Projet de loi de finances pour 2005 : Aide au développement

F. LES DÉPENSES EN CAPITAL (TITRE VI51 ( * ))

Les dépenses d'investissement sont presque intégralement affectées aux actions de coopération avec les Etats en développement. La situation par chapitre et par article est contrastée, mais il convient de relever la forte hausse des CP du FSP. Au total, la hausse des CP est de 5,7 %, tandis que les autorisations de programme diminuent de près de 20 %. Cette évolution témoigne d'une programmation plus réaliste des crédits.

Evolution des crédits du titre VI (en millions d'euros)
	LFI 2004	PLF 2005	Evolution
68-02. Participation de la France au FED
CP	565	628	11,2 %
68-80. Subventions d'investissement
- art. 10 : aide à des projets de coopération
AP	0,63	0,3	-52,4 %
CP	0,63	0,3	-52,4 %
- art. 40 : établissements culturels et de
coopération AP	2,85	2,85	-
CP	2,85	3,26	14,4 %
- art.60 : projets de coopération militaire
AP	1,24	1,24	-
CP	1,24	1,24	-
68-91. Fonds de Solidarité Prioritaire
- art. 10 : dons destinés à financer des
projets de développement AP	161	84,5	-47,5 %
CP	134	164,1	22,5 %
- art. 30 : aide aux pays sortant de conflits
AP	10	20	100 %
CP	6	10	66,7 %
68-93. Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'AFD
AP	169	170	0,6 %
CP	158	110	-30,4 %
Total AP	344,7	278,9	-19,1 %
CP	867,7	916,9	5,7 %
Source : « jaune » annexé au PLF 2005

1. La contribution française au Fonds européen de développement : une hausse qui traduit une meilleure consommation des crédits

a) Origine, fonctionnement et financement du FED

Le FED, prévu dès le Traité de Rome, est le principal instrument financier de la politique communautaire en faveur des 78 pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). Obéissant à une programmation quinquennale, il est approvisionné par des contributions volontaires des Etats membres, selon des clefs de contribution distinctes de celles appliquées pour le budget général de l'Union. La France est ainsi devenue en 1995 le premier contributeur du FED avec 24,3 % du financement, devant l'Allemagne (23,6 %) et le Royaume-Uni (12,7 %). L'accord signé à Cotonou le 23 juin 2000, après l'expiration de la 4 ^e convention de Lomé, est entré en vigueur après ratifications le 1 ^er avril 2003 et détermine les conditions politiques, commerciales et financières du partenariat entre l'Union et les Etats ACP pour les dix prochaines années. Les opérations au titre de cet accord sont financées pour la période 2000/2005 par le 9 ^e FED, d'un montant de 13,5 milliards d'euros. A cette enveloppe s'ajoutent les reliquats des FED précédents, évalués par la Commission européenne à 9,9 milliards d'euros.

Les ressources du FED sont mobilisées en deux temps selon une procédure associant la Commission européenne et les Etats ACP bénéficiaires :

- agissant sous sa seule responsabilité en tant qu'ordonnateur principal, la Commission prend en premier lieu des décisions de financement sur avis conforme du Comité du FED, composé des représentants des Etats membres de l'Union et qui se réunit 6 à 8 fois par an ;

- puis, par des conventions de financement, la Commission délègue la mise en oeuvre des décisions à l'ordonnateur national du pays concerné. Ce dernier conclut des contrats et ordonnance les paiements en liaison avec la délégation locale de l'Union européenne. Les délégations de la Commission mettent en oeuvre les programmes nationaux, régionaux et transversaux et la Commission rend compte au Comité.

L'examen à mi-parcours de la programmation pays/régions du 9ème FED est actuellement en cours. C'est l'occasion de réviser et d'ajuster les priorités de la coopération selon l'évolution des pays, et de majorer ou minorer les enveloppes indicatives des pays en fonction de leurs performances et des taux d'engagement et de décaissement des crédits FED.

Conséquence de la déconcentration de la Commission , le Comité du FED, se prononce désormais sur l'examen des stratégies, (programmes indicatifs nationaux et régionaux), sur les exercices de revues, sur les projets de montants importants couvrant principalement l'aide budgétaire, la réhabilitation/construction d'infrastructures, l'appui aux politiques sectorielle de santé, éducation, le soutien post-conflit, ainsi que sur les initiatives transversales telles que la Facilité Paix en Afrique, le Fonds européen pour l'Eau et les contributions à l'initiative PPTE. La Commission peut recourir à la procédure écrite pour les projets compris entre 2 et 15 millions d'euros. Ce système a permis de concentrer le travail du Comité mais impose néanmoins un suivi attentif des projets soumis en procédure écrite . Contrepartie de la déconcentration, les délégations locales de la Commission, qui ont été renforcées, sont chargées de la mise en oeuvre de la stratégie pays, ce qui couvre l'identification des projets, leur montage, leur mise en oeuvre et le suivi.

b) La forte croissance du montant de la contribution française

Comme l'avait demandé à plusieurs reprises votre rapporteur spécial, le projet de loi de finances pour 2003 avait pris acte d'un décalage entre la contribution budgétée et celle effective et procédé à une « opération vérité » par une inscription de crédits plus conforme à la réalité, de 496 millions d'euros, inférieur au versement « théorique » de 558 millions d'euros, qui correspondait à la quote-part de la France. La contribution effective en 2003 s'est néanmoins élevée à 546 millions d'euros, soit un montant proche de la contribution théorique.

Cet effort de vérité budgétaire est donc advenu trop tard , en décalage par rapport au cycle de paiements du FED. La progression des décaissements du FED a en effet mis la France en difficulté en 2003 puisque le chapitre budgétaire était insuffisamment doté et a de surcroît été partiellement gelé en cours d'exercice. La France a ainsi mis, de fait, le FED en défaut de paiement à hauteur de 88 millions d'euros . La Suède et le Portugal ont également été en difficulté, pour des montants inférieurs. Les commissaires européens Poul Nielson et Chris Patten ont affirmé, début 2004, que les décaissements du FED auraient pu être plus élevés en 2003, si certains Etats n'avaient pas fait défaut.

La loi de finances initiale pour 2004 avait ouvert 565 millions d'euros de crédits ; la quote-part française, comme en 2003, pourrait finalement se révéler supérieure avec 591 millions d'euros.

Le montant inscrit au chapitre 68-02 dans le projet de loi de finances pour 2005 est de 628 millions d'euros ^{52 ( * )} , soit la contribution la plus élevée jamais enregistrée, en hausse de près de 12 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2004, qui s'explique par la poursuite de la montée en puissance du 9 ^e FED. Le montant inscrit dans les données d'APD transmises au CAD est plus élevé (694 millions d'euros, soit une augmentation de 22,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004), car il intègre 66 millions d'euros de soldes de contributions qui seront versés durant la période complémentaire de l'exercice 2004, mais correspondent pour la comptabilisation du CAD à l'année calendaire 2005.

Aux priorités du 9 ^e FED ^{53 ( * )} s'ajoute désormais la démarche de la Commission européenne, qui souhaite apporter des contributions significatives à certaines grandes opérations transversales (cf. infra ). Le montant des paiements prévisionnels du FED en 2004 a été reconduit au même niveau que celui constaté en 2003, soit 2.426 millions d'euros.

Les enveloppes annuelles font l'objet d'une première évaluation dans le courant de l'exercice précédent. Les appels de crédits sont ensuite précisés en début de chaque exercice et font l'objet de mises en paiement sur une base trimestrielle . Chacun de ces versements trimestriels est ajusté en fonction des engagements effectifs, mais aussi de la mise en oeuvre des contributions exceptionnelles. Il est vraisemblable que la poursuite de cette démarche transversale conduira à une augmentation significative des contributions appelées.

c) Des progrès encore timides après des errements peu tolérables

Le fonctionnement du FED a été longtemps notoirement déficient et s'est traduit par des décaissements beaucoup trop lents et une accumulation de « restes à liquider », que votre rapporteur a dénoncé pendant de trop nombreuses années . Ces dysfonctionnements apparaissaient encore plus prononcés que pour l'aide extérieure de l'Union dans son ensemble, qui fait pourtant l'objet de vives critiques tenant à la déconnection entre prévisions et exécution, à l'absence d'évaluation ou au manque de visibilité politique. Le président de la République avait d'ailleurs vivement dénoncé, le 23 octobre 2003, les procédures européennes et les dysfonctionnements du FED, tenant des propos tout à fait analogues à ceux de votre rapporteur spécial :

« La France ne pourra accepter longtemps d'être un contributeur aussi important d'aide au développement européen si les résultats continuent d'être aussi modestes pour des raisons exclusivement de procédure, d'incapacité à comprendre les réalités du développement ».

La situation s'est toutefois améliorée depuis deux ans grâce aux réformes menées, bien que l'accélération des décaissements souvent évoquée par la Commission européenne soit demeurée relativement modeste , d'après les données transmises par le MAE. Selon les chiffres d'EuropeAid, cette accélération - qui se serait établie à + 15 % en 2001 - aurait connu un renversement de tendance (- 1 %) en 2002, puis un accroissement de seulement 1 % en 2003. Le rythme d'exécution des engagements demeure un sujet sensible dans les rapports entre la Commission et les Etats membres.

Selon les données fournies par la Commission européenne, tous les fonds des 6 ^ème et 7 ^ème FED étaient engagés fin 2003 mais pas encore entièrement dépensés ; et le 8 ^ème FED (1998), dont la dotation globale s'élève à 13,5 milliards d'euros, n'était engagé qu'à hauteur de 81 % (contre seulement 38 % fin 2002). Bien que moins important, un décalage de même nature existait pour le 7 ^ème FED, entré en vigueur en septembre 1991, dont le volume de contrats portait sur 91 % de la dotation globale, tandis que les paiements effectifs s'établissaient à 88 % (80 % fin 2002). Le MAE n'a pas actualisé les données relatives au « reste à liquider », qui datent donc de fin 2002 : ce dernier a connu un infléchissement favorable en passant de 4,6 années d'engagements en 1999 à 3,8 ans en 2002, mais les délais restent longs.

Etat d'exécution des différents FED au 31 décembre 2003 (en millions d'euros)
	Montants programmés	Engagements	Paiements	Solde restant à liquider	Taux d'engagement	Taux de décaissement
6 ^e , 7 ^e et 8 ^e FED	30.160	30.160	23.435	6.725	100 %	77,7 %
Dont programmes indicatifs nationaux / territoriaux	12.853	12.853	10.757	2.096	100 %	83,7 %
9 ^e FED	13.248	3.156	277	12.971	23,8 %	2,1 %
Dont allocations nationales et territoriales	10.353	878	0	10.353	8,5 %	0 %
Situation consolidée	45.653	33.317	23.713	21.940	73 %	51,9 %
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'année 2003 a néanmoins été marquée par un niveau record des décaissements du FED , qui ont progressé de près de 20 % par rapport à 2002. L'objectif annoncé en 2003 par le commissaire au développement, M. Poul Nielson, d'arriver à une moyenne annuelle de 3 à 3,5 milliards d'euros de paiements annuels, apparaît cependant assez irréaliste au vu du rythme de décaissement de ces dernières années et des réformes déjà accomplies . En outre, le FED n'est pas le programme d'aide extérieure communautaire le plus lent : la durée de consommation des dotations s'établissait en 2003 à 6,8 ans pour le programme ALA, 6,34 ans pour MEDA, 4,1 ans pour le FED , 3,6 ans pour Tacis et 2,1 ans pour l'aide alimentaire d'ECHO.

Evolution des engagements et décaissements de l'aide extérieure européenne (dont FED) depuis 2001 (en millions d'euros)
	2001	2002	2003	Variation 2002/2003
Engagements budgétaires	3.641	3.877	3.919	1,1 %
Engagements FED	1.921	2.115	3.716	43,1 %
Total	5.562	5.992	7.635	21,5 %
Décaissements	3.175	3.327	3.271	-1,7 %
Décaissements FED	2.124	1.902	2.366	19,6 %
Total	5.299	5.229	5.637	7,2 %
Source : ministère des affaires étrangères

S'agissant des engagements non encore exécutés et antérieurs à 1995, ceux-ci ont significativement baissé depuis 1999 (-71 %) mais s'élevaient encore à 257 millions d'euros fin 2003. Les reliquats sont susceptibles d'être réintégrés parmi les fonds disponibles en cas d'abandon partiel de projets, de suppression de projets approuvés mais non engagés ou encore du fait de la disponibilité de l'aide pour les pays ne réunissant plus les conditions requises d'éligibilité au FED. Ces hypothèses n'aboutissent cependant pas à la « libération » de crédits susceptibles de venir en déduction des appels à contribution , notamment du fait du lancement de projets transversaux qui conduisent à des contributions exceptionnelles réincorporant les sommes non engagées des précédents FED.

L'utilisation des crédits du FED se caractérise par trois tendances prégnantes depuis quelques années :

- l'affectation de volumes élevés à l'aide budgétaire directe et à l'ajustement structurel , qui représentent désormais environ un tiers de l'aide aux pays ACP. Les nouveaux programmes d'ajustement du FED vont bien au-delà du simple appui à la stabilisation du cadre macro-économique. Conditionnés par l'existence d'un programme du FMI et par une qualité convenable de la gestion des finances publiques, les programmes pluriannuels (3 ans généralement) sont composés de tranches fixes et de tranches variables dont le montant dépend de l'avancée des réformes structurelles menées dans les domaines des finances publiques (efficacité de la dépense publique, gouvernance économique, réformes fiscales, etc .) et des indicateurs retenus en matière d'éducation et santé (dans la majorité des programmes). Certains programmes prévoient une contribution à la réduction de la dette extérieure pour les pays éligibles à l'initiative PPTE (« bonus PPTE ») ;

Utilisation des fonds du FED au titre de l'ajustement structurel et des aides budgétaires au 31 décembre 2003 (en millions d'euros)
	Engagements	Paiements
Facilité d'ajustement structurel des 6 ^e , 7 ^e , et 8 ^e FED	2.762	2.543
Aide budgétaire 2001	386,5	318,3
Aide budgétaire 2002	535,6	385
Aide budgétaire 2003	772,8	406,2
Aide budgétaire 2004 (prévision)	656,3	829,9
Aide budgétaire 2005 (prévision)	206,2	515,6
Total 2001-2005	2.557	2.455
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

- la diminution des engagements au titre de l'aide d'urgence (2,3 millions d'euros en 2003) et de l'aide aux réfugiés (aucun engagement en 2003), via l'instrument ECHO. Avec le 9 ^ème FED, chaque dotation pays comporte une enveloppe non programmable, dite « enveloppe B » qui peut être notamment mobilisée pour répondre à des situations d'urgence (crise humanitaire, conflit, catastrophe naturelle) dès lors que les instruments financés par le budget communautaire ne sont pas disponibles ;

- l'affectation croissante de reliquats à certaines grandes opérations transversales et fonds multilatéraux (originellement sur initiative française), tels que le Fonds sida-tuberculose-malaria, le soutien en faveur de l'initiative PPTE, le projet « Fast Track » pour l'éducation de base ou encore l'initiative de la Commission en vue de la création d'un Fonds européen de l'eau.

Au-delà des réserves qu'il a déjà formulées dans le passé sur la fiabilité et l'utilisation de l'aide budgétaire, votre rapporteur spécial espère que ces tendances, si elles se pérennisent, ne traduiront pas une « solution de facilité » destinée à améliorer rapidement le rythme des décaissement, mais en consacrant la difficulté de la programmation des projets et d'une stratégie claire en la matière. Cette croissante « externalisation » de la programmation du FED vers des fonds ad hoc constitue une solution partielle en matière de gestion des paiements, et témoigne de la difficulté à bien cerner la vocation du FED. Votre rapporteur spécial espère que le FED ne deviendra pas, à moyen terme, une sorte de « sas » budgétaire vers l'abondement de fonds multilatéraux, ce qui ne ferait que déplacer vers les institutions multilatérales le problème de la gestion de l'aide communautaire au développement.

Il renouvelle également ses réserves sur l'ampleur des contributions des Etats membres et la capacité d'absorption des Etats récipiendaires. L'aide européenne, et en particulier le FED, constitue certes un vecteur majeur de l'APD mondiale, mais l'afflux massif de financements ne constitue pas une garantie de réduction de la pauvreté. Certains pays en développement, tels que la Mauritanie, reçoivent ainsi une aide équivalente au quart de leur PIB, alors que, toutes proportions gardées, la Commission européenne limite le versement des fonds structurels communautaires aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne à 4 % de leur PIB.

d) La budgétisation du FED : une perspective toujours souhaitable malgré l'attitude quelque peu ambiguë de la France

Un signe tangible de la relative amélioration de la gestion du FED réside dans la hausse des versements au titre de la contribution française au cours des dernières années, puisque le montant des appels de fonds trimestriels est calculé en fonction des besoins de trésorerie du FED. C'est bien le rythme des décaissements qui détermine celui des contributions.

La poursuite de la réforme du FED devrait néanmoins être poursuivie par sa soumission au droit commun de la gestion et du contrôle budgétaires de l'Union européenne, car sa double spécificité institutionnelle et budgétaire constitue aujourd'hui un double archaïsme . Les avantages escomptés de cette budgétisation sont grands, à commencer par un meilleur partage de la charge de financement (et donc par davantage d'équité dans la participation des Etats, entraînant une réduction significative de la contribution française), mais également une amélioration des décaissement et une plus grande lisibilité de la politique de coopération de l'Union, et ses risques sont mesurés, ainsi que le relevait un rapport remis au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en mai 2003 ^{54 ( * )} . Les auteurs de ce rapport considéraient ainsi que « les marges de manoeuvre de modernisation sans budgétisation semblent épuisées » ^{55 ( * )} , et que cette réforme ne ferait pas obstacle à la notion de partenariat, consubstantielle au FED.

La Commission européenne a clairement affirmé retenir le principe de cette budgétisation dans sa communication du 8 octobre 2003 ^{56 ( * )} , puis dans ses propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne. Le gouvernement français paraît cependant moins favorable à cette perspective qu'il y a un an, et son soutien n'est plus aussi explicite. Les réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire de votre rapporteur spécial indiquent notamment :

« La France est ouverte au principe de la budgétisation du FED car la budgétisation peut contribuer à une amélioration de la visibilité et de l'efficacité de l'aide extérieure de l'Union européenne. Mais elle estime nécessaire que soient examinées de façon précise et dans le cadre des propositions relatives aux perspectives financières, les modalités et les conséquences d'une telle budgétisation notamment pour les pays ACP avant de pouvoir se prononcer définitivement sur cette évolution.

« Faute de soutien clair de la France , la Commission n'est pas parvenue à emporter de décision à ce stade. En outre, nombre de pays ACP craignent de voir l'aide au développement pâtir de l'élargissement, s'interrogent sur l'impact de la budgétisation sur la mise en oeuvre du FED et demandent des garanties sur le maintien des volumes d'aide au développement ».

Compte tenu du calendrier communautaire pour 2005 et de l'opposition (britannique en particulier) ou de l'indécision de nombreux Etats membres, il semble donc qu'il soit devenu urgent d'attendre...

Impact de la budgétisation du FED sur les taux de contribution dans une Union à 15 membres
	Clef applicable aux 8 ^e et 9 ^e FED (%)	Clef applicable après budgétisation (%)	Impact en part dans le financement
Belgique	3,9	3	-0,9 point
Danemark	2,1	2	-0,1 point
Allemagne	23,4	22,7	-0,7 point
Grèce	1,3	1,6	+0,3 point
Espagne	5,8	7,5	+1,7 point
France	24,3	16,4	-7,9 points
Irlande	0,6	1,2	+0,6 point
Italie	12,5	13,8	+1,3 point
Luxembourg	0,3	0,2	-0,1 point
Pays-Bas	5,2	5	-0,2 point
Autriche	2,7	2,3	-0,4 point
Portugal	1	1,4	-0,4 point
Finlande	1,5	1,5	0 point
Suède	2,7	2,7	0 point
Royaume-Uni	12,7	18,8	+6,1 point
Source : « La budgétisation du FED », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - mai 2003

* ⁵¹ Les crédits du titre V affectés aux actions de coopération ne concernent qu'une fraction minoritaire du chapitre 57-10 « Equipement administratif », déjà mentionnée précédemment.

* ⁵² Ce chiffre est celui du « bleu » du budget du MAE. Votre rapporteur spécial relève toutefois que dans deux réponses distinctes au même questionnaire, le ministère indique deux autres montants pour la contribution prévisionnelle de la France au titre de 2005 , 694 et 705 millions d'euros. On se trouve ainsi en présence de trois chiffres différents, selon qu'ils intègrent ou non les reports de paiement comptabilisés par le CAD sur l'exercice suivant, ce qui ne facilite pas la compréhension.

* ⁵³ Ces priorités sont l'accès aux services sociaux de base (enseignement, formation, santé), le développement des infrastructures (transports, hydraulique et communications), le soutien aux productions locales (agricoles, industrielles, minières ou énergétiques) et les programmes thématiques liés à la lutte contre la désertification, la sécheresse ou les grandes endémies.

* ⁵⁴ «La budgétisation du FED, une étape dans la modernisation de l'aide» - Rapport de MM. Dominique Bocquet et Stéphane Viallon au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, mai 2003.

* ⁵⁵ On constate ainsi une volonté manifeste de rapprocher les règles du FED, tout en maintenant son statut, de celles du budget, notamment par l'insertion d'une « sunset clause » prévoyant l'annulation automatique des engagements non suivis de décaissement.

* ⁵⁶ « Vers une pleine intégration de la coopération avec les ACP dans le budget de l'UE », communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen.