PREMIÈRE PARTIE
:
LES
CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les crédits destinés à la politique de la ville dépassent largement ceux inscrits au « bleu » intitulé Travail, santé et solidarité - III. - Ville et rénovation urbaine .
En prenant en compte les autres sources de financement public comme les fonds structurels européens ou les contributions des collectivités locales, on atteint un total de l'ordre de 6 milliards d'euros en faveur de la politique de la ville, selon le jaune intitulé « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain ».
Les évaluations présentées dans les « jaunes » sont indiquées par le graphique ci-après. L'augmentation globale, de 598 millions d'euros, des crédits en 2004, provient de l'augmentation de la rubrique « autres financements », et plus particulièrement de la participation, nouvelle, de l'Union économique et sociale du logement (UESL, dite « 1 % logement ») et de la caisse de garantie pour le logement locatif social , d'un montant respectif de 550 millions d'euros et de 30 millions d'euros.
Les moyens financiers consacrés à la politique de la ville
(en millions d'euros)
(1) Equivalents subventions (chiffres non disponibles avant l'année 2000)
N.B. les crédits pris en compte peuvent légèrement varier d'un « jaune » à l'autre.
Source : jaunes « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain »
Il convient néanmoins de souligner les limites de ce « jaune ».
Le « jaune » budgétaire de la politique de la ville
Le « jaune » intitulé Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au développement social urbain a été instauré par l'article 115 de la loi de finances initiale pour 1990.
1. L'indication des crédits de paiement depuis le projet de loi de finances pour 2003
Votre rapporteur spécial déplore depuis plusieurs années les insuffisances de ce « jaune ».
Ainsi, dans son rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2002, il regrettait que les chiffres indiqués pour les crédits d'investissement soient fréquemment les « dépenses ordinaires et autorisations de programme », et non les « dépenses ordinaires et crédits de paiement », qui seules représentent le montant réel des dépenses que le gouvernement est autorisé à engager au cours de l'exercice.
Ces critiques étaient également celles de la Cour des comptes. Dans son récent rapport public particulier sur la politique de la ville (2002), elle écrivait en effet :
« La Cour, dans son rapport public 1995, relevait déjà que « dans certains tableaux, il était procédé au cumul des dotations pour dépenses ordinaires et des autorisations de programme sans que les crédits de paiement annuels concernant ces dernières ne soient mentionnés ». Aucune évolution n'a été observée dans les « jaunes » de 1995 à 1998. Un léger progrès est intervenu dans celui de 1999 : le tableau financier correspondant aux crédits du ministère délégué à la ville présentait à la fois les crédits en autorisations de programmes (AP) et en crédits de paiement (CP). Toutefois, la présentation en AP et dépenses ordinaires était toujours retenue dans les tableaux de synthèse par agrégat.
Ce n'est qu`à l'automne 2001, dans le cadre de l'élaboration du « jaune » 2002, qu'une solution plus rigoureuse a été retenue, les CP étant désormais pris en compte dans les agrégats à la place des AP ».
Ainsi, selon la Cour des comptes, « la présentation des crédits du ministère chargé de la ville en « autorisations de programme » plutôt qu'en « crédits de paiement » (...) majore le montant de ces crédits dans des proportions significatives allant de 9 % en 1997 à 21 % en 2001 (soit un montant de près de 100 millions d'euros) et, par conséquent, celui de l'effort financier fait par l'Etat. »
Votre rapporteur spécial se réjouit de constater que depuis cette année, l'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré à la politique de la ville indique (pour les années 2001, 2002 et 2003) les « dépenses ordinaires et crédits de paiement ».
2. Les critiques faites l'année dernière par votre rapporteur spécial
Dans son rapport précité, la Cour des comptes formule d'autres critiques quant au contenu des « jaunes » :
- absence de lien entre la première partie (constituée de tableaux récapitulatifs) et la seconde partie (juxtaposition de commentaires provenant notamment des différents ministères) ;
- absence de méthodologie unique pour le calcul des agrégats (addition de dépenses définitives et de concours remboursables 2 ( * ) , addition de crédits votés par le Parlement et de chiffrages estimatifs, lacunes dans la présentation du chiffrage budgétaire, majoration indue de certains agrégats).
En outre, la modification des définitions d'un « jaune » à l'autre, et l'absence d'indication dans le « jaune » de séries longues, rendent l'évaluation des tendances de longue période toujours aussi aléatoire.
3. La poursuite de l'amélioration du contenu du « jaune »
Interrogée sur l'amélioration du contenu du « jaune », la DIV a fait à votre rapporteur spécial la réponse suivante.
« Afin de gommer l'hétérogénéité des contributions et de leur donner plus de cohérence, la présentation du jaune satisfait désormais à une approche thématique (« rénovation urbaine », « équité sociale et territoriale », « stratégie, ressource, évaluation »). La contribution de chaque ministère ou organisme public se doit d'en respecter la trame dans sa dimension aussi bien littéraire que financière. Cette approche devrait permettre d'affiner l'évaluation du coût pour l'Etat et ses partenaires des actions menées au titre de la politique de la ville.
Depuis l'an dernier, le jaune annexé au projet de loi de finances a été enrichi de tableaux précisant par thématiques les interventions des ministères.
En matière de suivi et d'illustrations des différents dispositifs de la politique de la ville, le jaune est illustré d'exemples concrets et enrichi d'éléments de bilan sur la mise en oeuvre des dispositifs phares comme les GPV et les ORU par exemple.
Pour améliorer la fiabilité de l'évaluation financière, la DIV a édité un court guide méthodologique à destination des préfets dont l'aide est requise chaque année. Ce guide leur indique la méthode à suivre pour déterminer les montants à prendre en compte et les écueils à éviter. En effet, le jaune a vocation à ne faire état que des seuls montants mobilisés au service de la mise en oeuvre du projet poursuivi par le contrat de ville. Parallèlement, les services des principaux ministères ont été réunis à la DIV le 23 avril 2002. Au cours de cette rencontre, les attentes des rédacteurs (connaissance des montants effectivement mobilisés - notamment part des crédits contractualisés) ont été confrontées aux capacités contributives des différentes administrations (qui, dans l'ensemble, ont une approche par publics). Dans la plupart des cas, les services se sont engagés à mettre en oeuvre certaines procédures permettant d'affiner les résultats : enquête auprès des directions déconcentrées (pour le ministère de la jeunesse et des sports et le FAS), fixation de clefs de répartition pour déterminer la quote-part des crédits affectés à la politique de la ville, etc.
La question de l'addition de données hétérogènes doit enfin être réglée. Un premier effort a été consenti deux ans auparavant : la contribution de la Caisse des dépôts et consignations a fait l'objet d'une double déclinaison permettant de distinguer le montant global de sa participation (prêts et aides) et le coût définitif qu'il représente (bonification des prêts et aides).
La question de la prise en compte de la dotation de solidarité urbaine (« DSU ») (contribution de l'Etat au budget des communes qu'il est difficile de distinguer de celle des collectivités locales à la mise en oeuvre de la politique de la ville) et du fonds de solidarité entre les communes de la région Île-de-France (« FSCRIF ») (fonds de péréquation entre collectivités locales ne grevant en rien le budget de l'Etat) a également été traitée :
- Les sommes versées au titre de la DSU aux communes appartenant à la géographie prioritaire sont retranchées du montant global de la participation des collectivités locales pour éviter tout risque de double compte.
- Les sommes versées au titre du FSCRIF apparaissent désormais dans la contribution des collectivités locales et non plus dans celle de l'Etat ».
Les crédits inscrits au « bleu » ville ne représentent que 6 % de l'ensemble des crédits publics consacrés à la ville et au renouvellement urbain , et constituent le coeur de la discussion budgétaire, mais votre rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de prendre en considération l'ensemble de l'effort financier des pouvoirs publics étant donné, notamment, le caractère interministériel de la politique de la ville.
Cette approche est cette année d'autant plus indispensable que si les crédits du budget « ville » diminuent, l'ensemble des crédits destinés à la politique de la ville augmente fortement 3 ( * ) .
I. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET POUR 2004
A. DES CRÉDITS EN DIMINUTION DE 7 % PAR RAPPORT À CEUX DE 2003
En 2004, les crédits inscrits au bleu « ville » sont inférieurs de 26 millions d'euros à ceux de l'année 2002 , avec un montant de 344 millions d'euros , contre 370 en 2003, ce qui représente une diminution de 7 %.
Il s'agirait donc du budget le plus faible des quatre dernières années, comme l'indique le graphique ci-après.
Ville : évolution des crédits 1998-2003
(en millions d'euros)
Source : « bleus budgétaires »
La forte augmentation observée en 2001 s'explique par le fait que le budget 2001 du ministère de la ville intégrait pour la première fois en année pleine les mesures financières du comité interministériel des villes de décembre 1999 : grands projets de ville et opérations de renouvellement urbains (90 millions d'euros), fonds pour la revitalisation économique (80 millions d'euros).
B. UNE AUGMENTATION DE 14 % DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT
La diminution des crédits du présent projet de budget ne doit pas dissimuler que les subventions d'investissement sont en augmentation, comme l'année dernière.
En effet, les crédits de paiement destinés aux subventions d'investissement augmenterait de manière significative, passant de 97 millions d'euros à 110 millions d'euros, soit une augmentation de 14 %, comme l'indique le graphique ci-après.
Répartition des crédits en 2003 et 2004
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004
Les crédits destinés aux subventions d'investissement seraient les seuls à augmenter en 2004, comme l'indique le graphique ci-après.
Croissance des crédits pour 2004
Source : projet de loi de finances pour 2004
En revanche, les interventions publiques diminueraient de 37,2 millions d'euros, soit 14,3 %. Si la diminution des moyens des services serait de seulement 2,2 millions d'euros, en pourcentage il s'agit de la diminution la plus forte, de 15,9 %.
C. DES CRÉDITS DISPONIBLES PROCHES DE CEUX INSCRITS DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES ?
L'écart entre crédits inscrits en loi de finances initiale et crédits effectivement disponibles a longtemps été important, comme l'indique le graphique ci-après :
- aux crédits inscrits en loi de finances initiale doivent être ajoutés d'importants reports de crédits de l'année précédente (s'élevant à environ 25 % des crédits inscrits en loi de finances initiale) ;
- les crédits effectivement disponibles dépendent de la prise en compte de facteurs supplémentaires (transferts de crédits, lois de finances rectificatives, « gels » de crédits...), qui peuvent conduire à majorer la somme indiquée ci-avant (de 52 millions d'euros en 1999 et 58 millions d'euros en 2000) ou à la minorer (de 8 millions d'euros en 2001 et, surtout, 99 millions d'euros en 2002, à cause de l'importante régulation budgétaire décidée en août 2002).
De la loi de finances initiale aux crédits disponibles
(en millions d'euros)
(1) Les crédits disponibles indiqués par la DIV tiennent compte de tous les mouvements de crédits concernant non seulement les reports, mais aussi ceux liés aux transferts en gestion, aux lois de finances rectificatives et gels budgétaires.
Source : délégation interministérielle à la ville
On observe cependant qu'en 2002 et 2003, du fait de la régulation budgétaire et, en 2003, de faibles reports de crédits, les crédits effectivement disponibles ont été quasiment égaux à ceux inscrits en loi de finances initiale.
D. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DU NOMBRE D'ARTICLES, CONSÉQUENCE DE LA SUPPRESSION DU FONDS DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE
Afin de permettre un emploi des crédits aussi souple que possible, le nombre de chapitres est depuis la loi de finances initiale pour 2002 réduit au minimum (un chapitre par titre, grâce à la suppression d'un chapitre du titre III). En outre, le nombre d'articles est passé de 21 en 2001 à 13 en 2003.
La suppression d'un article supplémentaire (l'article 60 du chapitre 46-60) par le présent projet de loi de finances ne provient pas d'un souci de rationaliser la nomenclature, mais de la suppression du fonds de revitalisation économique (FRE).
Le nombre d'articles des différents chapitres
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|
Titre III (moyens des services) |
Titre IV (interventions publiques) |
Titre V (investissement) |
Titre VI (subventions d'investissement) |
TOTAL |
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Chapitre correspondant |
37-60 (1) |
46-60 |
57-71 |
67-10 |
- |
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LFI 2001 |
7 (2) |
8 |
1 |
5 |
21 |
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LFI 2002 |
5 (2) |
6 |
1 (non dotée) (4) |
4 |
16 |
|
LFI 2003 |
4 (2) |
6 |
1 (non dotée) (4) |
2 |
13 |
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PLF 2004 |
4 (2) |
5 |
1 (non dotée) (4) |
2 |
12 |
(1) Et chapitre 37-82 jusqu'à la LFI 2002.
(2) Dont une ligne non dotée.
(3) Suppression de la ligne consacrée au fonds de revitalisation économique (FRE).
(4) Cette ligne, qui, selon les indications données à votre rapporteur spécial il y a un an, devait être supprimée en 2004, a pourtant été maintenue dans le présent projet de loi de finances (il s'agit de l'ancienne ligne consacrée aux études, désormais financées par le chapitre 37-60-10, qui perdure jusqu'à ce que soit procédé à un apurement définitif).
* 2 Ce n'est que depuis le « jaune » 2002 que l'on dispose de deux présentations de l'agrégat correspondant à la contribution de la Caisse des dépôts et consignations : l'une fait apparaître le montant des prêts, l'autre, le coût réel des opérations.
* 3 Si les crédits pris en compte peuvent légèrement varier d'un « jaune » à l'autre, les estimations des trois dernières années (2002, 2003 et 2004) indiquées ici sont néanmoins issues du même « jaune », de sorte que la forte augmentation prévue pour 2004 n'est pas un « artefact ».