III. - DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 59
Crédits
évaluatifs
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 9
Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.
Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.
Loi organique du 1 er août 2001
Article 10 (en vigueur le 1 er janvier 2005)
Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.
Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.
La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F. Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 164,76 milliards d'euros, soit 45,9 % des crédits bruts du budget général contre 157,56 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004.
Cette situation va évoluer dans les prochaines années avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Le législateur organique est en effet parti du principe selon lequel les crédits évaluatifs constituent une atteinte à l'autorisation de la dépense par le Parlement. Par conséquent, il a prévu dans l'article 10 de la loi organique précitée :
- une énumération limitative des dépenses concernées : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ;
- une information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur les motifs des dépassements de crédits et les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;
- enfin, que les dépassements de crédits doivent être pris en compte dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée, afin de respecter le principe selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de correction d'erreur matérielle à l'annexe F annexé au présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 60
Crédits
provisionnels
Commentaire : le présent article fixe pour 2005, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 10
Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.
Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.
Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 « dépenses éventuelles », initialement doté de 45 millions d'euros pour 2005, soit un montant égal à celui figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2004.
Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par conséquent, le régime des crédits évaluatifs sera, à compter du 1 er janvier 2005, la seule exception au caractère limitatif des crédits.
Le législateur organique a en effet considéré que la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels ne se justifiait plus, considérant qu'il s'agit, dans les deux cas de charges financières dont le montant ne peut être plafonné par le législateur.
L'Assemblée nationale a adopté à l'annexe G annexé au présent article un amendement visant à corriger une erreur matérielle.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 61
Reports de
crédits
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.
Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice doivent être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.
Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».
Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2005. Elle se décline comme suit.
Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé, d'une part, d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir (EPST 2 ( * ) et EPA 3 ( * ) ) » du budget de la recherche et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.
Cette décision qui, pour 2005, concerne 120 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :
- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;
- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.
- S'ajoutent, en outre, d'autre part, à l'état H annexé, 64 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 14 chapitres de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 11 comptes spéciaux du Trésor (7 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1 er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3 % des crédits initiaux du titre concerné .
Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
(entrée en vigueur le 1 er janvier 2005)
I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.
II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.
Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :
1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;
2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.
III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.
Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.
Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II.
IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
62
Répartition, au profit des organismes de l'audiovisuel public,
des ressources de la redevance
Article rattaché au budget de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).
TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES
A. - Mesures fiscales
* 2 Établissement public à caractère scientifique et technique.
* 3 Établissement public administratif.