C. LA PRÉPARATION DU PASSAGE À LA LOLF : LES EXPÉRIMENTATIONS
1. La préfiguration de la future action soutien du programme « Coordination du travail gouvernemental »
Dans le projet de loi de finances pour 2005, une expérimentation budgétaire est inscrite au budget des services généraux du Premier ministre sous la forme d'un chapitre expérimental 39-01 regroupant les crédits rattachés à l'action « Soutien » du futur programme « Coordination du travail gouvernemental » .
Ce chapitre, doté de 43,6 millions d'euros , se compose de crédits dont la gestion s'effectuera uniquement en crédits de paiement :
- les crédits des personnels rattachés à la DSAF ;
- les crédits du chapitre de fonctionnement gérés par la DSAF pour le compte d'autres services (ex-chapitre 34-98 article 21 et article 10 hors intendance).
Cette expérimentation vise, en phase de construction de la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, des dépenses de personnel estimées à leur coût réel sur un périmètre évalué à 358 emplois, soit un cinquième de l'ensemble des effectifs des services généraux du Premier ministre.
Dans la masse des dépenses de personnel ont été intégrées :
- les cotisations sociales afférentes à ces rémunérations ;
- les rémunérations réelles des effectifs présents (fonctionnaires et contractuels, en prenant en compte la rémunération fixe et le traitement indemnitaire) constatées au 30 juin 2004 et calculées en extension année pleine pour 2005. Un glissement vieillesse technicité (GVT) forfaitaire de 1,8 % a été appliqué, ainsi qu'une prévision d'entrées-sorties des effectifs.
Un des enjeux de l'expérimentation sera de mesurer l'écart entre la prévision de masse salariale et la réalisation en fin d'année budgétaire . Cette évaluation nécessite de développer des outils de suivi de la masse salariale.
La nomenclature du chapitre expérimental comportera deux articles de prévision, dits articles de regroupement, qui permettront en gestion de regrouper respectivement les dépenses de personnel et les autres dépenses.
Votre rapporteur spécial observe que ce dispositif permet d'anticiper l'application du principe de fongibilité asymétrique des crédits au sein d'un même programme, sous l'autorité du responsable de programme 18 ( * ) . Il convient cependant de veiller à ce que l'action « Soutien » ne regroupe que les seules dotations correspondant aux fonctions supports, lesquelles ne peuvent en tout état de cause constituer qu'une fraction des dotations de l'ensemble du programme. A cet égard, le montant prévisionnel du chapitre 39-01 (43,6 millions d'euros) reste limité à 9 % des dépenses du programme.
2. Les autres expérimentations en cours : la justification des dépenses au premier euro et la délégation de gestion
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, d'autres expérimentations sont prévues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, afin notamment de préparer la justification des dépenses au premier euro 19 ( * ) :
- une expérimentation de justification au premier euro pour le chapitre 37-10 « Actions d'information », correspondant aux dépenses du service d'information du gouvernement ;
- une expérimentation de justification au premier euro pour la gestion d'une prestation d'action sociale interministérielle du chapitre 33-94, relatif à la DGAFP ;
- une expérimentation de rénovation de la tutelle de la DGAFP sur un Institut régional d'administration (opérateur public) à déterminer ;
- une expérimentation de « délégation de gestion » (ex-mandat de gestion) pour certaines actions de communication que le service d'information du gouvernement conduit pour le compte d'autres ministères ;
- une expérimentation à la DSAF de ventilation des emplois équivalents temps plein sur les actions des programmes du Premier ministre.
Votre rapporteur spécial se félicite que ces mesures d'expérimentation permettent d' associer pleinement les agents à la préparation des nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF . Dans ce contexte, il juge d'autant plus regrettable que la réflexion sur les indicateurs et les objectifs de performance reste très largement à conduire.
* 18 Selon la définition donnée par la direction de la réforme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la fongibilité asymétrique est la « caractéristique de crédits dont l'affectation, dans le cadre du programme, n'est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir (sous la limite de l'asymétrie) l'objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser la mise en oeuvre. L'asymétrie se traduit par la faculté d'utiliser à d'autres emplois les crédits prévisionnels dédiés aux dépenses de personnel, sans que l'inverse puisse être réalisé ; les crédits de personnels sont donc limitatifs par programme » (source : Les Notes Bleues de Bercy, n° 35, septembre 2003).
* 19 Toujours selon la direction de la réforme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la justification au premier euro conduit à analyser de manière approfondie le "stock" de dépenses. Les crédits ne seront plus justifiés en deux compartiments, d'une part les services votés, d'autre part les mesures nouvelles, mais "au premier euro" » (source : Les Notes Bleues de Bercy, n° 35, septembre 2003).