B. LES PRÉVISIONS POUR 2005
1. Les prévisions de recettes
Les prévisions de recettes pour 2005 sont en progression de 2,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.
Le produit attendu des redevances de navigation aérienne s'établit à 1.193,944 millions d'euros, en hausse de 1,2 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2004 (soit 1.178,95 millions d'euros). On rappellera cependant que les taux définitifs des redevances sont fixés en fonction de l'évolution prévisible des unités de services en 2004 et des estimations qui en découlent pour 2005, dans le cadre d'une consultation avec les compagnies aériennes. Quelques remarques doivent être faite sur l'évolution de ces redevances.
La redevance de route et la redevance pour services terminaux en métropole connaissent des prévisions d'évolution « normales », et cohérentes avec les différentes hypothèses émises dans le cadre de la préparation du budget.
A l'opposé, on observe une forte baisse de la redevance en outre-mer, de - 11,4 %. On rappelle que, dans le cadre de la préparation du budget pour 2004, une hausse de 75 % de cette redevance avait été décidée. Les raisons de cette hausse avaient été explicitées par votre rapporteur spécial en 2004, et sont liées au financement de la politique de continuité territoriale en outre-mer.
La continuité territoriale en outre-mer dans le projet de budget pour 2004
Les éléments suivants sont tirés du rapport spécial pour l'année 2004.
Une nouvelle mission est créée au sein du FIATA, par l'article 53 du projet de loi de finances. Cette mission est issue de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer 11 ( * ) , qui a institué une dotation de continuité territoriale en faveur des collectivités d'outre-mer. Dans son rapport 12 ( * ) consacré à cette loi, le rapporteur au nom de la commission des finances du Sénat, notre collègue Roland du Luart, notait à propos de cette dotation :
« L'étude d'impact associée au présent projet de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la dotation de continuité territoriale pour sa première année d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme celui de la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse, indexé sur la dotation globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore déterminé l'imputation budgétaire des crédits correspondants .
« Le présent article est « muet » s'agissant des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ». En conséquence, les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris lorsqu'il y a lieu les pondérations affectées à chaque critère de répartition, sont généralement prévues par la loi . »
Le présent budget répond donc en partie aux interrogations formulées par le rapporteur. La provenance des crédits est désormais explicitée.
Pour autant, ce mode de financement ne va pas sans soulever un certain nombre d'interrogations.
On peut remarquer que, par construction, le BAAC et le FIATA sont structurellement liés, via la répartition de la taxe de l'aviation civile. Or si les ressources que tire le BAAC de cette taxe sont en baisse non négligeable avec 19 millions d'euros en moins par rapport à 2002, et ce malgré la hausse du taux de la taxe, le budget global augmente de 0,7 %, suite notamment à une hausse modérée de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, et un doublement de cette redevance pour l'outre-mer (les taux exacts seront déterminés par décret au mois de décembre). En conséquence, une partie au moins de la perte de recette fiscale du budget annexe est compensée par la hausse d'une redevance, au bénéfice d'un compte spécial du Trésor.
Le mécanisme choisi est donc être le suivant :
- la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;
- la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28).
Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.
Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources dû à la baisse de quotité de la TAC.
Ainsi, on voit que la construction retenue revenait à faire financer en partie par l'outre-mer une dotation au bénéfice de l'outre-mer, ce qui était contestable, et ce même si, contrairement à ce qu'implique sa nature juridique, la redevance pour service terminaux outre-mer ne couvre en fait qu'une faible fraction des coûts réellement supportés (il y a donc déjà une subvention « implicite » au transport aérien).
Le gouvernement a donc choisi, en cours d'année 2004, d'étaler la hausse de cette redevance sur 3 ans, de 25 % chaque année.
Ainsi, la baisse de 11,2 % s'explique par une « illusion d'optique » : la recette attendue en 2004, et qui sert de base de comparaison, était réalisée en prenant une hypothèse de 75 % de hausse. En réalité, cette hausse n'a été « que » de 25 % en 2004, et elle sera de 25 % en 2005.
Le produit attendu de la taxe de l'aviation civile affectée au BAAC, qui doit couvrir les dépenses non financées par les redevances qui ont pour objet d'assurer la sécurité du transport aérien, s'élève à 216,82 millions d'euros, montant qui correspond à 65,58 % du produit total de cette taxe (le solde étant affecté au budget général avec la fin programmée eu FIATA). Cette estimation tient compte des prévisions de trafic et la hausse de la quotité du BAAC proposés dans le projet de loi de finances pour 2005 à l'article 40.
L'autofinancement, qui doit couvrir à la fois les remboursements d'emprunts et la totalité des investissements du secteur « régalien » du BAAC, ainsi qu'une partie de ceux du secteur « redevances », s'établit à 179,4 millions d'euros, soit une hausse de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Le montant de l'emprunt est quant à lui en forte diminution, à hauteur de 95 millions d'euros (- 24,7 %). Le niveau d'emprunt est pour sa part pratiquement stable en 2005, les remboursements s'élevant à 100,2 millions d'euros et l'emprunt autorisé à 103,7 millions d'euros.
Comme pour les exercices 2003 et 2004, aucune subvention du budget général au profit du budget annexe de l'aviation civile n'est inscrite au projet de loi de finances pour 2005. De ce fait, l'ensemble du secteur régalien est désormais financé par la seule taxe de l'aviation civile et le financement du budget annexe est assuré intégralement par les usagers du transport aérien (compagnies aériennes et passagers).
2. Les prévisions de dépenses
Les prévisions de dépense du BAAC pour l'exercice 2005 augmentent de 2,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, à 1.736,06 millions d'euros, soit 1.452,88 millions d'euros pour la section d'exploitation (+ 2,5 %) et 283,17 millions d'euros pour la section en capital (+ 4,5 %).
a) Les moyens des services
Après deux années de stabilité, les moyens des services ont été réévalués en 2005 de 3,3 %, à 137,6 millions d'euros.
Cette revalorisation est due principalement à la réorganisation de la DGAC et à la réintégration, en prévision du changement de statut de l'établissement, de la direction des opérations aériennes d'ADP.
Les contributions au bénéfice des « Organismes extérieurs » augmentent de 5,6 %. Cette hausse résulte principalement de la participation de la France à Eurocontrol, des coûts des services rendus par Aéroport de Paris, et Météo France, et de la prise en compte de nouvelles dispositions contractuelles liant la DGAC aux autorités suisses en application du projet de protocole triennal 2005-2007 actuellement en cours de négociation. En outre, 1,4 million d'euro de mesures nouvelles est consacrée au groupement pour la sécurité de l'aviation civile (GSAC).
L'ensemble de ces besoins nouveaux (23,2 millions d'euros) est couvert par une mesure nouvelle limitée de 12 millions d'euros, en raison d'un bon niveau de report de crédits fin 2004 estimé à 11,2 millions d'euros.
b) Le budget d'équipement
Pour 2005, le montant des crédits d'investissement demandés sur le BAAC s'établit à 273 millions d'euros en autorisations de programme, soit une progression de 24,1 % par rapport à 2004, et à 183 millions d'euros en crédits de paiement, soit un montant en hausse de 1,6 %.
La forte hausse des autorisations de programme s'explique trouve son origine dans la prise en charge directe des investissements de l'activité « navigation aérienne » d'ADP (30 millions d'euros) figurant jusqu'alors sous forme d'amortissement dans la convention DGAC-ADP imputée sur le chapitre de fonctionnement « Organismes extérieurs », et également dans le lancement de la deuxième tranche du projet EFDP (European Flight Data Processing) de la direction de la navigation aérienne pour 45 millions d'euros, nouveau système de traitement des plans de vol réalisé en commun avec le service de la navigation aérienne italienne.
Le taux de croissance modéré des crédits de paiement s'explique par la volonté de décroissance des crédits sans emploi en fin de gestion, ce qui est louable.
Ces crédits sont destinés aux services et aux opérations présentées ci-dessous :
(1) Direction générale
Les crédits (16 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement) sont destinés notamment à financer les équipements en informatique et en communications, ainsi que les équipements sociaux et médicaux.
(2) Navigation aérienne
Suivant l'évolution du trafic aérien, les investissements de la navigation aérienne ont subi une forte croissance de 1990 à 2000, puis à partir de 2000, des réductions sensibles des autorisations de programme dans les projets de loi de finances (186 millions d'euros en 2000, 175 millions d'euros en 2001, 155 millions d'euros en 2002 et 165 millions d'euros en 2003), qui ont pu être compensées grâce aux reliquats antérieurs, aujourd'hui totalement résorbés.
A noter que l'augmentation sensible du budget prévu pour 2005 est liée d'une part, à la décision de réintégrer l'activité « navigation aérienne » d'Aéroports de Paris au sein des services de la navigation aérienne, dans le cadre de la réorganisation de la DGAC et, d'autre part, au lancement de la deuxième phase du projet EFDP (European Flight Data Processing), nouveau système de traitement des plans de vol, mené en coopération avec d'autres pays européens, l'Italie notamment.
Affectation des autorisations de programme
(en millions d'euros)
|
|
2003 (fin d'exercice) |
2004
|
2005 Programme prévisionnel |
|
Equipements en Route et grandes approches |
46,91 |
50,60 |
47,00 |
|
Equipements Aérodromes (Métropole) |
10,83 |
8,30 |
12,00 |
|
Equipements Aérodromes (Outre-Mer) |
5,23 |
4,24 |
6,00 |
|
Opérations Génie Civil |
41,69 |
32,73 |
22,00 |
|
Investissements NA/ADP (Génie civil inclus) |
- |
- |
25,00 |
|
Informatique |
78,81 |
67,28 |
108 (dont 45 EFDP) |
|
Etudes et recherche |
10,34 (non compris 2,69 de crédits Europe) |
9,58 (non compris 1,17 de crédits Europe) |
10,00 |
|
Total |
193,83 |
173,09 |
230,00 |
Source : DGAC
(3) Contrôle technique
Le projet de loi de finances pour 2005 est marqué par une croissance du niveau d'investissement du Contrôle technique. Le programme technique proposé s'établit à 3 millions d'euros en autorisations de programme et 2 millions d'euros en crédits de paiement. Il doit permettre l'ouverture d'opérations nouvelles telles que notamment le développement du système de gestion des nouvelles redevances, la refonte du système de gestion des brevets et licences, la prise en compte des marchés de travaux au centre des examens aéronautiques d'Orly ainsi que le financement des études de sécurisation des données médicales et l'élaboration du dossier des spécifications.
(4) Formation aéronautique
Les dotations de crédits d'investissement proposées pour la Formation aéronautique sont stables à hauteur de 3,5 millions d'euros en autorisations de programme. Les crédits de paiement, limités à 4,7 millions d'euros sont en diminution par rapport au projet de loi de finances pour 2004. Le budget 2005 ne prévoit pas l'achat de nouveaux avions, mais la réalisation d'investissements réglementaires ou de sécurité sur la flotte actuelle. Les autres postes d'investissement correspondent à des marchés de travaux de rénovation et de restructuration des centres de formation.
(5) Bases aériennes
Dans le domaine des bases aériennes, le niveau des dotations en investissement est en nette régression en autorisations de programme, à hauteur de 20,5 millions d'euros (- 17,3 %) et en crédits de paiement, soit 13 millions d'euros (- 29,7 %). Pour 2005, l'enveloppe allouée prévoit la poursuite du programme de travaux de remise aux normes sur les aérodromes d'outre-mer à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Cayenne-Rochambeau. Elle permet également le financement d'études de développement des infrastructures aéroportuaires, d'acquisitions foncières et de travaux d'entretien des bâtiments ainsi que la poursuite des opérations de remboursement d'avances dans le cadre du renouvellement des concessions aéroportuaires.
c) Les dépenses de personnel
Au budget 2005, le flux net des emplois du budget annexe de l'aviation civile présente un solde positif de 215 emplois. Cette évolution prend en compte notamment les prévisions de recrutement, les futurs départs à la retraite et les délais de formation des personnels techniques sur un horizon pluriannuel.
Les dépenses de personnel (853,5 millions d'euros) évoluent globalement de + 4,73 %. Cette augmentation résulte principalement :
- pour 1,24 % de l'application des mesures interministérielles applicables à l'ensemble des agents de l'Etat : participation aux charges de pension, extension en année pleine des mesures de revalorisation de la fonction publique ;
- pour 0,18 % des mesures d'ajustement spécifiques à la DGAC prenant en compte l'évolution des qualifications et les effets « GVT » ;
- pour 3,06 % des mesures nouvelles liées à la mise en oeuvre du protocole (y compris la prise en compte budgétaire des mesures applicables à compter de 2004) ;
- pour 0,25 % des mesures liées au transfert d'ADP.
Répartition des effectifs du BAAC entre 2004 et 2005
|
|
PLF 2004 |
Mesures 2005 |
PLF 2005 |
Evolution |
|
Personnel administratif |
1.916 |
+ 25 |
1 941 |
1,3 % |
|
Personnel technique |
8.967 |
+ 181 |
9 148 |
2 % |
|
Personnel navigant |
211 |
+ 0 |
211 |
0,0 % |
|
Personnel ouvrier |
965 |
+ 9 |
974 |
0,9 % |
|
Total |
12.059 |
215 |
12.274 |
1,8 % |
* 11 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.
* 12 Rapport n° 296 (2002-2003).