2. Le Fonds de solidarité prioritaire : des solutions enfin entrevues à une situation de crise aiguë
a) Deux années et demi de pénurie de crédits de paiement
Depuis 2002, votre rapporteur spécial comme l'ensemble des observateurs - et surtout nos partenaires africains - constatent une aggravation progressive de la situation financière du FSP, qui a pris des proportions alarmantes au début de cette année. Des crédits de paiement (CP) durablement insuffisants et en décalage flagrant avec des autorisations de programme (AP) maintenues à un niveau élevé ont pendant quelques mois entretenu auprès de nos partenaires l'illusion que la France pourrait honorer ses promesses ambitieuses de financement des projets, avant qu'une situation de pénurie de crédits s'installe dès le milieu de l'exercice.
Mission de contrôle en Afrique (février 2004) - Observations de votre rapporteur spécial sur la gestion locale du FSP
Lors de la mission de contrôle qu'il a réalisée dans quatre pays de l'Afrique de l'ouest en février 2004, votre rapporteur spécial a pu prendre la pleine mesure des difficultés de gestion sur le terrain, ainsi qu'il l'a relevé dans son rapport confidentiel adressé aux autorités compétentes.
1 - Sur les tensions budgétaires affectant le FSP
« La conjonction en mai 2003 de notifications de crédits généralement insuffisantes et de mesures de gel appliquées en mai a purement et simplement entraîné des situations de blocage non seulement sur l'avancement des projets, mais encore, ce qui est plus préoccupant, sur le paiement des factures . Au Sénégal, la coopération via le FSP a ainsi cessé ses actions dès le début du second semestre. La France s'est donc dans certains cas comportée comme un vulgaire mauvais payeur , les ambassades étant conduites à quémander la compréhension de leurs fournisseurs pour éviter d'acquitter des pénalités. L'hémiplégie du FSP a également alimenté les craintes de démissions de coopérants sous-employés.
« Les SCAC ont dès lors été conduits à reporter sur 2004 des impayés qu'il faudra bien régler cette année, ce qui réduit d'autant les crédits disponibles pour la poursuite des projets en cours et l'amorce de nouveaux projets. Les crédits de paiement (CP) notifiés pour 2004 comme les modalités de leur versement, généralement en deux tranches (70 % en janvier et 30 % en septembre) n'ont pas été de nature à rassurer votre rapporteur spécial. (...) Il faut alors bien parler de deux années « blanches » pour le FSP. Cette situation est d'autant moins compréhensible que l'Afrique subsaharienne a été clairement affiché comme une priorité géographique de notre coopération, après plusieurs années de reflux.
« Tout aussi préjudiciable que la faiblesse des CP notifiés est la discordance des autorisations de programme, qui sont manifestement surdimensionnées par rapport aux moyens disponibles et perdent toute valeur crédible d'engagement. La couverture insuffisante des AP par les CP n'est pas un phénomène nouveau puisqu'il est apparu dès 2001. On maintient ainsi artificiellement des engagements dans une logique d'affichage , mais les tranches annuelles de crédits ne permettent pas de les honorer, indépendamment de la différence d'environ 10 % habituellement constatée entre le total des AP et celui des CP, au profit des premières. (...)
« Dans ces conditions, il est clair que la parole de la France perd de sa portée et peut être perçue comme « promesse de Gascon ». Après deux ans de régulation, nos partenaires africains ont compris que notre fiabilité budgétaire n'était pas à la hauteur des annonces . Il semble donc que l'on ait atteint les limites de l'exercice, c'est-à-dire non pas tant de l'ampleur de la réduction des crédits, qui semble toutefois excessive dans certains postes et en premier lieu au Sénégal, mais de son caractère imprévisible, aveugle et incohérent avec les axes stratégiques annoncés. Votre rapporteur spécial ne conteste pas la légitimité et la nécessité de la régulation budgétaire, pour autant qu'elle soit équitablement supportée par les ministères sur le moyen et long terme, mais regrette que la France n'ait pas eu le courage de dire à ses partenaires que l'ampleur de la contrainte budgétaire à laquelle notre pays est soumis impliquait de réviser à la baisse, pour quelques années, les ambitions de nos partenariats de coopération et un resserrement des priorités » .
2 - Sur la nécessité d'un effort partagé et d'une plus grande rigueur sur les projets
« Votre rapporteur spécial considère à cet égard que le ministère du budget ne saurait endosser, seul, la responsabilité des difficultés présentes. Le MAE n'a probablement pas pris la mesure du caractère durable des restrictions budgétaires, de la nécessité de consentir des sacrifices et, partant, de celle de fournir aux postes des orientations stratégiques claires, plutôt que de donner l'impression de naviguer à vue au gré des succès furtifs remportés lors des négociations budgétaires . Les SCAC ont également perçu avec retard l'ampleur des difficultés et n'ont pas suffisamment procédé aux remises en cause de leurs méthodes de travail.
« Il importe donc de tirer les leçons de ces tensions budgétaires et de dépasser le stade des aimables discours. Votre rapporteur spécial estime, ainsi qu'il l'a rappelé lors du Conseil d'orientation stratégique du FSP qui s'est tenu le 30 mars dernier, que trois orientations principales doivent être retenues :
« - acquitter en premier lieu les impayés de 2003 avant de promettre à nos partenaires, parfois inconsidérément, le lancement de nouveaux projets ;
« - mettre fin à l' « acharnement thérapeutique » sur des projets qui fonctionnent mal ou qui pâtissent d'une absence de motivation réelle du partenaire. Les projets dormants doivent être annulés avec beaucoup plus de sévérité, selon des normes strictes. L'inspection générale du MAE devrait par exemple pouvoir suspendre ou annuler d'office les projets menés depuis plus de cinq ans et dont le taux de décaissement est inférieur à 25 %. Cela suppose que les évaluations - qui ne manquent pas - soient objectives et suivies d'effets, et que la gestion du FSP soit assortie d'indicateurs et d'objectifs précis, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF ;
« - resserrer de manière effective les priorités des SCAC, plutôt que de camoufler dans la rhétorique le maintien d'axes d'intervention multiples et dispersés . Les documents de stratégie pays (DSP) se révèlent ainsi trop souvent bavards et ne sont pas nécessairement le fruit d'une concertation structurée avec le pays partenaire. Les SCAC doivent faire des choix, et en premier lieu mettre en parenthèses ce qui ne correspond pas directement à l'amélioration des conditions de vie des populations et de l'environnement économique. Votre rapporteur spécial continue de se montrer réservé sur certains projets de coopération culturelle et universitaire . A contrario, un dispositif tel que le Fonds social de développement se révèle efficace et ses atouts sont reconnus dans l'ensemble des postes . (...) Les projets FSD ne comportent cependant pas toujours de comité consultatif associant l'Etat et la société civile, sont très dépendants de la pérennité de l'assistance technique et ne peuvent guère faire l'objet d'une prolongation des conventions en cas de difficultés d'exécution ».
Le « décrochage » des CP par rapport au stock d'AP antérieures est en réalité intervenu dès 2000 , mais a été masqué par la réforme comptable du Fonds. En 2001, le solde de CP disponibles à l'AFD (29,6 millions d'euros) l'a estompé. Selon le MAE, le manque de CP n'a commencé à être perceptible dans les postes et à l'administration centrale que fin 2002, mais a été imputé à tort au mouvement de gel et de dégel qui avait affecté le FSP en cours d'exercice 57 ( * ) . En 2003, la pénurie a été sensible dès le mois d'avril , conduisant à des interruptions de contrat, l'arrêt de certains projets et, ainsi que votre rapporteur spécial l'a constaté sur place, le non-paiement d'un nombre croissant de prestations ou de subventions.
Début 2004, face à l'ampleur de la crise, il a été demandé aux postes de différer au maximum la signature des subventions et des conventions de financement (sauf si l'assistance technique se trouvait déjà sur place), d'accélérer la clôture des projets les plus anciens, et de distinguer au sein de chaque projet les priorités parmi les composantes et actions à mener.
Il convient de rappeler le processus d'instruction et de décision présidant aux notifications des crédits aux postes . Partant de l'enveloppe de crédits de paiement disponibles (crédits ouverts en loi de finances initiale, reports, etc ...), l'administration centrale applique en premier lieu la clé de répartition de 40 % pour les projets mobilisateurs et de 60 % pour les projets pays. 60 % des crédits de paiment reviennent donc aux postes, auxquels il est demandé en fin d'exercice de faire connaître leurs besoins détaillés pour l'année suivante, aussi bien pour les projets en cours que pour ceux acceptés en programmation et susceptibles de voir le jour en année n+1.
L'administration compare ces besoins aux taux de décaissement de l'année précédente et confronte cette évaluation aux projections données par le modèle théorique de décaissement (année n 9,5 %, année n+1 26,5 %, année n+2 25 %, année n+3 20 %, année n+4 10 %), qui ne repose pas sur une consommation intégrale des crédits 58 ( * ) .
En année de pénurie, comme ce fut le cas de 2002 à mi 2004, il est de surcroît demandé aux postes de cerner des projets prioritaires sur lesquels seront concentrés les décaissements, voire les composantes prioritaires des projets. Des réunions inter-services affinent l'exercice qui donne lieu à arbitrage du DGCID et des deux cabinets ministériels concernés.
La modélisation des besoins théoriques de CP pour la période 1999-2004, qui prend en compte le rythme d'exécution et de décaissement des projets, fait apparaître que les CP alloués se situent constamment sous la ligne des besoins théoriques. Si l'on compare la progression des AP, celle des besoins de CP et les montants annuels alloués, on constate un déficit de 148 millions d'euros en 2004, selon le tableau ci-après.
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Impact du décalage AP/CP de 1999 à 2004 (en millions d'euros) |
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Année |
AP |
Besoins théoriques de CP |
Dotation en CP |
Différence |
Solde cumulé |
|
1999 |
125 |
155 |
139 |
-16 |
10 |
|
2000 |
220 |
154 |
139 |
-15 |
-5 |
|
2001 |
182 |
160 |
115 |
-45 |
-50 |
|
2002 |
159 |
159 |
120 |
-39 |
-88 |
|
2003 |
171 |
165 |
125 |
-40 |
-128 |
|
2004 |
171 |
160 |
140 |
-20 |
-148 |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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Le relèvement de 25 % de la dotation de CP en loi de finances initiale pour 2004 n'a pas freiné la crise puisque le déficit cumulé s'est encore aggravé. Afin de ne pas compromettre la poursuite de la majorité des projets en cours, qui ne peuvent être interrompus plus de quelques mois sans risque pour leur survie, il importait donc non de relever progressivement les CP octroyés au Fonds, mais de consentir un effort immédiat et de grande ampleur , poursuivi par un niveau de CP décent dans les années suivantes, et nécessairement accompagné par une plus vigilance dans le suivi et l'exécution des projets .
b) Un redressement tardif qu'il conviendra de pérenniser
Le MAE a dans un premier temps espéré une dotation supplémentaire de 50 à 80 millions d'euros dans une hypothétique loi de finances rectificative fin juin, que ni le calendrier parlementaire ni les impératifs budgétaires ne permettaient pourtant d'anticiper. Le président de la République lui-même, dont votre rapporteur spécial avait directement appelé l'attention lors de sa mission de contrôle par un message adressé du Mali le 19 février 2004, a manifesté son inquiétude et a expressément demandé, dans un courrier adressé le 10 mars au Premier ministre, les moyens de l'action extérieure de la France, soumis selon lui à une « évolution préoccupante », soient préservés lors de la prochaine phase de régulation.
Le conseil interministériel restreint du 10 mars 2004 sur l'APD a ensuite constaté l'importance de la crise traversée en 2003, du fait de l'écart creusé depuis cinq ans entre AP et CP, et a reconnu l'existence d'un déficit de financement du FSP. Il en est résulté une allocation supplémentaire exceptionnelle de CP de 50 millions d'euros , par prélèvement sur les résultats de l'AFD.
En outre, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit opportunément une inversion de l'évolution des dotations d'AP et de CP , selon une tendance beaucoup plus affirmée que celle timidement initiée en loi de finances initiale pour 2004. Le niveau des CP se voit ainsi relevé à 174,1 millions d'euros , soit 24,4 % de plus que le montant ouvert en loi de finances initiale pour 2004, et est surtout largement supérieur aux AP inscrites dans le projet de loi de finances pour 2005, d'un montant de 104,5 millions d'euros. Les AP s'inscrivent ainsi en diminution de 38,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, ce qui permettra un certain rattrapage des « AP dormantes ». Le relèvement des CP est notamment permis par un transfert de 15 millions d'euros en provenance de l'ancien article 50 du chapitre 41-43 (« Concours financiers en faveur de l'ajustement structurel et C2D »). Il est cependant prévu que le FSP participe en 2005 au financement du partenariat global du G8 contre la prolifération, à hauteur de 5,5 millions d'euros en AP et de 2,92 millions d'euros en CP. Votre rapporteur spécial estime que cette négociation conduit à faire financer par le FSP une action qui ne relève clairement pas de sa vocation.
Au sein de la dotation du chapitre 68-91, les CP affectés à l'article 10 (« Dons destinés à financer des projets de développement institutionnel, social, culturel et de recherche »), qui constitue la principale dotation du FSP, sont en hausse de 22,5 %. Les CP de l'article 30, introduit dans le projet de loi de finances pour 2004 et consacré à l'aide aux pays sortant de conflit, passent quant à eux à 10 millions d'euros, soit une hausse de 66 % par rapport à 2004, et les AP sont doublées. La crise des paiements du FSP pourrait ainsi être jugulée.
Deux éléments devraient en outre pouvoir conforter sur le long terme cette amélioration de la situation du Fonds :
- la forte diminution des AP en 2005 est permise par les nouvelles orientations résultant des décisions du CICID du 20 juillet 2004 . Les projets feront ainsi l'objet d'un nouveau partage sectoriel entre le FSP et l'AFD. L'AFD se voit globalement renforcée et hérite d'une partie des secteurs auparavant couverts par le MAE (cf. les observations de votre rapporteur spécial sur les décisions du CICID du 20 juillet 2004) ;
- ainsi que le relevait votre rapporteur spécial dans le compte-rendu de sa mission précédemment évoquée, les impératifs de rigueur doivent être partagés entre le MAE et le ministère délégué au budget . Les postes doivent ainsi se montrer beaucoup plus critiques et pro-actifs sur l'évolution de leur portefeuille de projets, et abandonner ceux qui manifestent une trop grande inertie ou une absence de motivation réelle des partenaires locaux. Le MAE semble avoir pris la mesure de la situation. Votre rapporteur spécial relève en outre que le bureau de l'audit et du contrôle de la DGCID a réalisé en 2004 un audit sur la conception des projets financés par le FSP .
En outre, si les procédures d'évaluation ex post des projets existent bien, il serait néanmoins opportun que les postes assurent un suivi plus formalisé, critique et harmonisé de leurs projets , selon des critères précis, objectifs et communs à toute la ZSP, à l'image des outils dont s'est dotée l'AFD en 2003.
c) Une ventilation géographique et sectorielle plutôt adaptée
La ventilation géographique et sectorielle des projets financés en 2003 et au premier semestre 2004 est cohérente avec les priorités affirmées de la France en matière de coopération. Le continent africain a recueilli près de 90 % des AP octroyées en 2003 et plus de 88 % de celles notifiées au premier semestre 2004 , hors projets mobilisateurs et inter-Etats qui ont mobilisé respectivement 48,3 % (soit 82,5 millions d'euros) et 40,4 % (soit 57,7 millions d'euros) des AP.
Votre rapporteur spécial considère que la programmation sectorielle des projets au premier semestre 2004 est cohérente avec la vocation du Fonds et l'objectif de réduction de la pauvreté : l'éducation, priorité que votre rapporteur spécial considère comme déterminante et dans laquelle la France a des atouts à faire valoir (sans compter l'impact éventuellement positif pour la francophonie), représente ainsi 22,4 % des AP engagées, après seulement 9,4 % en 2003. Les projets culturels, qui ne contribuent pas le plus directement au développement (si l'on met à part les avantages qu'en tirent ceux qui les proposent ou les réalisent) et sont encore trop souvent un « luxe » pour des pays ne disposant même pas des infrastructures de base, sont en recul, alors que le secteur de la santé progresse.
|
Répartition sectorielle provisoire de l'enveloppe d'AP pour 2004 (en millions d'euros) |
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|
|
AP au 1er semestre 2004 |
Part de chaque secteur |
Rappel part 2003 |
|
Agriculture |
5,2 |
3,6 % |
10,3 % |
|
Culture |
4,8 |
3,4 % |
11,8 % |
|
Economie |
1,7 |
1,2 % |
4 % |
|
Education |
32 |
22,4 % |
9,2 % |
|
Environnement |
17,1 |
12 % |
3,6 % |
|
Finance |
5,3 |
3,7 % |
6 % |
|
Gouvernance |
2 |
1,4 % |
5,4 % |
|
Médias |
8,5 |
6 % |
3,5 % |
|
Recherche |
20 |
14 % |
10,2 % |
|
Santé |
16,4 |
11,5 % |
6,4 % |
|
Société civile (y compris FSD) |
20,6 |
14,5 % |
21,3 % |
|
Université |
5,9 |
4,2 % |
2,6 % |
|
Urbanisation et décentralisation |
3 |
2,1 % |
5,9 % |
|
Total |
142,6 |
100 % |
100 % |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
|||
Le FSP a traditionnellement vocation à intervenir dans les pays de la ZSP. Le décret du 11 septembre 2000 lui permet cependant d'intervenir dans des pays en sortie de crise , ce qui s'est traduit par l'insertion dans le projet de loi de finances pour 2004 d'un nouvel article 30, intitulé « Aide aux pays sortant de conflits », dans le chapitre 68-91 consacré au FSP. Ces projets sont exécutés totalement ou en partie hors de la ZSP à la demande du CICID ou après avis technique positif du comité d'orientation stratégique (COS). La réunion du CICID du 11 décembre 2002 avait ainsi décidé l'engagement du FSP en Afghanistan, dans le cadre des initiatives post-conflit. Au total, les montants engagés depuis 2000 sont substantiels puisqu'ils atteignent 35,5 millions d'euros .
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AP consacrées à des projets exécutés pour tout ou partie hors ZSP (en millions d'euros) |
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|
2000 et 2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Total |
|
|
Yougoslavie |
|
5,5 |
|
|
5,5 |
|
|
Macédoine |
|
|
0,3 |
0,3 |
0,6 |
|
|
Mobilisateur Europe du sud est |
4,57 |
1,69 |
|
|
6,26 |
|
|
Afghanistan |
|
|
2 |
3,7 |
5,7 |
|
|
Mobilisateur autres pays |
3,5 |
1,6 |
2,32 |
10 |
17,42 |
|
|
Total |
8,07 |
8,79 |
4,62 |
14 |
35,5 |
|
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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Les autres formes d'intervention relativement atypique du FSP concernent la francophonie jusqu'en 2001 (année à partir de laquelle les crédits concernés ont été transférés sur le chapitre budgétaire 42-15 article 80), la coopération décentralisée et les organisations de solidarité internationale.
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Interventions diverses du FSP (chiffres provisoires en 2004) (en millions d'euros) |
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|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Total |
|
Francophonie |
20,6 |
15,1 |
20,3 |
0 |
0 |
0 |
0 |
56 |
|
Coopération décentralisée |
3,8 |
4,6 |
2,7 |
2,6 |
2,3 |
3,4 |
1,8 |
21,2 |
|
OSI (hors FSD) |
12,2 |
8,6 |
10,6 |
26,2 |
19,4 |
16,2 |
6,7 |
99,9 |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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La réforme comptable du FSP conduit à une longue période de transition qui ne facilite pas la gestion des crédits et crée des coûts fixes (du fait des nombreux mandats de faible montant) pour l'AFD en tant que payeur. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la réforme se met en place plus lentement que prévu . Il convient cependant de rappeler que plus de 300 projets ont requis une prolongation en 2003 et au premier semestre 2004 et que dans 70 % des cas (soit 210 projets) le manque de crédits de paiement était invoqué pour expliquer la demande de prolongation.
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Répartition des projets encore opérationnels par type de comptable à fin juillet 2004 |
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|
|
AFD |
TGE |
Total |
|
Nombre de projets |
164 |
353 |
517 |
|
Part du portefeuille de projets vivants |
31,7 % |
68,3 % |
|
|
Montant total ( millions d'euros ) |
271,9 |
622,2 |
894 |
|
Montant moyen (millions d'euros) |
1,66 |
2,84 |
1,73 |
|
Durée moyenne (mois) |
53 |
87 |
44 |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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Les 164 projets encore assignés sur l'AFD ont tous plus de quatre années d'âge et sont consommés en moyenne à hauteur de 85 %. La décroissance des paiements effectués par l'AFD devrait donc s'accélérer : 66,5 millions d'euros en 2003, 46,1 millions d'euros en 2004 et 33 millions d'euros projetés en 2005, dernière année prévue pour la transition.
d) Le Fonds social de développement : un outil efficace à mieux valoriser
Le Fond social de développement (FSD), donc votre rapporteur spécial reconnaît l'efficacité et la consommation généralement rapide des crédits bien qu'il repose sur un mécanisme décentralisé, représente une part importante des crédits du FSP (en moyenne 16 % des AP ouvertes sur les projets pays au cours des quatre derniers exercices). L'évaluation conduite en 2003 par le bureau d'études EVALUA pour la période 1996-2002 avait conclu à la bonne qualité générale des opérations, tout en formulant certaines recommandations 59 ( * ) . Les FSD sont en outre pour les postes davantage un moyen de financer des projets d'une certaine échelle, que l'outil d'une stratégie organisée d'établissement de relations de la France avec la société civile nationale.
Le FSD reste apprécié pour sa réactivité et la possibilité qu'il offre aux postes d'intervenir avec souplesse au plus près des besoins des populations et des groupes vulnérables en s'appuyant sur la société civile et en valorisant les ressources locales. Une nouvelle instruction, signée le 2 août 2004 , et ses annexes, précisent les finalités et les objectifs à poursuivre avec cet outil. Elles contiennent également un certain nombre de pièces nécessaires aux comptes rendus des actions réalisées sur ce type de crédits qui doivent impérativement être fournis lors des demandes de renouvellement des enveloppes correspondantes. Votre rapporteur spécial se félicite de ces nouvelles précisions indispensables : ses récents contrôles sur pièces lui ont en effet permis de constater que les postes manifestaient une rigueur inégale sur cet aspect du contrôle comptable du service fait .
Cette instruction offre aussi la possibilité d'augmenter la part des crédits réservés à la préparation, au suivi de l'exécution et à l'évaluation des micro-projets . Pour tenir compte de la situation précaire dans laquelle se trouvent souvent les bénéficiaires de ces micro-projets, elle permet de ramener de 30 à 10 % la part obligatoire de leur co-financement.
e) Une gestion toujours perfectible du stock de projets
Le FSP gère un nombre très élevé de projets « vivants », puisque 517 projets sont encore en cours de réalisation (correspondant à 1.139 sous-ensembles comptables), pour un montant global d'engagements de 894 millions d'euros (843 millions d'euros fin 2003). Le « stock » de projets a toutefois diminué en volume de 4,8 %. Le nombre toujours très élevé de projets vivants suscite les inquiétudes de votre rapporteur spécial et témoigne tant d'une certaine dispersion des crédits que de la lenteur d'exécution et de la probable léthargie d'une part non négligeable du portefeuille de projets. Ainsi qu'il le relevait l'année dernière, votre rapporteur spécial s'interroge également sur la capacité effective de la DGCID à gérer - et en tout état de cause à suivre au niveau central - un aussi grand nombre de projets , quand un opérateur tel que l'AFD en gère une centaine de moins avec des moyens humains et techniques bien supérieurs. Le FSP est quant à lui géré au niveau central par un bureau de quelques personnes !
Les projets initiés en 2000 ou durant les exercices antérieurs représentent 40,8 % du portefeuille en volume et 30 % en valeur. L'ancienneté du stock aurait donc augmenté puisque moins de 28 % des projets vivants dataient de plus de quatre ans (pour environ 26 % des crédits) fin 2003. Il convient néanmoins de souligner une plus grande concentration des projets depuis deux ans et en particulier cette année.
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Situation globale des engagements sur le portefeuille de projets du FSP |
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Année d'imputation |
Nombre de projets opérationnels |
Montant (en euros) |
Part du total (en valeur) |
Estimation du taux d'engagement |
Disponible pour engagement (estimation globale en euros) |
|
1995 à 2000 |
211 |
266.968.957 |
29,9 % |
73,6 % |
70.546.869 |
|
2001 |
90 |
165.172.129 |
18,5 % |
71,8 % |
46.635.832 |
|
2002 |
82 |
148.691.730 |
16,6 % |
66,5 % |
49.845.815 |
|
2003 |
90 |
170.592.715 |
19,1 % |
38,7 % |
10. 574.269 |
|
2004 |
44 |
142.586.500 |
16 % |
14 % |
122.574.981 |
|
Total |
517 |
894.012.031 |
100 % |
|
394.177.766 |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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De la même manière qu'en 2003, le MAE indique que « les outils informatiques disponibles ne permettent pas d'obtenir le taux exact d'engagement sur chacun des projets. En l'état actuel, le Département n'est donc pas en mesure de présenter autrement qu'en « masse » sur l'ensemble de l'encours, le calcul du taux d'engagement des projets qui a été affiné sur les quatre dernières années d'imputation des projets (correspondant à 70 % de l'encours) ». Une telle carence ne laisse pas d'étonner votre rapporteur spécial, alors que n'importe quelle structure de gestion de projets s'oblige habituellement à en disposer . La DGCID ne dispose donc d'aucune vision synthétique de l'exécution réelle des projets les plus anciens, mais la mise en service début 2005 du logiciel comptable COREGE fournit un motif d'espoir, puisqu'il devrait permettre de recevoir et de consolider, de manière automatique, les informations en provenance des postes. Des passerelles devront également être établies avec l'application ACCORD.
* 57 De fait, cet argument fut encore souvent invoqué, pour les crédits de 2003, par les interlocuteurs de votre rapporteur spécial lors de sa mission de contrôle de février 2004, alors que l'ampleur de la régulation a finalement été réduite dans certains postes.
* 58 Le ministère des affaires étrangères rappelle que les projets s'exécutent en moyenne à 91,8 % (le solde de CP fait alors l'objet d'annulations ou de réintégrations) et que leur durée moyenne a été rallongée par deux années et demi de pénurie de crédits de paiement.
* 59 Les évaluateurs recommandaient en particulier :
- de mieux faire connaître le dispositif FSD et de mieux valoriser les bonnes pratiques qui en sont issues ;
- de distinguer sept types d'actions finançables et regroupés sous trois « guichets » : (1) investissement local, petit projet expérimental, action ciblée en faveur d'un groupe défavorisé, appui aux promoteurs de droit humain et démocratie, (2) capitalisation (sur les projets FSD) et diffusion d'information (sur les droits de l'homme), (3) État et actions d'urgence ;
- de mettre en place dans chaque pays une cellule de gestion des FSD bien identifiée et chargée de la totalité de ce fonds. Le pouvoir et l'information des partenaires nationaux devraient être accrus dans la phase amont du cycle de projet relative à l'instruction et la sélection des projets ;
- les rapports de présentation au comité des projets FSP de nouveaux projets FSD devraient comporter un rapport final d'exécution sur les enveloppes FSD anciennes, comprenant une auto-évaluation ex post de leurs forces et faiblesses.