N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 27
JUSTICE
Rapporteur spécial : M. Roland du LUART
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M.Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
Madame, Monsieur,
Le budget du ministère de la justice progresse de 4 % à périmètre identique en 2005 (contre 1,8 % pour le budget général). Alors même que le nombre d'emplois autorisés dans le projet de loi de finances pour 2005, au total pour l'ensemble des services de l'Etat, est réduit de 7.188, il est prévu 1.100 emplois nouveaux pour le seul ministère de la justice.
Les crédits pour la justice s'inscrivent pleinement dans la logique de la troisième année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 (LOPJ).
Pour autant, ces éléments ne sauraient suffire à considérer comme excellent le budget du ministère de la justice pour 2005.
En effet, il est grand temps, à la veille de la mise en oeuvre complète de la loi organique n ° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.
Un budget qui augmente et prévoit des créations d'emplois n'est satisfaisant que si, parallèlement, les moyens alloués -c'est-à-dire l'argent des contribuables- sont utilisés « au mieux », avec des résultats tangibles pour les citoyens.
A cet égard, les ministères « favorisés » en allocation de moyens, loin d'être exemptés d'une politique rigoureuse, doivent faire preuve d'une gestion exemplaire.
Tel est l'esprit dans lequel votre rapporteur spécial a examiné le présent budget.
SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL
- Les taux d'exécution de la LOPJ s'établiront, à la fin de l'année 2005 , c'est-à-dire après trois exercices sur cinq, à 52 % pour les créations d'emplois et à 55 % pour les dépenses ordinaires . Au 31 juillet 2004, le taux d'engagement des autorisations de programme s'établissait à 44 %, alors même que, après une année et demie d'application, le taux théorique serait de 30 %. Il existe un décalage dans le temps entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, compte tenu des délais de préparation des projets. De la sorte, les crédits de paiement devraient monter en puissance au cours des prochains exercices.
- Malgré le développement d'un programme substantiel de construction et de rénovation d'établissements pénitentiaires, les conditions de détention demeurent « une humiliation pour la République » 1 ( * ) , en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui s'élevait en moyenne à 114,2 % au 1 er octobre 2004, ce qui implique l'existence de « pointes » .
- L'augmentation de 40 % en deux ans des frais de justice (dépenses d'expertise, d'interprétariat, d'écoutes téléphoniques, par exemple) est préoccupante, singulièrement à la veille de la mise en application de la LOLF qui confèrera un caractère limitatif à ces crédits . La « liberté de prescription » du magistrat devrait pourtant être compatible avec une gestion rigoureuse des dépenses , comme le ministre de la justice l'a lui-même souligné.
- La capacité des services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) à assurer la tutelle de budgets souvent gérés par des associations demeure à démontrer , comme l'a relevé à bon escient la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003.
- L'effort engagé par le ministère de la justice pour préparer les objectifs et indicateurs de performance , destinés à l'évaluation de la politique publique dans le cadre de la LOLF , mérite d'être souligné et salué . Certains indicateurs pourraient avantageusement être par la suite déclinés au niveau des ressorts de cours d'appel, voire de certaines juridictions de premier degré .
- Plusieurs indicateurs gagneraient cependant à être précisés et/ou simplifiés . D'autres devraient être créés, par exemple, sur la régularité du suivi médico-psychologique des délinquants sexuels ou, sur un autre plan, pour connaître le montant et l'évolution du taux de transposition des directives de « compétence chancellerie » dans les délais requis par celles-ci.
- Il convient de se féliciter du développement de la politique de communication du ministère de la justice, et, singulièrement, de la nomination, dans le ressort de chaque cour d'appel, de magistrats délégués à la communication , destinés à mieux faire connaître, au travers de son fonctionnement quotidien, l'institution judiciaire à nos concitoyens.
- En revanche, il faut souligner que des mesures de régulation budgétaire ont provoqué des retards dans la poursuite de plusieurs projets informatiques, pourtant indispensables au renforcement des moyens de la justice et susceptibles de susciter des économies budgétaires . Il serait souhaitable que ceux-ci ne soient plus systématiquement utilisés comme variable d'ajustement.
I. LA GESTION 2003 : CERTAINES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES POUR LESQUELLES LA LOLF DEVRAIT FAVORISER UNE RÉPONSE
Le projet de budget pour 2005 doit être analysé en tenant compte des difficultés rencontrées à propos du dernier exercice clos (2003) et dans la perspective de la LOLF, pleinement applicable à partir du 1 er janvier 2005, soit pour le projet de loi de finances pour 2006.
A. LES GRANDES LIGNES DE LA GESTION 2003 : UN EXERCICE MARQUÉ PAR LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE
Comme les années passées, en 2003 les dépenses de rémunération des personnels atteignent plus de 55 % de la dépense totale, tandis que celles de fonctionnement des services représentent environ 35 %. Le solde (10 %) concerne les dépenses de subventions, d'interventions diverses et d'aide juridique.
1. Les ouvertures de crédits
a) Les crédits de report
Le ministère de la justice a obtenu au titre des reports de la gestion 2002 sur la gestion 2003 :
- l'ouverture de ses reports en crédits d'équipements : 32,54 millions d'euros.
Le montant des reports pour les chapitres inscrits à l'état H s'élève à 145,41 millions d'euros. Ce montant inclut notamment 38,77 millions d'euros ouverts au titre de l'indemnisation de la profession de commissaire priseur.
- les reports attendus en crédits de fonctionnement pour les chapitres soumis à la règle du dixième : 0,46 million d'euros.
* 1 Voir Sénat, rapport de la commission d'enquête présidée par notre collègue Jean-Jacques Hyest, et dont notre ancien collègue Guy-Pierre Cabanel était le rapporteur n° 449 (1999-2000).