EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat a été saisi, le 21 juin 2004, en application de l'article 88-4 de la Constitution, d'un projet de décision-cadre sur la rétention de données traitées et stockées en rapport avec la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de données transmises via des réseaux de communication publics, aux fins de la prévention, la recherche, la détection et la poursuite de délits et d'infractions pénales, y compris du terrorisme (texte E-2616).
Ce projet de décision-cadre est issu d'une proposition de la République française, de l'Irlande, du Royaume de Suède et du Royaume-Uni, le droit d'initiative étant partagé, dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, entre la Commission européenne et les Etats membres.
Le recours croissant à des services de communications électroniques ignorant les frontières pour commettre des délits et leur utilisation avérée dans les attentats de Madrid le 11 mars 2004 ont conduit le Conseil européen, lors de sa réunion du 25 mars 2004, à envisager l'adoption, d'ici juin 2005, de règles relatives à la conservation, par les fournisseurs de services, des données relatives au trafic des communications. Les Etats membres ont ainsi réaffirmé leur engagement à renforcer la coopération judiciaire.
Le projet de décision-cadre, conformément à l'objectif fixé par le Conseil européen, tend à garantir les moyens de la prévention, de la recherche, de la détection ou de la poursuite de délits et d'infractions pénales grâce à la rétention de données de connexion. Il ne concerne que les données de communication générées par les fournisseurs de services de communications dans le cadre de la prestation de leurs services, et non le contenu des communications.
Si de nombreux Etats, tels la France, ont mis en place des dispositifs prévoyant la conservation de ces données par les opérateurs, le nécessaire développement de la coopération judiciaire et policière appelle une harmonisation des catégories de données et de leurs délais de conservation.
Le projet de décision-cadre soulève certaines questions de principe qui ont conduit la délégation pour l'Union européenne du Sénat à adopter, à l'unanimité, sur l'initiative de notre collègue M. Alex Türk, une proposition de résolution renvoyée à votre commission.
I. LES PROGRÈS DE LA COOPÉRATION POLICIÈRE ET JUDICIAIRE EUROPÉENNE FACE AU DÉVELOPPEMENT DU TERRORISME
L'Union européenne a mis en place plusieurs dispositifs pour renforcer la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée depuis le 11 septembre 2001.
A. UNE LUTTE RENFORCÉE CONTRE LA CRIMINALITÉ TRANSNATIONALE APRÈS LES ATTENTATS DU 11 SEPTEMBRE 2001
1. Un cadre de coopération judiciaire plus adapté depuis le traité d'Amsterdam
L'action concertée des Etats membres dans la lutte contre le terrorisme se situe dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale, qui a connu des progrès notables depuis les attentats perpétrés aux Etats-Unis.
La coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures s'appuie sur une méthode intergouvernementale. L'ajout d'un troisième pilier à l'édifice communautaire (titre VI du traité sur l'Union européenne, TUE), puis la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice par le traité d'Amsterdam, ont donné à l'Union européenne les moyens d'une politique cohérente dans ces domaines. Parmi les instruments juridiques de cette coopération, la décision-cadre, substituée à l'action commune, se rapproche dans son esprit de la directive et de ses mesures d'application 1 ( * ) .
C'est en application de l'article 31, 1, c, du traité sur l'Union européenne, aux termes duquel l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise notamment à « assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de cette coopération, la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres », que la France, l'Irlande, le Royaume-Uni et la Suède ont présenté un projet de décision-cadre sur la rétention des données de connexion.
Suivant une appréciation inverse à celle de ces quatre Etats, la Commission européenne a estimé que cette initiative était dépourvue de fondement juridique , au motif qu'elle ne relèverait pas de la coopération judiciaire, mais de la réglementation du marché intérieur (art. 95 du traité instituant la Communauté européenne, TCE), c'est-à-dire du premier pilier. Dans une telle hypothèse, seule la Commission pourrait déposer une proposition en la matière (art. 251 TCE).
L'appréciation de la Commission s'appuie sur le précédent de la directive 2002/58/CE concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, adoptée sur le fondement de l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne 2 ( * ) . Si la décision-cadre était adoptée définitivement, la Commission pourrait former un recours pour incompétence devant la Cour de justice des communautés européennes (art. 35 TUE). Elle pourrait auparavant présenter une initiative concurrente à celle des Etats membres. Le texte de la Commission suivrait alors une procédure d'adoption différente, le Conseil statuant à la majorité qualifiée et le Parlement exerçant un pouvoir de codécision.
2. L'accélération des efforts de coopération depuis les attentats du 11 septembre 2001
Au cours des réunions qui ont suivi les attentats du 11 septembre 2001, les Etats membres ont pris de nouvelles initiatives pour renforcer leur lutte contre la criminalité transnationale, accélérant le processus décisionnel initié lors du Conseil européen de Tampere, les 15 et 16 octobre 1999, consacré à la création de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Ce Conseil avait invité les Etats membres à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Ainsi, la décision-cadre du 13 juin 2002 a substitué au système de l'extradition un mandat d'arrêt européen , chaque autorité judiciaire nationale devant par conséquent reconnaître, moyennant des contrôles minimaux, la demande de remise d'une personne formulée par l'autorité judiciaire d'un autre Etat membre 3 ( * ) .
La décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme vise à rapprocher les définitions d'infractions terroristes dans tous les Etats membres et les oblige à prendre les mesures nécessaires pour rendre punissables la direction d'un groupe terroriste et la participation aux activités d'un tel groupe.
L'Union européenne a par ailleurs adopté la décision-cadre relative aux équipes communes d'enquête , celle concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime, la décision portant création d' Eurojust et celle relative à l'application de mesures spécifiques de coopération policière et judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme.
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Eurojust, unité de coopération judiciaire Eurojust, organe de l'Union européenne doté de la personnalité juridique créé par la décision du Conseil du 28 février 2002 4 ( * ) , exerce ses missions depuis le 29 avril 2003, en luttant contre toutes les formes de criminalité organisée. Composée de procureurs, magistrats ou officiers de police des Etats membres de l'Union, cette unité est chargée d' améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites entre les autorités compétentes et de promouvoir la coopération par la mise en oeuvre de l'entraide judiciaire internationale et l'exécution des demandes d'extradition. Eurojust peut à cette fin échanger des informations avec les Etats membres et assure leur information réciproque. Elle peut leur suggérer d'entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis et apporte son concours pour la traduction, l'interprétation et l'organisation de réunions de coordination. Eurojust s'appuie sur le réseau judiciaire européen, qui fournit des informations sur l'application des règles communautaires par les Etats et le fonctionnement de la justice dans chacun d'eux. |
Un accord entre Eurojust et Europol a été signé le 9 juin 2004 pour améliorer la coopération de ces offices dans la lutte contre les formes graves de criminalité transfrontalière, en particulier lorsqu'il s'agit de criminalité organisée, par l'échange d'informations opérationnelles, stratégiques et techniques, et la coordination de leurs activités.
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Europol, office européen de police Issu d'un office né en janvier 1994 et dont les activités se limitaient à la lutte contre la drogue, Europol a été créé par une convention entrée en vigueur le 1er octobre 1998. L'office, dont le mandat a été étendu le 1er janvier 2002 à toutes les formes graves de la criminalité internationale visées à l'annexe de la convention Europol, a pour objet d'améliorer l'efficacité des services compétents des Etats membres et leur coopération dans le cadre de la prévention et de la lutte contre ces activités. Europol soutient ainsi les actions répressives des Etats membres dans des domaines tels que les réseaux d'immigration clandestine, le terrorisme, la traite des êtres humains, la pornographie enfantine, le faux monnayage et le blanchiment d'argent, dans la mesure où existe une organisation criminelle affectant au moins deux Etats membres. L'office intervient en facilitant l'échange d'informations entre les officiers de liaison Europol détachés auprès de lui par les Etats membres, en établissant des rapports stratégiques et en apportant son expertise et son assistance technique aux enquêtes. Europol emploie près de 500 personnes, dont 60 officiers de liaison représentant notamment les services de police, de douane, de gendarmerie et d'immigration des Etats membres. |
Enfin, le Centre de situation conjoint de l'Union (SITCEN) doit fournir au Conseil, depuis le 1 er janvier 2005, des évaluations stratégiques des menaces terroristes à partir des renseignements communiqués par les services nationaux.
* 1 Aux termes de l'article 34, paragraphe 2, b, du traité sur l'Union européenne, les décisions-cadres visent à rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des Etats membres, qu'elles lient quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Le Conseil doit statuer à l'unanimité sur le projet qui fait l'objet d'un avis du Parlement européen (art. 39 TUE).
* 2 La Commission estime que le projet de décision-cadre se situe dans le prolongement de l'article 15 de la directive 2002/58/CE, qui prévoit que les Etats membres « peuvent adopter des mesures législatives prévoyant la conservation des données pendant une durée limitée » pour assurer la prévention, la recherche, la détection et la poursuite d'infractions pénales.
* 3 L'application du mandat d'arrêt européen par la France a nécessité une révision constitutionnelle (loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen), préalable à son inscription dans le code de procédure pénale, à l'initiative de notre collègue M. Pierre Fauchon, par l'article 17 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
* 4 Cette décision a été transposée dans le code de procédure pénale (art. 695-4 à 695-7) par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.