Projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie

TITRE V

AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 21

Règles relatives au conditionnement des cigarettes et des tabacs à rouler

Commentaire : le présent article encadre les conditionnements des cigarettes et des tabacs à rouler (scaferlatis).

I. LE DROIT EXISTANT

Le deuxième alinéa de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique dispose que « sont interdites la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de dix-neuf cigarettes ».

Cet encadrement des unités de conditionnement du tabac avait été introduit par la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.

Cette disposition était conforme à la recommandation 2003/54/CE du Conseil du 2 décembre 2002 relative à la prévention du tabagisme et à des initiatives visant à renforcer la lutte antitabac. Le Conseil de l'Union européenne y recommandait en effet aux Etats membres d'interdire la vente de cigarettes à l'unité ou en paquets de moins de dix-neuf unités.

Les paquets de petite taille s'adressaient en priorité aux jeunes consommateurs, à moindre pouvoir d'achat, et, dans ce contexte, l'encadrement des conditionnements du tabac contribuait à la lutte contre le tabagisme des mineurs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES RAISONS D'UN NOUVEL ENCADREMENT

1. L'initiative du Sénat lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005

Le Sénat s'est déjà saisi de cette question lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. En effet, il avait adopté à l'unanimité, lors de sa séance du 16 novembre 2004, un amendement de notre collègue Jean-Pierre Godefroy interdisant, dans un délai de huit mois à compter de la promulgation de la loi, la commercialisation de paquets contenant moins de 20 cigarettes.

Notre collègue Jean-Pierre Godefroy soulignait alors que « le glissement généralisé vers les paquets de dix-neuf cigarettes cache une guerre des prix déguisée. Le conditionnement en paquet de dix-neuf cigarettes a en réalité pour seul objectif de rendre artificiellement attrayant l'achat du paquet de cigarettes, notamment pour les jeunes, particulièrement sensibles à l'argument du prix. Cette manoeuvre contourne clairement l'esprit de la politique de santé publique ».

Cette disposition avait toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, dans la mesure où elle n'était pas de nature à affecter de façon significative l'équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

2. Trois raisons de natures différentes

a) Les arguments avancés

L'exposé des motifs du présent projet de loi reprend l'analyse développée par le Sénat et constate que, depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes, certains fabricants ont introduit des conditionnements en paquets de dix-neuf, vingt-quatre et vingt-neuf cigarettes pour relativiser la hausse du prix de vente des cigarettes résultant de l'augmentation des taxes sur les tabacs. Il précise que ces fabricants gagnent ainsi un avantage concurrentiel, « cette politique tarifaire leur [permettant] d'afficher un prix inférieur à celui pratiqué pour les paquets similaires de vingt, vingt-cinq ou trente cigarettes ». On remarquera que cette pratique est tout à fait possible, puisque les dispositions de la loi précitée du 31 juillet 2003, dont il convient de rappeler qu'elles avaient été introduites par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement, retiennent le seuil de 19 cigarettes. La différence de prix entre un paquet de 19 cigarettes et un paquet de 20 cigarettes s'établit en général à 25 centimes d'euro ^{321 ( * )} .

L'exposé des motifs fait valoir que cette pratique de certains fabricants de tabac « est contraire aux objectifs de santé publique poursuivis par le Gouvernement qui reposent sur des prix élevés et une comparabilité aisée des prix . Par ailleurs, la multiplication des références pose des difficultés de gestion des stocks aux débitants de tabac ainsi que des contraintes de trésorerie ». Trois arguments d'ordre différents sous-tendraient donc l'évolution proposée.

Par ailleurs, aucune disposition législative n'encadrait jusqu'à présent le conditionnement de tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes. Or, à la suite du renchérissement des paquets de cigarettes, certains jeunes se seraient orientés vers ce type de tabac à fumer, moins onéreux. L'exposé des motifs précise ainsi que la mesure proposée « vise à interdire les conditionnements favorisant l'accès des jeunes au tabac par des prix attractifs ».

b) L'état du marché

Les tableaux qui suivent retracent l'évolution du marché du tabac au cours de l'année 2004 et des premiers mois de l'année 2005.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les paquets de 19, 24 et 29 cigarettes représentaient, au mois de mars 2005, environ 10,3 % des parts de marché des cigarettes blondes en France (respectivement 5,71 %, 1,06 % et 3,55 %, en résultat cumulé sur les trois premiers mois de l'année 2005).

Ainsi, environ 20 millions de ce type de paquets se seraient vendus au cours du seul mois de mars 2005 : 12,52 millions de paquets de 19 cigarettes, 1,84 million de paquets de 24 cigarettes et 5,56 millions de paquets de 29 cigarettes.

L'on observerait ainsi une progression nette des ventes de ce type de paquets, puisque les paquets de 19 cigarettes (blondes et brunes) représentaient une part de marché de 1,89 % au cours de l'année 2004.

Quant aux blagues de tabac à rouler de moins de 30 grammes , elles représenteraient aujourd'hui environ 6,1 % des parts de marché ^{322 ( * )} .

B. TROIS CHANGEMENTS

Le I présent article modifie le deuxième alinéa précité de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique et apporte ainsi trois changements au droit existant :

- il relève de 19 à 20 cigarettes le seuil en dessous duquel la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de cigarettes sont interdites ;

- il prévoit que les paquets de plus de 20 cigarettes devront comporter un nombre de cigarettes multiple de cinq ;

- enfin, il prévoit que, le tabac fine coupe destiné à rouler des cigarettes ne pourra être vendu, distribué ou offert à titre gratuit en contenants de moins de 30 grammes , quel que soit le conditionnement adopté.

Le II du présent article précise que cette disposition entrera en vigueur « le premier jour du premier mois suivant la publication au Journal officiel de la présente loi », soit dans un délai très rapproché .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur du présent projet de loi au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte proposé par le gouvernement.

Elle a tout d'abord reculé la date d'entrée en vigueur du dispositif , en la fixant au 2 janvier 2006 . Cette modification est particulièrement opportune dans la mesure où le texte initial du présent article ne permettait pas aux fabricants, aux distributeurs et aux débitants de tabac de s'adapter. La date d'entrée en vigueur fixée par l'Assemblée nationale semble raisonnable. Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, « elle conduirait approximativement à un arrêt des livraisons par les fabricants en octobre 2005, les derniers mois de l'année 2005 étant consacrés à l'écoulement des stocks par les débitants, puis à la reprise des invendus par les fabricants ». Le 2 janvier 2006 correspond à la date du futur arrêté portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés.

L'Assemblée nationale a ensuite complété le présent article par un paragraphe additionnel (III), qui supprime le troisième alinéa de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique. En effet, celui-ci dispose que « les unités de conditionnement du tabac et des produits du tabac produites avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes qui ne seraient pas conformes aux dispositions prévoyant l'interdiction de la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de dix-neuf cigarettes peuvent être commercialisées durant une période de trois mois suivant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 précitée ». Cette disposition étant devenue obsolète, son abrogation est souhaitable.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures proposées par le présent article apparaissent pertinentes à un double titre :

- d'une part, elles complètent la stratégie de lutte contre le tabagisme des jeunes menée depuis la loi précitée du 31 juillet 2003, votée à l'initiative du Sénat ^{323 ( * )} ;

- d'autre part, elles renforcent la transparence du marché pour le consommateur, en permettant une comparaison aisée des prix des paquets de cigarettes.

Elles ne paraissent pas soulever de difficulté juridique au regard du droit communautaire. En effet, le seuil de 19 cigarettes actuellement en vigueur découle de la recommandation précitée du Conseil du 2 décembre 2002 relative à la prévention du tabagisme et à des initiatives visant à renforcer la lutte antitabac, qui n'a pas, en tant que telle, d'effet juridique contraignant. La mesure proposée est générale et n'a pas pour objet, ni pour effet, de favoriser un fabricant particulier. Il n'en résulterait pas non plus d'atteinte à la libre circulation des marchandises. En outre, on remarquera que la législation communautaire actuelle, à l'exception de la recommandation précédemment mentionnée, ne contient pas de dispositions spécifiques relatives au conditionnement des tabacs. Dès lors, la mesure proposée paraît recevable.

Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les fabricants ne contestent pas le dispositif proposé . Si le délai initialement fixé par le projet de loi apparaissait trop rapproché pour permettre une entrée en vigueur satisfaisante du dispositif, le texte du présent article tel qu'amendé par l'Assemblée nationale apparaît répondre à cette difficulté. En effet, pour permettre l'entrée en vigueur de cette disposition au 2 janvier 2006 tout en autorisant un écoulement des stocks de paquets de 19, 24 et 29 cigarettes, les fabricants devraient cesser de faire livrer ce type de marchandises aux buralistes en septembre ou octobre 2005, ce qui leur laisse une certaine marge de manoeuvre.

Les buralistes devraient, pour leur part, voir la gestion de leurs stocks simplifiée, dans la mesure où le nombre de références diminuera du fait de cette mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Adaptation à l'outre-mer

Commentaire : le présent article habilite le gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures législatives nécessaires à l'application de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte.

Le droit applicable aux différentes collectivités d'outre-mer possède des caractéristiques particulières ^{324 ( * )} . De manière synthétique :

- les départements et les régions d'outre-mer sont soumis au principe dit de « l'identité législative », tel que décrit à l'article 73 de la Constitution, qui dispose que « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». En conséquence, et sauf mention expresse , les lois votées par le Parlement s'y appliquent sans formalisme particulier ;

- les autres collectivités d'outre-mer sont soumises au principe dit de « spécialité législative », tel que décrit à l'article 74 de la Constitution, qui dispose que « les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Ainsi, la loi n'y est applicable que sur mention expresse , et suivant des règles de procédure propres à chacune.

Le présent article offre donc au gouvernement la possibilité de rendre applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte les dispositions du présent projet de loi.

La procédure est celle définie au premier alinéa de l'article 74-1 de la Constitution, qui dispose que « dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'Etat, étendre par ordonnances , avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure ».

En conséquence, et en application de l'article 38 de la Constitution, l'action du gouvernement est encadrée par un double délai :

- le premier détermine le temps maximal nécessaire à la publication des ordonnances, soit « le dernier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi » ;

- le second détermine que le projet de loi portant ratification de ces ordonnances serait déposé « au plus tard, le dernier jour du dix-huitième mois suivant la publication de la présente loi », ce délai étant celui indiqué à l'article 74-1 de la Constitution.

Il convient de relever que le second alinéa de l'article 74-1 de la Constitution prévoit une procédure spécifique pour la publication de ces ordonnances : « les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d'Etat . Elles entrent en vigueur dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication ».

Ainsi, avant la publication des ordonnances, et en plus de l'avis du Conseil d'Etat, les assemblées délibérantes des quatre territoires mentionnés doivent être consultées. Dans le détail, ces assemblées sont :

- en Nouvelle-Calédonie , le Congrès, en application de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- en Polynésie française , l'Assemblée de la Polynésie française, en application de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- a Wallis et Futuna , l'assemblée territoriale ;

- à Mayotte , le conseil général, en application de l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales.

On peut relever qu'une telle procédure n'est pas nécessaire pour Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l'article 22 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui précise que « en dehors des matières mentionnées à l'article précédent, la loi est applicable de plein droit à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ».

Le présent article donne donc au gouvernement les moyens juridiques d'appliquer les dispositions du présent projet de loi aux quatre territoires mentionnés, dans le respect à la fois de leur statut particulier et des exigences constitutionnelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Renouvellement de l'habilitation à modifier la législation relative aux propriétés publiques

Commentaire : le présent article renouvelle, pour une durée de six mois, l'habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives tendant à modifier et à compléter le droit du domaine des personnes morales de droit public.

I. UNE RÉFORME EN VOIE D'ACHÈVEMENT

La réforme de la législation relative au domaine public et privé des personnes publiques (Etat, collectivités territoriales, établissements publics) est engagée depuis six ans , suite à une suggestion du Conseil d'Etat qui s'était prononcé pour la création d'un code dans lequel seraient réunies les règles communes aux propriétés des différents types de personnes publiques. Un travail interministériel, dirigé par M. Max Querrien, conseiller d'Etat honoraire, a abouti en juin 1999 à un rapport proposant un projet de code des propriétés publiques.

A la suite de ces travaux , l'article 34 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit a autorisé l'exécutif à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives au domaine public et au domaine privé des personnes publiques. L'article 35 de la même loi prévoyait un délai d'habilitation de dix-huit mois, courant jusqu'au 3 janvier 2005.

Cette habilitation a permis au gouvernement de prendre une ordonnance n° 2004-825 du 19 août 2004 relative au statut des immeubles à usage de bureaux et des immeubles dans lesquels est effectué le contrôle technique des véhicules et modifiant le code du domaine de l'Etat. Cette ordonnance, ratifiée par l'article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, comportait trois articles instituant quelques mesures urgentes de nature à faciliter la cession d'immeubles de bureaux appartenant à l'Etat ou à l'un de ses établissements publics. L'article premier de ladite ordonnance a modifié l'article L. 2 du code du domaine de l'Etat, afin de préciser que ces immeubles à usage de bureaux font partie du domaine privé, « à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public ». Le même article a modifié l'article L. 54 du code du domaine de l'Etat, afin de prévoir que lesdits immeubles à usage de bureaux pouvaient être aliénés alors qu'ils continuaient à être utilisés par les services de l'Etat ou d'un établissement public. Auparavant en effet, avant de vendre des bureaux, il fallait les déclasser, donc les désaffecter et les vider, ce qui impliquait de procéder à la réinstallation des agents avant de disposer des produits de la vente. Toutefois, bien que l'ordonnance du 19 août 2004 ait comporté quelques mesures attendues, elle ne constituait pas l'importante réforme du droit des propriétés publiques prévue par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003.

Lors de la discussion de la loi précitée du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le gouvernement a demandé la prorogation de l'habilitation à rédiger un code des propriétés publiques , arguant que « cette codification dynamique, c'est-à-dire en s'écartant du droit constant, impose une attention toute particulière et ne peut être menée à bien d'ici la fin de cette année ». Par conséquent, l'article 89 de la loi du 9 décembre 2004, résultant de cet amendement gouvernemental, reprend les termes exacts de l'habilitation prévue par l'article 34 de la loi du 2 juillet 2003. Cette ordonnance devait être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, c'est-à-dire avant le 10 juin 2005.

Le présent article a pour objet de renouveler la même habilitation, pour six mois supplémentaires . D'après l'exposé des motifs du présent projet de loi : « Les travaux menés au Conseil d'Etat sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004 ont permis d'avancer sensiblement dans la mise au point du projet de code mais ils ont également mis en lumière des contraintes particulières liées à la codification dynamique ».

II. LE CHAMP DE L'HABILITATION

Le champ de l'habilitation est particulièrement large , puisqu'il vise les dispositions relatives:

- à la définition, aux modes d'acquisition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics ;

- à l'authentification des actes passés par ces personnes publiques ;

- au régime des redevances et des produits domaniaux, tant en ce qui concerne leur institution que leur recouvrement ;

- à la réalisation et au contrôle des opérations immobilières poursuivies par ces personnes publiques.

L'habilitation a pour finalité de « s implifier », « préciser », « harmoniser » et « codifier » lesdites dispositions, ainsi que d' « améliorer la gestion domaniale ».

Les finalités de l'habilitation à réformer le droit des propriétés publiques
(exposé des motifs de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003)

« - S'agissant de la réglementation relative au domaine public et privé, mobilier et immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics , le Gouvernement envisage, en s'inspirant en particulier des conclusions du groupe de travail interministériel relatif à l'élaboration d'un code des propriétés publiques présidé par M. Max Querrien, de constituer un corps de règles législatives en matière domaniale communes ou spécifiques à l'Etat, aux collectivités territoriales et, pour la première fois, aux établissements publics, et de présenter directement, dans un souci d'accessibilité de la loi, ces nouvelles dispositions dans la partie législative d'un nouveau code . Ces dispositions, qui se substitueront à la partie législative du code du domaine de l'Etat, intégreront des textes non codifiés et des constructions jurisprudentielles afin de clarifier et de rationaliser le droit domanial des différentes personnes publiques. Elles trouvent leur place à côté d'autres codes contenant des règles domaniales auxquelles elles renverront.

« Le Gouvernement envisage également de moderniser la définition des domaines public et privé , immobilier et mobilier, commune à l'ensemble des propriétaires publics, à partir de l'analyse des critères dégagés par la jurisprudence. Parallèlement, certaines règles de détermination légale propres à certaines catégories de propriétés publiques seront reprises (domaine public fluvial ou hertzien, domaine privé forestier) ou instituées (domaine public maritime ou mobilier, immeubles administratifs à usage de bureaux). Une fois déterminée la consistance du domaine public et du domaine privé, les règles d'administration de chacun de ces domaines sont établies ainsi que les règles communes aux deux catégories .

« L'habilitation permettra au Gouvernement d'établir les règles d'autorisation d'utilisation et d'occupation temporaire du domaine public, constitutives ou non de droits réels . Il s'agira également de moderniser les principes fondateurs d'exigibilité, d'assiette et de perception des redevances domaniales, suivant notamment en cela les recommandations du récent rapport de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat relatif aux redevances pour service rendu et aux redevances pour occupation du domaine public. Les procédures de transferts de gestion appliquant la théorie dite des « mutations domaniales » seront adaptées selon la qualité des propriétaires entre lesquels elles ont vocation à intervenir ; de même les hypothèses de superposition d'affectations, fréquentes en pratique, seront pour la première fois définies et encadrées.

« - S'agissant du domaine privé, le Gouvernement proposera d'actualiser les différentes modalités de constitution du patrimoine public : dons et legs, successions et biens vacants ou présumés vacants dévolus à l'Etat, confiscations, droits de préemption, dations en paiement. Relèvent également du niveau législatif les principes d'aliénation du domaine privé mobilier. De même diverses dispositions législatives en matière d'aliénation du domaine immobilier seraient reprises.

« Au titre des dispositions communes au domaine public et au domaine privé, l'habilitation permettra d'affirmer l'insaisissabilité des propriétés publiques, de clarifier les règles de prescription des redevances et des produits domaniaux et de reprendre les procédures des conventions de gestion propres à l'Etat qui portent sur la conservation, la protection et la mise en valeur du patrimoine national.

« Les conditions de réalisation des opérations immobilières des personnes publiques feront également l'objet d'une présentation structurée . Les dispositions correspondantes concernent pour l'essentiel les modalités de consultation obligatoire du service des domaines préalable aux opérations immobilières des collectivités territoriales et des organismes qui en dépendent. Il s'agira d'opérer dans le même exercice le regroupement de nombreuses dispositions actuellement éparpillées, après les avoir le cas échéant actualisées, lorsqu'elles prévoient dans des cas spécifiques l'intervention du service des domaines pour procéder à des évaluations. Les règles d'authentification des actes passés par les différents propriétaires publics seront également clarifiées. »

« L'habilitation autorisera en outre une clarification des procédures de recouvrement et de paiement des produits domaniaux des collectivités publiques. Le régime des contraventions de grande voirie et de voirie routière sera repris et, le cas échéant, modernisé. L'habilitation permettra enfin de consolider les règles de répartition du contentieux domanial entre les ordres de juridiction.

« L'habilitation permettra enfin de reprendre les nombreuses dispositions spécifiques qui caractérisent l'application du droit domanial dans les départements d'outre-mer. La recherche d'une sécurité juridique accrue pour la gestion des propriétés publiques de la France situées hors du territoire de la République conduira à proposer un encadrement législatif de cette matière. »

Source : projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit (texte n° 710 de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, déposé à l'Assemblée nationale le 19 mars 2003).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de notre collègue député Gilles Carrez, tendant à mettre au singulier le terme « ordonnances », employé dans le texte présenté par le gouvernement. Il est, en effet d'usage d'écrire que le gouvernement est « autorisé à prendre par ordonnance », et non « par ordonnances », quel que soit par ailleurs le nombre d'ordonnances prévues.

Par ailleurs, nos collègues députés ont adopté un amendement présenté par le gouvernement, tendant à préciser le champ de l'habilitation, afin de permettre l'adoption d'un code unique embrassant toute la matière :

- d'une part, l'amendement du gouvernement a permis d'inclure dans le champ du nouveau code toutes les personnes publiques, et pas seulement l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics. Cet amendement vise les personnes morales atypiques tels que la Banque de France ou les autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale ;

- d'autre part, cet amendement permettra au code de traiter également des biens dont ces personnes ont, non pas la propriété, mais la seule jouissance. Une lecture réductrice de l'habilitation aurait en effet fait sortir du code une partie importante de la législation, figurant actuellement au code du domaine de l'Etat. Une partie des biens de l'Etat, appelée à s'accroître, est en effet prise en location. S'agissant du domaine public, l'Etat jouit par ailleurs de biens mis à disposition par d'autres collectivités. Or des opérations d'affectation ou de mise à disposition à des fonctionnaires peuvent être nécessaires. C'est pourquoi il a semblé opportun au gouvernement de préciser le champ de son habilitation sur ce point.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La réforme du droit des propriétés publiques est aujourd'hui en voie d'achèvement, malgré un retard important pris par le gouvernement. Il faut, en effet, rappeler que les travaux interministériels sur ce sujet avaient commencé avant la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003, avec le rapport de M. Max Querrien, conseiller d'Etat, publié en juin 1999. Deux habilitations se sont succédé en deux ans , la première habilitation, d'une durée de dix-huit mois, prévue par la loi du 2 juillet 2003, ayant été renouvelée pour six mois par la loi du 9 décembre 2004. L'ordonnance n'ayant pu être publiée avant l'expiration du délai le 10 juin 2005, le gouvernement demande aujourd'hui à nouveau au Parlement le renouvellement de son habilitation à réformer le droit des propriétés publiques.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'examen du texte par l'Assemblée générale du Conseil d'Etat, à la fin de l'année 2004, a révélé la nécessité d'une saisine pour avis de la commission supérieure de codification , qui n'était pourtant pas évidente juridiquement dans la mesure où il s'agissait d'une codification « dynamique », à droit non constant. Le Conseil d'Etat a néanmoins estimé que l'ampleur du travail de codification à réaliser justifiait cette saisine pour avis.

La commission supérieure de codification a rendu son avis le 22 mars 2005. Or cet avis a modifié de façon assez substantielle le cadre du travail engagé par l'administration depuis plusieurs mois , en proposant notamment un nouveau plan pour le futur code des propriétés publiques, différent de celui envisagé initialement par le rapport de M. Max Querrien. La commission s'est également prononcée pour la consolidation dans le code des propriétés publiques d'un grand nombre de dispositions actuellement contenues dans des codes « techniques » (code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, code des ports maritimes, code de la voirie routière etc.).

Afin de pouvoir prendre en compte l'avis de la commission supérieure de codification, le gouvernement demande donc, une fois encore, le renouvellement de son habilitation. Le délai supplémentaire, d'une durée de six mois, devrait être pleinement utilisé, dans la mesure où l'aboutissement des travaux est actuellement envisagé pour la fin de l'année 2005.

S'agissant d'une réforme juridique structurante, telle que celle-ci, votre commission des finances comprend que le travail engagé ait pu révéler des difficultés ou des contraintes particulières. Par ailleurs, elle note que le retard pris par le code des propriétés publiques n'a pas empêché l'adoption de mesures urgentes, de nature à faciliter la mise en oeuvre du plan de cessions immobilières de l'Etat. Ces mesures ont été prises, non seulement par l'ordonnance précitée du 19 août 2004, mais aussi par le décret n° 2004-1175 du 4 novembre 2004, relatif aux modalités d'aliénation du domaine privé immobilier de l'Etat et portant modification du code du domaine de l'Etat, qui a permis de diversifier les procédures de cession.

Par conséquent, si votre commission n'est pas opposée au renouvellement de l'habilitation du gouvernement, dans les termes quelque peu modifiés adoptés à l'Assemblée nationale, afin de permettre une réforme globale et cohérente d'ici la fin de cette année, elle veut solennellement attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de lever rapidement tous les obstacles juridiques et administratifs à une gestion dynamique du patrimoine immobilier de l'Etat . Il ne faudrait que par des enchaînements bureaucratiques, et faute d'un vrai arbitrage du Premier Ministre, on se résigne à laisser traîner les choses, comme c'est le cas pour l'externalisation du logement des gendarmes, privant ainsi le budget de l'Etat de ressources de nature à augmenter ses marges de manoeuvres.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 (nouveau)

Autorisation de vendre l'immeuble appartenant à l'Etat,
sis 13 rue de l'Université à Paris

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre à l'Etat de vendre l'immeuble de l'ENA du 13 rue de l'Université à Paris, encore temporairement utilisé par certains de ses services, qui exercent des missions administratives et de formation.

I. LE CONTEXTE

Le gouvernement a décidé, en 2003, de poursuivre le transfert de l'ENA à Strasbourg. Toutes les promotions de l'école y sont désormais regroupées et le maintien à Paris de l'affectation de deux grands immeubles, l'un avenue de l'Observatoire et l'autre rue de l'Université, ne se justifie plus.

Ainsi, l'école à proposé que l'immeuble du 13 rue de l'Université, évalué à environ 40 millions d'euros, soit vendu. Celui du 2 avenue de l'Observatoire aurait alors vocation à regrouper les personnels administratifs dont la présence à Paris demeure nécessaire, le « Master franco-allemand » et les formations continues de courte durée.

Cependant, les travaux de rénovation en cours dans l'immeuble de l'avenue de l'Observatoire ne permettent pas une libération immédiate de celui de la rue de l'Université, que l'école souhaite continuer à utiliser provisoirement.

Par ailleurs, ce dernier bâtiment fait partie du domaine public et ne peut faire l'objet d'une cession sans une disposition législative dérogeant à l'article L. 2 du code du domaine de l'Etat.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article résulte d'un amendement proposé par notre collègue député Georges Tron, adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, et favorablement accueilli par le gouvernement.

Compte tenu du contexte, il autorise la vente de l'immeuble du 13 rue de l'Université « occupé dans sa nature et sa destination actuelles ». Il précise que « l'acte d'aliénation comportera des clauses permettant de préserver la continuité du service public ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le présent article est absolument nécessaire, il ne résout pas le problème de la lenteur qui préside à la cession des immeubles de l'Etat. Bien que 850 millions d'euros de produits de cessions immobilières soient prévus dans le budget pour 2005, le gouvernement a annoncé à l'Assemblée nationale, le 22 juin dernier, que la somme de 500 millions d'euros sera péniblement atteinte.

D'une façon générale, la gestion immobilière de l'Etat demeure critiquable et il y a heureusement beaucoup à attendre de la LOLF qui conduit, pour établir la vérité des coûts, à évaluer les loyers des immeubles mis à la disposition des services.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 24

Renouvellement de l'habilitation à définir le régime juridique d'organismes de placement collectif dans l'immobilier

Commentaire : le présent article additionnel renouvelle, pour une durée de trois mois, l'habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives tendant à définir le régime juridique d'organismes de placement collectif dans l'immobilier (OPCI), ainsi que les modalités de transformation des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) en OPCI.

A l'initiative de votre commission des finances, l'article 81 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a habilité le gouvernement à définir le régime juridique des OPCI et les modalités de transformation des SCPI en OPCI. Cette habilitation, d'une durée de six mois, a expiré le 10 juin 2005. Bien que les travaux soient très avancés, l'ordonnance n'a pu être publiée dans les délais initialement impartis. C'est pourquoi votre commission vous en propose le renouvellement, pour une durée de trois mois.

I. LES ENJEUX DE LA CRÉATION D'OPCI

Déjà évoqués par votre rapporteur général dans son avis sur le projet de loi de simplification du droit ^{325 ( * )} , les enjeux de la création des OPCI ne sont pas seulement des enjeux sectoriels : cette réforme, de nature macro-économique, constitue également un instrument de compétitivité.

A. LES ENJEUX MACRO-ÉCONOMIQUES DE LA RÉFORME

La modernisation du secteur immobilier doit permettre de redonner aux investisseurs la place qui devrait être la leur. Au cours des dernières années, en effet, l'investissement des fonds ouverts allemands en France a été supérieur à celui des investisseurs français. Or les investisseurs étrangers n'ont pas une vision exhaustive du marché ; ils privilégient les placements jugés très rentables dans quelques régions comme l'Ile-de-France ^{326 ( * )} .

Sur un plan macro-économique, l'amplification du compartiment immobilier est aussi un moyen d'atténuer la volatilité des places financières grâce à un meilleur équilibre des portefeuilles en faveur d'investissements moins risqués et, dans l'ensemble, moins volatiles que les actions. Cette diversification est également une nécessité pour le développement des fonds de retraite par capitalisation , qu'il est impossible d'éluder aujourd'hui, étant donné l'évolution démographique.

Par ailleurs, la modernisation du marché immobilier doit permettre d'encourager l'externalisation de leur patrimoine , tant par les entreprises que par les collectivités publiques. Cette externalisation encourage une gestion professionnelle de l'immobilier et permet aux autres acteurs économiques de se recentrer sur leur « coeur de métier ».

Enfin, s'agissant du risque de surchauffe du secteur immobilier, il faut conserver à l'esprit que le marché est actuellement plus sain qu'il ne l'était au début des années 1990, même si l'accroissement de l'endettement des ménages, la dégradation de leur solvabilité et la baisse des taux de rendement locatif doivent inciter les pouvoirs publics à être attentifs aux risques de formation d'une éventuelle bulle spéculative. Plusieurs éléments distinguent toutefois clairement la situation actuelle de celle du cycle haussier de la fin des années 1980 et du début des années 1990 ^{327 ( * )} : la prime de risque sur un investissement immobilier reste positive ^{328 ( * )} , la solvabilité des ménages parisiens est beaucoup moins dégradée, les anticipations en matière de loyers et d'inflation restent modérées et aucune tension n'apparaît dans l'immobilier de bureaux. En tout état de cause, la création des OPCI est, avant toute chose, une réforme de nature structurelle .

B. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU VÉHICULE D'ÉPARGNE

La réforme des sociétés foncières cotées, instituée en loi de finances pour 2003, à l'initiative du Sénat, fut le premier « étage » de la modernisation du secteur immobilier. Cette réforme a connu un succès appréciable, avec une forte croissance de la valorisation de ces sociétés et de leur résultat distribué.

La création des OPCI constitue le second volet , qui vise à créer un outil bénéficiant des souplesses offertes aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et à favoriser l'entrée des SCPI dans ce nouveau cadre juridique, afin que ne subsistent pas, à long terme, deux véhicules issus de régimes juridiques différents alors qu'ils s'adresseraient aux mêmes souscripteurs.

La réforme est déjà largement engagée, puisqu'un projet d'ordonnance a été examiné, au cours des dernières semaines, par le Conseil d'Etat.

Cette évolution doit favoriser la liquidité des parts à un prix de marché. En effet, bien que les SCPI n'aient pas démérité et que leur fonctionnement ait été amélioré par des réformes successives, leur liquidité souffre de la nécessité de trouver une contrepartie à l'achat et à la vente. Ce véhicule pâtit par ailleurs d'une fiscalité peu attractive. La création du produit OPCI représente un progrès sur ces deux points :

- du point de vue de la liquidité : étant composé en majorité d'actifs immobiliers, l'OPCI conserve les spécificités de ce secteur, tout en possédant le volant de liquidités indispensable à une gestion efficace. Ce caractère « hybride », parfois critiqué, est pourtant l'une des clefs de la réforme. Des signaux d'alerte seront également mis en place, en cas de mise en danger de la liquidité du produit, sous la supervision de l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;

- du point de vue fiscal , l'OPCI devrait être multiforme, afin de répondre au mieux à la demande du grand public. Il pourrait prendre soit la forme d'une société, soit celle d'un fonds c'est-à-dire d'une copropriété ne possédant pas la personnalité morale. Il pourrait distribuer soit des revenus fonciers, soit des revenus de capitaux mobiliers.

Enfin, la réforme devra prévoir des modalités de transformation progressive des SCPI en OPCI , en prévoyant une période transitoire et une obligation d'information des souscripteurs et porteurs de parts. Par ailleurs, ceux-ci ne doivent pas avoir à subir de frais.

II. UNE HABILITATION À RENOUVELER

L'habilitation votée, à l'initiative de votre commission des finances , dans le cadre de la loi précitée du 9 décembre 2004 de simplification du droit, est arrivée à expiration six mois après la publication dudit texte, c'est-à-dire le 10 juin 2005 .

D'après les informations fournies à votre rapporteur général, le texte de l'ordonnance est à ce jour finalisé. Il a été examiné par le Conseil d'Etat, mais le calendrier politique, marqué par le changement de gouvernement, n'a pas permis son inscription à l'ordre du jour du Conseil des ministres.

C'est pourquoi votre commission propose de renouveler cette habilitation, dans les mêmes termes, et pour une durée de trois mois.

Cette durée courte est, d'une part, suffisante , dans la mesure où cette réforme est déjà très avancée. Une telle durée est, d'autre part, nécessaire , si l'on veut pouvoir aborder avant 2006 les autres aspects de la réforme, et notamment le volet fiscal pour lequel le gouvernement n'est pas habilité à légiférer par ordonnance. Afin de donner au marché un minimum de visibilité, il conviendrait d'adopter ce régime fiscal dans la loi de finances initiale pour 2006.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* ³²¹ Pour une vision complète des prix de vente des tabacs, se reporter aux arrêtés du 31 janvier 2005 et du 31 mars 2005 portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France, à l'exclusion des départements d'outre-mer (respectivement publiés les 6 février 2005 et 3 avril 2005 au Journal officiel de la République française).

* ³²² Des homologations ont été accordées à certaines marques pour des contenants de 12,5, 20 et 25 grammes.

* ³²³ Cette loi découle en effet de la proposition de loi n° 77 (2002-2003) de notre collègue Bernard Joly, visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.

* ³²⁴ L'ensemble de ces caractéristiques fait l'objet d'un article de Stéphane Diemert, (revue Pouvoirs, n° 113, avril 2005).

* ³²⁵ Avis n° 10 (2004-2005) du 12 octobre 2004 sur le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit.

* ³²⁶ La province n'a représenté que 16 % des engagements totaux en immobilier d'entreprise en 2003.

* ³²⁷ Source : Crédit agricole Immobilier conjoncture (avril 2005)

* ³²⁸ Lors du précédent cycle haussier, une prime de risque négative sur l'investissement immobilier était apparue. Un investissement immobilier locatif doit en effet offrir, a priori, un taux de rendement supérieur au taux obligataire, afin de rémunérer le risque. La différence entre ces deux rendements (c'est-à-dire la prime de risque) doit donc être positive, ce qui ne fut pas le cas en 1990 et 1991 à Paris, indiquant la formation d'une bulle spéculative.