B. UNE NORME DE DÉPENSE QUI NE POURRA ÊTRE TENUE EN EXÉCUTION QUE PAR DES REPORTS DE CRÉDITS SIGNIFICATIFS
Le gouvernement a d'ores et déjà annoncé, compte tenu des ouvertures de crédits dédiés à l'investissement prévues dans le présent collectif, que de nombreux crédits feraient l'objet de reports en 2005. Il s'est engagé à respecter la norme de dépense fixée par le Parlement en loi de finances initiale pour 2004. Les reports sortants vers 2005 pourraient ainsi excéder les reports entrants vers 2004 de 1,7 milliard d'euros.
1. Un recul de l'effort en matière de maîtrise des reports ?
Votre rapporteur général s'est félicité à de nombreuses reprises d'une inversion de tendance dans la gestion des reports de crédits, véritable « épée de Damoclès » pesant sur l'exécution budgétaire.
Evolution des reports de crédits
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de règlement pour 2003
Depuis deux années, le montant des crédits reportés sur l'année suivante était en effet inférieur à celui reporté l'année précédente. Les reports de crédits de l'exercice 2002 vers l'exercice 2003 se sont établis à 13,73 milliards d'euros. Les reports de crédits vers l'année 2004 ont baissé de 26 %, pour s'établir à 10,15 milliards d'euros.
Il est à craindre que cet effort remarquable soit interrompu et que les reports repartent à la hausse, jusqu'à 1,7 milliard d'euros, sauf économies réalisées d'ici le projet de loi de règlement 2004.
Il convient de souligner que la LOLF prévoit que les reports ne devront pas excéder 3 % de la dotation initiale. En 2003, cette règle a été respectée. Il n'apparaît pas souhaitable que l'exercice 2004 soit l'occasion d'un retour en arrière à ce sujet .
2. La persistance de tensions inflationnistes sur la dépense
Le dépassement, certes léger, de la norme de dépense fixée en loi de finances initiale manifeste la persistance de tensions inflationnistes. Ces tensions inflationnistes sur la dépense se manifestent d'autant plus que l'exercice 2004 a été perçu comme celui de la reprise de la croissance économique. A ce titre, de nombreux gestionnaires estiment que les marges de manoeuvre budgétaire sont plus importantes.
Ces tensions inflationnistes témoignent également des limites d'une régulation purement comptable de la dépense . Celle-ci ne peut rester durablement contenue que si un redimensionnement de l'Etat a réellement lieu, avec pour corollaire une diminution sensible des effectifs publics.
Enfin, l'écart de 1,7 milliard d'euros entre loi de finances initiale et loi de finances rectificative manifeste la difficulté de prendre en compte sur le plan budgétaire les crédits du ministère de la défense, et en particulier des OPEX. L'augmentation des dépenses militaires dans le présent projet de loi de finances rectificative s'établit à 870 millions d'euros. En apparence, ces ouvertures de crédits ne concernent nullement les OPEX. Elles sont affectées à hauteur de 660 millions d'euros à des opérations en capital. Les 210 millions d'euros consacrés aux dépenses ordinaires visent, pour 181 millions d'euros, à prendre en compte l'incidence de la hausse du coût des carburants, pour 19 millions d'euros à financer la contribution versée à l'OTAN et pour 10 millions d'euros à ajuster les crédits aux besoins. Il convient néanmoins de prendre en compte, pour une appréhension plus globale, le décret d'avances du 28 octobre 2004 12 ( * ) ouvrant 692,2 millions d'euros sur les crédits du ministères de la défense pour faire face, notamment, au surcoût des OPEX, intégralement gagé par des annulations sur le même budget de crédits des titres V et VI.
La réticence à inscrire les crédits des OPEX, pour leur montant prévisible, en loi de finances initiale conduit en cours d'exécution à d'inévitables tensions, qui, en 2004, ont une part dans le surcroît de dépenses proposé en loi de finances rectificative.
* 12 Décret n° 2004-1146 du 28 octobre 2004.