VII. LE MINISTÈRE DES SPORTS, PIONNIER DANS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
Votre rapporteur spécial attache une importance particulière à la mise en place de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , et a à cet égard rencontré à deux reprises M. Michel Chauveau, directeur du projet LOLF au ministère des sports, dont il a pu apprécier la compétence et le dynamisme.
La majeure partie des remarques de votre rapporteur spécial concernant la mise en oeuvre de la LOLF figure dans la partie relative aux principales observations.
A. ORGANISATION ET ÉTAPES
Dès la rédaction de son plan de développement et de généralisation du contrôle de gestion en mars 2002, le ministère de la jeunesse et des sports avait envisagé de placer sa mise en oeuvre dans la perspective de la LOLF, et de confier la coordination nécessaire à un directeur de projet. Celui-ci a pris ses fonctions en mai 2002, et a reçu une lettre de mission du ministre le 26 juillet 2002. Une équipe de projet a été mise en place le 27 septembre 2002, constituée d'un comité de direction (CODIR), et d'un comité de pilotage (COPIL), ce dernier étant organisé en quatre groupes thématiques dotés d'un mandat et d'échéances précises : définition du programme ; objectifs, contractualisation, présentation des résultats et évaluation ; gestion des emplois et des personnels ; contrôle de gestion .
Les mois de mai à septembre 2002 ont été consacrés à de l'information générale d'initiative nationale sur la LOLF et sur le contrôle de gestion (instruction et documents du 3 juillet 2002). Cette période a également été l'occasion d'une première réflexion méthodologique préalable à propos de la notion de programme et de sa déclinaison en actions.
La phase opérationnelle a réellement commencé à partir d'octobre, avec la mise en place des groupes de travail thématiques du COPIL. Elle a été complétée d'une démarche de formation déconcentrée, avec la mise en place d'un réseau de correspondants LOLF dans les services déconcentrés et établissements du ministère des sports (décembre 2002 - janvier 2003). La formation de ces correspondants a été mise en place en deux modules, le premier intervenant en mars et avril 2003, le second en septembre. Ce réseau de correspondants pourra voir son rôle évoluer, notamment dans la participation et l'accompagnement des expériences qui seront à mener d'ici le 1 er janvier 2006, début de la mise en oeuvre intégrale de la LOLF, comme dans la coordination des formations aux outils du contrôle de gestion (en 2004 et surtout en 2005).
Le ministère des sports s'est porté volontaire et a été retenu parmi les ministères pilotes pour mettre en oeuvre les expérimentations liées à la LOLF, et être le premier ministère à faire l'objet de l'audit-test. Lancées dès fin 2003 et prévues jusqu'à fin 2005, ces expérimentations permettront progressivement d'améliorer et de valider la nomenclature du programme en actions et sous-actions, d'élaborer les clés de répartition des charges indirectes permettant de calculer le coût complet des actions, d'améliorer et de valider les indicateurs associés aux actions et de tester le système d'information actuellement en cours de développement, pour assurer le pilotage et le contrôle de gestion, éléments de base nécessaires à l'évaluation.
B. LA NOMENCLATURE DU PROGRAMME SPORT
La dernière proposition que le ministère des sports a adressée au ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire, en septembre 2003, est composée d'un seul programme (conformément aux indications que ce dernier lui a données), décliné en 4 actions et une fonction support, les actions étant déclinées en 22 sous-actions , selon la présentation ci-après.
Nomenclature des actions et sous-actions du programme « sport »
1. Soutien au développement du sport
1.1 Actions de développement des pratiques sportives pour tous
1.2 Accès de publics particuliers à la pratique sportive
1.3 Soutien à l'activité et au fonctionnement du mouvement sportif local, départemental et régional
1.4 Soutien à l'activité et au fonctionnement du mouvement sportif national
1.5 Actions de relations internationales
1.6 Participation de l'Etat à la création, l'aménagement, la rénovation ou au fonctionnement d'équipements d'A.P.S. et d'espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature
2. Sport de haut niveau
2.1 Préparation aux compétitions définies par la commission nationale du sport de haut niveau (CNSHN) ; organisation et fonctionnement des filières du sport de haut niveau
2.2 Formation, insertion sociale et professionnelle des sportifs de haut niveau
2.3 Suivi de la santé des sportifs se préparant ou inscrits dans les filières du sport de haut niveau
2.4 Participation à la mise en oeuvre de grands événements sportifs
3. Prévention et protection
3.1 Actions de protection et de préservation de la santé par le sport
3.2 Prévention et lutte contre le dopage
3.3 Suivi médical des sportifs (hors sportifs de haut niveau)
3.4 Définition et contrôle des conditions de pratique et d'encadrement des activités physiques et sportives, conformité des équipements, des opérateurs et des évènements
3.5 Prévention et lutte contre les incivilités dans le sport
4. Observation du sport, économie et métiers du sport
4.1 Observation des différents aspects du sport et de son évolution ; économie du sport
4.2 Sport professionnel, étude, conseil, expertise et normalisation
4.3 Observation de l'évolution des emplois sportifs et veille stratégique sur l'évolution des besoins de qualification
4.4 Autres actions de recherche, documentation, conseil ou expertise ; actions expérimentales ou innovantes
4.5 Certifications et examens
4.6 Mise en oeuvre des formations aux métiers du sport et soutien à la qualification des bénévoles
4.7 Accompagnement des politiques de l'emploi sportif
5. Fonction support
Votre rapporteur estime que la fonction support demeure un point délicat . Le ministère, malgré certaines réserves, n'est pas opposé, en particulier en phase expérimentale, à l'introduction de cette rubrique qui a été sollicitée par le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire. De fait, la plupart des ministères se dotent d'un programme ou d'une action support, qui ne parait pas conforme à la logique de coût complet que la LOLF veut promouvoir. Néanmoins, tous les coûts ne peuvent pas être ventilés dans des actions transversales, notamment les fonctions de gestion du personnel et d'achats, et on peut également considérer qu'une telle entreprise procéderait d'une vision technocratique et systématique tendant à scinder artificiellement certaines fonctions administratives. La fonction support ne paraît donc concevable que dans des limites précisément définies, afin de ne pas reconstituer a posteriori l'absurdité d'une fonction support qui représenterait près d'un tiers des crédits du ministère , telle qu'elle est actuellement mise en exergue par les agrégats du « bleu » budgétaire. A cet égard, il semble que le ministère soit bien conscient de la nécessité de ventiler la plus grande part possible de charges indirectes (comprenant notamment les rémunérations, les frais de fonctionnement, les crédits consacrés à l'organisation de concours et à la formation...), et entend soumettre ces charges à un suivi particulier dans les outils de contrôle de gestion, bien que les clefs de répartition ne soient pas encore déterminées (ce qui constituera bien la difficulté majeure).
Bilan de quelques points saillants de la mise en oeuvre de la LOLF
Au-delà de l'élaboration d'un programme unique « sports », la LOLF exerce nu grand nombre de conséquences qui traduisent sa vocation de levier de modernisation de l'administration.
1 - Objectifs et indicateurs
Le travail, très avancé, n'est néanmoins pas encore terminé et doit être communiqué au ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire pour la fin du premier trimestre 2004.
Les indicateurs (d'environnement, de moyens, d'efficience, de qualité et d'efficacité socio-économique) ont d'abord été définis au niveau des 22 sous-actions. Dans la mesure où cinq types d'indicateurs sont demandés, et qu'il peut y avoir en moyenne trois indicateurs par catégorie, il est probable que, une fois l'exercice complètement achevé, leur total atteigne 330 (5 x 22 x 3). Ce chiffre paraît très élevé, mais le ministère considère que ces indicateurs constituent la base nécessaire au pilotage fin des services et de l'administration centrale, et sont répartis entre plusieurs gestionnaires, en fonction de leurs responsabilités. Par ailleurs, certains d'entre eux pourront être alimentés automatiquement par des bases de données existantes, tant en interne qu'en externe (INSEE, notamment).
De cette batterie seront extraits des chiffres clés, au niveau des actions et non plus des sous actions, appelés « indicateurs de sommet ». Sur la base d'une moyenne de deux par type d'indicateurs, ils seront ainsi de l'ordre de dix par action, et de cinquante si la proposition en cinq actions et retenue. Les indicateurs de performance (efficience, qualité et efficacité économique) seront donc de l'ordre de trente. Dans la mesure où ces indicateurs seront souvent des ratios, plus significatifs, ils ne peuvent qu'être extraits d'une base plus nombreuse.
2 - Rattachement à une mission interministérielle
Le ministre des sports a proposé que le programme du ministère des sports soit rattaché à une mission interministérielle qui pourrait être constituée autour d'un concept commun de loisirs, ou de temps non contraint, avec la culture, le tourisme et la jeunesse . Un tel rapprochement serait cohérent avec les attributions dans les domaines du sport et de la jeunesse que détiennent les services déconcentrés du ministère. En outre, les ministères chargés des sports et de la jeunesse ont par ailleurs proposé que soit constitué un pôle régional associant également les sports la culture et la jeunesse.
Dans l'hypothèse où il ne serait pas possible de constituer la mission interministérielle évoquée ci-dessus, le ministère considère que la création d'une mission spécifique « Sports » serait en adéquation avec la décision prise en 2002 de créer un ministère de plein exercice entièrement dédié aux sports et contribuerait à renforcer la lisibilité de ses actions.
Le ministère des sports intervient dans différents domaines de l'action interministérielle : l'éducation, la santé, la sécurité, l'emploi, le développement durable, le rayonnement de la France à l'étranger, etc. La proposition présentée ci-dessus consisterait à insérer le programme du ministère des sports dans une mission interministérielle ne pouvant regrouper qu'une partie de ces domaines, puisque l'interprétation qui semble être majoritairement donnée à l'article 7.1 de la loi organique ne permet pas de sectionner un programme dans plusieurs missions.
3 - Simulation de la répartition des charges directes
Le travail a été réalisé à partir du PLF 2003, d'abord en janvier 2003, sur la base du projet de nomenclature d'actions de l'époque, puis revu en septembre 2003, sur la base du nouveau projet de nomenclature.
La répartition par action des charges directes des crédits de l'Etat consacrés au sport (crédits budgétaires et extra-budgétaires, FNDS inclus), soit un total de 351.168.055 euros, représentant 56,7 % de cet ensemble, est ainsi la suivante :
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Ventilation des charges indirectes (en millions d'euros) |
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Volume |
Part (en %) |
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Soutien au développement du sport (a) |
217,57 |
62 |
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Sport de haut niveau (b) |
96,18 |
27,4 |
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Prévention et protection (c) |
15,4 |
4,4 |
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Observation du sport, économie et métiers du sport (d) |
22,02 |
6,3 |
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Total des charges directes (a+b+c+d = e) |
351,17 |
56,7 |
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Total des crédits budgétaires et extra budgétaires (f) |
618,99 |
100 |
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Total des charges indirectes (f-e = g) |
267,82 |
43,3 |
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Les expérimentations proposées à partir de 2003 auprès de 37 services déconcentrés et établissements volontaires permettront de préciser cette répartition au niveau des sous-actions.
Ces expérimentations auront également pour objet de préparer la détermination des charges indirectes, et, notamment, du poste le plus important que représente les dépenses de personnel (237.772.075 €, soit 59,35 % des crédits budgétaires et 38,4 % de l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au sport).
Une étude fine et pragmatique n'est possible qu'au niveau local, à partir de la répartition des proportions de temps de travail légal des agents sur les actions et les sous-actions. En effet, une répartition de la masse salariale sur les actions au prorata des charges directes correspondantes n'aurait aucun sens. Ainsi, le soutien au développement du sport, action représentant 61,96 % des charges directes, consiste essentiellement en un travail de répartition de subventions et représente vraisemblablement un volume horaire de travail bien moindre que celui consacré à l'observatoire du sport ou aux métiers du sport, actions ne représentant respectivement que 0,47 % et 5,80 % des charges directes.
4 - Perspectives de présentation du premier rapport annuel de performances (RAP)
La méthode constituée par le groupe de travail n°2 pourra faire l'objet d'un test début 2005, sur l'exercice 2004, dans le cadre des expérimentations. Toutefois les projets de restructuration du ministère des sports, et l'éventuelle création d'une mission de pilotage et de contrôle de gestion, pourront amener à modifier plus ou moins cette proposition.
Il s'agirait de constituer un groupe de travail spécialisé apportant de manière conjoncturelle son aide au bureau chargé du budget , en vue de l'élaboration de certaines annexes du projet de loi de règlement, et notamment de rédiger le RAP. Ce groupe, qui fonctionnerait de manière approfondie sur quelques mois (par exemple le second trimestre de l'année), récupérerait les données issues du contrôle de gestion, les analyserait, le cas échéant les compléterait par quelques vérifications localisées ou études de cas, et rédigerait cette annexe.
Un tel groupe (de moins de 10 personnes), pourrait être présidé par un inspecteur général, et constitué par des représentants des directions de l'administration centrale, et des membres issus d'établissements et de services déconcentrés. Le cas échéant, il pourrait être complété d'un « regard extérieur », issus des partenaires (mouvement sportif), ou d'un membre d'une inspection générale d'un autre ministère, ou d'un cabinet d'audit extérieur. Le directeur de projet LOLF aurait vocation à y participer et à assurer le secrétariat général et la coordination rédactionnelle de cette structure.
La conjonction de ces deux démarches d'évaluation, un rapport général annuel rédigé par un comité d'experts, et la livraison d'évaluations thématiques spécialisées et approfondies, dont certaines assurées pour tout ou partie par des structures extérieures au ministère constituerait un effort réaliste et appréciable d'évaluation pour le ministère.
5 - Plafond d'emplois
Le groupe de travail n° 3 du COPIL a transmis ses réflexions et propositions précises sur ce sujet au ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire au cours du deuxième trimestre 2003. Mais dans la mesure où les règles de computation des crédits de vacations en équivalent temps plein, ainsi que d'autres règles adaptés à la diversité des crédits de rémunération, n'ont pas encore été définitivement fixées au plan interministériel , cette question ne peut pas encore être traitée précisément.
6 - Déclinaison territoriale et incidence éventuelle des PIT (Programmes d'initiative territoriale)
Le ministère des sports n'envisage pas une remise en cause des responsabilités actuelles de gestion de son réseau d'établissements et de services déconcentrés. En conséquence, chaque structure sera amenée à élaborer un budget opérationnel de programme (BOP) sous l'autorité des préfets.
Le projet de création des PIT, programme au sens de la LOLF, apparaît aux yeux du ministère des sports comme un cas particulier de programme non prévu explicitement dans la loi organique. Cela est susceptible de poser des problèmes de droit comme des problèmes techniques d'application. La prise en compte des spécificités territoriales dans l'élaboration des BOP est une vraie question. Selon le ministère, les termes actuels de la loi organique permettent d'y répondre et la création des PIT ne paraît pas être la seule solution, ni une solution indispensable.
7 - Résultats de l'audit-test réalisé par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP)
Le CIAP a transmis au ministère des sports, courant août 2003, un pré-rapport, soumis à avis éventuellement contradictoire. Une réponse au CIAP lui a été adressée.
Ce rapport confirme plusieurs analyses du ministère des sports (de l'importance de la réflexion préalable sur les missions, de l'opportunité des fonctions support, de la pertinence d'un seul programme au ministère des sports, etc.), attire son attention sur plusieurs points sensibles déjà repérés (de l'organisation administrative à mettre en oeuvre pour un bon traitement de ce dossier, de l'importance de disposer d'un bon système d'information), et fait des propositions précises en matière de déclinaison du programme en actions, très proches de la proposition du ministère des sports de septembre 2003.
8 - Etat d'avancement du développement du contrôle de gestion
Dans la continuité du « Plan de développement et de généralisation du contrôle de gestion » adressé à la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat en mars 2002, le développement du contrôle de gestion au ministère des sports se fait actuellement essentiellement dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Le contrôle de gestion permet en effet au gestionnaire de disposer d'un système de pilotage, système maintenant d'autant plus nécessaire que ce dernier doit s'engager sur les résultats, et donc être d'abord en situation de pouvoir les mesurer.
A ce titre, un groupe de travail spécialisé a été constitué au sein du comité de pilotage, et a remis un rapport, examiné par le comité de direction le 7 mai 2003 et comportant des propositions concrètes pour la réalisation d'un ensemble « objectifs - actions - indicateurs » pour le programme du ministère des sports. La définition d'un projet de programme, décliné en actions, a également participé de la démarche de contrôle de gestion. Dans cette démarche, le groupe de travail a largement utilisé l'ouvrage réalisé au plan interministériel, sous pilotage de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat « Le contrôle de gestion dans les administrations de l'Etat » (juin 2002).
Les projets d'expérimentations prévues pour 2004 permettent d'envisager une nouvelle étape dans la mise en oeuvre du contrôle de gestion, étape plus opérationnelle, en associant des valeurs cibles à certains indicateurs, et en suivant au fur et à mesure du déroulement de l'exercice budgétaire le degré d'atteinte des résultats. Le ministère des sports devrait alors disposer d'un vrai système de pilotage.
9 - Mise en oeuvre du progiciel ACCORD
La version 1 du progiciel ACCORD fonctionne au ministère des sports depuis le 1er janvier 2003. Le travail préparatoire et les formations ont été correctement assurés. Selon le ministère, cet outil, plus complexe que celui qu'il remplace, est certes plus intéressant et responsabilisant pour le gestionnaire, mais n'allège pas vraiment sa charge de travail , selon le constat qui peut être fait après huit mois d'utilisation. Par ailleurs des problèmes techniques persistants ralentissent bon nombre d'opérations.
La version 2 d'ACCORD est conçue comme un élément indispensable à la mise en oeuvre du contrôle de gestion, et au calcul des coûts complets. Il importe que le calendrier initial de livraison soit respecté, et en phase avec la mise en oeuvre de la loi organique, le ministère des sports ne disposant pas des moyens de développement d'un outil de substitution. Le ministère n'est pas non plus responsable des modalités d'appel d'offres, ce travail étant de la responsabilité du service à compétence nationale ACCORD (SCNA). Le ministère des sports fait simplement observer que l'actuel programme fonctionnel détaillé devra être complété en matière de calcul de coûts complets et de répartition des charges indirectes, notamment de fonctionnement, de rémunération et d'investissement.
Source : ministère des sports