Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique et réforme de l'Etat

B. L'ANALYSE DES CRÉDITS

1. L'action sociale interministérielle

L'agrégat 21 « Fonction publique » comprend notamment les crédits d'action sociale interministérielle (aides et prêts à l'installation des personnels, aide ménagère à domicile, chèques-vacances) dont la gestion est assurée par la Mutuelle Fonction publique (MFP). A ces prestations individuelles, s'ajoute la prestation « service crèche » par laquelle l'Etat rembourse à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) les frais correspondant à l'accueil de ses agents dans les crèches subventionnées par les caisses d'allocations familiales. Par ailleurs, le ministère de la fonction publique assure la gestion de prestations collectives telles que la rénovation de restaurants administratifs (cf. infra les dépenses en capital).

Pour 2005, ces crédits, en baisse de plus de 56 % , s'établissent à 51,36 millions d'euros , contre 117,3 millions d'euros en 2004.

Le tableau ci-dessous récapitule les prestations servies en 2002 et en 2003 au titre de l'action sociale interministérielle, et donne les évolutions des crédits leur correspondant en 2004 et en 2005 :

Action sociale interministérielle
		2002		2003		LFI 2004	PLF 2005	PLF 2005 / LFI 2004
Prestations		Nombre d'aides	Coût unitaire (en euros)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en euros)	(en millions d'euros)
Aides au maintien à domicile des retraités :
Aide à l'amélioration à l'habitat		906	1.569	749	1.602	1,33	-	Supprimée
Aide ménagère à domicile		38.106	517	33.967	579	18,73	15,23	-18,7 %
Aides à l'enfance :
Prestations de service « crèches »		indisponible	indisponible	23000	indisponible	55,09	-	Transfert à la CNAF
Aides aux vacances :
Chèques vacances		130.156	217	141.195	225	35,65	30,65	-14,0 %
Aides au logement des agents de l'Etat :
Réservations de logement (nombre d'aides : logements réservés)		331	20.839	381	indisponible	1,82	-	Transfert aux ministères concernés
Aides à l'installation (AIP) et prêts à l'installation (PIP)		3.600	571	3.379	559	2,85	1,83	-35,8 %
Source : d'après le bleu « SGPM » PLF 2005

L'ampleur de la baisse s'explique notamment par la décision de transférer la gestion des prestations familiales des fonctionnaires aux caisses d'allocations familiales (CAF) à compter du 1 ^er janvier 2005 .

Ce transfert, qui est sans incidence sur le montant des prestations perçues par les agents de l'Etat , permettra aux bénéficiaires d'avoir un interlocuteur unique pour l'ensemble des prestations auxquelles ils peuvent prétendre. Ces derniers recevront toutes leur prestations des CAF, et non plus, pour certaines d'entre elles, des différents services ministériels, ce qui a permis la suppression de 600 emplois pour 2005, représentant près de 8 % de l'effort total de diminution des effectifs de l'Etat ( infra ). La Caisse nationale d'allocation familiale (CNAF) a accepté d'autant plus volontiers la charge nouvelle résultant de ces transferts que les CAF ont réalisé dans la période récente d'importants efforts de modernisation. Les dossiers des fonctionnaires bénéficiaires sont actuellement en cours de transmission aux CAF.

Chaque année, la prestation de service « crèches » est versée à la CNAF en remboursement des dépenses constatées l'année précédente pour accueillir les enfants des fonctionnaires de l'Etat dans les crèches qu'elle subventionne. Cette dépense est ainsi portée par l'article 33-94-30 « prestations interministérielles d'actions sociale » relevant du budget de la fonction publique .

Dans le cadre du transfert précité, à compter de 2005, la cotisation forfaitaire que l'Etat verse à la CNAF au travers du budget des charges communes intégrera la prestation service crèche qui ne transitera plus par le budget de la fonction publique. D'après les informations apportées à votre rapporteur spécial, les modalités exactes de cette compensation sont en voie d'être définies.

Compte tenu de ce transfert, les crédits relatifs à la prestation de service « crèche », qui s'élevaient à 55,09 millions d'euros pour 2004, ne figurent plus dans les crédits d'action sociale interministérielle. Ainsi, à compter de 2005, la cotisation forfaitaire que l'Etat verse à la CNAF au travers du budget des charges communes sera majorée afin de tenir compte des prestations de crèche utilisées par les fonctionnaires.

Par ailleurs, il est prévu :

- une suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat qui était peu connue, avec moins d'un millier d'aides attribuées chaque année, et sans équivalent pour les salariés du secteur privé, 1,33 million d'euros de crédits pour 2004 se trouvant ainsi non reconduits ; il est à noter que cette suppression intervient dans le contexte d'un renforcement des moyens d'intervention de l'ANAH ^{4 ( * )} ;

- un transfert aux différents ministères de la gestion des réservations de logements (1,83 million d'euros pour 2004 non reconduits) ;

- une réduction de 9,5 millions d'euros des crédits concernant les autres prestations sociales interministérielles (aide ménagère à domicile, chèques vacances, aides et prêts à l'installation). Cette réduction est permise par la sollicitation du fonds de roulement de la MFP , dont le montant excède 44 millions d'euros à fin 2004, et n'emporte aucune conséquence sur le volume des prestations servies .

2. Les dépenses de fonctionnement

L'ensemble des dépenses de fonctionnement diminue de 0,8 % en 2005, pour s'établir à 95,97 millions d'euros . Elles se décomposent de la façon suivante :

• Les crédits destinés aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique, s'élevant à 8,51 millions d'euros en 2005, progressent de 1,95 % , après une hausse de 5,43 % en 2004.

Il convient de rappeler que cette dernière augmentation s'explique par un ajustement aux besoins. En effet, les crédits pour 2003 avaient été artificiellement diminués (baisse de 18,2 %) dans la perspective de consommer les reports existants. En particulier, les crédits du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIIPH) , qui permettent de financer les actions ^{5 ( * )} que les ministères ne peuvent entreprendre seuls au bénéfice de leurs agents handicapés, étaient passés de 5,1 millions d'euros à 5,53 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de presque 9 %. Pour 2005, ces crédits sont quasiment reconduits, à hauteur de 5,52 millions d'euros.

• Les subventions aux écoles (ENA et instituts régionaux d'administration - les IRA ) représentent 63,97 millions d'euros , en baisse de 2,27 % pour 2005.

Cette baisse est imputable à l'évolution de la subvention à l'ENA , qui diminue de 2,35 % pour s'établir à 31,25 millions d'euros , et aux subventions accordées à chacun des cinq IRA (représentant 95  % de leurs ressources en 2004), dont le montant s'établit à 32,71 millions d'euros , en baisse de 2,2 % .

Pour l'ENA, la baisse s'explique par une diminution de 5 % du nombre de postes offerts au concours (95 élèves contre 100), tandis que pour les IRA, elle reflète « l'effort de maîtrise des dépenses réalisé par les cinq instituts ».

• Les crédits destinés aux études et à la communication sur la gestion publique s'établissent à 3,05 millions d'euros , en progression de près de 30 % par rapport à 2004 ; ces crédits financent en grande partie des actions de communication se rapportant aux chantiers de la réforme de l'Etat. Ces crédits sont distribués entre la DGAFP , la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (DMGPSE) , et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) .

• Les crédits du chapitre ^{6 ( * )} « Fonds pour la réforme de l'Etat (FRE) et de la modernisation @ », après avoir progressé de 42,28 % en 2004, sont quasiment reconduits pour 2005, s'établissant à 20,44 millions d'euros . En réalité, la forte augmentation des crédits pour 2004 correspondait à une hausse modérée de la dépense : il était déjà prévu de garantir au FRE la pleine disponibilité de 20 millions d'euros pour 2003 en mobilisant les reports existants. En outre, depuis 2004, le chapitre comprend un nouvel article « Dépenses d'informatique et de télécommunication : actions de modernisation des administrations - crédits à répartir ». Doté de 2,56 millions d'euros en 2004, ses moyens sont portés à 7,74 millions d'euros pour 2005 en raison d'un transfert de crédits en provenance d'autres sections budgétaires (éducation nationale et intérieur) en vue de centraliser les crédits accompagnant la réalisation du plan ADELE ( infra ). Corrélativement, les moyens directement attribués au FRE accusent une baisse importante, exclusivement supportée par la « section territoriale » du fonds, dont les crédits diminuent presque de moitié pour s'établir à 6,35 millions d'euros, ceux de la « section nationale » du fonds, en légère augmentation, étant également fixés à 6,35 millions d'euros.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « en 2005, les crédit seront attribués à un nombre plus réduit d'actons structurantes dans le cadre des stratégies ministérielles de réforme ».

Un fonds pour la réforme de l'Etat enfin conforme à son objet

Notre ancien collègue Gérard Braun avait réalisé, au cours de l'année 2001, un contrôle de l'emploi des crédits du fonds pour la réforme de l'Etat, qui a donné lieu à un rapport ^{7 ( * )} d'information.

Le fonds pour la réforme de l'Etat, créé en 1996 en vue de participer au financement d'opérations innovantes de modernisation de l'administration, tant au niveau central que déconcentré, doit normalement contribuer à l'amélioration de la qualité des relations entre l'Etat et les citoyens, de la décision publique et de la gestion publique.

Or, le bilan du FRE avait paru mitigé : la multiplicité des opérations cofinancées et l'impression de « saupoudrage » budgétaire étaient venus brouiller la signification de cet instrument privilégié de la réforme de l'Etat.

Par ailleurs, de nombreux ministères et services considéraient le FRE comme un moyen d'obtenir des financements complémentaires à leurs crédits de fonctionnement, si bien que l'emploi des dotations du fonds n'était pas toujours conforme aux objectifs qui lui avaient été initialement assignés. Quel lien, en effet, existait-il entre la réforme de l'Etat et l'achat de téléviseurs ou de bicyclettes pour des brigades de gendarmerie, ou avec la réparation de la chaudière d'une cité administrative ?

Enfin, des procédures administratives excessivement lourdes et une absence d'évaluation de l'impact des opérations financées étaient également à porter au discrédit de l'ensemble.

Les mesures prises par l'actuel gouvernement, qui concernent tant la procédure d'instruction et d'attribution des crédits, largement modernisée, que l'évaluation des opérations menées, sont le gage d'une meilleure utilisation des crédits du FRE.

3. Les dépenses d'intervention

Elles correspondent au chapitre 43-02 « Subventions aux actions de formations et d'information », sur lequel sont inscrits 4,15 millions d'euros, crédits en hausse de 4,01 % pour 2005.

Le montant attribué aux organisations syndicales de la fonction publique, en hausse de 8,25 %, s'élève à 2,18 millions d'euros, et les crédits de la banque de données juridiques inter-fonctions publiques (BIFP) sont portés de 45.800 euros à 99.800 euros. Les autres crédits sont globalement stationnaires, notamment ceux destinés au FIIPH (fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique), qui s'élèvent à 1,11 million d'euros pour 2005.

4. Les dépenses en capital

Ces crédits s'élèvent à 3,39 millions d'euros , en baisse de plus de 30 % par rapport à 2004, mais en nette augmentation par rapport au million d'euros voté pour 2003, quoique très en retrait des crédits pour 2002, qui s'élevaient à 15,1 millions d'euros. Ainsi, après une année de consommation de reports en 2003, les crédits demandés pour 2004, comme pour 2005, correspondent à la dépense attendue.

Ces crédits sont destinés au FIIPH ( supra ) à hauteur de un million d'euros, montant reconduit à l'identique, et à l'action sociale interministérielle, pour un montant de 2,39 millions d'euros. Ces derniers crédits doivent permettre la mise aux normes de sécurité des restaurants interadministratifs et la réservation de logements.

*

Le tableau ci-après retrace l'évolution, depuis 1998, des crédits consacrés aux trois principales actions conduites par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires hors personnel (en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
	Exécution						LFI	PLF
L'action sociale interministérielle	98	100	117	106	108	123	122	55
Les actions interministérielles de recrutement et de formation continue	55	59	62	65	68	74	78	77
La modernisation et la réforme de l'État	13	13	13	13	11	13	23	23
La réimplantation des administrations ^(1)
Total	166	172	192	184	187	210	223	155
^1 Les dépenses liées à la relocalisation d'organismes publics sont financées par transferts de crédits prélevés sur le chapitre 57-01 du budget des services généraux du Premier ministre. Ces transferts se sont élevés en 2000 à 0,35 millions d'euros et à 4 millions d'euros en 2002. Les reports des exercices antérieurs sont de 23 millions d'euros en 2002, 19 millions d'euros en 2003 et 6 millions d'euros en 2004. Sources : bleus « SGPM » PLF 2003, PLF 2004, et PLF 2005

* ⁴ Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

* ⁵ En vue, notamment, de satisfaire à l'obligation légale d'emploi, qui incombe à l'Etat, de 6 % de personnes handicapées.

* ⁶ Jusqu'en 2003, le chapitre 37-08 s'intitulait plus sobrement « Fonds pour la réforme de l'Etat ».

* ⁷ Rapport d'information n° 383 (2000-2001).