CHAPITRE PREMIER
PRINCIPALES
OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. LA POURSUITE DE LA BAISSE DU BUDGET
Le budget du ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation diminue de 2,18 % et atteint 167,61 millions d'euros. Cette réduction des crédits est à comparer avec celle de l'année précédente qui s'élevait à près de 7 %, les crédits passant de 184 millions d'euros en 2003 à 171,34 millions d'euros en 2004.
Votre rapporteur spécial constate que le gouvernement ne souhaite plus que ses priorités, au rang desquelles les PME, le commerce et l'artisanat comptent indéniablement, (comme en témoignent les nombreuses dispositions législatives en leur faveur adoptées au long de l'année 2004,) s'affichent par des budgets en hausse. Cette logique paraît parfaitement légitime tant il est vrai qu'il n'existe pas de lien mécanique entre dépense et résultat .
L'évolution des crédits du ministère délégué aux PME reflète également l'impérieuse nécessité de contribuer à l'équilibre des finances publiques. Votre rapporteur spécial admettait l'année dernière la nécessité de concéder des crédits à cet objectif de salut public. Il semble que le ralentissement de la baisse du budget consacre la sincérité des efforts consentis en 2004.
Cette évolution s'explique encore par la volonté de « libérer les énergies » en privilégiant une politique de baisse des charges au détriment d'une politique de subvention . Votre rapporteur spécial souscrit totalement à ce renversement de perspective : les commerçants et les artisans ne réclament pas de nouvelles aides, ils demandent simplement à être mis en situation de vivre de leur activité.
Enfin, cette diminution est permise par la relative faiblesse de la consommation des crédits observée depuis 2001, à laquelle ont contribué d'énergiques mesures de régulation budgétaire.
II. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) AU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ AUX PME
A. L'ACTION « DÉVELOPPPEMENT DES PME, DU COMMERCE, DE L'ARTISANAT ET DES PROFESSIONS LIBÉRALES »
Les travaux menés depuis le début de l'année 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ont conduit les structures gestionnaires de crédits à préciser le contenu des actions qu'elles auront à piloter lorsque la loi organique sera pleinement applicable, le 1 er janvier 2005, soit au titre du projet de loi de finances pour 2006.
1. L'action consacrée aux PME au sein de la mission « développement et régulation économique »
Le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a été largement restructuré. La mission « développement et régulation économiques » qui correspond pour l'essentiel au périmètre du ministère comprend quatre programmes :
- développement des entreprises ;
- contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel ;
- régulation et sécurisation des échanges de biens et services ;
- et passifs financiers miniers.
Le programme « développement des entreprises » associant les moyens de cinq directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie 3 ( * ) , vise « à faciliter le développement d'un tissu économique structurant pour les territoires et générateurs d'emplois, tout en contribuant à la répartition équilibrée des activités sur le territoire » 4 ( * ) .
Il comporte 7 actions , dont l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » . Cette action tend à promouvoir le commerce, les services, l'artisanat et les professions libérales, en agissant « sur leur environnement économique, réglementaire, social et financier afin de favoriser et de soutenir leur développement » 5 ( * ) .
L'architecture budgétaire retenue pour l'application de la LOLF aux actions en direction des PME soulève quelques interrogations.
Au sein du programme « développement des entreprises » , l' action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » ne côtoiera pas moins de six autres actions.
Or, si la LOLF a prévu d'autoriser les redéploiements budgétaires entre actions d'un même programme, c'est parce que ces derniers constituent « un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » (article 7).
Dans cette perspective, il pourrait être avancé que les crédits composant l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » relèveraient plus opportunément d'un programme moins étendu, sinon d'un seul programme.
En effet, dans la définition de la nouvelle architecture budgétaire, pour une politique donnée, les arbitrages rendus en faveur de l' « action » au détriment du « programme » ont notamment pour conséquence :
- d'accroître les marges de manoeuvre gouvernementales , car les crédits peuvent être redéployés entre actions d'un même programme ;
- de diminuer la portée du droit d'amendement lors du vote de la loi de finances, car en application de l'article 47 de la LOLF, il sera possible, par voie d'amendement parlementaire, de redéployer les crédits entre programmes d'une même mission. Dès lors, moins les programmes y sont nombreux, moins le Parlement est capable de modifier utilement l'affectation des crédits (toutefois, le Parlement gardera la possibilité de créer des programmes nouveaux au sein d'une mission, prélevés sur ceux des autres programmes la composant).
Il ne faudrait pas en conclure que le programme doit être systématiquement préféré à l'action , car une prolifération des programmes nuirait finalement à la clarté du consentement parlementaire, et une liberté de redéploiement réduite justifierait moins la responsabilisation des gestionnaires, qui est au coeur de la réforme budgétaire.
Ainsi, la définition du programme « développement des entreprises », qui regroupe des actions peu flexibles entre elles, ne pourra-t elle trouver une pleine justification que dans la pertinence et le suivi - auxquels il conviendra de veiller - des indicateurs de performance qui lui seront associés.
2. Crédits et finalités de l'action
Le ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation a dressé le tableau suivant présentant les chapitres budgétaires qui seront inclus dans l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ».
Le contenu de l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » est présenté dans l'encadré ci-après :
STRUCTURATION DE L'ACTION « DÉVELOPPEMENT DES PME, DU COMMERCE, DE L'ARTISANAT ET DES PROFESSIONS LIBÉRALES »
• Finalité A : Favoriser l'initiative économique dans les secteurs du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales :
- Modernisation et simplification du droit dans les domaines fiscal, social, et du droit des sociétés afin d'améliorer l'environnement des entreprises ;
- Connaissance des entreprises, de leurs activités et de leurs besoins afin d'orienter la politique économique aux niveaux national et international, notamment au moyen d'études ;
- Développement de la compétitivité des petites entreprises au travers de structures d'appui et de projets structurants ;
- Renforcement des actions en faveur de la création, de la transmission et de la reprise d'entreprises ;
- Agir sur l'offre par l'amélioration de la formation et de la qualification des chefs d'entreprises et de leurs salariés ;
- Facilitation de l'accès aux sources de financement.
• Finalité B : Tutelle, régulation et dialogue dans les secteurs du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales :
- Exercice de la tutelle sur les établissements publics (réseaux consulaires, FNPCA, EPARECA,) et les associations à financements publics prédominants (notamment l'ISM, la SEMA, le CEFAC) ;
- Gestion des régimes d'autorisation relatifs au commerce et à l'artisanat, notamment de l'installation et de l'extension des entreprises de la grande distribution ;
- Relations avec les organisations professionnelles et les groupes de la grande distribution.
• Finalité C : Actions de solidarité économique en faveur des entreprises commerciales, artisanales, de services et libérales :
- Soutien du FISAC aux petites entreprises face à des événements exceptionnels ;
- Aides au départ des commerçants, des artisans et des distributeurs de carburants.
• Finalité D : Participation à des logiques territoriales de développement durable au profit des entreprises commerciales, artisanales, de services et libérales :
- Actions territoriales financées par le FISAC ;
- Contrats de plan Etat-régions ;
- Partenariats conduits avec les chambres de métiers pour la mise en oeuvre de programmes locaux de développement économique.
Source : ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation
Votre rapporteur spécial regrette que le ministère n'ait pas dressé un tableau permettant de mettre en relation les finalités de l'action développement des PME avec les chapitres budgétaires correspondants.
Ces présentations suscitent toutefois trois motifs de satisfaction .
En premier lieu, votre rapporteur spécial se félicite que les moyens humains du ministère délégué aux PME figurent dans l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » et non dans un « programme de fonctions supports » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie comme cela avait été envisagé dans un premier temps. L'existence de ce programme de fonctions supports nuirait au principe de l'attribution analytique des moyens qui doit normalement présider à la détermination de l'organisation des crédits budgétaires selon les principes définis par la LOLF.
Ainsi, la lecture des moyens placés au service de la politique menée par le ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation sera-t-elle facilitée. Les crédits concernant le ministère délégué aux PME au sein des chapitres 31-90 « rémunérations principales », 31-94 « indemnités diverses », 31-97 « autres personnels non titulaires - rémunérations », 33-90 « cotisations sociales - part de l'Etat » et 31-91 « prestations sociales versées par l'Etat » sont intégrés dans l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » 6 ( * ) .
En second lieu, la quasi totalité des crédits relevant du chapitre 44-95 « Participation à divers fonds de garantie », ainsi que des autres crédits relevant de l'agrégat 27 « action économique » figure à l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ». Ceci remédiera à l'anomalie, relevée par votre rapporteur spécial lors de l'examen des derniers fascicules, de la faiblesse anormale de la part des crédits figurant dans l'agrégat 25 « interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services ».
En troisième lieu, votre rapporteur spécial se réjouit des efforts faits pour définir les finalités de l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ». En 2004, la structuration de l'action n'avait pas donné lieu à la définition des missions, ce que votre rapporteur spécial avait vivement regretté.
L'action relative au développement des PME aura donc quatre finalités :
- favoriser l'initiative économique dans les secteurs du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales ;
- assurer la tutelle, la régulation et le dialogue dans ces mêmes secteurs ;
- mettre en oeuvre des actions de solidarité économique en faveur des entreprises commerciales, artisanales, de services et libérales ;
- et participer à des logiques territoriales de développement durable au profit des entreprises commerciales, artisanales de services et libérales.
* 3 Direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP), Direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DEcas), Direction des grandes entreprises (DGE), Direction du Trésor (DT) et Direction des relations économiques extérieures (DREE).
* 4 Selon le bleu « Présentation, à titre indicatif, des crédits du budget général selon les principes retenus par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».
* 5 Même source.
* 6 Rappelons que ces crédits étaient auparavant fondus dans le « bleu » « Economie, finances et industrie » au sein des chapitres mentionnés et du chapitre 34-98 « moyens de fonctionnement des services », article 12 « administration centrale ». Ils faisaient l'objet d'une répartition entre les différentes directions du ministère, peu lisible.