IV. LA PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LA LOLF
A compter du 1 er janvier 2005, l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sera pleinement applicable. Ainsi le prochain projet de loi de finances (pour 2006) sera présenté, examiné et voté selon les nouvelles dispositions, dont l'objectif principal consiste à remplacer une culture de moyens (« un bon budget est un budget qui augmente ») par une culture de résultat (« un bon budget est celui qui permet, au moindre coût, d'atteindre des objectifs préalablement définis »).
Le projet de loi de finances pour 2005 est le dernier à être présenté, examiné et voté selon les règles de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Il paraît cependant nécessaire, dans le cadre de l'examen du budget pour 2005, d'entrer dans la logique de la « nouvelle Constitution financière », ne serait-ce que parce que le Parlement sera invité à se prononcer avant certains arbitrages définitifs du gouvernement.
De même que les Assemblées -singulièrement leurs commissions des finances- ont pu donner leur point de vue sur la prochaine architecture budgétaire (missions, programmes et actions) 11 ( * ) , dont le gouvernement a tenu compte au moment d'arrêter cette architecture (16 juin 2004), le Parlement sera prochainement invité à se prononcer sur les objectifs et indicateurs de performance destinés à mesurer le degré de réussite des politiques exprimées par les missions .
A cet effet, les assemblées ont reçu des avants projets annuels de performance, préfigurant les futurs projets annuels de performance (PAP), qui seront annexés au projet de loi de finances, afin de préciser la démarche proposée pour favoriser l'évaluation de l'efficacité recherchée de la dépense publique pour chaque mission budgétaire. Ces documents contiennent en effet les propositions du gouvernement en matière d'objectifs et d'indicateurs de performance pour chaque mission et les programmes qui les constituent.
La mission ministérielle « justice » correspond logiquement aux domaines couverts par le présent rapport spécial.
Votre rapporteur spécial exposera tout d'abord l'architecture de cette mission. Puis, il en présentera chaque programme et détaillera les objectifs et indicateurs proposés.
A. LA MISSION MINISTÉRIELLE JUSTICE
Cette mission est composée de six programmes, correspondant assez largement aux cinq agrégats actuels du ministère de la justice, si ce n'est que le programme accès au droit et à la justice est issu essentiellement des agrégats justice judiciaire et administration générale.
En outre, il convient de relever les quelques différences ci-après :
- les pensions et les emplois en administration centrale, figurant aujourd'hui dans l'agrégat administration générale, seront répartis proportionnellement entre les différents programmes de la mission, selon leurs finalités . Ainsi, les magistrats et fonctionnaires de la direction de l'administration pénitentiaire seront pris en charge par le programme correspondant, au lieu de l'être par l'agrégat administration générale ;
- le casier judiciaire quitte l'agrégat administration générale pour constituer une action du programme justice judiciaire (enregistrement des décisions judiciaires) ;
- les budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'Ordre de la Libération , qui ne relèvent pas du présent rapport spécial 12 ( * ) , constitueront des actions du programme soutien de la politique de la justice et organismes rattachés ;
- la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) quitte l'agrégat administration générale du ministère de la justice pour constituer une action du programme vie politique, cultuelle et associative de la mission administration générale et territoriale de l'Etat 13 ( * ) , gérée par le ministère de l'intérieur.
L'architecture de cette mission a été assez peu discutée dans ses grandes lignes , outre la question particulière des « ordres », si ce n'est pour le problème général du positionnement des autorités administratives indépendantes .
Dans le rapport d'information précité (page 41), votre président et votre rapporteur général estimaient que « le regroupement des autorités administratives indépendantes dans un même programme assurerait la séparation des crédits du régulateur et des administrations compétentes, en évitant que la règle de fongibilité au sein d'un programme ne s'opère au détriment du régulateur. Cette option serait ainsi de nature à conforter et à harmoniser le statut d'autonomie dont jouissent les autorités administratives indépendantes ».
La proposition de création d'un programme spécifique pour les autorités administratives indépendantes n'ayant pas été retenue par le gouvernement, la Commission nationale de l'informatique et des libertés figure comme action dans le programme soutien du ministère de la justice.
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Mission Justice |
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Justice administrative |
Justice judiciaire |
Administration pénitentiaire |
Protection judiciaire de la jeunesse |
Accès au droit et à la justice |
Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés |
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- fonction juridictionnelle : Conseil d'Etat - fonction juridictionnelle : cours administratives d'appel - fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs - fonction consultative - fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'Etat et collectivités - soutien |
- traitement et jugement des contentieux civils - conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales - cassation - Conseil supérieur de la magistrature - enregistrement des décisions judiciaires - soutien - formation (Ecole nationale de la magistrature ; école nationale des greffes) |
- garde et contrôle des personnes placées sous main de justice - accueil des personnes en détention - accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice - soutien - formation (Ecole nationale de l'administration pénitentiaire) |
- mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants - mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs - soutien - formation (Centre national de formation et d'études) |
- aide juridictionnelle - développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité - aide aux victimes |
- état-major : ministres, cabinets, bureau du cabinet, communication - activité normative - évaluation, contrôle, études et recherche - gestion administrative commune - Commission nationale informatique et libertés - Haut conseil au commissariat aux comptes - Ordre de la Légion d'honneur - Ordre de la Libération |
Les crédits de la mission justice auraient été répartis de la manière suivante :
* 11 Voir Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 12 Voir le rapport spécial « Légion d'Honneur et Ordre de la Libération » de notre collègue Jean-Pierre Demerliat.
* 13 Voir le rapport spécial « sécurité » de notre collègue Aymeri de Montesquiou.