des transferts en gestion en provenance du budget des charges communes, puis les effets en année pleine des mesures de revalorisation du point de la fonction publique sont automatiquement pris en compte dans le cadre des « mesures acquises » du budget de l'année suivante.
Cette configuration s'est répétée en 2003. En effet, la loi de finances initiale pour 2003 ne tenait pas compte de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique de 0,7 % à partir de décembre 2002, annoncée au printemps 2002 par l'ancien gouvernement, puis confirmée le 26 septembre 2002 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire.
Pour 2003, l'abondement des lignes de rémunération de la section budgétaire par des dotations en provenance du budget des charges communes devrait toutefois être réduit par « l'économie », de l'ordre de 180 millions d'euros à la fin-septembre, résultant des retenues sur traitements opérées à la suite des mouvements sociaux de l'année scolaire 2002-2003 68 ( * ) .
Le dispositif de retenues pour faits de grèves
En réponse aux questions de votre rapporteur spécial relatives aux modalités de retenues pour faits de grève à la suite des mouvements sociaux de l'année scolaire 2002-2003, le ministère indique :
« Les dispositions actuellement appliquées en matière de retenues pour fait de grève sont celles résultant de la loi n° 61-825 du 29/07/1961 et du décret n° 62-765 du 6/07/1962 qui précisent que l'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappé d'indivisibilité, soit un trentième du traitement brut et des indemnités accessoires.
En cas d'absence de service fait pendant plusieurs jours consécutifs, le décompte des retenues s'élève à autant de trentièmes qu'il y a de journées comprises du 1 er jour au dernier jour inclus où cette absence de service fait a été constatée, même si, à l'intérieur de cette période, l'agent n'avait pour quelque cause que ce soit, aucun service à accomplir (arrêt OMONT du Conseil d'Etat du 7 juillet 1978).
Les instructions qui ont été données aux recteurs ont la même teneur que celles transmises dans la circulaire du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, en date du 30/07/2003.
Les retenues pour fait de grève sont opérées à partir de listings préamorcés par les trésoreries générales ; il appartient aux services académiques de renseigner, à partir des informations communiquées par les chefs d'établissements, ces documents avant de les adresser aux services liaison-rémunérations des trésoreries générales qui procédent aux retenues.
Les académies adressent à la direction des affaires financières du ministère tous les mois, avant le 5 de chaque mois (même si aucune retenue n'a été effectuée au titre du mois donné) un tableau financier faisant apparaître le montant des retenues pour fait de grève, opérées, par chapitre budgétaire, au titre du mois précédent ».
Il convient de préciser que la circulaire précitée (publiée au JO du 5 août 2003) précisait notamment que :
« le calcul de la retenue peut 69 ( * ) donc porter sur des jours au cours desquels l'agent n'était pas soumis à des obligations de service (jours fériés, congés, week-ends). Cela s'applique, par exemple, dans le cas d'un week-end, lorsque l'agent a fait grève le vendredi et le lundi, auquel cas, la jurisprudence conduit à opérer la retenue de deux trentièmes à raison du samedi et du dimanche ».
Cette circulaire a été commentée par un communiqué de presse du ministre de la fonction publique en date du 8 août 2003 :
« La loi doit s'appliquer car elle garantit le droit de grève mais elle implique que ce droit s'exerce suivant des règles applicables de manière égale pour tous. Ainsi que le Gouvernement l'a indiqué à plusieurs reprises, ces règles seront mises en oeuvre avec discernement pour tenir compte de la situation réelle des agents. A cet égard, la publication de la circulaire a donné lieu à certaines interprétations erronées qu'il paraît nécessaire de corriger. En premier lieu, il convient de rappeler que la circulaire concerne les agents publics de l'État et non la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale qui sont soumises comme la fonction publique d'État à des principes communs mais qui relèvent de dispositions spécifiques. En second lieu, l'interprétation extensive donnée par certains aux conséquences tirées par la circulaire de la jurisprudence du Conseil d'Etat (arrêt Omont) ne correspond ni à l'état du droit positif et à la lettre de la circulaire, ni aux intentions du gouvernement en la matière. En particulier il n'est pas question d'opérer des retenues au titre des vacances de printemps ou de périodes de congés annuels légalement pris par des agents de l'Etat ».
Quoi qu'il en soit, cette circulaire est postérieure à la mise en place de la plupart des retenues. En effet, selon les informations transmises par le ministère, les retenues financières s'élevaient au total à la fin juillet à 100 millions d'euros, dont 90,8 millions d'euros pour les enseignants du public, 8,2 millions d'euros pour les ATOS et 1,1 million d'euros pour les enseignants du privé, ce qui correspondait au total à 1,4 million de journées de grève.
Le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a d'ailleurs confirmé le 28 août 2003 que cette circulaire serait inteprétée de manière souple, les dimanches et les jours fériés ne faisant pas l'objet de retenues, ce qui correspond aussi à ses annonces de la fin juin et aux pratiques de la plupart des académies.
Quoi qu'il en soit, la mesure de revalorisation décidée à l'automne 2002 a ainsi accru d'environ ½ point les services votés du projet de loi de finances pour 2004.
En revanche, les crédits demandés pour la jeunesse et l'enseignement scolaire ne tiennent pas compte de la mesure de revalorisation de 0,5 % du point de la fonction publique qui pourrait être prochainement annoncée par le gouvernement et qui pourrait accroître d'environ 0,4 point les dépenses de l'enseignement scolaire en 2004 et les services votés du projet de loi de finances pour 2005.
Cela fausse évidemment la comparaison d'une année sur l'autre de l'évolution des crédits 70 ( * ) , d'autant plus que les rémunérations constituent l'essentiel du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire, sans que la Cour des Comptes elle-même ne parvienne d'ailleurs à établir avec précision en quelle proportion, puisqu'elle estimait la part de l'ensemble des dépenses de personnel dans les crédits de l'enseignement scolaire à plus 97 % dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 71 ( * ) , mais à 95 % ou 96 % dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif 72 ( * ) .
En second lieu, la progression des crédits de la section budgétaire s'explique largement par l'inscription sur cette seule section budgétaire de la participation du ministère aux charges de pension de l'ensemble de ses agents (y compris de enseignement supérieur), qui est en augmentation rapide (+ 677 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004) : la hausse des charges de pension contribue ainsi à hauteur de 1,25 % à la progression des crédits demandés pour la section budgétaire pour 2004, après 1,21 % dans la loi de finances initiale pour 2003 et 1,58 % dans la loi de finances initiale pour 2002.
Hors charges de pension, les crédits demandés pour 2004 ne progressent ainsi que de 1,62 % , ce qui correspond à une baisse de 0,1 % en volume 73 ( * ) .
Au delà de ces deux facteurs récurrents, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 présente par ailleurs plusieurs spécificités qui rendent plus difficile l'analyse de l'évolution annuelle des crédits demandés.
Tout d'abord, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 comporte trois novations contribuant conjointement à hauteur de près de 390 millions d'euros (soit 0,7 %) à la progression des crédits demandés pour la jeunesse et l'enseignement scolaire et consistant en fait :
- à accroître de 15 % à 34 % le taux de prise en charge par des crédits du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de la rémunération de ses agents en contrats emplois solidarité , ce qui se traduit par un transfert de charges de 40,5 millions du budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité (MASTS) vers la section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire » ;
- à financer au travers d'une convention avec l'UNEDIC l'indemnisation du chômage des aides éducateurs en fin de contrat, à hauteur de 93,6 millions d'euros en 2004 (contre 43,6 millions d'euros en 2003). On peut rappeler à cet égard que, contrairement aux emplois jeunes d'autres ministères, comme celui de l'intérieur, qui ont le statut d'agent public et dont le risque chômage est donc couvert par l'Etat en auto-assurance, les aides éducateurs de l'éducation nationale sont des salariés de droit privé. Cependant, la précédente législature n'avait pas prévu de dispositif de financement de leur assurance-chômage, alors même qu'il avait toujours été annoncé que les aides-éducateurs ne seraient pas reconduits dans leurs postes. Il en résultait une charge prévisible non provisionnée , qui est désormais couverte par des versements directs du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire à l'UNEDIC dans le cadre d'une convention de gestion ad hoc ;
- enfin, et surtout, à remplacer des postes sur crédits d'emplois jeunes aides éducateurs auparavant financés aux quatre-cinquièmes par le ministère du travail, d'une part, des postes (pour la plupart sur crédits) de maîtres d'internat-surveillants d'externat (MI-SE), d'autre part, par des postes budgétaires d'assistants d'éducation entièrement pris en charge par le ministère de l'éducation nationale.
Ce transfert de charges entre le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité (MASTS) et celui de l'éducation nationale se traduit par un surcoût budgétaire de l'ordre de 300 millions d'euros pour la section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire », cependant qu'il en résulte un gain d'une ampleur équivalente pour le budget du MASTS .
Dès lors que l'on rattache au budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire les crédits destinés aux aides éducateurs inscrits sur le budget du ministère du travail, les crédits demandés pour 2004 s'inscrivent ainsi dans une progression ralentie aux alentours de 1 % en 2004, hors charges de pensions, ce qui correspond à une baisse en volume .
Cette évolution des crédits inscrits en lois de finances initiale ne préjuge toutefois pas de celle des moyens effectivement disponibles en 2004.
En effet, alors que l'exécution budgétaire 2003 s'est d'ores et déjà caractérisée par des annulations de crédits relativement élevées (à hauteur de 177,215 millions d'euros au 31 juillet, soit 0,33 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, contre 100 millions d'euros en 2002 et 88,4 millions d'euros en 2001), le gouvernement s'est engagé à ce que les crédits de l'enseignement scolaire ne fassent pas l'objet d'annulations en gestion au cours de l'année 2004 , afin notamment de renforcer la transparence budgétaire vis-à-vis du Parlement, ce dont votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter.
* 66 A structure constante, la progression des crédits est très légèrement inférieure (soit + 2,81 %), compte tenu principalement de l'inscription sur le budget général, à partir de 2004, des crédits du compte spécial du Trésor « Fonds national de développement de la vie associative » (FNDVA), à hauteur de 8 millions d'euros.
* 67 A structure constante, la progression des crédits destinés à l'enseignement scolaire dans le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire était légèrement supérieure (+ 2,24 %), compte tenu notamment du transfert de 70 emplois d'enseignants résidents à l'étranger vers le budget du ministère des affaires étrangères, au profit de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Etranger (AEFE), ainsi que de 3 emplois vers le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour permettre la création d'emplois de rapporteurs à la Cour des Comptes. En revanche, il était difficile d'apprécier l'évolution des crédits de la jeunesse à structure constante, compte tenu notamment de ce que le coût de fonctionnement des services déconcentrés de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports demeure pris en charge par le budget des sports.
* 68 Mises en oeuvre il est vrai de manière localement inégale, les instructions relatives à ces retenues sur traitements tranchent avec certaines pratiques antérieures. Dans leur rapport de janvier 2003 relatif à l'enseignement dans l'académie de Créteil, l'IGEN et l'IGAENR relevaient ainsi à propos de mouvements sociaux précédents : « il est apparu que, dans certains établissements, les jours de grève ne sont pas retenus conformément à la loi et que l'année scolaire subit de ce fait parfois une réduction importante au détriment des élèves, sans que les enseignants assument la conséquence de leurs actes. Lors d'une grève, le rectorat envoie un listing qu'il est de la responsabilité des chefs d'établissement de remplir et de retourner. Mais les services académiques ne procèdent à aucune relance pour les établissements retardataires ou distraits. Il est avéré, par ailleurs, que lors de mouvements importants ou médiatisés, c'est le cabinet du ministre lui-même qui à consenti une « réduction » de la retenue (pour 25 jours de grève effective, la retenue a été ramenée à 5 jours), mettant à mal l'autorité du recteur et contredisant les instructions qu'il avait données aux chefs d'établissements ».
* 69 Souligné par votre rapporteur spécial.
* 70 Notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, avait ainsi montré dans son rapport sur le projet de budget pour 2002 que les crédits demandés pour l'enseignement scolaire augmentaient en fait au même rythme tendanciel de + 3 ½ % l'an en 2002 comme en 2001, alors que la progression apparente du budget s'établissait à structure constante à 4,11 % pour 2002, contre 2,82 % pour 2001.
* 71 Page 202.
* 72 Pages 31 et 78.
* 4 Déflaté de l'indice des prix du PIB.