II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
A. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR NATURE
Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire répartis par titre.
Récapitulatif des crédits du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire
(en milliards d'euros)
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LFI 2003 |
PLF 2004 |
Evolution (en %) |
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Titre III (Moyens des services) |
46,41 |
47,82 |
+3,1 |
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Titre IV (interventions) |
7,52 |
7,66 |
+1,8 |
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Total Dépenses ordinaires |
53,92 |
55,47 |
+2,9 |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,084 |
0,061 |
-27,6 |
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Total (DO + CP) |
54,01 |
55,53 |
+2,8 |
Cette répartition des crédits par titre doit être interprétée avec précaution. Cela résulte notamment de ce que le titre IV recouvre pour une large part les dépenses de rémunération des établissements d'enseignement privé sous contrat.
A la demande de la commission des finances du Sénat, la direction des affaires financières du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche s'est ainsi efforcée de reconstituer l'évolution des crédits destinés à l'enseignement scolaire par grandes catégories de dépenses.
Evolution des crédits
par grandes catégories de dépenses
(en milliards d'euros)
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1993 |
1997 |
2001 |
2002 |
Evolution 1993-2002 en % (2) |
2003 (1) |
PLF 2004 (1) |
Evolution 2003-2004 en % |
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Dépenses de rémunérations |
34,97 |
40,44 |
48,38 (3) |
50,47 |
+44,3 |
51,60 |
53,19 |
+3,1 |
|
Dépenses de fonctionnement |
0,95 |
0,92 |
1,18 |
1,19 |
+25,7 |
1,252 |
1,235 |
-1,4 |
|
Dépenses d'interventions |
0,84 |
0,79 |
0,95 |
0,94 |
+11,2 |
1,066 |
1,044 |
-2,1 |
|
TOTAL dépenses ordinaires |
35,91 |
42,15 |
50,51 |
52,60 |
+46,5 |
53,92 |
55,47 |
+2,9 |
|
Dépenses en capital (CP) |
0,177 |
0,109 |
0,105 |
0,106 |
-40,1 |
0,084 |
0,061 |
-27,6 |
(1) Y compris jeunesse.
(2) L'évolution entre 2002 et 2003 n'est pas significative, compte tenu du transfert des crédits jeunesse.
(3) Prise en charge sur le budget du ministère des cotisations part patronale du chapitre 33-90.
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
Compte tenu des changements de nomenclature budgétaire 83 ( * ) , cette reconstitution ne donne toutefois là encore qu'une image imprécise de l'évolution de la répartition des dépenses.
Il convient ainsi de signaler que la baisse apparente des dépenses en capital dans le budget pour 2003 s'explique pour moitié par la décision de supprimer le chapitre d'investissement 56-37 « Dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement informatique » et d'en répartir les crédits de paiement entre un chapitre de fonctionnement (le chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement ») pour les dépenses effectuées par la direction de l'enseignement scolaire (soit 11,5 millions d'euros) et le nouvel article 60 du chapitre d'investissement 66-33 « Subventions d'équipement à caractère éducatif et social » pour les subventions liées à l'acquisition de matériels informatiques (soit 17,5 millions d'euros) 84 ( * ) .
De même, la baisse des dépenses en capital dans les crédits demandés pour 2004 s'explique pour l'essentiel par la décision, compte tenu des difficultés rencontrées pour la gestion de ce nouvel article 66-33.60, de le supprimer, un an après sa création, et d'en transférer les crédits sur le nouveau chapitre de fonctionnement 37-81.
Dans l'attente de la mise en oeuvre d'une nouvelle nomenclature budgétaire dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur spécial ne peut à cet égard que renouveler les observations formulées en 2003 :
- ces décisions conduisent à renforcer la part des dépenses d'équipement informatique du ministère qui sont retracées dans des chapitres de fonctionnement courant 85 ( * ) , alors que les dépenses d'équipement informatique sont considérées comme des investissements en comptabilité d'entreprise ;
- en outre, ces décisions s'inscrivent en porte à faux par rapport aux observations de Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. l'encadré ci-après).
Les observations de la Cour des Comptes sur la politique « d'investissement » du ministère de l'Education nationale en matière d'informatique scolaire
(extrait du rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000)
« Les textes portant répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une certaine confusion des compétences en matière de prise en charge des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de communication pose de manière générale cette question de frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement informatique, l'imputation sur le budget du ministère de moyens importants en cette matière, et de plus sur des crédits de fonctionnement, apparaît même contraire à la définition des compétences de l'Etat, limitativement énumérées par le décret du 25 février 1987 , sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de premier équipement ».
Au total, cet exemple met de nouveau en évidence les difficultés d'interprétation de l'évolution des dépenses en capital du budget de l'Etat.
Quoi qu'il en soit, la reconstitution effectuée par le ministère met également de nouveau en évidence la prédominance des dépenses de rémunération (plus de 95 % des crédits demandés en 2003 selon ce calcul a minima ).
Sous les réserves précédentes, elle suggère aussi que le projet de budget pour 2004 prolonge pour les crédits de l'enseignement scolaire les trois grandes tendances observées au cours de la période 1993-2003 :
- le dynamisme des dépenses de rémunération , sous les effets conjugués de la hausse des dépenses de pension et, jusqu'en 2002 86 ( * ) , de la progression des effectifs et de la revalorisation des rémunérations (cf. l'encadré ci-après) ;
- la maîtrise des dépenses d'intervention , qui, à structure et prix constants, auront baissé en moyenne entre 1993 et 2004 ;
- le repli des dépenses d'investissement , divisées de moitié en dix ans.
Ces observations suggèrent ainsi une fois encore que la maîtrise des dépenses d'enseignement scolaire est étroitement liée à celle de la masse salariale afférente.
L'effet des mesures statutaires et indemnitaires selon la Cour des Comptes
« La croissance, sur la dernière décennie, des dépenses de rémunération résulte en effet, en grande partie, des mesures statutaires et indemnitaires qui ont été prises en faveur des personnels du ministère de l'éducation nationale, dont le coût budgétaire total peut être estimé sur dix ans à près de 6 milliards d'euros. Les mesures résultent du plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1990 (plan Jospin) et du protocole d'accord sur la refonte de la grille de la fonction publique de 1991 (protocole Durafour). Des mesures complémentaires ont été prises en 1994 dans le cadre du « plan Lang », puis en 1996 dans le cadre du « plan Bayrou ». En outre, l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles a concerné, entre 1990 et 2001, plus de 190.000 personnes. Le rythme actuel d'intégration devrait normalement s'accélérer (avec des contingents annuels de l'ordre de 20.000 transformations d'emplois) afin d'unifier d'ici 2007 les deux corps d'enseignants du premier degré. Sur la période 1990-2007, l'impact budgétaire sur les rémunérations d'activité de l'intégration d'environ 320.000 instituteurs est actuellement évalué à un milliard et demi d'euros ».
Source : Cour des Comptes, rapport particulier sur la gestion du système éducatif d'avril 2003
* 83 La nomenclature du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire est particulièrement instable : plus des deux-tiers des chapitres ont été ainsi modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet de budget pour 2004 comporte encore 36 mesures de transfert (après 27 en 2003 et 25 en 2002), ce qui rend extrêmement difficile l'analyse des évolutions détaillées sur une longue période.
* 84 Le chapitre 66-33 recueillant par ailleurs les autorisations de programme correspondantes, à hauteur de 25 millions d'euros en 2003.
* 85 Le chapitre 34-96 « Dépenses d'informatique et de télématique » ayant déjà été fondu dans la LFI pour 2002 avec le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services ».
* 86 Comme le confirment les calculs similaires effectués par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire », selon lesquels la progression d'ensemble du budget de l'enseignement scolaire entre 1990 et l'an 2000 (+ 32,5 % en francs constants 87 ) se caractérisait par des évolutions très contrastées des différentes catégories de dépenses, soit, en euros constants : + 34,9 % (soit + 11,48 milliards d'euros) pour les dépenses de personnels ; + 30,4 % (soit + 0,15 milliard d'euros) pour les bourses et les fonds sociaux ; + 21,8 % (soit + 0,16 milliard d'euros) pour l'enseignement privé, hors rémunérations ; + 0,6 % (soit + 0,003 milliard d'euros) pour le fonctionnement ; - 14,1 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour les crédits pédagogiques ; - 14,6 % (soit - 0,05 milliard d'euros) pour les interventions (hors bourses) ; - 28,3 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour la formation (hors rémunérations) ; enfin, - 53,2 % (soit - 0,12 milliard d'euros) pour les investissements.