C. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2005
1. Des besoins habituellement sous-évalués
Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) sont en général fortement sous-évalués.
Le chapitre 37-91 « fonds spéciaux » est un chapitre limitatif, qui peut être abondé par décret pour dépenses accidentelles et, en cas d'urgence, par décret d'avance, conformément à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Ainsi, traditionnellement, en cours d'année, les fonds secrets sont abondés par des décrets non publiés au Journal officiel et qui portent sur des sommes non négligeables : entre 15 % et 30 % du montant initial. Ces abondements servent notamment à financer des opérations particulières de la DGSE 25 ( * ) . Selon la note remise par M. François Logerot, alors premier président de la Cour des comptes, au Premier ministre, la DGSE bénéficie prioritairement des crédits supplémentaires ouverts en cours d'année. Ainsi, dans la période récente, la totalité de ces compléments lui aurait été affectée en 1994, 1995, 1999 et 2000. Elle en aurait reçu 80 % à 90 % de 1996 à 1998, années où des compléments auraient été affectés aussi aux deux autres lignes.
Selon la note précitée, les crédits initiaux, qui étaient compris entre 64 à 70 millions d'euros dans les années 1991 à 1995, sont revenus à 60 millions d'euros depuis 1997. A ces crédits se sont ajouté des crédits supplémentaires, qui ont varié de 18,3 millions d'euros en 1992 à 9,1 millions d'euros en 1998, le point moyen se situant à 12,2 millions d'euros. Ainsi, les crédits ouverts totaux ont atteint un maximum en 1992 (86,7 millions d'euros) et un minimum en 1998 (69,3 millions d'euros), ce qui correspond à une diminution de 20 % en valeur.
Le graphique ci-après met en évidence la sous-évaluation des crédits des fonds spéciaux depuis 1997. On observe toutefois une réduction progressive de l'écart entre les crédits ouverts et ceux adoptés en loi de finances initiale .
Comparaison des fonds secrets votés et dépensés depuis 1997
(en millions d'euros)
(1) DGSE (article 20 § 10), puis totalité du chapitre 37-91 (à partir de 2002)
Source : « verts » et « bleus » budgétaires, secrétariat général du gouvernement
La consommation excédera encore vraisemblablement en 2004 le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale . En effet, le chapitre 37-91 avait été abondé de 3,037 millions d'euros au 31 août 2004.
La situation est d'autant plus paradoxale que, dans le même temps, le gouvernement ne semble pas utiliser la totalité des crédits dont il dispose . Ainsi, pour la première fois, le Premier ministre a indiqué le 18 juillet 2001 dans un communiqué que le solde des comptes des fonds spéciaux attribués depuis 1997 au gouvernement était alors d'environ 15,5 millions d'euros. Il a également annoncé que le solde qui serait constaté à la fin de la législature serait reversé au budget de l'Etat, comme l'impose l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, jamais respecté jusqu'alors sur ce point. Ainsi, le 6 mai 2002, il a annoncé le reversement du solde des fonds spéciaux (soit 2,76 millions d'euros) au budget de l'Etat.
2. Les crédits demandés pour 2005 sont vraisemblablement de nouveau insuffisants
Les crédits du chapitre 37-91 demandés pour l'année 2005 s'élèvent à 37.766.714 euros, en progression de 0,29 million d'euros (soit + 0,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.
Malgré cette légère augmentation des dotations en loi de finances initiale, votre rapporteur spécial s'interroge toujours sur la sincérité du montant inscrit dans le présent projet de loi de finances , compte tenu de l'abondement régulière des crédits du chapitre 37-91 depuis 1997 dans des proportions nettement supérieures à l'augmentation proposée dans le présent projet de loi de finances.
En outre, un chapitre 37-90 intitulé « Commission de vérification des fonds spéciaux » a été créé par la loi de finances initiale pour 2004, afin d'assurer le fonctionnement de la commission de vérification . Le chapitre 37-90, rattaché à l'agrégat 32 « Autorités administratives indépendantes », a été doté de 30.000 euros dans la loi de finances initiale pour 2004. Votre rapporteur spécial regrette qu' aucune dépense n'ait été engagée à la date du 31 août 2004 , alors que les retards pris dans la préparation des rapports d'activité témoignent d'un nécessaire renforcement de l'activité de la commission de vérification.
* 25 Jusqu'en 1986, il revenait au chef de l'état-major particulier du Président de signer le décret permettant d'abonder, en cours d'année, les fonds spéciaux destinés à ces opérations. Depuis l'affaire dite du « Rainbow Warrior », le Premier ministre est seul responsable de la gestion de ces fonds.