III. -- MOBILISER TOUS LES MOYENS (Organiser la réponse à l'événement)
La réponse aux catastrophes exige la mobilisation rapide de tous les moyens publics et privés, et leur coordination efficace sous une direction unique. A cet égard, la France bénéficie d'une tradition juridique éprouvée, qui investit les maires et les préfets, autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise, et autorise les préfets de zone, voire le Gouvernement, à intervenir dans la conduite des opérations lorsque c'est nécessaire.
L'environnement dans lequel se situe leur action a toutefois beaucoup évolué depuis les textes fondateurs. La décentralisation, mais aussi la départementalisation des SDIS ont accentué la séparation entre les autorités de police et les autorités gestionnaires des moyens. La disparition de la conscription a réduit la ressource militaire mobilisable en cas de crise. Beaucoup de services publics ont évolué vers des modes de gestion concurrentiels qui ont bouleversé leur relation avec les autorités publiques.
Par ailleurs, dans le respect du principe de subsidiarité, la France contribue au développement d'une coopération communautaire dans le domaine de la protection civile.
Toutes ces circonstances justifient une révision soigneuse de l'organisation traditionnelle des secours dans le souci de clarifier, d'adapter et de moderniser.
III. -- 1. Le commandement
Sur le plan du droit et des principes, les règles fixant l'organisation et la répartition des missions ne sont pas modifiées. Elles sont confirmées, et le cas échéant, précisées.
Du point de vue opérationnel, la conduite de la crise appelle une ligne de commandement claire et reconnue. La liaison avec l'exercice des compétences de police administrative et les compétences pour veiller à l'ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité) est affirmée, parce que l'organisation du commandement qui en découle est claire et qu'elle assure une continuité du traitement de la crise, en fonction de son importance : le maire pour le secours de proximité, le représentant de l'État pour les sinistres de grande ampleur.
De même, sont confirmés les grands principes d'organisation des secours : ainsi, sauf exceptions limitées, la gratuité des secours aux personnes.
Pour l'exercice pratique du commandement et de la coordination, les moyens techniques doivent être rénovés et rationalisés. Les plates-formes opérationnelles et les postes de commandement modernes sont coûteux en matériels (transmissions, cartographie, etc...) et en personnels (réunion des meilleures compétences, complémentarité des savoir-faire et des attributions de services différents pour couvrir les aspects multiples des crises). Pour les pouvoirs publics, ces postes de commandement apparaissent aujourd'hui épars et trop nombreux.
Il faut donc engager résolument la réflexion sur les structures de coordination opérationnelle à commencer par les plates-formes de réception des appels d'urgence sur le numéro commun européen 112, ainsi que le recensement des moyens alternatifs de communication et de télécommunication.
Les événements récents comme les tempêtes de 1999, la lutte contre la pollution du Prestige ou les incendies de forêts de l'été 2003 ont confirmé la pertinence de l'échelon zonal en matière de sécurité civile. Bien reconnu dans ses responsabilités de synthèse des situations et d'allocation des moyens durant la crise, il sera appelé à se développer dans le domaine de l'évaluation des risques et du contrôle de la préparation en amont de la crise.
À l'échelon des préfectures, les services de défense et de protection civiles (SIACEDPC) seront renforcés et valorisés, d'autant que le travail de refonte de la planification reposera en grande partie sur eux. Les centres opérationnels [ mots insérés par l'Assemblée nationale : « de défense »] (COD) seront réorganisés pour mieux correspondre aux besoins de la sécurité et de la défense civiles et ils devront être activés formellement en cas de crise.
Le programme d'aménagement des salles de crise des préfectures sera intensifié : les normes techniques de salles modernes, permettant au préfet d'accueillir des cellules représentant les services utiles à la gestion prolongée des événements, seront revues et l'objectif de réalisation de ces dispositifs sera fixé à chaque préfecture en fonction de sa situation. La situation des installations de gestion de crise fera l'objet d'une évaluation régulière.
III. -- 2. Les contributions de l'état, des départements et des communes
La départementalisation des SDIS, engagée en 1996, est confirmée. Les SDIS sont maintenus comme établissements publics départementaux, et la loi conforte la responsabilité du département dans leur financement et dans leur organe délibérant. Elle règle les questions techniques pendantes à la suite de la départementalisation.
Ce choix traduit la volonté de conserver à la gestion des SDIS un caractère décentralisé. Pour le quotidien, le secours aux personnes doit demeurer un service de proximité. Le maintien d'un niveau élevé d'engagement des sapeurs-pompiers volontaires milite aussi fortement dans ce sens.
Pour donner à cette institution décentralisée le pouvoir légitime de réguler le pilotage national des services d'incendie et de secours, une conférence nationale des SDIS sera consultée sur toutes les mesures de caractère national susceptibles d'avoir des effets sur leur organisation, leurs missions et leurs budgets. Composée d'associations d'élus, de représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires et de représentants de l'État, cette instance de concertation permettra ainsi de réunir, sur les projets de réforme concernant les SDIS ou les sapeurs-pompiers des majorités d'idée en vue d'obtenir un soutien politique indispensable au pilotage national des SDIS.
Le cadre d'une coopération interdépartementale est offert par des établissements conçus à cette fin, les [ mots insérés par l'Assemblée nationale : « établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours »] (EPIDIS), qui permettront une mutualisation des efforts et la conduite d'expérimentations opérationnelles ou de gestion.
Pour autant, l'État ne se désengage pas de la charge des secours. Il finance et met en oeuvre des moyens nationaux, conçus pour être complémentaires de ceux des SDIS : il s'agit de moyens « lourds » (bombardiers d'eau), de moyens spécialisés à vocation interdépartementale (hélicoptères de sauvetage) ou de moyens hautement spécialisés (unité d'intervention de la sécurité civile, équipes de déminage) capables d'intervenir en renfort en métropole, outre-mer et dans le cadre des opérations internationales déclenchées pour faire face à des catastrophes majeures.
Pour ce faire, les moyens d'État ont d'ores et déjà été renforcés dans les domaines principaux de la lutte contre les feux de forêts et ceux de la protection des populations. L'État a ainsi acquis deux bombardiers d'eau en remplacement des Fokker 27. L'effort de soutien à l'investissement des SDIS est accru à travers une augmentation de 20 % du fonds d'aide à l'investissement. L'État renforce aussi ses capacités de détection et de décontamination [ mots insérés par l'Assemblée nationale : « nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique »] (NRBC) aux niveaux zonal et national. Enfin, il encourage et accompagne le développement et la modernisation de la formation des élèves officiers de sapeurs-pompiers à l'occasion de la délocalisation de l'ENSOSP à Aix-les-Milles. L'État assurera la création à Cambrai d'un Centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles permettant aux primo-intervenants et aux acteurs de secours, de sécurité et de santé, publics et privés, de se former, par des enseignements, entraînements et exercices, aux techniques spécifiques de prévention des effets des catastrophes d'origine naturelle, technologique ou terroriste, de défense NRBC et de gestion opérationnelle de crises et de post-crises. Cette formation obligatoire, dans un cadre interministériel et « inter-services », leur permettra de mieux prendre en compte les risques et menaces exceptionnels dépassant le cadre normal de leurs missions.
Par ailleurs, l'État prendra en charge les coûts des renforts extra-départementaux nécessités par des situations exceptionnelles, suivant le principe : à risque quotidien, réponse de proximité ; à situation exceptionnelle, solidarité nationale. La définition de ces renforts inclut les moyens nationaux, les moyens d'autres départements mobilisés par la chaîne de commandement de l'État, et les renforts et les aides obtenus des pays étrangers, dans le cadre des accords multilatéraux, notamment au sein de l'Union européenne, ou bilatéraux.
Les communes ne seront plus directement en charge du financement des secours sur leur territoire : la solidarité départementale à travers le budget du SDIS sera la règle pour les opérations de secours au sens strict. Les communes assumeront les dépenses de soutien aux populations et de restauration immédiate de la vie normale.
III. -- 3. L'engagement des moyens
Les sapeurs-pompiers professionnels [ mots insérés par l'Assemblée nationale : « et volontaires »], civils et militaires, constituent le coeur de nos services de secours.
Dans tous les départements, ils sont renforcés par les sapeurs-pompiers volontaires, dont [ Début de phrase supprimée par l'Assemblée nationale ] L'effectif [ mots insérés par l'Assemblée nationale : « des sapeurs-pompiers volontaires »] doit être impérativement maintenu pour assurer la veille comme les interventions, et permettre la mobilisation du potentiel nécessaire en cas d'événement important de sécurité civile. C'est pourquoi il convient de prendre toute mesure de nature à favoriser un important courant de volontariat chez les sapeurs-pompiers.
Il convient en particulier de faciliter l'accès au statut de sapeur-pompier volontaire en abaissant à 16 ans l'âge minimum d'engagement. Les exigences d'aptitude physique et de formation seront assouplies et adaptées aux équipements et aux missions du centre de rattachement. Ils [ Mot substitué par l'Assemblée nationale : « Les sapeurs-pompiers volontaires »] auront vocation à participer à l'encadrement des services d'incendie et de secours et pourront accéder aux mêmes grades que les professionnels. Leur mobilité sera facilitée.
Les sapeurs-pompiers volontaires pourront bénéficier d'une retraite complémentaire versée après vingt ans d'activité. Elle se substituera progressivement à l'allocation de vétérance.
Outre la création d'une réserve de sécurité civile évoquée plus haut, la loi reconnaît aussi pour la première fois la capacité des associations à intervenir en appui des pouvoirs publics dans le cadre d'une procédure d'agrément visant à garantir leur qualification. Le conventionnement annuel est proposé pour définir avec précision les circonstances et les modalités de leurs interventions, et leur intégration dans les plans.[ Phrases insérées par l'Assemblée nationale : « La convention pourra notamment prévoir l'information immédiate de certaines associations en cas d'alerte dans leur domaine de compétence. Cela permettra à des associations effectuant des secours en milieu particulier, comme Spéléo secours en milieu souterrain, d'intervenir le plus rapidement possible . »]
Les moyens matériels des pouvoirs publics ne suffisent pas toujours à faire face aux situations d'urgence, tant à cause du volume des équipements nécessaires que de la spécificité de certains besoins. Le concours de moyens privés relève du droit traditionnel de la réquisition. La prise en charge des dépenses exposées est clarifiée par l'application des mêmes règles qu'en matière de secours.
Avec les opérateurs de services publics (transports, énergie, eau, télécommunications, autoroutes,...), une collaboration permanente est prescrite par la loi pour gérer de façon satisfaisante les trois aspects suivants :
-- leurs propres vulnérabilités aux risques ou aux actes de malveillance et l'organisation des secours pour leur protection ;
-- leur capacité à engager, dans le cadre d'une nouvelle planification, les moyens généraux dont ils disposent en vue de la gestion de la crise ;
-- les conditions du maintien ou du rétablissement rapide d'un niveau minimal de services, (eau, énergie, service de santé, communications) destiné à garantir la continuité du fonctionnement des activités essentielles à la population, même en situation de crise.
Cette nouvelle relation entre les opérateurs et les pouvoirs publics passera par une révision des cahiers des charges au fur et à mesure de leur échéance, mais plus encore par une association effective, au niveau local, à tous les travaux de préparation (prévention, planification, exercices).
Au total, ces perspectives constituent un programme pour une sécurité civile renouvelée et sont marquées par :
-- la confirmation, et la simplification, des principes d'organisation générale, de répartition des compétences et des responsabilités ;
-- de profondes transformations pour l'adaptation des outils ;
-- une impulsion renforcée et coordonnée par l'ensemble des pouvoirs publics pour assurer la protection des populations face aux risques et aux menaces de notre époque.
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
CGGREF : Conseil général du génie rural, des eaux et des forêts
CGM : Conseil général des mines
CGPC : Conseil général des ponts et chaussées
COD : Centre opérationnel de défense
COGIC : Centre de gestion interministérielle des crises (DDSC)
COZ : Centre opérationnel de zone (ancien CIRCOSC)
CUMP : Cellule d'urgence médico-psychologique
DDSC : Direction de la défense et de la sécurité civiles (ministère de l'Intérieur)
ENSOSP : Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers
EPIDIS : Établissement public interdépartemental d'incendie et de secours
FISAC : Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce
IGA : Inspection générale de l'administration
IGAS : Inspection générale des affaires sociales
IGE : Inspection générale de l'environnement
IGF : Inspection générale des finances
SDIS : Service départemental d'incendie et de secours
SIACEDPC : Service interministériel des affaires civiles et économiques de défense et de protection civile (préfectures)
SNA : Système national d'alerte